Поняття та стадії законодавчого процесу

Законодавчий процес (від лат. processus - проходження, просування вперед) - це врегульована Конституцією і законами України, Регламентом Верховної Ради України діяльність парламенту щодо підготовки, обговорення, прийняття законів та їх оприлюднення.

Стадії законодавчого процесу - це відносно самостійні комплекси процесуальних дій, які здійснюються уповноваженими суб’єктами в межах законодавчо визначених процедур, спрямованих на створення і оприлюднення закону.

Виокремлюють такі стадії законодавчого процесу :

1) внесення (подання) законопроекту до парламенту;

2) попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту;

3) обговорення і прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України, тобто прийняття закону або відхилення законопроекту;

4) підписання, офіційне оприлюднення закону та набрання ним чинності. Остання стадія законодавчого процесу обов’язково включає відповідні процесуальні дії Президента України, оскільки саме за його підписом закон оприлюднюється, за умови що цей закон не заветований ним.

Законодавча процедура (від лат. ргосебо - проходжу) - це офіційно встановлена послідовність дій відповідних суб’єктів, що забезпечують цілеспрямований розвиток законодавчого процесу з метою перетворення законопроекту на закон. Проте деякі вчені пропонують інші визначення законодавчої процедури, зокрема процедура розгляду законопроекту у парламенті^[189], синонім законодавчого процесу^[190], механізм регулювання законодавчого процесу^[191] тощо.

Законодавча ініціатива - це офіційно встановлений порядок внесення законопроекту до парламенту уповноваженими суб’єктами.

Право законодавчої ініціативи, як стверджує А.М. Ришелюк, це право певного державного органу чи посадової особи внести до парламенту проект закону, який підлягатиме обов’язковому розглядові у парламенті^[192].

Розробка проектів законів може здійснюватися в різний спосіб:

1) законодавчо уповноваженими суб’єктами;

2) за доручення Верховної Ради України, зокрема відповідним комітетом чи комісією Верховної Ради України;

3) відповідними суб’єктами, наприклад, окремими вченими або Науково-дослідними інститутами на договірній основі;

4) в ініціативному порядку, зокрема окремими громадянами, громадськими організаціями та ін.

Отже, розробляти законопроекти може практично необмежене коло осіб, проте офіційно вносити їх до Верховної Ради України на розгляд можуть лише суб’єкти законодавчої ініціативи.

Суб'єктами законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, згідно ст. 93 Конституції України, є:

- Президент України;

- народні депутати України;

- Кабінет Міністрів України.

Ще розрізняють суб’єктів законодавчої ініціативи, які мають виключне право вносити на розгляд парламенту ті чи інші законопроекти:

- Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України;

- Президент України або Кабінет Міністрів України вносить проект закону про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України;

- Президентом України або не менш як 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України, згідно ст. 156 Конституції України, подається до парламенту законопроект про внесення змін до Конституції України: розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» тощо.

Право законодавчої ініціативи, згідно ч. 5 ст. 89 Регламенту Верховної Ради України, здійснюється шляхом внесення до парламенту (ст. 89):

1) проектів законів, Регламенту Верховної Ради, постанов - це проекти законів, Регламенту Верховної Ради, постанов Верховної Ради, які містять положення нормативного характеру;

2) проектів інших актів Верховної Ради - це проекти декларацій, постанов, резолюцій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій парламенту;

3) пропозицій до законопроектів - це внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об’єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті;

4) поправок до законопроектів - це внесення виправлень, уточнень, усунення помилок і текстових суперечностей.

Законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до нормативних вимог, зокрема за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом. Якщо законопроект, проект іншого акта ініційовано кількома народними депутатами, ініціатором його внесення вважається народний депутат, прізвище (підпис) якого на ньому зазначено першим. Кожен законопроект повинен містити положення щодо порядку набрання ним чинності.

Супровідними документами до законопроекту, проекту іншого акта, згідно ст. 91 Регламенту Верховної Ради України, є:

1) законопроект, проект іншого акта, який вноситься на обговорення;

2) проект постанови Верховної Ради за результатами розгляду законопроекту з пояснювальною запискою, яка має містити:

а) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

б) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;

в) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

У разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, реалізація якого впливає на видаткову та/або доходну частину державного чи місцевих бюджетів, до нього додаються фінансово-економічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) та пропозиція щодо покриття цих витрат.

До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

Реєстрація законопроектів, проектів інших актів здійснюється Апаратом Верховної Ради. Усі зареєстровані законопроекти, проекти інших актів та супровідні документи вводяться Апаратом Верховної Ради до бази даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

Попередній розгляд законопроектів. Кожен законопроект після його реєстрації не пізніш як у 5-денний строк направляється Головою Верховної Ради або його заступниками в:

- комітет, який відповідно до предметів відання визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту.

- комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частини бюджету і виконання закону України про Державний бюджет України в поточному бюджетному періоді;

- комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, для підготовки експертного висновку на відповідність оформлення та реєстрації законопроекту.

Головний комітет не пізніш як у 30-денний строк попередньо розглядає законопроект ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради. До цього висновку додаються відповідні висновки двох згаданих комітетів.

Для попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта на засідання головного комітету запрошується ініціатор внесення законопроекту чи його представник, а в разі необхідності - представники Кабінету Міністрів України, міністерств, об’єднань громадян, а також експерти, фахівці та інші особи.

