Органи конституційного контролю. Конституційна юстиція як інституційна форма здійснення конституційного контролю.

Попри різноманіття органів державної влади, які натепер у різних державах тією чи іншою мірою залучені до здійснення конституційного контролю (парламент, глава держави, уряд, омбудсман тощо), слід зробити низку принципових застережень.

Дотепер зберігає свою актуальність підхід, за яким парламент – загальнодержавний представницький орган законодавчої влади – повинен забезпечувати відповідність конституції прийнятих ним актів і стежити за тим, аби інші державні органи діяли відповідно до принципів і норм конституції. Тому тільки парламент має право вирішувати юридичну долю прийнятого ним акта, що суперечить конституції. Натомість суди зобов'язані здійснювати контроль тільки за законністю актів виконавчої влади. Так, ст. 120 Конституції Нідерландів встановлює: «Конституційність актів парламенту і договорів не підлягає контролю з боку судів». Водночас у деяких країнах парламент має повноваження заздалегідь проконсультуватися у спеціальному органі або у Верховному суді, аби отримати його висновок з питання відповідності конституції проєкту акта, що підлягає розгляду. У Швеції, наприклад, таким органом є Законодавча рада, що складається з членів Верховного і Вищого адміністративного судів і у превентивному порядку виносить консультативні висновки про конституційність законопроєктів. Однак остаточно юридичну долю законопроєкту вирішує все-таки парламент країни.

Утім, здійснюваний парламентом конституційний контроль міг би бути ефективним лише у разі, коли сам парламент або його структурний орган мав би достатню незалежність від авторів закону, що перевіряється на відповідність конституції. Зрозуміло, що через обов’язкове врахування під час перевірки закону наявних на момент розгляду справи міркувань виключно політичного характеру, об’єктивність та неупередженість парламенту як органу конституційного контролю викликала і продовжує викликати серйозні сумніви.

Конституційний контроль, будучи специфічною функцією забезпечення верховенства конституції як основного закону держави, не може бути основною функцією органів, наділених повноваженнями щодо прийняття правових актів, які, у свою чергу, можуть стати об’єктами конституційного контролю. Тому повноваження щодо забезпечення відповідності конституції нормативних актів не можна довіряти парламенту. У країнах, де конституційний статус глави держави поєднаний зі статусом глави виконавчої влади, функцію конституційного контролю іноді покладають на нього, але тільки у сфері контролю над актами органів виконавчої влади.

Названі обставини пояснюють, по-перше, чому конституційний контроль на теперішній час здійснюється самим парламентом у поодиноких випадках; по-друге, чому попри здійснення на теперішній час охорони та захисту конституції різними органами публічної влади (парламентом, главою держави, урядом тощо) найбільш ефективною та провідною інституціональною формою конституційного контролю визнається судовий конституційний контроль.

У літературі судовий конституційний контроль пропонують визначати як діяльність компетентних судових та/або спеціалізованих судових органів щодо перевірки, оцінки, визначення відповідності законів, інших нормативно-правових актів Конституції і вирішення питання про їх застосування або щодо їх конституційності, яка здійснюється у формі судочинства і спрямована на забезпечення правової охорони Конституції, встановлених нею основ конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина, конституційної законності (Б.С. Ебзєєв, М.Д. Савенко).

Нерідко для позначення саме судового конституційного контролю використовують й іншу категорію — «конституційна юстиція». Як вказує В.М. Шаповал, конституційна юстиція – поняття, яке вживається для позначення судів спеціальної (конституційної) юрисдикції або судів загальної юрисдикції та їхніх функцій щодо вирішення питання відповідності різних нормативно-правових актів або тільки законодавчих актів конституції.

Моделі конституційного контролю та їхня загальна характеристика. Попри те, що окремі протоформи конституційного контролю існували ще за часів стародавньої німецької держави ХІІ ст., Франції середини XІІІ ст., Португалії XVII ст., але концептуально ідея конституційного контролю, як не парадоксально, зважаючи на особливості публічно-правого регулювання, виникла наприкінці XVII ст. у Великій Британії, яка, втім, так і не запровадила у себе відповідного інституту. Ця ідея пов'язана з діяльністю так званої Таємної ради, яка до названого часу вже втратила свою компетенцію стосовно внутрішніх справ країни, але зберегла свої повноваження щодо колоній. Таємна рада визнавала акти законодавчих зборів колоній — легіслатур — недійсними, якщо вони суперечили актам англійського парламенту щодо цих колоній — колоніальним хартіям або загальному праву країни.

