Россия на пути становления правового государства Выступление на семинаре в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации "Профессиональная переподготовка и повышение квалификации государственных служащих: опыт, проблемы и пути решения" (Москва, декабрь 2002 г.) lt;*gt;

--------------------------------

lt;*gt; Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: Наука; Интерпериодика, 2003.

Начало работы семинара совпало со знаменательным событием - годовщиной принятия Конституции Российской Федерации.

Я хотел свое выступление посвятить некоторым вопросам закона и права в деятельности государственного служащего. По сути дела, Владимир Владимирович Путин говорил именно об этом. В его выступлении, на мой взгляд, содержались следующие ключевые моменты.

1. Незыблемость фундаментальных положений Конституции Российской Федерации, в том числе института президентства, включая срок полномочий президента. Это активно обсуждаемая в обществе проблема.

2. Незыблемость Конституции и ее связь с укреплением основ государственности, государственного строя.

3. Незыблемость Конституции связана с необходимостью признания и реального обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

4. Конституция является фундаментом закона и законности, правопорядка в обществе. Обращено внимание, в частности, на несовершенство нашего законодательства, на наличие в нем противоречий, в частности противоречий между федеральным законодательством и региональным. Необходимо решить эту проблему до конца.

5. И, наконец, не только перед судами, не только перед правоохранительными органами, а перед всеми, кто состоит на государственной службе, поставлена конкретная задача строжайшего обеспечения режима законности и режима конституционности в нашем обществе.

По сути дела, в выступлении Президента Российской Федерации прозвучали основные идеи правового государства.

В Конституции Российской Федерации указано, что Россия является правовым государством. Само понятие правового государства имеет несколько аспектов. Я хотел бы обратить внимание только на один из них, для нас чрезвычайно значимый.

Развитие современной цивилизации, всемирный опыт показывают, что в правовом государстве наиболее эффективным, современным, отвечающим задачам гражданского общества является такой способ воздействия государства на общество, который реализуется через законы, через право.

Наше государство в недавнем прошлом не придавало значения этому инструменту. Обществом правили не законы, а люди, которые принимали соответствующие управленческие акты. И это создавало постоянную нестабильность в обществе, потому что при такой системе управления смена людей означала смену ориентиров управления.

Для того чтобы общество было стабильным (а только в стабильном обществе обеспечиваются и интересы граждан, и вообще поступательное развитие общества), необходимо, чтобы государство управляло обществом через законы. Это и есть важнейший признак правового государства, когда государство управляет обществом не через команды, не через индивидуальные управленческие акты, а через законы, которые выражают интересы общества. При этом государство обеспечивает не только принятие законов, но и их исполнение, реализацию. Вместе с тем государство обеспечивает привлечение к ответственности всех, кто нарушает законы. Только такое общество может называться правовым государством, только в таком обществе действительно обеспечиваются правовой порядок, права и интересы граждан, стабильность государственного и общественного строя и, в конечном счете, будущее данной страны, данного общества. Поэтому задачи, которые поставил Президент Российской Федерации в своем выступлении, являются ключевыми для всей деятельности государства, государственного аппарата и государственных служащих.

Для того чтобы эти задачи успешно решались, требуется несколько условий.

Первое условие - должна быть тщательно отработанная система законодательства.

В области законодательства мы сделали много за последние годы, необыкновенно много, но далеко не все. Например, до недавнего времени не было Трудового кодекса, соответствующего реалиям нового общества. Принят Земельный кодекс, однако он решил не все вопросы земельных отношений. Так что и эта сфера у нас остается все еще недоурегулированной.

Второе условие - это успешное, эффективное функционирование исполнительной власти. Может быть, на сегодняшний момент это самая важная задача. Дело в том, что наша власть и раньше называлась исполнительной. Но она, по существу, таковой не была. Давайте вдумаемся, откуда взялся такой термин "исполнительная власть". Что эта власть исполняет? Раньше она в основном исполняла директивы партии. Но ведь во всем мире эту власть (правительство и органы в центре и на местах) называют исполнительной властью. Так что же должна эта власть исполнять? Она должна не только сама исполнять, но и обеспечивать исполнение законов. Это основная функция исполнительной власти. Отсюда ее название. Между тем наша власть в недалеком прошлом, по существу, являлась не исполнительной, а управленческой властью. Она управляла обществом, потому что государство непосредственно осуществляло экономические функции.

