2.3. Управление государственным сектором и оценка егоэффективности.

Так, реальное положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора.

Такое положение дел во многом обусловлено тем, что и в теоретическом плане вопрос об особенностях управления государственным сектором экономики, а также управления государственной собственностью еще до конца не решен.

В экономической литературе представлено достаточно много различных определений, что такое «управление государственной собственностью».

Так, Е.В. Вешняков определяет управление государственной собственностью «как исполнение функций по владению, пользованию и распоряжению имуществом самим собственником». При этом он не видит принципиальных различий в управлении частной собственностью и управлении государственной собственностью. Он их фактически отождествляет.

Попов МЛ. определяет управление собственностью как «политико- экономические отношения, возникающие в процессе распоряжения и пользования с целью сохранения, совершенствования и развития объектов

присвоения и с целью эффективности их реализации».

Гутман Г.В. и Лапыгин Ю.Н. под управлением собственностью понимают «в основном единство двух процессов: воздействие собственности на мотивацию ее владельцев, пользователей и распорядителей, а также управление мотивацией через организацию и самоорганизацию хозяйственных систем». В данном определении выдерживается функциональный подход. Но, к сожалению, здесь выделена лишь одна, хотя и очень важная функция управления собственностью.

Е.В. Черникова рассматривает управление государственной собственностью «как процесс реализации совокупности правомочий: права владения, права ведения, права пользования, права принятия решения о том, как, кем и на каких условиях может использоваться объект собственности, обязанности за использование объектов собственности, за их эффективное функционирование, предполагающее возмещение ущерба».

По существу в этом определении названы основные компоненты управления государственной собственностью. Но, во-первых, эти компоненты выражены через реализацию основных прав собственника. В- вторых, содержание самой реализации не раскрыто. Экономическую сущность процесса управления собственностью автор рассматривает не саму по себе, а через правовые формы.

В одобренной Правительством РФ 9 сентября 1999 г. Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации под управлением федеральной государственной собственностью

«понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления... государственными учреждениями... государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ев участия в коммерческих организациях».

По нашему мнению, экономическую сущность управления государственной собственностью наиболее точно выражает следующее определение: управление государственной собственностью - это система организационно-экономических отношений между её различными субъектами, субъектами и менеджерами по поводу организации воспроизводства и использования объектов государственной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

Особенностями предлагаемого нами определения управления государственной собственностью являются:

воспроизводственный подход: управление государственной собственностью -это система организации её воспроизводства;

системный подход: управление государственной собственностью - это система отношений между субъектами управления ею;

управление государственной собственностью - это по существу хозяйственный механизм ее воспроизводства, включающий систему функций как его элементов (прогнозирование, планирование, организация, мотивация, координация, контроль и др.), методов (административный, экономический) и т.д.;

целевой подход: управление государственной собственностью как систему во многом определяет общая цель всех её элементов - материальное

обеспечение реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

Для того, чтобы раскрыть экономическое содержание процесса управления государственной собственности, необходимо исходить из особенностей управления государственной собственностью и государственным сектором экономики.

Первая и, наверное, одна из самых важных особенностей управления государственной собственностью определяется тем, что в этих отношениях, с одной стороны, всегда представлено государство, через определенный круг субъектов, осуществляющих от его имени правомочия собственника.

В соответствии со ст. ст. 125, 214 ГК РФ, от имени РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случае и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Поскольку указанные органы входят в состав государственного аппарата, находясь в отношениях власти - подчинения с другими государственными органами, государство имеет возможность административного воздействия на данных участников отношений государственной собственности субъекта РФ как путем установления в нормативных актах (носящих административно-правовой характер)

компетенции соответствующих органов, так и непосредственного управления их деятельностью.

При этом субъект управления государственной собственностью и субъект (участник) отношения государственной собственности могут совпадать, когда один и тот же государственный орган принимает управленческие решения и реализует их в конкретных отношениях государственной собственности. Вместе с тем часто данные субъекты не совпадают, и тогда одни органы государственной власти, наделенные соответствующими полномочиями, управляют деятельностью других органов, непосредственно участвующих в осуществлении права государственной собственности.

