§4. Гарантии местного самоуправления
Следует отметить, что необходимым условием эффективного осуществления функций и полномочий представительскими органами местного самоуправления является гарантирование прав местного самоуправления.
Представительские органы как субъекты представительской формы демократии не могут функционировать и совершенствовать свою деятельность, если они не будут обеспечены соответствующими гарантиями.Слово «гарантия» переводится с французского|анцузского garantie как обеспечение. Гарантия – это явление, которое обеспечивает достижение определенного результата[87].
В теории права под гарантиями понимают обусловленную особенностями общественного развития систему условий и средств, с помощью которых обеспечивается полное и эффективное функционирование того или другого института. Назначение этих гарантий заключается именно в том, чтобы создать наиболее благоприятные условия для фактической реализации и беспрепятственного осуществления своих полномочий органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами. Гарантии направлены и на устранение возможных причин и препятствий неполного или неподобающего выполнения своих функций и полномочий.
Как уже отмечалось выше, Украина не только признает, но и гарантирует местное самоуправление. Осуществление местного самоуправления в Украине обеспечивается системой гарантий. Важнейшие правовые гарантии местного самоуправления закреплены в положениях Конституции Украины и Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине».
Конституция Украины, закрепляя институт местного самоуправления как основополагающий в организации и осуществлении власти на местах, гарантирует организационную отдаленность местного самоуправления и его органов, устанавливает его самостоятельность в рамках закрепленных полномочий. Конкретизация конституционных положений относительно гарантирования прав местного самоуправления нашла свое отражение в профилирующем законодательстве, а именно в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине».
Под гарантиями местного самоуправления понимают комплекс мероприятий, с помощью которых обеспечивается реальное осуществление местного самоуправления территориальными общинами и органами местного самоуправления, а также защиту права на местное самоуправление[88].
Следовательно, совокупность условий и средств являют собой определенную систему гарантий местного самоуправления. Конституция Украины и законодательство относительно местного самоуправления предусматривает разнообразную систему гарантий и правовых механизмов, призванных обеспечить надлежащее функционирование представительских органов местного самоуправления.
По нашему мнению, важной гарантией местного самоуправления является наличие соответствующей системы законодательства о местном самоуправлении. В ст. 144, ст.145 Конституции Украины закрепляется, что права местного самоуправления защищаются в судебном порядке; решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины останавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд.
Весомое значение в гарантировании местного самоуправления имеет установленная законодательством обязательность актов органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах предоставленных им полномочий, для выполнения всеми расположенными на соответствующей территории органами исполнительной власти, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами, а также гражданами, которые постоянно или временно проживают на соответствующей территории.
Считаем, что гарантии местного самоуправления можно разделить на две группы. Первая группа – это гарантии общего характера, а именно политические, экономические, духовные факторы обеспечения реальных возможностей функционирования представительских органов. Ко второй группе гарантий принадлежат специальные (юридические) гарантии – правовые нормы, которые определяют условия и средства обеспечения деятельности представительских органов как института местного самоуправления.
К общим гарантиям местного самоуправления принадлежат международные, политические, экономические условия, духовные фундаменты и ценности общества, которые обеспечивают существование местного самоуправления; специальные (юридические) гарантии – комплекс правовых средств, которые обеспечивают организацию, деятельность и защиту прав местного самоуправления[89].
Специальные (юридические) гарантии – это правовые способы обеспечения функционирования системы местного самоуправления, закрепленные в законодательстве, а также в уставах громады и актах органов местного самоуправления.
Важнейшие правовые гарантии местного самоуправления закреплены в Конституции Украины и Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине». К гарантиям организационной самостоятельности местного самоуправления относятся: а) положение Конституции Украины о том, что органы местного самоуправления не входят в единую систему органов государственной власти (статья 5), а служба в органах местного самоуправления выступает в качестве самостоятельного вида публичной службы (статья 38); б) отнесение вопросов избрания органов местного самоуправления, избрания или назначения должностных лиц местного самоуправления к полномочиям местного самоуправления; в) запрет органам исполнительной власти и их должностным лицам вмешиваться в законную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные Конституцией и законами Украины к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме случаев выполнения делегированных им советами полномочий, и в иных случаях, предусмотренных законом (статья 71 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»); запрет ограничивать права территориальных громад на местное самоуправление за исключением условий военного или чрезвычайного положения (статья 21 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»)[90].
Юридические гарантии занимают важное место в системе специальных гарантий.
К ним относится обязательность выполнения на соответствующей территории актов органов местного самоуправления (статья 144 Конституции Украины) и актов, принятых на местном референдуме. Конституция Украины устанавливает возможность судебной защиты права местного самоуправления (статья 145).Гарантиями финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления являются: а) установление Конституцией Украины (статья 142) материальной и финансовой основы местного самоуправления; б) положение Конституции Украины относительно защиты законом права коммунальной собственности на равных условиях с правами собственности других субъектов (статья 13); в) закрепление обязанностей государства финансировать осуществление отдельных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных органам местного самоуправления (статья 143 Конституции Украины), а также компенсировать расходы органов местного самоуправления, которые возникли в результате решений органов государственной власти и предварительно не обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами (статья 67 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»); г) запрет вмешательства государственных органов в процесс составления, утверждения и выполнения местных бюджетов, за исключением случаев, предусмотренных законом «О местном самоуправлении в Украине» (статья 61 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»); д) обязанность государства финансово поддерживать местное самоуправление, участвовать в формировании доходов местных бюджетов, осуществлять контроль за законным, целесообразным, экономным, эффективным расходованием средств и должным их учетом, гарантировать органам местного самоуправления доходную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных потребностей (статья 62 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»); ж) право органов местного самоуправления иметь внебюджетные средства, устанавливать местные налоги и собрания, выпускать местные ссуды, лотереи и ценные бумаги и тому подобное (ст.ст. 68-70 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»).