3.1. Пути повышения эффективности управления государственными предприятиями.

Как уже отмечалось, в соответствии с Программой Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью на 2003- 2005 гг. предполагается отказаться от использования права хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике и преобразовать сохраняемые в государственной собственности унитарные предприятия в казенные предприятия. На наш взгляд, данное предложение в том виде, в каком его предполагается реализовать, вызывает много сомнений.

Сторонники отмены права хозяйственного ведения в отношении части государственных предприятий, считают, что данная форма существенно сдерживает инициативу его руководителей и поэтому не способствует эффективному управлению. Кроме того, количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью. Отсутствуют четкие критерии необходимости

создания и функционирования унитарных предприятий, а низкая эффективность их деятельности приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.

Как уже отмечалось выше, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Учреждать унитарные предприятия могут лишь государственные или местные органы власти.

В то же время, согласно Гражданскому кодексу РФ, собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием. Так, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник может издавать нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность предприятия. Он также имеет право на получение части

налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 годах». - Вебсайт Счетной палаты РФ. // http:// www.ach.gov.ru

прибыли от использования имущества, находящегося в ведении унитарного предприятия.

Таким образом, права собственника в отношении унитарных предприятий являются достаточно широкими. И эти права чаще всего реализуются региональными и местными органами власти, не имеющими достаточного опыта эффективного управления. Как считают сторонники отмены права хозяйственного ведения, в большинстве случаев чиновники не в состоянии осуществлять эффективный контроль предприятиями. Недостаточная проработка устава предприятия, а также трудового договора с его директором ведут к тому, что предприятие не выполняет предписаний собственника.

Собственник имущества не всегда имеет возможность требовать от руководителей унитарных предприятий определенных качественных показателей в деятельности предприятий и определять эти показатели.

Необходимо также иметь в виду, отмечают противники данной формы государственных предприятий, что предприятия, действующие на принципах права хозяйственного ведения, создаются чаще всего в сфере общественного транспорта, ЖКХ, здравоохранения на региональном и местном уровне. Однако известно, что существующая в настоящее время в России система межбюджетных отношений способствует формированию так называемых «нефинансируемых федеральных мандатов», когда исполнение части федеральных нормативно-правовых актов возлагается на региональные и местные бюджеты без передачи соответствующих финансовых средств. В этих условиях унитарные предприятия также вынуждены брать на себя исполнение части обязанностей, не подкрепленных финансовыми средствами, например, при предоставлении разного рода льгот (проезд, оплата коммунальных услуг и т.п.). Отсутствие достаточного количества средств, а также возможности самостоятельно проводить заемно-инвестиционную политику, в конечном счете, может привести к банкротству предприятий.

На этом основании и делается вывод о неэффективности унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и поэтому предлагается существенно сократить их количество путем преобразования их в казенные предприятия, акционерные общества или казенные хозяйства с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий.

Основанием для принятия решения о ликвидации федерального предприятия и создания на его базе казенного предприятия правительство РФ рассматривает следующие:

нецелевое использование выделенных бюджетных средств;

отсутствие прибыли по итогам последних двух лет;

использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием на праве полного хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил (внесение указанного имущества в уставные капиталы

предприятий, кроме дочерних; передача его в аренду; продажа или предоставление в пользование другим юридическим лицам без разрешение уполномоченного государственного органа).

При наличии любого из трех названных условий промышленное или сельскохозяйственное государственное предприятие может быть ликвидировано и на его базе создано казенное предприятие.

На наш взгляд, ликвидация государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является сегодня преждевременной, поскольку, во-первых, саму по себе эту форму нельзя назвать неэффективной, даже если она не имеет аналогов в мировой практике.

Кроме того, преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия, еще не обеспечивает само по себе преодоления тех негативных последствий, которые заложены в такой форме государственных предприятий как казенное предприятие.

На наш взгляд, все зависит от реально складывающейся практики использования данной формы государственных предприятий, и именно эта практика нуждается сегодня в коренном реформировании.

Известно, что в соответствии с установленным порядком, уполномоченный орган ежегодно, до начала планируемого года доводит до казенного предприятия план-заказ, в котором устанавливаются следующие показатели:

объем поставок продукции (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента, требований, предъявляемым к качеству продукции (работ, услуг), сроков поставок и условий их изменения;

фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана-заказа;

лимит численности работников;

объем средств, выделяемых из федерального бюджета, и условия их предоставления.

