2.1. Типы государственных предприятии.

В настоящее время в развитых странах выделяются три основных вида государственных предприятий:

Предприятия, существующие в форме торговых товариществ (главным образом акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью).

Предприятия, капитал которых не разделен на акции или паи и которые являются самостоятельными субъектами права со своим обособленным имуществом и с самостоятельной имущественной ответственностью. Такая система является единственной в Англии, преобладает во Франции, используется в Германии. Ни в Германии, ни во Франции, ни в Англии нет единого закона, который бы регулировал статус государственных предприятий. Каждое государственное предприятие существует на основе закона, предназначенного именно для него.

Казенные предприятия, не обладающие ни хозяйственной, ни финансовой, ни правовой самостоятельностью. Они не платят налогов, их финансирование и доходы проходят через государственный бюджет. Экономическое значение данных предприятий и их количество невелико.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также с федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ, в России могут существовать и действовать два типа унитарных предприятий:

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, которые подразделяются на государственные предприятия (федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта РФ) и муниципальные предприятия.

Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые подразделяются на федеральные казенные

предприятия, казенные предприятия субъекта РФ и муниципальные казенные предприятия.

Унитарные предприятия создаются и действуют только на основе государственной или муниципальной собственности.

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, отличаются от унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, объемом имущественных прав и хозяйственной самостоятельности. Казенные предприятия имеют более узкий объем правоспособности по сравнению с государственными и муниципальными предприятиями.

Деятельность государственных и муниципальных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, характеризуется тем, что:

они распоряжаются закрепленным за ними недвижимым имуществом с согласия собственника;

собственник не вправе изымать имущество, находящееся в их хозяйственном ведении;

они имеют уставной фонд, формируемый собственником;

собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия;

собственник имущества государственного или муниципального предприятия не несет ответственности по его обязательствам;

они действуют в соответствии с утвержденной уполномоченным органом программой деятельности;

собственник утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и осуществляет контроль за их выполнением;

они подлежат обязательной ежегодной аудиторской проверке при наличии определенных финансовых показателях деятельности.

Деятельность казенных предприятий, основанных на праве оперативного управления, характеризуется тем, что:

они распоряжаются закрепленным за ними движимым и недвижимым имуществом с согласия собственника;

собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению;

собственник определяет порядок распределения доходов казенного предприятия;

собственник имеет право определять обязательные для исполнения казенными предприятиями заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

казенное предприятие не имеет уставного фонда;

казенное предприятие действует на основании сметы расходов и доходов, утвержденной собственником;

собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества;

аудиторская проверка проводится по решению собственника имущества казенного предприятия.

Таким образом, государственные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, имеют больше прав, чем предприятия, действующие на праве оперативного управления.

Что касается предприятий, действующих на праве оперативного управления, то они почти целиком зависят от собственника, который может изымать имущество, который определяет, что производить и каким образом распределять доходы.

Некоторые экономисты и хозяйственные практики объясняют такое различие несовпадением целей, для которых создаются государственные предприятия на праве оперативного управления и на праве хозяйственного ведения.

Считается, что государственные и муниципальные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, создаются в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РФ;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности России;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей её безопасность;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенные предприятия, действующие на праве оперативного управления, создаются в случае:

если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования;

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для безопасности России, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов России;

необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государствам ценам в целях решения социальных задач;

необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность России;

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Вместе с тем, даже, несмотря на различия целей функционирования, оба типа государственных предприятий имеют много общего, а именно: в России унитарные предприятия не наделены правом собственности закрепленным за ним имуществом.

В России могут создаваться также федеральные государственные учреждения. Они создаются в соответствии с действующим порядком и без соответствующего решения Правительства Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти вправе создавать федеральное государственное учреждение в рамках доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и предусмотренных на финансирование их деятельности бюджетных ассигнований. Такой порядок, действующий в настоящее время в России, породил неконтролируемый рост числа

бюджетных учреждении, которое уже сегодня достигло количества* нереального для управления. Вместе с тем, большое количество бюджетных организаций испытывает постоянный недостаток бюджетных средств. Это заставляет их осуществлять коммерческую деятельность, сдавать имущество в аренду, что не всегда может быть проконтролировано со стороны государства.