Однако в обоих случаях присутствуют два принципиальных обстоятельства:

Моменту реализации права государственной собственности (т.е.

Государство непосредственно, через реализацию государственно- властных полномочий соответствующими органами государственной власти, определяет деятельность субъектов отношений государственной собственности субъекта РФ, выступающих на стороне собственника.

Вместе с тем, на стороне собственника в указанных отношениях могут участвовать и субъекты, не являющиеся государственными органами. Так, в соответствии с п.З ст.214, п.З ст. 125 ГК РФ в случаях и порядке, предусмотренных нормативными актами РФ и её субъектов, по их поручению и от их имени права собственника могут осуществлять органы местного самоуправления, а также граждане. Кроме того, права владения,

пользования и распоряжения государственным имуществом от своего имени осуществляют создаваемые государством предприятия и учреждения.

Перечисленные субъекты не входят в состав государственного аппарата, не находятся в отношении подчинения с органами государственной власти и, следовательно, их взаимоотношения с государством, от имени которого они осуществляют права собственника, имеют не административную, а гражданско-правовую основу.

Однако из сказанного не следует, что государство в данном случае не управляет государственной собственностью. Речь идет лишь о несколько ином механизме управления. Субъекты, представляющие государство в отношениях собственности, в любом случае всегда находятся в правовой связи с государственными органами, и их взаимоотношения с данными органами, в том числе по непосредственному определению характера деятельности данных субъектов в отношении государственной собственности, являются объектом государственного управления.

В качестве примера можно привести осуществление прав собственника государственного имущества доверительными управляющими, которое основано на договоре доверительного управления, заключаемом между управляющим и уполномоченным на то государственным органом.

Механизм управления государственной собственностью в данном случае является более сложным, опосредованным, чем в отношениях, в которых непосредственно участвуют органы государственной власти.

В настоящее время в России наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности располагает Правительство РФ, Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.

Основными органами, располагающими полномочиями по управлению и распоряжению объектами государственной собственности субъектов РФ, следует считать губернаторов (мэров, глав администрации), правительство, комитет по управлению имуществом и фонд имущества субъекта РФ.

В настоящее время правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом переданы образованному Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Правительство РФ установило, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений, оно находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ.

На сегодняшний день основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом являются следующие:

проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну РФ, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждения) федерального имущества;

разграничение государственной собственности, в том числе на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;

осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

Таким образом, участниками отношений в сфере управления государственной собственностью может быть только ограниченный круг субъектов, обладающих особым правовым статусом, связанным с участием в реализации исполнительной власти (государственные органы, их

руководители и иные субъекты, наделенные полномочиями или функциями по реализации компетенции государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом).

Отношения по управлению государственной собственностью функционируют исключительно в сфере государственного управления и являются властеотношениями, т.е.

Вторая особенность управления государственной собственностью связана со специфическими методами оценки эффективности функционирования государственных предприятий. Государственные предприятия - это особый тип предприятий, эффективность деятельности которых не может быть оценена такими же критериями, как деятельность частного сектора.

Для частного сектора главным мотивом деятельности является получение прибыли. Частному предпринимателю не безразлично, сколько людей готовы купить предлагаемую продукцию. Поэтому полезность предоставляемых частным сектором благ определяется тем количеством граждан, которые готовы заплатить запрашиваемую за них цену. Например, покупатели считают полезными услуги, которые оказывают пекарни. Они готовы платить цену, запрашиваемую за хлеб. При этой цене производство хлеба обычно расширяется до тех пор, пока не наступит насыщение, т.е. до тех пор, пока дальнейшее расширение не станет отвлекать факторы

производства из отраслей промышленности, на продукцию которых существует более интенсивный спрос потребителей.