При таком порядке, когда цена на продукцию устанавливается государством, убытки от выполнения плана-заказа компенсируются из бюджета, а остаток свободной прибыли изымается. Руководители предприятия не заинтересованы в повышении эффективности производства. Наоборот, они заинтересованы в раздувании издержек производства, следствием чего становится неконкурентоспособность казенных предприятий.

Поэтому прежде чем преобразовывать государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения в казенные предприятия, необходимо внести целый ряд изменений в деятельность казенных предприятий.

Для того, чтобы сегодня работали государственные унитарные предприятия, необходимо наладить их элементарный учет. Информацию о государственных предприятиях, работающих на праве хозяйственного ведения, нужно всего лишь собрать в единый перечень, а также

сформировать реестр их экономической эффективности. Эта информация требует определенного анализа, просчета и только на её основе можно будет принимать решения о преобразовании тех или иных государственных предприятий.

К сожалению, сегодня ни в Законе о федеральном бюджете, ни в Законе о бюджетной классификации госсектор не выделен как самостоятельный объект управления. Это подтверждает классификация доходов и расходов федерального бюджета.

В классификации доходов бюджета, в рубрике «неналоговые доходы» выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, однако это не дает понять, какие именно доходы приносит государственный сектор. На наш взгляд, если сопоставить данные о доле государственного сектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора, то это позволило бы более полно оценить вклад госсектора в формирование доходов. Именно эта информация и могла бы служить в качестве основы для принятия решений о ликвидации или сохранении тех или иных государственных предприятий.

Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций государственного бюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности.

На наш взгляд, для более четкого определения границ госсектора как объекта управления, следовало бы внести соответствующие изменения в бюджетную классификацию РФ, что позволило бы полнее оценить планируемые расходы государства на госсектор. В свою очередь, сопоставление данных об участии государственного сектора в формировании доходов и расходы на финансирование госсектора из бюджета помогло бы более точно определить эффективность функционирования госсектора.

Для того, чтобы государственные предприятия на праве хозяйственного ведения более эффективно работали, необходимо, прежде всего, в законодательном порядке более четко определить обязанности исполнительного органа власти по управлению государственным имуществом унитарного предприятия, особенно в той части, которая касается найма руководителей госпредприятий.

К сожалению, современное российское законодательство в этом плане далеко от совершенства. Так, в некоторых нормативных актах содержится ограниченный перечень обязанностей федеральных исполнительных органов власти по управлению государственными унитарными предприятиями. Например, в ст. 3.2. Примерного контракта с руководителем унитарного предприятия от 16 февраля 2000 г. №189-р г. Москвы содержатся лишь некоторые обязанности исполнительного органа власти по управлению государственного имущества. Вместе с тем, анализ законодательства и существующей практики показывают на наличие более широкого круга обязанностей органа исполнительной власти, например: заключать, изменять, расторгать контракт с руководителем госпредприятия, обеспечивать соответствие действующих контрактов с руководителями подведомственных госпредприятий примерному контракту и т.д.

хотя и состоит из государственных организаций, однако тоже не дает полной информации о тех средствах, которые непосредственно поступают госсектору, поскольку распределение ресурсов бюджета предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.

На наш взгляд, в настоящее время в целях повышения эффективности управления государственной собственностью, следует более четко определить условия найма и аттестации руководителей госпредприятий. В этом направлении в последнее время уже сделано немало. Так, 16 марта 2000 г. было принято Постановление Правительства РФ «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» и утверждены Положения «О проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия», «О проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий», утвержден примерный контракт с руководителем Федерального государственного унитарного предприятия.

Вместе с тем, не все вопросы по заключению контрактов и аттестации руководителей унитарных предприятий отработаны в полной мере. На наш взгляд, каждые три года следует пересматривать перечень вопросов для тестовых испытаний при аттестации руководителей и участников конкурсов на замещение должности руководителя госпредприятия. Следует разработать специальные методические рекомендации, которые можно будет использовать при заключении трудовых контрактов.

Следует также выработать перечень специальных требований к руководителям госпредприятий, которые должны предоставлять на утверждение органу управления предложения о способе достижения цели; знакомить с финансово-экономическими результатами деятельности предприятий; отчитываться о ходе и результатах выполнения утвержденных программ и планов; знакомить с планом управленческих решений при не достижении целей государства и невыполнении программ и планов.