У сучасному ж розумінні конституційний контроль було конституйовано у США на межі ХVІІІ-ХІХ століть низкою судових прецедентів. Визначальною у цьому стосунку стала справа «Марбері проти Медісона» (Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137), розглянута у 1803 році Верховним судом США під головуванням судді Дж. Маршалла, хоча потрібно зазначити, що федеральні суди і суди штатів приймали рішення щодо неконституційності окремих законів штатів і раніше.

Основа мотивації цього рішення полягала у такому: 1) обов’язком суддів є застосування законів; 2) коли існує суперечність між двома законами, застосування одного виключає застосування іншого; 3) Конституція є верховним законом, що визначає критерії законності для інших норм; 4) верховенство Конституції означає, що коли вона суперечить нормі закону, що прийнятий законодавцем, останній не може бути чинним правом; 5) заперечення попереднього твердження означатиме, що легіслатура може змінювати Конституцію шляхом прийняття звичайного законодавства, й тому Конституція не може виконати функцію обмеження законодавчого органу; 6) законодавчий орган обмежений Конституцією; 7) якщо правовий акт, який приймається законодавчим органом, суперечить Конституції, він є нечинним для судової влади.

Історичне значення рішення у справі «Марбері проти Медісона» полягає у тому, що в цьому рішенні Верховний суд США вперше проголосив, що федеральна конституція є найвищим законом країни і що судова влада має право кваліфікувати будь-який закон Конгресу як неконституційний і недійсний у разі його невідповідності Конституції США, що й започаткувало інститут судового конституційного контролю, і, відповідно, американську (дифузну) модель конституційного контролю.

Утім, варто вказати, що наступного разу судовий конституційний контроль акта федерального рівня Верховний суд США здійснив лише через понад п’ятдесят років у сумнозвісній справі «Дред Скотт проти Сенфорда» (Dred Scott v. Sandford, 60 U.S. (19 How.) 393) 1857 року. Рішення у цій справі поряд із іншими чинниками призвело спочатку до Громадянської війни, а згодом — скасування рабства, об’єктивованого XIII та XIV поправками до Конституції США.

Водночас після 1803 року Верховний суд США неодноразово здійснював судовий конституційний контроль інших об’єктів, поступово розширюючи їхній перелік. Зокрема, у справі «Літтл проти Берріма» (Little v. Barreme, 6 U.S. (2 Cranch) 170) 1804 року Верховний суд США здійснив судовий конституційний контроль юридично значущих дій федеральної виконавчої влади, аби визначити їхню відповідність актам Конгресу США.

У справі «Флетчер проти Пека» (Fletcher v. Peck, 10 U.S. (6 Cranch) 87) 1810 року Верховним судом США вперше було визнано таким, що не відповідає Конституції США, акт легіслатури штату США.

1816 року у справі «Мартін проти орендаря Хантера» (Martin v. Hunter's Lessee, 14 U.S. (1 Wheat.) 304) Верховний суд США поширив судовий конституційний контроль на рішення судів штатів США, вказавши, що федеральні суди мають юрисдикцію розглядати усі справи, що виникають відповідно до Конституції та законів США, і що Верховний cуд США є у такому випадку апеляційною інстанцією, незалежно від того, чи розглядаються ці справи судами штатів чи федеральними судами. До речі, натепер чітко встановлено, що Верховний cуд США може переглядати рішення судів штатів, що стосуються федерального законодавства.

Наразі судовий конституційний контроль становить у США важливу складову публічно-правового регулювання. Станом на вересень 2017 року, Верховний суд США визнав такими, що не відповідають в цілому або в частині Конституції США, 182 акти Конгресу США. Останнім за часом є рішення у справі «Метел проти Тема» (Matal v. Tam, 582 U.S) 2017 року, згідно з яким Верховний суд США визнав неконституційним окремі положення Закону Ленхема (Lanham Act) 1946 року.

