90. Государственное и муниципальное управление как разновидность социального управления.


Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. В условиях ныне действующей Конституции Российской Федерации в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.
Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу .
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого — упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления: 1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность); 3) системность .
С точки зрения своего назначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Исходя из этого основополагающего признака К. С. Бельский определяет государственное управление как основанную на законе, организующую, юридически-властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. Автор справедливо подчеркивает, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль .
С организационной точки зрения, государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно, это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.
Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:
а) во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;
б) во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;
в) в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.
Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающие вышеизложенные положения.
1. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, прокуратуры, судов, и т. д.) . Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 Конституции Российской Федерации гласит, что: 1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации; 2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Следовательно, деятельность как представительных (законодательных), так и исполнительных, а также судебных органов государственной власти подпадает под одно понятие "государственная власть", т. е. "управление государством". Иначе говоря, государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.
2. Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такая трактовка поддерживается рядом научных разработок, а также ст. 10, 77, 78, ПО—117 Конституции Российской Федерации и другими законодательными актами. Административное право рассматривает государственное управление лишь в узком понимании.
К государственному управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, центральных органов федеральной исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам исполнительной власти, реализующим функции управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного управления; они также осуществляют функции административного принуждения, привлечения к административной ответственности виновных в совершении административных правонарушений. В деятельности именно этих органов с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие государственному управлению как особому виду государственной деятельности.
Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:
государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально культурной и административно-политической областях);
отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством); разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;
сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование); в этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;
орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах; наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.
Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения ("принуждающее" управление), то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера: а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях; б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации; в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля и принуждения, а также выполнять важные государственно-управленческие функции (например, общество по охране прав потребителей; лица, занимающиеся частной нотариальной практикой).
Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.
1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию.
Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.
2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление) . Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).
3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.
4.Государственное управление - это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи, осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.
5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.
6. Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным правовым актам, изданным самими органами государственного управления. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.
7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении административных договоров.
8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора). Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т. е. самоорганизация) с внешним управлением, т. е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления.
9.Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого "принуждающего" управления (например, наложение административных взысканий, применение мер предупреждения или пресечения).
Местное самоуправление составляет одну из важнейших частей механизма управления, который позволяет оптимально сочетать интересы и права человека и местные, региональные, общегосударственные интересы.
Местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти, имеющим как общие черты с государственной властью, так и существенные отличия. В целом же анализ природы местного самоуправления, местной власти позволяет сделать вывод о том, что в них органически сочетаются два начала: общественное и государственное. Местное самоуправление и государство тесно связаны и представляют собой два уровня властной организации общества.
Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования, местной администрацией), где сфера управления определяется также исходя из задач и функций местного самоуправления. Рассматривая вопросы системы органов местного самоуправления, автор делает вывод: именно исполнительные органы местного самоуправления, выполняющие по своей правовой природе и назначению исполнительно-распорядительные функции, непосредственно осуществляют оперативное управление развитием различных сфер жизнедеятельности муниципального образования.
Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.
На основе анализа существующих подходов необходимо отметить, что местное самоуправление представляет собой одну из разновидностей власти, осуществляемой населением на местном уровне в определенных формах. Одной из форм реализации местного самоуправления является муниципальное управление, которое является разновидностью социального управления. Указанная управленческая деятельность имеет общие черты с государственным управлением, что неоднократно отмечалось в административно-правовой и муниципально-правовой науке. Вместе с тем характерной особенностью муниципального управления является то, что оно осуществляется на местном уровне специально созданными исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
Местное самоуправление как явление общественной жизни представляет собой в правовом смысле нечто базовое, охватывающее многие стороны организации местного населения на определенной территории. Муниципальное управление является составной частью местного самоуправления. Необходимо отметить, что местное управление понимается, в широком смысле, как управленческое воздействие, осуществляемое населением муниципального образования (субъект управления) на общественные явления и процессы (объект управления) с целью достижения социально полезного результата и исходя из интересов местного населения. Муниципальное управление, местное управление и местное самоуправление соотносятся как вид и род.
Признаками муниципального управления являются: а) социальный характер процесса муниципального управления; б) публичный характер муниципального управления; в) сочетание публичных и частноправовых начал в осуществлении муниципального управления; г) четкое определение субъекта и объекта муниципального управления; д) организация и реализация муниципального управления на четко определенных в законе принципах.
Таким образом, под муниципальным управлением следует понимать публичную, социально-полезную деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, созданных населением муниципального образования, которая сочетает в себе частноправовые начала, осуществляемая на основе четко определенных в законодательстве принципов и направленная на удовлетворение общественных интересов посредством воздействия па муниципальное хозяйство.
<< | >>
Источник: Плескач В.Н. и др.. Государственное право: учебное пособие для подготовки к итоговой государственной аттестации по Итоговому государственному междисциплинарному экзамену для студентов юридического института СПБГУСЭ государственно–правовой специализации. (Междисциплинарный экзамен по государственному праву) //Под общ. ред. канд. юрид. наук, доц. В.Н. Плескача. – СПб.: СПбГУСЭ ,2011. – 615 с.. 2011

Еще по теме 90. Государственное и муниципальное управление как разновидность социального управления.:

  1. «Public Relations» как функция управления. Создание службы PR в органах государственной власти и муниципального управления.
  2. Мотивация как функция управления. Основные теории и методы мотивации. Особенности мотивации и стимулирования персонала в органах государственного и муниципального управления.
  3. Управление государственным (муниципальным) долгом. Этапы управления государственным долгом.
  4. Основные направления совершенствования современного государственного и муниципального управления.
  5. ТЕМА 3.ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ
  6. Методы государственного и муниципального управления
  7. Функции государственного и муниципального управления
  8. 2.1. Проблема определения эффективности государственного и муниципального управления
  9. Основные законы, закономерности и принципы государственного и муниципального управления.
  10. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
  11. Нормативные модели систем государственного и муниципального управления
  12. 2.2. Международные методики определения эффективности государственного и муниципального управления
  13. Статья 163. Управление многоквартирным домом, находящимся в государственной или муниципальной собственности
  14. Статья 163. Управление многоквартирным домом, находящимся в государственной или муниципальной собственности
  15. Основные элементы системы управления комплексным социально- экономическим развитием муниципального образования
  16. 2. Эффективность государственного и муниципального управления: понятие и подходы, отечественная практика оценки
  17. Алехин Э.В.. УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ПО ПРЕДМЕТУ “ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ” Пенза - 2006 год, 2006
  18. § 1. Управление как социальное явление
  19. РАЗДЕЛ 9. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ. РЕАЛИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
  20. 79. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ, ПРИВАТИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ И УЧРЕЖДЕНИЙ