Необходимо также иметь в виду, что система органов управления государственным унитарным предприятием не может базироваться только на одном руководителе. Для повышения эффективности управления следует усилить роль общих собраний коллектива или Совета предприятия. Наличие

таких органов поможет избежать злоупотреблений со стороны директора предприятия и повысить эффективность управления в целом.

Следует разработать методические рекомендации относительно требований к уставу предприятия, тарифной политики, финансового учета и отчетности, заемно-инвестиционной деятельности. Необходимо дифференцировать цели, задачи и механизм управления унитарными предприятиями. Очень важно конкретнее определить схему распределения всего объема полномочий между отдельными звеньями исполнительной системы государственного управления. В практическом плане очень важно оптимизировать количество унитарных предприятий. Это создаст возможность для улучшения их реального управления и обеспечит повышение эффективности управления государственной собственностью.

Эффективное функционирование государственных предприятий невозможно себе представить без хорошо отработанных механизмов приватизации и национализации собственности. И если процесс приватизации в России боле или менее урегулирован, то вряд ли то же самое можно сказать в отношении национализации собственности.

В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается только приватизация. Поэтому не случайно, в программах Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью рассматривается лишь сокращение госсектора до тех объемов, когда за государством сохранятся только ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.).

Конечно, оптимизация состава и структуры госсектора является одной из важнейших задач. Но приватизация - это только один из способов

изменения масштабов госсектора. Альтернативой приватизации является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется. Поэтому не случайно понятие национализации содержится лишь в ст. 235 ГК РФ «Основания прекращения права собственности». Гражданский кодекс только упоминает о национализации, не раскрывая сё основных черт.

А между тем, национализация как способ управления государственными предприятиями имеет очень большое значение, поскольку позволяет:

сохранить предприятия и другие объекты производственной и социальной сферы, имеющие стратегическое значение, для обеспечения национально-государственной безопасности страны или необходимых обществу;

защитить потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий;

осуществить структурную перестройку народного хозяйства;

не допустить незаконного перевода прибылей за границу;

установить контроль за использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и другие учреждения кредитно-финансовой сферы;

обеспечить реализацию социально-экономических целей, намеченных национальными планами правительства.

Кроме государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, следует, наш взгляд, более широко использовать такие новые организационные структуры как холдинги и финансово-промышленные группы (ФПГ), действующие под контролем государства. Именно они являются сегодня более жизнеспособными, а значит и более соответствующими интересам государства.

В государственном секторе холдинговые компании могут создаваться для решения целого ряда задач, например, таких, как:

сокращение числа объектов управления. В этом случае холдинги призваны содействовать установлению контроля над государственными предприятиями, поскольку министерства и ведомства, как правило, не способны прямо проконтролировать большое число фирм с государственным участием в силу ограниченной численности работающих в них чиновников;

повышение самостоятельности менеджеров государственных предприятий и их большая защищенность от вмешательства со стороны сотрудников министерств и ведомств, преследующих, как правило, разные, порой взаимоисключающие цели, что часто рассматривается в качестве одной из важнейших причин неэффективности государственных предприятий;

совершенствование кадровой политики. Холдинги обычно назначают на руководящие посты дочерних предприятий менеджеров-профессионалов, которые являются более квалифицированными, чем государственные чиновники;

улучшение мониторинга деятельности дочерних компаний. В рамках холдинговой компании появляется возможность решить проблему стимулирования лиц, на которых возлагается мониторинг. Эту работу вряд ли бы стали выполнять государственные чиновники, действия которых ограничены законодательством; .

реструктуризация убыточных предприятий, которые не могут быть как приватизированы из-за финансовой непривлекательности, так и закрыты по причинам социального характера.

Таким образом, образование государственных холдингов способно сегодня решить целый ряд задач, стоящих перед государственными предприятиями. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что

функционирование холдинговых компаний, наряду с преимуществами, влечет за собой целый ряд проблем:

Создание государственных холдингов приводит к появлению еще одного уровня бюрократии, разделяющей собственников и менеджеров предприятия. В этом случае добавляется звено в и без того длинную «цепочку» агентских отношений по линии конечный собственник - менеджер (агент) со всеми вытекающими отсюда проблемами оппортунистического поведения.

Независимо от того, находятся ли холдинги в собственности государства или нет, они представляют собой не такую уж совершенную организационную форму. Руководство холдинговой компании не всегда может существенно влиять на формирование стратегии дочерних компаний. Проблема усугубляется, если холдинговая компания не обладает контрольным пакетом акций дочерних предприятий.