Таким образом, взяв в качестве ориентира мотив получения прибыли, свободное предпринимательство приспосабливает свою деятельность к пожеланиям людей. Мотив получения прибыли заставляет каждого предпринимателя оказывать те услуги, которые потребители считают наиболее необходимыми. Ценовая структура рынка подсказывает предпринимателям, в каком объеме и куда они могли бы вложить свои капиталы.

Частный бизнес обречен, если его деятельность приносит одни убытки, и нет способов исправить ситуацию. Его нерентабельность является доказательством ненужности. Поэтому частное предприятие не может этим пренебречь. Оно будет вынуждено закрыться. Иначе обстоит дело с государственными предприятиями.

Функционирование государственных предприятий существенно отличается от функционирования частных предприятий. С одной стороны можно говорить о некоторых конкурентных преимуществах государственных предприятий по сравнению с частными. Это объясняется тем, что, во-первых, государственные предприятия опираются на специфические возможности государства - концентрация ресурсов как внутри страны, так и за рубежом, их «точечное» использование; прямое применение государством мер принуждения к недобросовестным поставщикам, потребителям; использование достижений НТП благодаря финансированию фундаментальной науки, сферы НИОКР; высокая определенность поведения государственных предприятий благодаря разрабатываемой и реализуемой государством экономической политике; государственные гарантии.

Во-вторых, для государственных предприятий характерны более высокое качество и масштабы применения современных прогрессивных предметов и средств труда, технологий (в том числе и информационных),

квалифицированной рабочей силы, организации труда, производства и управления.

Государственным предприятиям, в-третьих, присущи более низкие трансакционные издержки во взаимоотношениях государственных предприятий друг с другом, с частными предприятиями, с органами власти и управления. В-четвертых, государственные предприятия, как правило, функционируют в сферах, отраслях, находящихся на острие передовой мировой науки (особенно это относится к отраслям военного производства).

Вместе с тем, мотивы поведения государственных предприятий очень часто отличаются от мотивов поведения частных предприятий. Так, по опросам, проведенным в середине 90-х гг., 35% частных предприятий назвали прибыль в качестве основного мотива деятельности по сравнению с 25% государственных предприятий (см. таблица 8).

Таблица 8.

Цели российского бизнеса в 1994г., в % к общему числу опрошенных предприятий. Тип предприятия Прибыль Выпуск Занятость Государственное 25 55 36 Частное 35 50 35 Из таблицы видно, что хотя государственные предприятия не рассматривают прибыль как основной мотив деятельности, однако 55% из них оценивают выпуск как ориентир своей деятельности. Это можно рассматривать как положительный фактор, ибо в соответствии с некоторыми западными экономическими теориями, предприятия, ориентированные на

выпуск, производят больше товаров и услуг и продают их по более низким ценам, чем максимизирующие прибыль фирмы.

Вместе с тем, на государственных предприятиях возникает так называемый эффект Аверча-Джонсона. Этот эффект возникает на регулируемых государством предприятиях при установлении государством нормы прибыли или регулируемой заработной платы с целью оказать воздействие на затраты предприятия. Его суть состоит в следующем. Если цена фактора производства, которая регулируется государством, превышает его рыночную цену, то этот фактор производства будет использоваться в непропорционально большем объеме, поскольку именно рыночная цена ресурса является инструментом оптимального распределения ресурсов по отраслям. При государственном регулировании нормы прибыли на фактор производства, искажаются воспроизводственные пропорции: в данную отрасль идет слишком много ресурсов, цена которого регулируется.

Для частных предприятий характерным является более высокий уровень конкуренции, чем для государственных предприятий. Они более мобильны, в большей степени склонны к рыночным методам поведения. Вместе с тем, для частных фирм разница между ценой товара и ценой ресурса значительно выше, чем для государственных предприятий. Поэтому и средние цены частных фирм оказываются выше, чем у государственных предприятий, поскольку именно на государственных предприятиях цены чаще всего регулируются. Степень свободы у государственных предприятий назначать цены значительно ниже, чем у частных фирм.