Такое положение российских государственных предприятий и государственных учреждений многие авторы рассматривают как переходное. Они отмечают, что с точки зрения обычного хозяйственного оборота такая конструкция является несовершенной, поскольку участниками этого оборота должны являться собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом. На самом деле в России в лице государственных предприятий участвуют лица, не обладающие всеми полномочиями по распоряжению имуществом в полном объеме, а полномочия собственника этого имущества, в свою очередь, ограничены законодательством.

В России, в ходе приватизации возникали и другие типы предприятий, которые можно отнести к смешанной форме собственности. Они возникали несколькими способами. Прежде всего, часть государственных предприятий, которые в основном сохранили свой имущественный комплекс, стали акционерными обществами с контрольным или просто крупным пакетом акций, специально закрепленным за государственной собственностью, без какой-либо реорганизации и различных принудительных форм интеграции в более крупные структуры.

Второй тип предприятий, относящийся к смешанной форме собственности, представлен холдинговыми компаниями. Первыми из них, осенью 1992 г., в соответствии с Указом Президента и Постановлением Правительства о реорганизации электроэнергетики (август 1992 г.) и преобразовании государственного газового концерна «Газпром», были учреждены два крупных холдинга. Это Российские акционерные общества энергетики и электрификации (РАО «ЕЭС России») и «Газпром» (РАО «Газпром»).

Их уставной капитал формировался за счет внесения в него всего капитала бывших государственных предприятий - крупнейших производителей электроэнергии и газа, а также контрольных пакетов акций дочерних акционерных обществ (предприятия машиностроения, строительства, производственно-технического обслуживания, научные институты, региональные предприятия энергетики и электрификации). Для всех них РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России» становились холдинговыми компаниями.

По аналогии с РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром», в тот же период возникли создавшиеся на базе бывших производственных объединений нефтяного комплекса многочисленные акционерные общества. В их уставной капитал включались контрольные пакеты акций предприятий, ранее входивших в эти объединения, а также пакеты акций предприятий нефтепереработки и нефтепродуктообеспечения. Таким образом, все они превращались в дочерние акционерные общества создаваемых АО. Особое

место среди них заняли новые крупные нефтяные компании «ЛУКойл», «ЮКОС», «Сургутнефтегаз» и компании по транспортировке нефти («Транснефть») и нефтепродуктов («Транснефтепродукт»), уставной капитал которых формировался за счет внесения контрольных пакетов акций АО, созданных на базе не отдельных предприятий, а уже целых объединений.

Третий тип структур, которые также можно отнести к структурам смешанного типа относятся государственные предприятия (компании) «Роснефть» и «Росуголь», созданные в 1992 г. для коммерческого управления закрепленными в федеральной собственности пакетами акций объединений и предприятий нефтяной (те, что не были интегрированы в новые компании) и угольной промышленности, а также смежных с ними отраслей (нефтепереработка, строительство шахт, производство машин и оборудования для угольной промышленности и т.п.).

Так, «Роснефть» выполняла функции реализации государственной доли углеводородов, получаемой по соглашениям о разделе продукции, и генерального заказчика НИОКР. Компания «Росуголь» распределяла и доводила до непосредственных получателей на местах бюджетные средства на поддержку отрасли, заемные средства от МББРР.23

В сентябре 1995 г. госпредприятие «Роснефть» стало вертикально- интегрированной нефтяной компанией в форме открытого акционерного общества, уставной капитал которого формировался из закрепленных в

федеральной собственности пакетов акций многих компаний. Ряд других был передан в доверительное управление. В 1998 г. государство включило «Роснефть» в программу денежной приватизации, однако финансовый кризис не позволил это сделать. Изменение экономической и политической ситуации после кризиса 1998 г. и объявление правительством курса на усиление регулирования экономики, проведение активной промышленной политики, актуализировали вопрос о формировании государственной акционерной нефтяной компании. Однако в настоящее время это представляется маловероятным, т.к. у государства к настоящему времени осталось слишком мало активов в нефтяной отрасли для потенциального слияния с «Роснефтью».

Формирование смешанных компаний с участием государства в России сопровождалось также коренной реорганизацией целых отраслей. Наиболее ярким примером этого является связь. Постановление Правительства от 22 декабря 1992 г. № 1003 предусматривало выделение из состава государственных предприятий связи и информации следующих служб:

подразделений почтовой связи с образованием на их базе государственных учреждений Федеральной почтовой службы, не подлежащих приватизации;

радиотелевизионных передающих центров, не подлежащих приватизации.