Американську (дифузну) модель було поступово втілено з тими чи іншими застереженнями у законодавстві та судовій практиці низки держав Центральної та Східної Америки (Аргентина, Болівія, Гренада, Мексика, Ямайка), деяких скандинавських країнах (Данія, Норвегія), країнах Сходу (Індія, Малайзія, Непал, Сінгапур, Японія) тощо (А. Мачич).

Водночас слід вказати, що американський досвід здійснення конституційного контролю судами загальної юрисдикції не знайшов широкого розповсюдження у Європі ХІХ століття. Досить широке поширення в період Великої французької революції мала ідея створення спеціального органу конституційного контролю, проте вона також не набула на той час свого повноцінного розвитку. Після кількох невдалих спроб, відповідно до Конституції 1852 року у Франції часів Наполеона ІІІ було засновано Охоронний сенат, наділений функціями контролю конституційності актів, проте свої функціональної ролі він не виконував. Конституцією Франції 1946 року було засновано Конституційний комітет, який згодом, Конституцією 1958 року, було трансформовано у Конституційну раду та наділено досить специфічними повноваженнями щодо конституційного контролю.

Становлення конституційного контролю в Європі у його сучасному розумінні відбулося значно пізніше і традиційно пов’язується зі створенням Конституційного суду в Австрії, відповідно до Федерального конституційного закону 1920 року. Концепцію європейської конституційної юрисдикції було вироблено видатним австрійським правознавцем Г. Кельзеном. В основу теорії Г. Кельзена покладено ідею про ієрархію правових норм, за допомогою якої обґрунтовуються правові гарантії конституції.

Г. Кельзен вважав, що цілісність усієї системи і механізм її функціонування повинні були визначатися і підтримуватися за допомогою особливого інституту конституційного контролю законів, вищою і єдиною інстанцією якого мав бути конституційний суд. Г. Кельзен зазначав, що законодавчий орган на практиці розглядається як орган, який творить (створює) право, а не як обмежений конституцією орган, що право застосовує. Отже, сам парламент не може забезпечити своє підпорядкування конституції. Лише іншому, не залежному від парламенту органу і, як наслідок, не залежному від будь-якої іншої державної влади органу потрібно доручати нуліфікацію неконституційних актів.

Створення подібного органу, на думку Г. Кельзена, не заперечує принцип поділу влади і не є втручанням у сферу законодавчої влади, оскільки можливість передачі конституційно-контрольної функції самому законодавцю не є послідовним дотриманням принципу поділу влади. Навпаки, це буде означати його порушення, оскільки в такому випадку законодавча влада набуває серйозної переваги над іншими гілками влади. Водночас запровадження органу конституційного контролю не буде означати, як доводив Г. Кельзен, створення четвертої гілки влади, а передбачає покладання на нього функції контрбалансу між наявними гілками.

Таким чином, цілісність усієї системи і механізм її функціонування будується на наявності особливої та єдиної вищої інстанції конституційного контролю законів — конституційного суду. Ця концепція стала теоретичним обґрунтуванням європейської системи конституційного контролю і являє собою антитезу американської моделі за усіма найважливішими параметрами.

Дійсно, історично сформованим формам конституційного контролю властиві певні особливості та специфічні риси, що і дозволяє стверджувати про існування певних моделей конституційного контролю. Такими моделями в літературі традиційно визначають американську (дифузну, північноамериканську) та європейську (континентальну, кельзенівську) моделі конституційного контролю.

Характеризуючи специфічні особливості американської (дифузної) моделі судового конституційного контролю, слід виокремити такі принципові моменти.

По-перше, контроль за конституційністю в умовах американської моделі конституційної юстиції має універсальний характер. Він здійснюється не тільки щодо законів (статутів), але також і інших правових актів, прийнятих на всіх рівнях здійснення державної влади. Будь-який акт порушення загальноприйнятої ієрархії юридичних норм або дія, що не заснована на правовій нормі та порушує «належну правову процедуру», можуть бути визнані такими, що не відповідають Конституції Сполучених Штатів.

По-друге, контроль за конституційністю має казуальний характер. Його здійснення безпосередньо пов'язане з розглядом конкретної колізійної проблеми, в якій наявне посилання особи, що бере участь у справі, на приписи Конституції. Прикладом подібної ситуації може бути ситуація, за якої «одна сторона вважає, що вимога іншої сторони заснована на антиконституційній нормі. Суд зобов'язаний висловити свою думку з цього приводу і, відповідно, вирішити питання по суті заявленого позову».