Сейчас у нас собственность изменилась. Основной массив собственности является частной собственностью, управлять которой нельзя. И, следовательно, если мы будем продолжать управлять, например, экономикой, то, во-первых, это будет противоречить основам нового строя, а во-вторых, это будет совершенно неэффективно, потому что управлять чужой собственностью нельзя. Отношения можно регулировать только экономически и только с помощью законов. Следовательно, исполнительная власть должна быть переключена на выполнение совершенно другой функции - функции организации исполнения законов. А оценка эффективности ее деятельности должна производиться в зависимости от того, насколько исполнительная власть в своей сфере деятельности или на территории своей деятельности обеспечивает исполнение законов.

Исполнение законов должно лежать прежде всего на исполнительной власти, потому что исполнение законов зависит от того, как оно организовано. Вот почему речь идет об административной реформе в нашем обществе, которая сейчас началась. Административная реформа касается именно исполнительной власти.

Какие задачи должны быть решены в процессе осуществления административной реформы? Во-первых, все органы государственного управления, исполнительной государственной власти должны функционировать на основе закона. Следовательно, какой бы участок работы мы ни взяли (участок взаимодействия государства с обществом), везде деятельность государственных органов, должностных лиц, представителей власти должна быть урегулирована обстоятельно и подробно законом. Там, где есть вакуум, где не хватает законов (об этом говорил Президент Российской Федерации), там произвол чиновников. И именно на произвол чиновников больше всего сегодня жалуются граждане нашего общества, в частности предприниматели, в том числе и наши возможные зарубежные партнеры по экономической деятельности.

Итак, необходимо подвести под деятельность любого органа исполнительной власти и каждого должностного лица, каждого государственного служащего закон. Кроме того, необходимо установить, создать процедуры деятельности государственного служащего. Если чиновник не связан определенной процедурой, то он может допускать произвольные действия, может чинить произвол по отношению к тем, кто не наделен властью.

Во всех совершенных и хорошо отлаженных государственных механизмах существуют определенные процедуры. Во Франции, например, есть Кодекс управления. В России такого Кодекса нет. У нас сейчас, конечно, создаются определенные процедуры управления, но по отдельным направлениям, например по линии налоговой службы и так далее.

Необходима, очевидно, отработка общих принципов и общих начал процедуры управления.

Необходимо, чтобы любой государственный служащий назубок знал те законы, которые он обязан не только соблюдать, но и исполнение которых должен организовать. И если государственный служащий, занимающийся вопросами здравоохранения, плохо знает законодательство о здравоохранении; если человек, который работает в области культуры или просвещения, образования, недостаточно хорошо знает весь объем законодательства, регулирующего эту деятельность, то, конечно, совершенно ясно, что такой человек не подготовлен для выполнения своих функций в области государственной службы. Повышение квалификации в области знания законодательства, а также установление ответственности за малейшие отклонения от законов в деятельности государственного служащего - вот что является актуальной проблемой административной реформы, к которой мы приступили и которая уже начала осуществляться.

Президент Российской Федерации в беседе со мной сказал, что он полностью разделяет такого рода подходы. Да он и не может не разделять их, потому что последовательно и неуклонно работает над совершенствованием деятельности нашего государства, над усилением его роли в жизни общества и одновременно над тем, чтобы не было неоправданного вмешательства государства в те сферы, в которых граждане реализуют свою свободу, в том числе и экономическую.

И, наконец, третье условие правового государства и третий фактор. На нем я остановлюсь более подробно. Это судебная власть.