По сравнению с частными, государственные предприятия оказываются довольно крупными. Так, в соответствии с данными обследования, которое было проведено в середине 90-х гг., средняя численность занятых на государственных предприятиях составляет 400 человек, в то время как на частных - 34 человека. Общий объем выпуска продукции могут даже не

различаться, но что касается выпуска продукции на одного занятого, то он выше на частных предприятиях (см. таблица 9).

Таблица 9.

Эффективность российских частных и государственных

предприятий в 1996 г.40 Тип предприятия Средний объем выпуска на одно предприятие, млн. руб. в год Средняя числен-ность занятых на одном пред-приятии, чел. Производство иа одного занятого в год, млн. руб. Всего по промышленности 7644 88 86,86 Государственные предприятия 2181 405 5,39 Частные предприятия 2072 34 60,94 На этом основании можно сделать вывод, что частное предприятие в условиях рыночной экономики более эффективно функционирует, чем государственное предприятие.

Одна из главных особенностей государственных предприятий состоит в том, что они, в отличие от частных предприятий, не заинтересованы вводить новшества или повышать производительность труда ради победы в конкурентной борьбе. Чаще всего их поведение напоминает поведение «нерегулируемых монополий» со всеми вытекающими негативными последствиями из такого поведения.

В государственном секторе также постоянно возникает конфликт между эффективностью и другими целями, в котором первая, как правило, проигрывает. Считается, что для государственных предприятий убыточность еще не является доказательством несостоятельности, если, например, государство поставило задачу продавать товары по более низкой цене, то убытки неизбежны.

Инструкции и правила, разработанные для борьбы с протекционизмом и дискриминацией в кадровой политике государственного сектора, часто мешают менеджменту оптимально использовать потенциал работников и по заслугам поощрять достойную работу. Наличие множества всевозможных требований и процедур фактически привели к тому, что трудовые качества людей оказались на последнем месте.

В государственном секторе, так же как и в частном, для того, чтобы выиграть, надо сначала вложить значительные средства, которые окупаются только со временем. Поэтому и в государственном секторе идут на запуск новых программ, освоение новых трудовых процессов, требующих капитальных вложений в новое оборудование. Когда же встает вопрос о ресурсах, которых всегда не хватает, соображения о крупных затратах и постепенной частичной отдаче, подрывают инициативы по повышению производительности. Хотя в долгосрочной перспективе такое вложение капитала выгодно, зачастую предпочитают вкладывать имеющиеся средства в решение текущих затрат.

В частном секторе надежда получить существенную прибыль на вложенный капитал заставляет идти на разумный (и даже серьезный) риск. Рисковать, хотя и несколько в другом роде, приходится и в попытках сделать открытие, или при покупке нового дела, и для победы над конкурентами, и для того, чтобы использовать вдруг открывшуюся возможность, прежде чем её заметили другие, и для того, чтобы направить скудные ресурсы туда, куда никто ничего не вкладывает. В частном секторе можно надеяться на награду, если риск оправдается и принесет компании выгоду, и ждать наказания, если рискованное решение окажется недальновидным, неверным или неосуществимым.

В государственном секторе предприимчивые руководители практически не встречаются. Риск для них связан не с материальными интересами, а с должностным положением, профессиональной репутацией, перспективами продвижения по службе. Оправдавшийся риск здесь никаких

ощутимых наград не приносит, но страх совершить ошибку очень силен, особенно у высшего руководства. Некоторые ученые отмечают, что высокая вероятность получить жестокий публичный разнос за неудачу и отсутствие вероятности получить ощутимую награду существенно снижает «порог риска» многих чиновников и руководителей.

Таким образом, мы видим, что поведение частных и государственных предприятий существенно отличается. Государственные предприятия в меньшей степени адаптированы к рыночной среде. Но это и понятно. Как отмечалось выше, целью государственных предприятий является не просто удовлетворение потребностей общества, а удовлетворение таких потребностей, которые частный бизнес вряд ли бы стал удовлетворять в силу низкой доходности. Поэтому вполне понятно, что микроэкономические методы оценки деятельности государственных предприятий не всегда приемлемы.

