2.4. Объективная необходимость и основные направления реформы управления государственной собственностью.

В России в настоящее время существует целый комплекс проблем, свидетельствующих о неэффективности использования государственной собственности.

Таблица 10.

Структура доходов федерального бюджета РФ за 1998-2002 гг. Доходы 1998 г. 1999 г. 200С г. 2001 г. 2002 г. млрд. руб. % млрд. руб. % млрд. руб. % млрд. руб. % млрд. руб. % Всего 376,548 100 473,676 100 797,201 100 1193,483 100 2125,718 100 Налоговые Доходы 306,976 83,5 399,450 843 675,039 84,6 1115,328 93,5 2007,540 94,4 Неналоговые

доходы 28.493 7.8 33,013 6,7 61,907 7,8 64,261 5,4 104,284 4,9 Доходы целевых бюджетных фондов 32,079 8,7 41,564 9,0 60,585 7,6 13,894 1,1 13,894 0,7 Как видно из таблицы, на протяжении последних лет неналоговые доходы в структуре доходов федерального бюджета неуклонно сокращались. За пять лет они сократились в относительном выражении почти в два раза.

Такая тенденция характерна не только для России. Сегодня в большинстве развитых стран также сокращается доля неналоговых доходов. Во многом это связано с сокращением доли государственной собственности в результате приватизации, которая происходила в этих странах в 90-е гг. В России иная ситуация. Сокращение доли неналоговых доходов у нас в стране связано не с приватизации, а низкой эффективностью использования государственной собственности.

Если более подробно рассмотреть структуру неналоговых доходов, то можно отметить тот факт, что за последние годы более быстрыми темпами растут так называемые возобновляемые источники доходов федерального бюджета (дивиденды по акциям, находящимся в государственной собственности; аренда федерального имущества; часть прибыли федеральных государственных унитарных предприятий).

В то же время доля доходов от невозобновляемых источников (доходы от продажи федерального имущества и пакетов акций акционерных обществ с участием государства) сократилась с 97% до 29%, о чем свидетельствуют данные таблицы 11.

Источники неналоговых доходов федерального бюджета РФ за 2000-2004 гг. млн. руб. Источники дохода 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. Возобновляемые источники Дивиденды по акциям, находящимся в феде-ральной собственности 3500,0 2000,0 10402,3 10500 12500 Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности 4920,5 5611,7 7657,9 7300 8700 Часть прибыли феде-ральных государствен-ных унитарных предприятий 4909,5 9469,7 914,2 2500 3200 Доходы от сдачи в Аренду земли 3211,7 3588Д Невозобповляемые источники Доходы от приватизации федерального имущест-ва (продажа имущества и пакетов акций акцио-нерных обществ) - - 12703,8 79700 40000 Доходы от продажи Земли ш ш 1967,2 2200 5500 Из таблицы видно, что почти все виды доходов от использования государственной собственности, в абсолютном выражении, за последние годы растут. Однако это еще не является доказательством роста

эффективности использования государственной собственности. Приведенные данные, скорее всего, характеризуют следующие тенденции: в настоящее время у государства существенно сокращаются возможности по приватизации государственной собственности. Доходы по акциям, находящимся в федеральной собственности, хотя и растут, но растут не в такой степени, в какой в последнее время растет объем ВВП, как в абсолютном выражении, так и на душу населения. Прибыль государственных унитарных предприятий также увеличивается незначительно.

Поэтому, на наш взгляд, до сих пор весьма актуальными являются вопросы стимулирования развития государственного сектора экономики, а новая социально-экономическая ситуация в стране требует поиска новых путей и методов управления государственной собственностью.

За последние годы было разработано немало вариантов Концепции управления государственной собственностью, однако все эти варианты содержат целый ряд спорных и недостаточно отработанных положений.

9 сентября 1999 г.

управления государственной собственностью, дано определение процесса управления государственной собственностью.

Предполагалось, что в соответствии с данной Концепцией, государственная политика в отношении управления государственной собственности должна способствовать:

увеличению доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

оптимизации структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

вовлечению максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

использованию государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

повышению конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшению финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для достижения этих целей Правительством предусматривалось:

осуществить полную инвентаризацию объектов государственной собственности, разработать и реализовать систему учета этих объектов и оформление прав на них;

повысить эффективность управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, осуществить детальную правовую регламентацию процессов управления;

провести классификацию объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

осуществить оптимизацию количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

определить цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

обеспечить права государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

обеспечить контроль за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроль за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

обеспечить поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

К сожалению, большинство из объявленных целей так и не было реализовано.

По данным Счетной палаты РФ (январь 2004 г.), в государственном реестре учтено только 3% объектов федеральной собственности за рубежом стоимостью 21 млн. долл. Тем не менее, по оценкам, еще в 1996 г. количество таких объектов составляло около 1500, а в 1998 г. - 2500 объектов. Примерная стоимость этих объектов составляет около 400 млрд. долл.

В Аналитической записке Счетной палаты РФ указано, что на 1 января 2003 г. в Минимуществе России так и не был создан единый реестр показателей экономической деятельности ФГУП и ОАО, не осуществляется оценка эффективности управления государственным имуществом, имеются лишь разрозненные (не по всем предприятиям и не за все отчетные периоды) данные о показателях экономической эффективности деятельности

организаций. На 01.01. 03 г. не определена ведомственная принадлежность (по разным оценкам) 5,8 - 9,4 тысяч юридических лиц - ФГПУ и др.