Там, где нет независимой, сильной, самостоятельной и эффективной судебной власти, там соблюдения законов, следования закону быть не может. В обществе обязательно должны быть орган или система органов, которые могут иметь право оценивать любые действия, любое поведение с точки зрения соответствия или несоответствия их закону, соответствия или несоответствия Конституции.

У нас очень многие пытаются заниматься этим делом и свободно и легко раздают оценки: что Конституции соответствует и что не соответствует. Выражать свое мнение может каждый, но от имени государства выносить решения относительно того, что конституционно, а что неконституционно, что законно, а что незаконно, может только суд. И в этом состоит его назначение.

Когда есть действительно самостоятельная независимая судебная власть, которая безо всякого давления на нее (в чем бы это давление ни выражалось) в состоянии выполнять свою функцию - оценивать любое поведение с точки зрения его соответствия закону, только при этом условии будет нормально функционировать государственная власть, весь государственный аппарат. Поэтому все другие органы власти (и законодательная, и исполнительная) должны ощущать в своей деятельности эту оценку законности со стороны суда.

Именно для того, чтобы судебная власть могла надлежащим образом выполнять свою задачу и чтобы никто не мог манипулировать судами, у нас и проводится следующий этап судебной реформы.

Вы знаете, что Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации приняли пакет законов, направленных на дальнейшее осуществление судебной реформы. Я на этом вкратце остановлюсь, потому что суды и судьи - это часть государства, часть его аппарата, и то, что будет происходить в судах, имеет значение и для других частей государственного аппарата.

Итак, какие задачи решаются в ходе современного этапа судебной реформы? Их две - доступность и качество правосудия.

Первая задача - обеспечение доступности правосудия. Сегодня наши граждане жалуются на то, что правосудие для них не вполне доступно по целому ряду обстоятельств. Во-первых, потому, что суды перегружены. Вдумайтесь в цифры! Суды общей юрисдикции за год рассматривают свыше 5 миллионов одних только гражданских дел; свыше 2,5 миллионов административных дел, примерно 1 миллион уголовных дел. Арбитражные суды рассматривают в год примерно 700 тысяч сложнейших, огромных по объему и по масштабам споров. Между тем в судебной системе на сегодняшний день работает всего где-то 18 тысяч человек. 18 тысяч человек на всю огромную Россию! Примерно такое же количество судей в странах, где население в 2, в 3 раза меньше. Отсюда невероятные перегрузки наших судов.

Граждане нуждаются в судебной защите. Они идут за судебной защитой. Мы наблюдаем массовое обращение в суды, которые не вполне справляются с этими колоссальными объемами работы.

В ходе судебной реформы эта задача доступности должна быть решена. И она определенным образом решается.

Чрезвычайно важно добиться не только доступности, но и оперативности при рассмотрении дел и разрешении споров. Нельзя, чтобы человек, привлекаемый к уголовной ответственности, находился в местах предварительного заключения годами, прежде чем будет вынесен приговор по его делу.

Сейчас Европейский суд по правам человека уже принял к своему рассмотрению дело по заявлению гражданина Калашникова, который обратился в Европейский суд с жалобой на Россию (жалоба всегда подается против государства). Он обратился с заявлением о том, что, во-первых, его слишком долго содержали в местах лишения свободы до вынесения приговора и, во-вторых, держали в условиях, крайне неблагоприятных для человека. Какое решение Европейский суд вынесет, не знаю, однако дело принято к рассмотрению. И мы с вами должны иметь в виду то обстоятельство, что над всеми судами нашей судебной системы есть теперь еще и Европейский суд по правам человека.

Так каким образом должна быть обеспечена доступность правосудия? Во-первых, конечно, требуется некоторое увеличение численности судей. И эта задача сейчас решается. По нашему предложению Президент Российской Федерации поручил разработать Федеральную программу развития судебной системы, которая была подготовлена и недавно утверждена Правительством Российской Федерации.

Теперь у нас есть Федеральная целевая программа развития судебной системы России на 2002 - 2006 годы. Программа содержательная, конкретная, с указанием того, как будет увеличиваться численность судей и специалистов, производиться финансирование, материально-техническое обеспечение судов, строительство, капитальный ремонт зданий, информационное обеспечение и так далее. Все расписано по годам.