В государственных холдингах отсутствуют гарантии того, что при назначении менеджеров как самой холдинговой компании, так и её дочерних предприятий, в первую очередь, будут учитываться не политические соображения, а квалификация и опыт управления кандидатов.

Все эти минусы необходимо учитывать при образовании государственных холдингов, и каждый раз взвешивать все «за» и «против» при принятии окончательных решений. Если по каким-то причинам необходимо сохранить предприятия в государственной собственности, то управление через холдинг будет предпочтительнее, чем его приватизация. Тем более, что исследование эффективности производственной деятельности российских компаний с различными формами участия государства в управлении, проведенное рядом экономистов, показал следующее. Компании, государственный пакет акций которых передан в холдинг, характеризуются более высокой совокупной производительностью

факторов, чем предприятия, где используются иные механизмы участия государства в управлении.

Альтернативой приватизации можно также рассматривать создание финансово-промышленных групп (ФПГ)- В отличие от холдинга, в ФПГ создастся (или выбирается) центральная компания, которой, в соответствии с договором, заключаемым её участниками, делегируются полномочия по принятию решений, распоряжения собственностью и доходами. ФПГ могут быть также основаны не на владении собственностью, а на организационном принципе. Тогда участники ФПГ учреждают обычное ОАО и регистрируют его как центральную компанию. Каждый из участников не передает центральной компании свои активы: производственные мощности, капитальные вложения, пакеты акций и т.п. Вместе с тем все компании в таком случае объединены не только организационно и принципом солидарной ответственности по обязательствам центральной компании.

Если государственный пакет акций передается в доверительное управление центральной компании группы, то в таком случае ФПГ можно рассматривать в качестве альтернативы приватизации. Создание ФПГ позволяет входящим в нее предприятиям пополнить оборотный капитал, смягчить трудности мобилизации инвестиционных ресурсов, получить целый ряд льгот, предусмотренных для ФПГ.

Определенный набор льгот для ФПГ был уже предусмотрен Указом Президента №2096 от 5 декабря 1992 г. «О создании финансово- промышленных групп в Российской Федерации». Позднее он был продублирован и в Законе о финансово-промышленных группах (1995 г.) и

временном положении о холдинговых компаниях (1992 г.). Среди них: зачет задолженности предприятий - участников; право самостоятельного определения. сроков амортизации; управление госпакетами акций; государственные гарантии и инвестиционные кредиты; возможность ведения консолидированного учета.

Главной и наиболее привлекательной статьей государственной поддержки ФПГ является предоставление гарантий для привлечения инвестиций. Сводный баланс позволяет вести централизованный учет однородных капиталоемких расходов (транспорт, электроэнергия и т.п.) в объеме всей ФПГ, что вместе с взаимозачетом неплатежей дает возможность избегать неэффективного распыления инвестиционных ресурсов. Поскольку в ФПГ реализуется единая экономическая политика, а действия отдельных предприятий регулируются, согласуются и координируются, то это создает эффект стройной и четкой долгосрочной политики, что становится привлекательным для внешних инвестиций.

ФПГ заинтересованы в концентрации инвестиционных ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики, обеспечении ресурсами научных, исследовательских и опытно-конструкторских разработок, ускорении НТП, осуществлении прогрессивных структурных изменений в реальном секторе экономики для повышения экспортного потенциала и конкурентоспособности продукции. Это, в конечном счете, позволяет на микроуровне извлечь предприятиям - участникам ФПГ дополнительную прибыль, а на макроуровне - определяет динамику и качество экономического роста.

Самостоятельное определение сроков амортизационных отчислений с направлением сэкономленных средств на развитие ФПГ имеет гораздо больший кумулятивный эффект в рамках группы в целом, чем на отдельном предприятии. Кроме того, внутри ФПГ возможна организация системы внутрифирменных расчетов, предусматривающая упрощение оформления сделок между участниками структуры, введение фиксированных цен,

упрощение документооборота, консолидированный баланс даст возможность реализовать существенную экономию на налогах. Итогом является снижение неплатежей и внутренних издержек.

ФПГ более гибко реагируют на изменение спроса и ситуации на рынке, получая дополнительные ресурсы от экономии на своевременном выводе устаревшего продукта с рынка и предоставляя вовремя новый продукт на рынок.

Благодаря тому, что все предприятия - участники ФПГ выступают составной частью единой структуры и связаны системой договоров, контрактов, неформальных отношений и т.п., возможно осуществление более эффективного внутрифирменного контроля и оценки предприятий- участников ФПГ на основе внутренней информации. Следовательно, возможна более эффективная и экономически выгодная организация деятельности всей структуры в целом, в итоге обеспечивающая экономию внутренних резервов.