По-третє, конституційний контроль має відносний характер через те, що рішення суду є обов'язковими тільки для сторін спору і не зобов'язують інших суб'єктів правозастосовної діяльності. Водночас суди тлумачать антиконституційну норму як таку, що не існує, і не беруть її до уваги під час ухвалення відповідного рішення по суті спору. Натомість відсутні будь-який конкретний акт або обов'язкова процедура скасування неконституційної норми за американської моделі конституційного контролю як такої.

По-четверте, американська модель конституційного контролю може бути централізованою та децентралізованою. В умовах централізованого різновиду американської моделі будь-який суд загальної юрисдикції може відмовитися застосовувати закон або підзаконний акт, прийнятий на різних рівнях здійснення державної влади, та вирішити колізію безпосередньо на підставі норм Конституції, хоча це не буде означати визнання факту недійсності документа, конституційність якого оскаржується. Інакше кажучи, нуліфікація (позбавлення юридичної сили) нормативного правового акта, зокрема закону, як така буде відсутньою. Визнати недійсним нормативний правовий акт за такої системи конституційного контролю може лише найвищий орган судової влади держави. Зокрема, у Сполучених Штатах Америки лише рішення Верховного суду матиме наслідком нуліфікацію відповідного закону чи іншого правого припису. Водночас таким що суперечить конституції, може бути визнаний будь-який акт, що порушує ієрархію правових джерел, так само як і дія, що не заснована на правовій нормі і порушує відповідну процедуру. За централізованого різновиду американської моделі, який запроваджений, наприклад, в Індії та на Мальті, підпорядковані найвищому суди втрачають право навіть не застосовувати акт, визнаний неконституційним, що також належить до виключної прерогативи найвищого судового органу держави.

Характеризуючи європейську модель, можна виокремити такі інституціонально-функціональні та юрисдикційні особливості, що дозволяють розглядати її як самостійну систему конституційного контролю.

По-перше, органи конституційного контролю, що діють у багатьох європейських державах (за винятком тих країн, де склалися так звані гібридні системи конституційного контролю), не входять до традиційної системи судів загальної юрисдикції, здійснюючи свої прерогативи поза сферою повноважень кримінальних, цивільних, трудових, адміністративних та інших судів.

По-друге, до юрисдикції органів конституційного контролю належать питання співвіднесеності з конституцією країни різних нормативно-правових актів органів державної влади (причому – не тільки всіх трьох гілок без винятку, але і будь-якого рівня) і місцевого самоврядування. Останнє повноваження являє собою особливу, свого роду виключну, компетенцію, яку не має жоден суд загальної юрисдикції. У цьому випадку йдеться, умовно кажучи, про контрольні прерогативи у вузькому сенсі слова. Крім того, органи конституційного контролю мають право здійснювати й деякі інші функції, як правило, не властиві судам загальної юрисдикції: а) виступати судовою інстанцією, «політичним трибуналом» щодо найвищих посадових осіб держави (подібними повноваженнями наділені, зокрема, органи спеціалізованого судового контролю найбільших західноєвропейських федерацій — Федеральний конституційний суд ФРН та Конституційний суд Австрії); б) діяти як виборчий суд під час проведення загальнонаціональних референдумів (як, наприклад, в Італії), в) розглядати питання конституційності політичних партій і громадських рухів.

По-третє, специфічний характер органів конституційного контролю – на відміну від судів загальної юрисдикції – проявляється в статусі тих суддів, які безпосередньо здійснюють конституційне правосуддя. Водночас слід особливо підкреслити, що в державах, конституції яких регламентують питання судоустрою та судової організації, все більшого значення починають набувати конституційні принципи, що лежать в основі правового статусу суддів: призначення (рідше – виборності ординарних суддів парламентом за поданням глави держави і часткового обрання членів конституційних судів парламентами); незмінюваності суддів; незалежності суддів; суддівської несумісності; судового імунітету тощо. Усі ці принципи тісно взаємопов’язані та підпорядковані загальному завданню забезпечення незалежності суду та високого професійного рівня суддів.