Другие виды деятельности были сосредоточены в региональных предприятиях связи и информатики, преобразованных в акционерные общества с закреплением контрольных пакетов акций в федеральной собственности. В последующем эти пакеты были консолидированы в АО «Связьинвест» с закреплением 51% акций в федеральной собственности. В

самостоятельное предприятие было выделено предоставление услуг междугородной и международной связи, для чего было создано АО «Ростелеком», контрольный пакет акций которого также был закреплен в государственной собственности.

В настоящее время в России существуют также компании, относящиеся к числу смешанных, которые являются компаниями с участием государственных унитарных предприятий. Примером такого рода является ОАО «Промышленная компания «Антей» (оборонная промышленность), где доля государственной собственности составляет 51%. При создании этой компании вошедшим в нее госпредприятиям и АО был придан статус дочерних.

К числу смешанных компаний в настоящее время относятся также АО, вновь создаваемые, в которые государство делало свой материально- вещественный или денежный вклад. До 1998 г., до принятия Бюджетного кодекса РФ этот канал очень активно использовался госслужащими и предпринимателями в целях личного обогащения.25 Поэтому, в соответствии со ст. 80 Бюджетного кодекса РФ в настоящее время установлено, что «предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных)

капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским

л/

законодательством Российской Федерации».

Смешанные компании, возникающие таким образом, чаще всего не являются государственными. В них преобладает частный капитал. Но доля государственной собственности может быть значительной.

В целом, к началу 2000 г. в России появилось около 31 тысячи акционерных обществ и около 100 холдингов. Помимо топливно- энергетического комплекса и отраслей связи они охватили многие другие отрасли - атомная промышленность («ТВЭЛ»); оборонная промышленность (Межгосударственная акционерная корпорация «Вымпел»); строительство и выпуск стройматериалов («Главстройпром»); фармацевтика и микробиология (РАО «Биопрепарат»); заготовки и хранение зерна, пищевая промышленность («Росхлебопродукт»). Возникли также Ракетно- космическая компания «Энергия», Межгосударственная акционерная корпорация «Вымпел», холдинг «Российская электроника», корпорация «Аэрокосмическое оборудование».

Данные таблицы 4 характеризуют долю государственной собственности в АО, которая сформировалась в ходе приватизации.

Отрасли, в которых государство сохранило свое участие в капитале акционерных обществ в ходе приватизации в России в 1994-1999 гг.27 Отрасли Доля предприятий с конт-рольным пакетом акций, закрепленным в госсобст-венности, в общем коли-честве созданных АО, % Доля предприятий, имею-щих «Золотую акцию» в уставном капитале, в общем количестве создан-ных АО, % С преобладанием государственного участия в капитале посредством контрольного пакета акции. Трубопроводный транспорт 100,0 0,0 Связь 65,5 3,6 Топливная промышленность 58,8 3,8 Воздушный транспорт 57,9 21.1 Внутренний водный транспорт 53,8 15,4 Морской транспорт 46,7 0,0 Электроэнергетика 39,7 3,2 ЖКХ 36,6 4,4 Промышленный железнодо-рожный транспорт 26,7 3,3 Оптовая торговля 253 8,4 Здравоохранение, физкультура и соцобсспсчение 22,2 13,9 Машиностроение (без метал-лообработки) 17,9 16,7 С преобладанием государственного участия в капитале посредством выпуска «Золотая акция» Цветная металлургия 23,2 27,4 Наука и научное обслужи-вание 19,4 23,6 Культура и искусство 18,8 21,9 По всей Экономикс 18,2 10.0 Из таблицы видно, что в ходе приватизации образовались две группы отраслей по типу государственного влияния:

- отрасли с преобладанием государственного влияния посредством закрепления контрольного пакета акций (трубопроводный, воздушный,

внутренний водный, морской, промышленный железнодорожный транспорт, связь, топливная промышленность, электроэнергетика, ЖКХ, оптовая торговля, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение);

- отрасли с преобладанием государственного влияния посредством выпуска «Золотая акция» (цветная металлургия, наука и научное обслуживание, культура и искусство).

Промежуточное положение по отношению к этим группам занимает машиностроение, где обе формы государственного влияния имеют место примерно на паритетной основе.

