§4. Правовой статус министерств и других центральных органов исполнительной власти
Центральным звеном в системе органов исполнительной власти являются министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Особенность их правового статуса проявляется в том, что именно министерства и другие центральные органы исполнительной власти являются основными управленческими структурами в разных сегментах исполнительной власти[43].
Министерство занимает ключевое место в системе центральных органов исполнительной власти, которое обеспечивает формирование и реализует государственную политику в одной или нескольких определенных Президентом Украины сферах, проведение которой возложено на Кабинет Министров Украины.
Правовой основой организации и деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти в Украине являются Конституция Украины[44], Закон Украины «О Кабинете Министров Украины» от 7 октября 2010 года, Закон Украины «О центральных органах исполнительной власти» от 17 марта 2011 года[45], другие законы, акты Президента Украины, акты Кабинета Министров Украины, акты центральных органов исполнительной власти, международные договоры Украины.
Министерства обеспечивают формирование и реализуют государственную политику в одной или нескольких сферах, другие центральные органы исполнительной власти выполняют отдельные функции по реализации государственной политики. Министерства действуют по принципу единоначалия. Другие центральные органы исполнительной власти также действуют по принципу единоначалия, если иное не предусмотрено законом. Министерства и другие центральные органы исполнительной власти являются юридическими лицами публичного права. Министерства, другие центральные органы исполнительной власти получают статус юридического лица с даты внесения в Единый государственный реестр юридических лиц и физических лиц – предпринимателей записи об их государственной регистрации как юридического лица.
Министерства и другие центральные органы исполнительной власти образуются, реорганизуются и ликвидируются Президентом Украины по представлению Премьер-министра Украины. Члены Кабинета Министров Украины могут вносить Премьер-министру Украины предложения относительно образования, реорганизации или ликвидации министерств и других центральных органов исполнительной власти. Образование, реорганизация и ликвидация министерства, другого центрального органа исполнительной власти осуществляются с учетом задач Кабинета Министров Украины, а также с учетом необходимости обеспечения осуществления полномочий органов исполнительной власти и недопущения дублирования полномочий. Министерство, другой центральный орган исполнительной власти образуется путем образования нового органа власти или в результате реорганизации (слияния, разделения, преобразования) одного или нескольких центральных органов исполнительной власти. Министерство, другой центральный орган исполнительной власти прекращается путем реорганизации (слияния, присоединения, разделения, преобразования) или ликвидации.
Основными задачами министерства как органа, обеспечивающего формирование и реализацию государственной политики в одной или нескольких сферах, являются: обеспечение нормативно-правового регулирования; определение приоритетных направлений развития; информирование и предоставление разъяснений относительно осуществления государственной политики; обобщение практики применения законодательства, разработки предложений по его совершенствованию и внесение в установленном порядке проектов законодательных актов, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины на рассмотрение Президенту Украины и Кабинету Министров Украины; осуществление иных задач, определенных законами Украины и возложенных на него актами Президента Украины.
Министерство возглавляет министр Украины, который является членом Кабинета Министров Украины. Министр как член Кабинета Министров Украины осуществляет полномочия, определенные Законом Украины «О Кабинете Министров Украины», в том числе относительно направления и координации деятельности центральных органов исполнительной власти.
Министр имеет первого заместителя, который осуществляет определенные министром обязанности. В случае необходимости для обеспечения осуществления министерством отдельных задач по решению Президента Украины в структуре министерства может быть введена должность заместителя министра. Первый заместитель министра и заместитель министра (в случае введения) назначаются на должности по представлению Премьер-министра Украины и освобождаются от должностей Президентом Украины. Премьер-министр Украины вносит на рассмотрение Президента Украины представление о назначении на должности первого заместителя министра и заместителя министра (в случае введения) в соответствии с предложениями соответствующего министра. В случае увольнения министра первый заместитель министра и заместитель министра (в случае введения) освобождаются от должностей Президентом Украины.Министерства могут образовывать свои территориальные органы как юридические лица публичного права в пределах предельной численности государственных служащих и работников министерства и средств, предусмотренных на содержание. Они министерства, ликвидируются, реорганизуются по представлению министра Кабинетом Министров Украины. Территориальные органы министерства образуются в случаях, когда их создание предусмотрено положением о министерстве, утвержденным Президентом Украины. Территориальные органы министерства могут образовываться в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, районах, районах в городах, городах областного, республиканского (Автономной Республики Крым) значения и как межрегиональные (полномочия которых распространяются на несколько административно-территориальных единиц) территориальные органы (в случае их образования).
Руководители территориальных органов министерства назначаются на должности по согласованию с председателями местных государственных администраций и освобождаются от должностей министром, если иное не предусмотрено законом.