Законопроект може бути повернутий Головою Верховної Ради України або його заступниками суб’єкту права законодавчої ініціативи за пропозицією головного комітету, тимчасової спеціальної комісії або Погоджувальної ради без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради.

Підставами для повернення законопроекту є:

1) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України;

2) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, про те, що внесений законопроект оформлений та/або зареєстрований без дотримання вимог закону;

3) відсутність фінансово-економічного обґрунтування проекту закону, якщо головний комітет чи відповідна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування;

4) наявність прийнятого в І читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним тощо.

Знятим з розгляду законопроект вважається, якщо:

1) він не був прийнятий за основу в І читанні Верховною Радою;

2) внаслідок прийняття інших законодавчих актів чи з інших причин законопроект втратив свою актуальність;

3) прийнятий за основу один з альтернативних законопроектів;

4) він відкликаний або відхилений.

Питання включення законопроектів до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії. За процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання доручення Верховної Ради.

Справа законопроекту складається щодо кожного законопроекту, включеного до порядку денного сесії Верховної Ради. Апарат Верховної Ради та головний комітет ведуть справу законопроекту. До справи законопроекту включаються:

1) законопроект, у тому числі альтернативний (альтернативні), у разі його (їх) внесення в установленому порядку, пояснювальні записки до нього (них) та інші супровідні документи;

2) проекти альтернативних рішень, що надходили, і рішення Верховної Ради щодо розробки, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту;

3) усі проміжні редакції, які вносилися на попередній розгляд, а також пояснювальні записки до них та інші супровідні документи;

4) пропозиції і поправки до законопроекту;

5) висновки щодо законопроекту, дані експертиз, наукових чи інформаційних досліджень, виконаних щодо законопроекту;

6) висновки комітетів щодо законопроекту;

7) протоколи або витяги з протоколів засідань головного комітету щодо законопроекту та стенограми відповідних засідань;

8) витяги із протоколів і стенограм пленарних засідань Верховної Ради, які містять інформацію про законопроект;

9) дані про результати поіменного голосування щодо законопроекту;

10) пропозиції Президента України щодо законопроекту;

11) документи про результати і наслідки референдуму щодо цього законопроекту;

12) супровідні листи (документи) до законопроекту (закону);

13) текст закону в остаточній редакції;

14) законопроекти та інші документи, пов’язані з розробкою і розглядом Верховною Радою актів про зміну чи скасування цього закону.

Надання законопроектів народним депутатам здійснюється після їх реєстрації у Верховній Раді не пізніш як у 5-денний строк.

Невідкладними є законопроекти, що визначені Президентом України або рішенням Верховної Ради як такі. Законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради і розглядається позачергово.

***

Розгляд законопроектів Верховною Радою України здійснюється за процедурою трьох читань:

1) І читання - обговорення основних принципів, положень,

критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

2) ІІ читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні. Законопроект подається на обговорення народним депутатам України у вигляді порівняльної таблиці, що містить:

а) текст законопроекту, прийнятого за основу;

б) внесені пропозиції, поправки, що розміщуються на рівні з відповідними статтями законопроекту;

в) висновок головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок;

г) остаточну редакцію статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у ІІ читанні.;

3) ІІІ читання - прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та узгодження, в цілому. Під час ІІІ читання здійснюється:

а) обговорення і прийняття рішень щодо поправок, поданих у ІІ читанні;

б) голосування щодо статей, текст яких зазнав змін після ІІ читання;

в) голосування щодо проекту постанови, внесеного членами головного комітету, про схвалення плану КМУ щодо кадрових, організаційних, матеріально-технічних, фінансових та інших заходів для введення в дію закону після прийняття законопроекту.

За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб’єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради.

За результатами читання законопроекту Верховною Радою України приймаються відповідні рішення, які й визначають подальшу долю проекту закону.

Таблиця. Рішення за результатами читань законопроектів

***

Підписання і введення в дію закону. Текст закону, прийнятий Верховною Радою України, не пізніш як у 10-денний строк, згідно ст.130 відповідного Регламенту, оформляється головним комітетом, візується головою комітету та керівником секретаріату цього комітету чи особами, які виконують їх обов’язки, керівником юридичного підрозділу та керівником підрозділу, на який в установленому порядку покладено функцію з оформлення на підпис Голові Верховної Ради України прийнятих Верховною Радою актів, і подається на підпис Голові Верховної Ради.

Голова Верховної Ради України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п’яти днів з дня його подання. Підписаний закон Голова Верховної Ради України невідкладно направляє Президентові України.

Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Закон, повернений Президентом України до Верховної Ради для повторного розгляду, після його підготовки у головному комітеті розглядається позачергово на пленарному засіданні Верховної Ради, не пізніш як через 30 днів після його повернення з пропозиціями Президента України. У разі якщо Президент України пропонує відхилити прийнятий закон, голосування проводиться щодо відхилення закону в цілому. Якщо пропозиція про відхилення закону підтримана більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, закон вважається відхиленим.

Проте, якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом 10 днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Закон набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів, в тому числі законів, здійснюється після їх включення до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Оприлюднюються нормативно-правові акти в офіційних друкованих виданнях: «Голос України», «Урядовий кур’єр», «Відомості Верховної Ради», «Офіційний вісник України» тощо.

9.9.