В результате проверки Счетной палаты РФ Минимущества России, выявлено также, что учет госпредприятий ведется на основе неполных данных Госкомстата России, содержание их недостоверно, особенно по таким регионам, как Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Башкортостан.

Министерство не располагает полными и точными сведениями о размерах и местонахождении госимущества, переданного по тем или иным основаниям в коммерческие структуры или включенного в уставные капиталы акционерных обществ, и не осуществляет контроль за его использованием. Минимущество РФ не осуществляет учет покупателей госпакетов акций, специальный учет иностранных покупателей и их финансовой деятельности на вторичных фондовых рынках. Оно не располагает даже достоверной информацией о пакетах акций, закрепленных в федеральной собственности.

Одним из недостатков данной Концепции являлось также то, что в ней остались не затронутыми земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, в отношении которых также не была проведена соответствующая инвентаризация.

По-прежнему массовыми являются случаи нецелевого использования государственного имущества.

Концепция также предполагала, что Министерство государственного имущества РФ будет наделять унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, согласовывать вопросы

распоряжения недвижимым унитарных предприятий, вести их реестр, решать вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществлять контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.

Указом Президента РФ 17 мая 2000 № 867 Министерство государственного имущества РФ было преобразовано в Министерство имущественных отношений Российской Федерации, а то, в свою очередь, было упразднено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. В настоящее время все указанные функции переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Однако реально это агентство до сих пор занимается лишь вопросами приватизации.

Это, в частности, объясняет тот факт, почему в настоящее время многие вопросы управления государственной собственностью так и не решены. На заседании Правительства РФ 27 ноября 2003 г., специально посвященном вопросам управления государственной собственности, отмечалось, что правительство должно открытым и прозрачным способом реализовывать государственную собственность, в которой не нуждается государство и должно обеспечить доступ к этой собственности малым и средним предприятиям. Кроме того, нужно более четко определить критерии, в соответствии с которыми можно будет определить насколько то или иное предприятие необходимо государству. Специально отмечалось о необходимости завершения работы по формированию реестра госимущества.

В 2003 г. была принята новая Программа Правительства РФ по совершенствованию управления государственной собственностью на 2003- 2005 гг. Она предусматривает решение трех главных задач:

I.

Осуществить переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства.

Обеспечить качественное повышение эффективности управления федеральной собственностью с целью существенного увеличения доходов от использования имущества, утратившего значение для обеспечения выполнения государственных функций и временно находящегося в федеральной собственности.

Для выполнения первой задачи предполагается:

разработать механизм и порядок отнесения федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, а также находящегося в их ведении федерального имущества к числу необходимого для выполнения государственных функций Российской Федерацией;

принять трехлетнюю программу приватизации с перечнем приватизируемых объектов на первый год и прогнозом приватизации на два последующих года;

отказаться от использования права хозяйственного ведения, преобразовать сохраняемые в государственной собственности унитарные предприятия в казенные предприятия (при правовой систематизации порядка их деятельности);

оптимизировать деятельность казенных предприятий и учреждений в части обеспечения необходимого количества и качества производства продукции, работ, услуг. Обеспечить соответствие расходов на их производство установленному объему финансирования из средств федерального бюджета;

преобразовать государственные учреждения, излишние для обеспечения выполнения функций государства, в иные формы некоммерческих и коммерческих организаций;

законодательно закрепить принципы перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и

муниципальным образованием в целях обеспечения имущественной основы выполнения всеми органами публичной власти полномочий, возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами.

Для выполнения второй задачи предусматривается:

разработать основные принципы и механизмы формирования Программы управления федеральным имуществом, сё увязки с программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, прогнозным финансовым планом и федеральным бюджетом на очередной год. Программа управления федеральным имуществом должна содержать план приобретения, план использования и план выбытия имущества;

определить критерии оценки эффективности управления федеральным имуществом (активами);

осуществить переход к планированию управления федеральной собственностью на основе Программы управления федеральным имуществом на три года, с детализацией показателей программы на очередной финансовый год и прогнозом на два последующих.

разработать новые механизмы управления государственной собственностью, включая доверительное управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ, передачу государственного имущества в концессию;

сформировать механизм опубликования информации о приватизируемом имуществе, об имуществе, которое может быть передано в аренду, доверительное управление или концессию, включая как объекты казны, так и имущество, находящееся в ведении государственных предприятий и учреждений (в том числе объекты, не завершенные строительством). Это позволит более эффективно использовать государственную собственность, увеличит спрос на нее, будет способствовать ее расширенному вовлечению в оборот, увеличению доходов федерального бюджета;

определить ставки предоставляемого в аренду федерального недвижимого имущества;

Для реализации третьей задачи необходимы:

выработка эффективной дивидендной политики в отношении акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;

повышение эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и обеспечение перечисления в бюджет части их прибыли.

На наш взгляд, если все задачи, которые намечены в программе Правительства будет решены, то можно надеяться, что практика управления государственной собственностью претерпит .существенные изменения. Однако, по нашему мнению, в этой программе слишком большой упор сделан на сокращение объема государственной собственностью, что не совсем верно. Главное, на наш взгляд, сегодня - это не объем государственной собственности, а те способы и методы, посредством которых можно было бы существенно повысить отдачу от использования государственной собственности. Именно поиску таких форм и необходимо сегодня уделять самое пристальное внимание.