Аппарат министерства – организационно объединенная совокупность структурных подразделений и должностей, обеспечивающих деятельность министра, а также выполнение возложенных на министерство задач.
Руководителем аппарата министерства является заместитель министра. Структуру аппарата министерства утверждает министр. Министр имеет право на формирование патронатной службы министра в пределах предельной численности государственных служащих и работников министерства и расходов, предусмотренных на содержание министерства. Патронатная служба министра осуществляет консультирование министра, подготовку необходимых для выполнения задач министерства материалов, обеспечивает связь с должностными лицами других органов государственной власти, организацию встреч и связей с общественностью, средствами массовой информации, а также выполняет другие поручения министра. Министр самостоятельно определяет персональный состав патронатной службы министра. Работники патронатной службы министра назначаются на должности и освобождаются от должностей министром. Работники патронатной службы министра освобождаются также в связи с увольнением министра.Для подготовки рекомендаций по выполнению задач министерства может образовываться коллегия министерства как консультативно-совещательный орган. В состав коллегии входят министр (председатель коллегии), первый заместитель министра, заместитель министра (в случае введения), заместитель министра – руководитель аппарата, могут входить руководители самостоятельных структурных подразделений аппарата министерства, территориальных органов министерства, а также по согласию – представители других государственных органов, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления, научных и учебных заведений, общественных организаций, другие лица.
Министерство в пределах своих полномочий, на основе и во исполнение Конституции и законов Украины, актов и поручений Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины издает приказы, которые подписывает министр. Приказы министерства, изданные в пределах его полномочий, обязательны для выполнения центральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, местными государственными администрациями, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности и гражданами.
Приказы министерства нормативно-правового содержания подлежат государственной регистрации Министерством юстиции Украины и включаются в Единый государственный реестр нормативно-правовых актов.В настоящее время (2012 г.) созданы и осуществляют деятельность шестнадцать министерств:
Министерство внутренних дел Украины;
Министерство юстиции Украины;
Министерство аграрной политики и продовольствия Украины;
Министерство финансов Украины;
| Министерство социальной политики Украины; |
| Министерство здравоохранения Украины; |
Министерство образования и науки, молодежи и спорта Украины;
Министерство обороны Украины;
Министерство чрезвычайных ситуаций Украины;
Министерство культуры Украины;
Министерство инфраструктуры Украины;
Министерство иностранных дел Украины;
Министерство экологии и природных ресурсов Украины;
Министерство энергетики и угольной промышленности Украины;
Министерство экономического развития и торговли Украины;
Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины.
Центральные органы исполнительной власти образуются для выполнения отдельных функций по реализации государственной политики как службы, агентства, инспекции. Деятельность центральных органов исполнительной власти направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через соответствующих министров согласно законодательству. Центральные органы исполнительной власти (службы, агентства, инспекции) осуществляют следующие задачи: предоставление административных услуг; осуществление государственного надзора (контроля); управление объектами государственной собственности; внесение предложений по обеспечению формирования государственной политики на рассмотрение министров, которые направляют и координируют их деятельность; осуществление иных задач, определенных законами Украины и возложенных на них Президентом Украины. В случае если большинство функций центрального органа исполнительной власти составляют функции по предоставлению административных услуг физическим и юридическим лицам, центральный орган исполнительной власти образуется как служба.
В случае если большинство функций центрального органа исполнительной власти составляют функции по управлению объектами государственной собственности, которые принадлежат к сфере его управления, центральный орган исполнительной власти образуется как агентство. В случае если большинство функций центрального органа исполнительной власти составляют контрольно-надзорные функции за соблюдением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими и физическими лицами актов законодательства, центральный орган исполнительной власти образуется как инспекция.
Кабинет Министров Украины направляет и координирует деятельность центральных органов исполнительной власти через министра.
Руководитель центрального органа исполнительной власти назначается на должность по представлению Премьер-министра Украины и увольняется с должности Президентом Украины. Руководитель центрального органа исполнительной власти может иметь более двух заместителей, которые назначаются на должности по представлению Премьер-министра Украины и освобождаются от должностей Президентом Украины. Предложения Премьер-министру Украины относительно кандидатур на должности руководителя центрального органа исполнительной власти и его заместителей вносит министр, который направляет и координирует деятельность центрального органа исполнительной власти.
Руководитель центрального органа исполнительной власти вносит на рассмотрение министра предложения относительно назначения на должности и увольнения с должностей своих заместителей. Руководитель центрального органа исполнительной власти и его заместители являются государственными служащими.