Натомість у переважній більшості країн, щодо яких можна говорити про європейську модель конституційного контролю, відсутній інститут довічного призначення суддів. Найчастіше судді призначають на чітко фіксований термін (шість років у Португалії, дев’ять років у Франції, Іспанії та Італії, дванадцять років в Австрії та Німеччини). Важливо підкреслити, що в деяких випадках процес оновлення персонального складу здійснюється в певних пропорціях, що забезпечує наступність в організації та діяльності органів конституційного контролю європейської моделі (так, у Франції ротація Конституційної ради здійснюється на одну третину кожні три роки). Водночас встановлено жорстку заборону повторного призначення або переобрання на безпосередньо другий термін.

На відміну від північноамериканської практики формування судових установ, у переважній більшості випадків члени органів судового конституційного контролю призначаються за безпосередньою участю декількох найвищих інститутів публічної влади (зокрема, спільно главою держави і керівниками палат парламенту, іноді – судових структур). Мета цілком виправдана: максимальним чином не тільки виключити превалювання будь-якої гілки влади, а й уникнути односторонньої орієнтації органів конституційного контролю.

По-четверте, специфічний характер конституційного контролю, здійснюваного в межах європейської моделі, безпосередньо пов'язаний і з тими особливостями, які вбачаються в інституті конституційного запиту, скарги або заяви. Найчастіше, за певними винятками, які лише підтверджують загальну спрямованість, правом запиту володіють органи державної, в тому числі судової, влади та фізичні особи. В умовах федеративної форми державного устрою сказане стосується не тільки центральних, а й регіональних інститутів публічної влади.

Нарешті, по-п’яте, в межах європейської моделі, поряд з абстрактним конституційним контролем, здійснюється й конкретний конституційний контроль.

На теперішній час європейська система конституційного контролю набула широкого розповсюдження та представлена не тільки в європейських країнах (Австрія, Білорусь, Болгарія, Іспанія, Італія, Німеччина, Словаччина, Словенія, Угорщина, Чехія), але і кранах Африки (Ангола, Єгипет, Мадагаскар, Малі), Азії (Південна Корея, Таїланд, Шрі-Ланка), Близького Сходу (Сирія) тощо (А. Мачич).

Разом з тим сучасний інститут конституційної юстиції характеризується таким різноманіттям форм, яке все важче зводити до двох основних моделей. Усе більш помітною стає тенденція виникнення різних змішаних форм, коли тією чи іншою мірою поєднуються окремі ознаки та риси, властиві кожній з основних моделей. Зберігаючи між ними принципову організаційну відмінність (суди загальної юрисдикції та спеціалізовані органи), така модель в усіх інших аспектах у багатьох країнах набуває гібридний характер (за компетенцією судових органів, застосовуваними ними видами та формами конституційного контролю). Такі гібридні моделі лише досить умовно можна охарактеризувати як американську чи європейську модель у їх класичному варіанті.

Змішана модель конституційного контролю може бути представлена або органами, які або поєднують риси основних систем, тобто американської та європейської, або різними органами, що здійснюють конституційний контроль щодо актів різного походження. Перша змішана модель реалізована, наприклад, у Греції, в якій відповідно до статті 100 Конституції 1975 року діє спеціальний орган – Верховний спеціальний суд; натомість питання про конституційність можуть розглядатися й іншими, вищими судовими органами: Касаційним судом (загальна юрисдикція), Державною радою (адміністративна юрисдикція) і Рахунковою палатою (юрисдикція поширюється на фінансові справи, пов’язані головним чином з державним бюджетом).

До змішаної моделі конституційного контролю також слід віднести французьку модель, за якою повноваження щодо конституційного контролю розподілені між Конституційною та Державною радами.

Так, Державна рада, що являє собою найвищий орган адміністративної юстиції і консультативний орган уряду, перевіряє конституційність актів виконавчої влади, зокрема законопроєктів уряду, а також здійснює повноваження касаційної інстанції щодо апеляційних адміністративних судів і певних категорій справ.

Натомість конституційність парламентських актів (законів і регламентів палат), які ще не набули чинності, проєктів референдних актів до їх винесення на всенародне голосування, міжнародних договорів до їх ратифікації або затвердження, а також розподілу повноважень між парламентом і урядом покладена на Конституційну раду – орган, організація якого до певної міри запозичила досвід європейської моделі контролю, однак має суттєві відмінності.

