2.2. Международные методики определения эффективности государственного и муниципального управления
Наиболее распространенным в мировой практике оценки качества национального управления является Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS). Данный композитный показатель оценки прогресса развития го-сударственного администрирования был предложен в 1990-х гг. Всемирным банком и с 1996 г. измеряется с периодичностью раз в 2 года.
Таблица 2.2.1. Показатели качества государственного управле-
27 № Название показателя Организация, проводящая расчет показателя Характеристика показателя 1 Интегральный пока-затель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS) Всемирный банк Оценка качества госуправления на основе 6 индексов по следующим параметрам государственного управления: право го-лоса и подотчетность; политическая ста-бильность и отсутствие насилия; эффек-тивность правительства; качество зако-нодательства; верховенство закона и контроль коррупции 2 Показатель оценки качества целей и прогресса реформ в стране Организация экономи-ческого сотрудничества и развития (ОЭСР) Оценка эффективности госуправления на основе исследования качества админист-рирования по следующим блокам: госу-дарственная служба, управление разра-боткой и реализацией политики, управ-ление государственными расходами, контроль за международными финансо-выми операциями, внешний аудит, госу-дарственные закупки. 3 Показатель креди-тоспособности страны, инвестиционный рейтинг Международные рей-тинговые агентства Standart and Poor"s, Moodis, инвестиционное агентство Fitch и
др. Рейтинговая оценка стране дается на ос-нове анализа основных национальных макро- и микро экономических показа-телей. 4 Индекс развития человеческого по-тенциала (ИРЧП) Комитет развития ООН Оценка качества жизни населения страны на основе определения индексов по следующим показателям: ВНП на душу населения, ожидаемая продолжитель-ность жизни, уровень образования насе-ления страны. 5 Индекс восприятия коррупции (ИВК) Международное агент-ство Transparency
International Определение качества госуправления на основе оценки степени представлений о распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков 6 Индекс непрозрачности Международное агент-ство Price waterhouse Coopers Определение качества госуправления на основе оценки воздействия непрозрачно-сти страны на стоимость и эффективность капиталовложений Продолжение таблицы 2.2.1. № Название показателя Организация, проводящая расчет показателя Характеристика показателя 7 Обследование деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS - The Business Environment and Enterprise Per-formance Survey) Всемирный Банк, Ев-ропейский банк рекон-струкции и развития Определение качества госуправления на основе оценки инвестиционного климата страны, конкурентной среды, качества организации механизмов взаимодействия государственных органов и бизнес- структур. 8 Индекс экономической свободы (ИЭС) Фонд Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street) Определение качества госуправления на основе 50 характеристик, объединённых в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в эко-номику, монетарная политика, ино-странные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, чёрный рынок. 9 Индекс глобальной конкурентоспособности Всемирный экономи-ческий форум (ВЭФ) Оценка качества государственной поли-тики по нескольким группам факторов: базовых, повышающих эффективность и инновационных 10 Индекс конкуренто-способности Фонд IMD Определение качества госуправления на основе оценки 4 групп показателей: со-стояние экономики, эффективность пра-вительства, эффективность бизнеса, со-стояние инфраструктуры. 11 Показатель свободы прессы Международная орга-низация «Репортеры без границ» Определение качества госуправления на основе оценки страны по 53 критериям, отражающим степень свободы прессы. Показатель GRICS оценивает эффективность управления на основе расчета 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного администрирования.
Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют страной. Данные параметры включают: 1) процессы выбора, контроля и замены правительства; 2) способность правительства формулировать и проводить политику; 3) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе.В соответствии с данными характеристиками государственного управления, показатель GRICS включает в себя следующие индексы (рис. 2.2.1.) :
Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) - индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.
Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) - индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами.
Эффективность правительства (Government Effectiveness) - индекс отражает качество госуслуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от поли-тического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.
Качество законодательства (Regulatory Quality) - значение индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как кон-троль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное ре-гулирование международной торговли и развития бизнеса.
Верховенство закона (Rule of Law) - индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества, и приверженность к исполнению этих законов.
Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.Контроль коррупции (Control of Corruption) - индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция - использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). В индексе учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
Сегодня GRICS является распространенной международной методикой оценки качества государственного управления. Однако следует отметить, что в отношении данного индекса со стороны экспертов высказываются критические замечания. К примеру, специалистами отмечается, что данный композитный индекс оценивает не столько само качество государственного управления, сколько процессы политического управления в стране. Кроме того, многие показатели таких проекций, как политическая стабильность и отсутствие насилия, право голоса и подотчетность, основаны на экспертных оценках, которые в отличие от статистических показателей являются крайне субъективными. Это повышает риск смещения рейтинговых оценок (наиболее распространенный заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, что приводит к смещённости оценок). По этой же причине данный метод легко становится объектом критики в отдельных странах.
В том числе поэтому, правительства некоторых стран, недовольные своим аутсайдерством в данном рейтинге, потребовали от Банка закрыть
проект. К примеру, в 2007 году директора, представляющие в совете ВБ девять стран, включая Россию, Китай, Мексику и Аргентину, обратились к руководству Банка с требованием прекратить публикацию ежегодного отчета «Показатели эффективности государственного управления».
Спор, по существу чисто политический, ведется как чисто научный. По мнению представителей данных стран, рейтинг составлен недостаточно компетент-29
но . Однако, не смотря на данные ограничения, показатель GRICS получил широкое распространение 30, поскольку очень удобен для межстрано- вого сопоставления.
Рисунок 2.2.1. Составляющие качественного государственного управления
31
по методике GRICS .
В 2004 г. примерный процентный ранг России составил 33,8 по индексу права голоса и подотчетности и 21,1 по контролю коррупции: оба значения были выше, чем в среднем по СНГ, но существенно ниже, чем в среднем по ОЭСР (91,3 как по индексу права голоса и подотчетности, так и по индексу контроля коррупции).
Сонин К. Прислужники империализма // «Smort money». № 27 (68) от 23.06.2007. // http://www.smoney.ru/article.shtml72007/07/23/3406
т->
В частности, данный показатель используется в качестве одного из критериев при выделении средств из Фонда развития тысячелетия.
Среди других показателей большинство индикаторов базируются на методике оценки национального управления на основе отраслевого подхода, оценивая динамику социально-экономического развития страны (Индекс конкурентоспособности), качество финансового управления (показатель кредитоспособности страны, Индекс экономической свободы), отдельные характеристики институтов власти (Индекс восприятия коррупции, Индекс непрозрачности).
Методологии оценки эффективности госуправления на международном позволяют проводить межстрановые сопоставления положения в сфере публичного администрирования. Для комплексной оценки качества управления в конкретной стране используются национальные подходы.
Подходы и проблемы к оценке качества государственного управления в России будут рассмотрены в следующем параграфе.