Оценивая степень влияния государства в смешанных компаниях, необходимо учитывать не только количество соответствующих АО, но и доли уставного капитала, закрепляемого в собственности государства. Об этом свидетельствуют данные таблицы 5.

Таблица 5.

Группировка акционерных обществ по размеру контрольного пакета акций» закрепленных в государственной (муниципальной)

собственности в 1994-1999 гг.2* Период Размер контрольного пакета (в % к уставному капиталу) Количество АО, всего до 15 16-25 26-38 39-51 свыше 51 1994 553 158 418 278 80 1496 1995 48 223 189 196 42 698 1996 9 63 68 40 10 190 1997 3 24 23 25 9 84 1998 3 33 38 15 53 142 1999 - 4 3 20 74 101 1994-1999 616 505 739 574 277 2711 Из таблицы видно, что из 2711 АО, где в ходе приватизации в 1994- 1999 гг. происходило закрепление пакетов акций в государственной

(муниципальной) собственности, только 1/10 приходится на те предприятия, где размер пакета (свыше 51% акций) позволял государству рассчитывать на установление однозначно мажоритарного контроля. Еще на чуть более 1/5 предприятий размер пакета (39-51%) мог играть для государства ту же роль при условии, что 25% акций изначально являются привилегированными (нсголосующими). Примерно в 41% АО доля государства (до 25%) такова, что неизбежно встанет вопрос о целесообразности закрепления в собственности государства пакетов акций такой величины. И остальные предприятия с долей государства 26-38% уставного капитала с точки зрения возможностей государства, как акционера, можно назвать контрольными лишь с очень большой натяжкой.29

Поэтому вполне естественно, что с течением времени (1994-1999 гг.) доля предприятий, где принадлежащий государству пакет был больше 38% акций, увеличивался (с 28% в 1994-1997 гг. до 2/3 в 1999 г.), а доля предприятий, где государству принадлежал пакет акций меньше 25% сокращался - с 44% в 1994-1997 гг. до 16, 5% в 1998-1999 гг.

В настоящее время эта тенденция продолжается. Так, в соответствии с планом приватизации на 2004 г., предполагается выставить на продажу все федеральные пакеты акций, размер которых не превышает 25% уставного капитала соответствующего акционерного общества, за исключением пакетов акций акционерных обществ энергетики (до завершения реорганизации РАО «ЕЭС России»); газового комплекса; акционерных обществ, для которых предусматривается финансирование в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы; акционерных обществ, участвующих в формировании интегрированных структур.

В 2005 г. предполагается предложить к продаже уже все федеральные пакеты акций, размер которых не превышает 50% уставного капитала

соответствующего акционерного общества, за исключением пакетов акций крупнейших акционерных обществ (продажа которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доходной части федерального бюджета в соответствующем году) и акционерных обществ, которые будут включены в перечень стратегических акционерных обществ или участвующих в формировании интегрированных структур.

В настоящее время (по состоянию на 1 января 2003 г.) в РФ насчитывается 9860 федеральных государственных унитарных предприятий. В собственности РФ находятся пакеты акций 4205 акционерных обществ, распределение которых по отраслям характеризуют таблицы 6 и 7.

Таблица 6.

Распределение федеральных унитарных предприятии н акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, по отраслям экономики.3 Отрасль экономики Количество федеральных

государственных унитарных предприятий Количество акционерных обществ с участием Российской Федерации Непроизводственная сфера 4357 1918 Промышленность 2224 2350 в том числе: - машиностроение 908 225 - легкая промышленность 193 16 - пищевая промышленность 60 43 - промышленность стройматериалов 81 21 - металлургия 49 34 - химическая промышленность 46 19 Строительство 1035 492 Сельское хозяйство 1329 46 Транспорт и связь 851 383 Лесное хозяйство 64 16

Доля федерального пакета акций в уставном капитале акционерных обществ. Доля находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ (процент уставного капитала) Количество акционерных Обществ 100 процентов 118 От 50 до 100 процентов 600 От 25 до 50 процентов 1339 25 и менее процентов 2148 Эти данные свидетельствуют о том, что в настоящее время, по- прежнему актуальным остается вопрос о поиске эффективных мер управления не только государственными предприятиями, но и долей государственной собственности в АО, поскольку в целом оценка эффективности использования государственной собственности остается в настоящее время очень низкой.

Рассмотрим более подробно, чем это обусловлено.