Аппарат центрального органа исполнительной власти – организационно объединенная совокупность структурных подразделений, обеспечивающих деятельность руководителя центрального органа исполнительной власти, а также выполнение возложенных на центральный орган исполнительной власти задач. Структуру аппарата центрального органа исполнительной власти утверждает руководитель центрального органа исполнительной власти по согласованию с министром, который направляет и координирует деятельность центрального органа исполнительной власти.
Государственные служащие аппарата центрального органа исполнительной власти назначаются на должности и освобождаются от должностей руководителем центрального органа исполнительной власти в порядке, предусмотренном законодательством о государственной службе. Освобождение от должности руководителя центрального органа исполнительной власти не может быть основанием для увольнения с должностей государственных служащих и увольнение с работы работников аппарата центрального органа исполнительной власти.
Территориальные органы центрального органа исполнительной власти образуются как юридические лица публичного права в пределах предельной численности государственных служащих и работников центрального органа исполнительной власти и средств, предусмотренных на его содержание, ликвидируются, реорганизуются по представлению министра, который направляет и координирует деятельность центрального органа исполнительной власти, Кабинетом Министров Украины.
Предложения о создании, реорганизации и ликвидации территориальных органов центрального органа исполнительной власти на рассмотрение министру вносит руководитель центрального органа исполнительной власти.
Территориальные органы центрального органа исполнительной власти могут образовываться, ликвидироваться, реорганизовываться руководителем центрального органа исполнительной власти как структурные подразделения аппарата центрального органа исполнительной власти по согласованию с министром, который направляет и координирует деятельность центрального органа исполнительной власти, и Кабинетом Министров Украины.
Территориальные органы центрального органа исполнительной власти могут образовываться в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, районах, районах в городах, городах областного, республиканского (Автономной Республики Крым) значения и как межрегиональные (полномочия которых распространяются на несколько административно-территориальных единиц) территориальные органы. Руководители и заместители руководителей территориальных органов центрального органа исполнительной власти назначаются на должности и освобождаются от должностей руководителем центрального органа исполнительной власти по согласованию с министром, который направляет и координирует деятельность центрального органа исполнительной власти. Кандидатуры на должности руководителей территориальных органов центрального органа исполнительной власти согласовываются с председателями местных государственных администраций, если иное не предусмотрено законом. Работники территориальных органов центрального органа исполнительной власти принимаются на работу и увольняются с работы руководителями территориальных органов центрального органа исполнительной власти. Структуру территориальных органов центрального органа исполнительной власти утверждает руководитель центрального органа исполнительной власти по согласованию с министром, который направляет и координирует деятельность центрального органа исполнительной власти.
Центральный орган исполнительной власти в пределах своих полномочий, на основе и во исполнение Конституции и законов Украины, актов и поручений Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины и приказов министерств издает приказы организационно-распорядительного характера, организовывает и контролирует их выполнения. Приказы центрального органа исполнительной власти или их отдельные положения могут быть обжалованы физическими и юридическими лицами в административный суд в порядке, установленном законом. Приказы центрального органа исполнительной власти могут быть отменены Кабинетом Министров Украины полностью или в отдельной части. В систему центральных органов исполнительной власти входят: Государственное агентство автомобильных дорог Украины; Государственное агентство водных ресурсов Украины; Государственное агентство лесных ресурсов Украины; Государственное агентство резерва Украины; Государственная архивная служба; Государственная казначейская служба; Государственная авиационная служба; Государственная исполнительная служба; Государственная таможенная служба; Государственная налоговая служба; Государственная архитектурно-строительная инспекция; Государственная экологическая инспекция; Государственная инспекция учебных заведений; Государственная инспекция сельского хозяйства; Государственная финансовая инспекция; Администрация Государственной пограничной службы; Пенсионный Фонд Украины.
Антимонопольный комитет Украины, Фонд государственного имущества Украины, Государственный комитет телевидения и радиовещания Украины являются центральными органами исполнительной власти со специальным статусом. Президент Украины может образовать и другие центральные органы исполнительной власти со специальным статусом. Так, были созданы Национальное агентство по вопросам государственной службы и Администрация Государственной службы специальной связи и защиты информации Украины.
Председатель Антимонопольного комитета Украины, председатель Фонда государственного имущества Украины, председатель Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины назначаются на должности и освобождаются от должностей Президентом Украины по согласию Верховной Рады Украины. Заместители Председателя Антимонопольного комитета Украины, Председателя Фонда государственного имущества Украины, Председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины назначаются на должности по представлению Премьер-министра Украины и освобождаются от должностей Президентом Украины. Вопросы деятельности Антимонопольного комитета Украины, Фонда государственного имущества Украины, Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины и других органов со специальным статусом в Кабинете Министров Украины представляет Премьер-министр Украины.