В ФПГ более надежно защищены права собственности предприятий- участников и эти предприятия более устойчивы к враждебным поглощениям (например, через перекрестное владение акциями).

Финансово-промышленные группы привлекают государство своей целостностью и надежностью, возможностью построения ФПГ в отраслях естественных монополий и в социально значимых сферах. Они могут успешно использоваться для управления крупными государственными производственными комплексами, облепить реализацию государственных программ. Поэтому вполне естественно, что первые ФПГ в России, создаваемые в начале 90-х гг., были ориентированы на восстановление разорванных производственных связей, реанимацию машиностроения,

санацию промышленных предприятий, контроль за экспортом сырья и энергоносителей.

Формирование ФПГ в России, включение государственных предприятий в состав ФПГ также способно решить целый ряд проблем государственных предприятий, и, прежде всего, вопросы экономической устойчивости и привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов для развития государственного сектора экономики. Одновременно, в рамках ФПГ, снижается риск банкротства государственных предприятий, поскольку действует принцип солидарной ответственности.

Одной из ключевых проблем повышения эффективности управления государственными предприятиями является, наш взгляд, уточнение того государственного органа, который должен наделяться полномочиями верховного управляющего государственной собственностью.

В настоящее время эти функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. К сожалению, деятельность этого агентства оставляет желать лучшего. Всё чем удавалось заниматься этому агентству последнее время, была лишь приватизация государственного имущества. А между тем функции управления государственными предприятиями не сводятся только к этому. Они являются более широкими и поэтому, видимо, есть смысл расширить число субъектов, которые бы

реально занимались вопросами управления государственными предприятиями.

За федеральным агентством по управлению федеральным имуществом можно было бы оставить функции, связанные с трансформаций объектов государственной собственности (приватизация и национализация). Функции управления государственными предприятиями, не подлежащими приватизации, можно было бы передать Министерствам и ведомствам соответствующих секторов экономики. Кроме того, можно было бы создать и некий новый орган, который бы выполнял исключительно стратегические функции по управлению государственной собственностью. В состав этого органа можно было включить и Департамент по обеспечению процедур банкротства, которое в настоящее время входит в состав Министерства по налогам и сборам РФ.

В настоящее время неэффективность функционирования большинства государственных предприятий обусловлена тем, что они в меньшей степени, чем частные предприятия вовлечены в сферу конкурентной борьбы. В итоге получается, что затраты государственных предприятий, связанные с оказанием тех или иных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, тогда как цена услуг частных фирм на 28% ниже, чем у государственных. Это во многом объясняется тем, как отмечает Б. Стивене, что в «большинстве государственных организаций необходимость четкой, точной формулировки цели и описания рабочего задания в совокупности с легко определяемой ответственностью за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий. Представляется, что именно этим обусловлены различия в затратах у государственных и частных организаций».

Чтобы стимулировать государственные предприятии снижать свои издержки, следует более активно, на наш взгляд, вовлекать их в разного рода конкурсы за право получения подряда на ту или иную работу. К сожалению, такая практика еще не получила широкого развития в нашей стране. А между тем, опыт других стран доказал, что в тех случаях, когда одни и те же виды работ на данной территории выполняются одновременно как государственными, так и частными предприятиями, то от этого выигрывает все общество.

Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют в настоящее время в Монреале, Миннеаполисе, Фениксе, Новом Орлеане, Канзас-Сити и Оклахома-Сити. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие - муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая практика называется участием государственных органов в конкуренции, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат (они становятся существенно ниже средних по стране).

В этих условиях, угроза остаться без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддержания эффективности работы обоих на должном уровне. В Монреале, например, отработана четкая шкала платежей для покрытия расходов муниципалитетов, если подрядчик не справился вовремя с уборкой снега на выделенной ему территории. Таким образом, одного этого бывает уже достаточно, чтобы заставить предприятия работать эффективно.

Практика участия государственных организаций в конкурентных торгах широко используется и в Великобритании. С начала 80-х гг., когда по новому законодательству государственные дорожно-ремонтные организации стали конкурировать с частными фирмами, вести отдельные счета доходов и расходов и обеспечивать установленную норму прибыли на используемое

капитальное оборудование, удалось значительно повысить качество содержания дорог.

Представляется, что данную систему можно было бы шире использовать и в России.