Поскольку первоочередной целью предприятий государственного сектора является решение макроэкономических проблем, обеспечение приемлемых условий воспроизводства совокупного общественного капитала, поэтому и критерий, в соответствии с которым они функционируют, не может ограничиваться только микроэкономическими показателями (рентабельность, фондовооруженность, фондоотдача и т.п.). Деятельность государственных предприятий следует оценивать с точки зрения народнохозяйственной эффективности в широком смысле слова.

Для государственных предприятий главным критерием эффективности работы должна быть оценка того, насколько успешно удается им реализовать макроэкономические и/ или социальные цели. С этой точки зрения возможную неэффективность государственных предприятий (в узкорыночном, микроэкономическом понимании) следует признать допустимой, если они справляются с функциями встроенного стабилизатора макроэкономических и социальных пропорций.

Главный вопрос, который при этом возникает, касается методов измерения этой эффективности, а также определения действий собственника, заинтересованного в том, чтобы его имущество использовалось в его интересах.

Что касается количественных измерений макроэкономической эффективности использования государственной собственности, то они практически отсутствуют. В лучшем случае, говоря об эффективности использования государственной собственности, анализируют те доходы, которые поступают в бюджет в результате использования государственной собственности.

На наш взгляд, этих показателей явно недостаточно. Ведь сама по себе отдача от использования государственного имущества еще ничего не говорит о том, в какой степени реализуются социально-экономические цели государства через разрабатываемые правительством программы развития общества. Поэтому в качестве количественных показателей использования государственной собственности в большей степени должны быть использованы такие макроэкономические показатели как темпы роста ВВП; темпы инфляции; рост реальных доходов населения и т.п.

Если прибыли и убытки не служат критерием успеха или неудачи в государственном секторе, то принципиальным образом должны меняться взаимоотношения между собственниками и менеджерами в государственном секторе.

На наш взгляд, единственным способом заставить управляющего отвечать перед таким собственником как государство - это ограничить свободу его действий правилами и предписаниями. Конечно, хороший управляющий должен стремиться к максимальному улучшению качества услуг, предоставляемых его предприятием. Но поскольку он не связан соображениями финансового успеха, осуществляемые им затраты могут лечь тяжелым бременем на государственную казну, а он сам превратится в безответственного растратчика денег налогоплательщиков.

Поэтому государство не должно этого допускать. Именно оно, как собственник, должно позаботиться о подробной регламентации управления. Оно должно точно определить качество и объем предоставляемых услуг и продаваемых товаров, оно должно разработать подробные инструкции относительно того, какие методы следует использовать при покупке материальных факторов производства, при найме и вознаграждении рабочей силы.

Если управляющий посчитает целесообразным истратить больше, чем позволяет инструкция, то он должен подать заявку на дополнительное выделение денег из бюджета. В этом случае право решения остается за собственником - государством. Поэтому и критерием хорошего управления будет не одобрение покупателей, выражающееся в избытке выручки над затратами, а строгое соблюдение определенного набора правил.

Правительство, конечно, будет стремиться разрабатывать такие правила, которые сделали бы предоставление услуг максимально полезным, а дефицит - не выше максимально допустимой, с их точки зрения величины. Но это, тем не менее, не отменяет бюрократического характера руководства государственным сектором, когда управляющие обязаны подчиниться определенному набору инструкций. Основной целью управляющего не может быть эффективность как таковая, ею является эффективность в рамках соблюдения определенных предписаний. Поэтому его положение не похоже на положение администратора предприятия, стремящегося к получению прибыли. Он скорее напоминает государственного служащего, который должен действовать строго в соответствии с целями государства.

Правда, при этом важно, чтобы само поведение управляющих в государственном секторе не превратилось в оппортунистическое и не сводилось только к формальному выполнению инструкций. Чтобы этого не получилось, в государственном секторе должны быть выработаны особые методы стимулирования труда.