Зокрема, до складу Конституційної ради входять дев’ять членів, яких у рівній кількості строком на дев’ять років призначають Президент на власний розсуд і кожний з голів палат Парламенту на підставі висновків уповноваженої постійної комісії відповідної палати, причому кожних три роки кожен з цих суб’єктів призначає по одному члену. Голову Конституційної ради з її складу призначає Президент. Крім того, до складу Конституційної ради довічно входять колишні президенти Франції.

Заснована відповідно до Конституції П’ятої Республіки 1958 року, сучасна модель конституційного контролю у Франції, перебуваючи під визначальним впливом доктрини народного суверенітету, протягом 50 років передбачала здійснення виключно попереднього конституційного контролю за ініціативою чітко визначеного кола найвищих посадових осіб: Президента Республіки, Прем’єр-міністра, голів палат парламенту, а також 60 членів верхньої або, відповідно, 60 членів нижньої палати парламенту.

Утім, 2008 року, після тривалих дискусій та декількох невдалих спроб, Конституцію Франції 1958 року було доповнено статтею 61-1, відповідно до якої особа вправі заявити, що застосовуване під час вирішення її судової справи положення закону обмежує гарантовані Конституцією права і свободи. У такому разі суд, у якому було поставлено питання про конституційність, зобов’язаний негайно передати це питання або до Державної ради, або до Касаційного суду. Зазначені органи, за умови визнання тверджень особи обґрунтованими, приймають рішення щодо звернення до Конституційної ради.

Конституйована конституційними змінами 2008 року процедура дістала назву «першочергового питання щодо конституційності» і засвідчила запровадження у Франції наступного конкретного конституційного контролю, що може бути ініційований лише особою – стороною судового процесу щодо застосовуваного під час вирішення її справи положення закону.

Унікальність французької моделі конституційного контролю, зумовлена її інституціонально-юрисдикційними особливостями, надає дослідникам аргументи для тверджень про необхідність її ідентифікації як самостійної моделі конституційного контролю. Так само в літературі висловлюється позиція, за якою особливості організації та здійснення конституційного контролю у Бельгії та Швейцарії дозволяють стверджувати про наявність, відповідно, бельгійської та швейцарської моделей конституційного контролю.

З певними застереженнями до держав, які запровадили французьку модель конституційного контролю, натепер належать Алжир, Мозамбік, Марокко (А. Мачич).

У наведеному контексті не можна не вказати про запроваджену у багатьох країнах Латинської Америки (Аргентина, Болівія, Бразилія, Венесуела, Перу, Уругвай, Чилі тощо) та Іспанії процедуру ампаро (amparo), здійснювану звичайними судами. З’явившись наприкінці ХІХ століття в Мексиці, процедура ампаро являє собою механізм забезпечення конституційної законності та правопорядку, здійснюваний за допомогою самостійного судочинства, розпочатого з ініціативи потерпілої сторони, й ухвалення рішення про неконституційність оскаржуваного нормативного акта або дії посадової особи, що тягне за собою встановлені законодавством правові наслідки для сторін у справі, що розглядається. Процедура ампаро зовні передусім нагадує інститути habeas corpus та habeas data англо-американської правової традиції, але є ширшою за змістом, оскільки поширюється на усі правовідносини, які регулюються нормами конституції держави. Процедура ампаро може застосовуватися паралельно з оскарженням у кримінальному, цивільному або адміністративному порядку, водночас рішення про невідповідність конституції певного акта не тягне втрату ним чинності для інших осіб.

Виключна оригінальність процедури ампаро, яка співіснує, як правило, з американською моделлю конституційного контролю, дає підстави твердити про так звану іберійську (латиноамериканську) модель конституційного контролю та її змішаний, гібридний характер.

Нарешті, враховуючи особливий характер мусульманської правової системи, слід виокремити ще одну модель, яку умовно можна назвати ісламською. Характерним прикладом є Іран, де створено Раду з охорони Конституції, яка складається з шести мусульманських правознавців, що володіють знаннями ісламської юриспруденції, і шести юристів з різних галузей права. Головною особливістю цієї моделі є те, що закони держави перевіряються на відповідність не тільки Конституції, але й ісламському праву та принципам ісламу.