Таким образом, есть конкретный план усиления судебной системы и ее дальнейшего развития.

Для того чтобы обеспечить доступность правосудия, нам необходимо совершенствовать законодательство. Очень хорошо, что здесь присутствуют представители Государственной Думы. Я полагаю, что каждый раз, когда у нас принимаются какие-то законы, необходимо думать о том, что, по существу, принятие любого закона влечет за собой определенные последствия: или появление новой категории дел, или дополнительное возложение на суды решения какого-то нового вопроса. Например, Налоговый кодекс Российской Федерации установил, что если предприниматель не уплатил налог, то его недоимка по налогу может быть взыскана самой налоговой службой, а вот штраф за нарушение налогового законодательства налоговая служба сама взыскать не может, только через суд. Это правильно? На первый взгляд, красиво и правильно. В действительности эти обращения налоговой службы по взысканию штрафов с предпринимателей-налогонарушителей повлекли за собой резкое увеличение количества дел в арбитражных судах.

Давайте вдумаемся - это правильно или неправильно? Ведь суды призваны разрешать споры. Очень часто налогоплательщик (предприниматель), допустивший нарушение, знает, что он это нарушение допустил, и его не оспаривает, но тем не менее штраф не платит. Что остается налоговой службе? Только идти в суд. Что остается суду? Заводить и рассматривать дело. Дело о чем? Где тут спор? Здесь нет спора. Зачем суды загружать такими делами?

Во всем мире практика иная. Например, в Германии суд рассматривает заявление не налоговой службы, а налогоплательщика. Налоговая служба извещает налогоплательщика о том, что он допустил налоговое нарушение и с него причитаются недоимка и соответствующий штраф. Налогоплательщик добровольно платит, потому что если он не уплатит, то дальше пойдет начисление пеней. А вот если он не согласен с этим, он обжалует решение налоговой службы в суде. Следовательно, здесь есть спор. Так почему мы все развернули в обратном направлении? Спора нет, а дело в суде есть. И вот таким образом необоснованно мы перегружаем суды.

На мой взгляд, многое в нашем законодательстве в этом смысле должно быть изменено для того, чтобы суды занимались своими делами, т.е. действительно разрешали имеющиеся споры, а не были бы придатком к органам управленческой власти. Налоговая служба выносит решение о наложении штрафа, а суд практически "штампует", подтверждает его и тем самым превращается, по сути, в придаток налоговой службы. Зачем? Нигде, ни в каких странах мира на суды такие функции не возложены!

Следующий способ обеспечения доступности правосудия - это содействие гражданину в получении юридической помощи. У нас такая помощь оказывается адвокатами. Они берут за свои услуги довольно значительные суммы. Далеко не каждый гражданин в состоянии это оплатить. И получается, что права гражданина нарушены, ему надо обращаться в суд, но он, будучи юридически неосведомленным человеком, не знает, в какой суд надо обращаться, с каким заявлением, как его составить, что требуется для того, чтобы суд у него принял эти материалы, и так далее. По существу, значительная часть нашего населения - малоимущие. Они оказались лишенными правовой помощи, а следовательно, и судебной защиты. Это очень серьезная проблема, которая должна быть обязательно решена. В некоторых регионах она уже решается: принимаются местные Законы об оказании юридической помощи малоимущему населению за счет местных бюджетов. К сожалению, это единичные решения. В большинстве же случаев гражданин оставлен один на один со своими бедами, и он бьется, как рыба об лед, пытаясь добиться судебной защиты.

С принятием новых процессуальных Кодексов несколько упростятся некоторые судебные процедуры, особенно по делам малозначительным, не очень сложным. Мы имеем в виду больше использовать процедуры досудебного урегулирования споров, всякого рода посредничества, альтернативные способы разрешения споров в третейский судах, примирительные процедуры в самом суде.

Если брать коммерческие споры в арбитражных судах, то у нас по большинству из них выносятся судебные решения. А, например, в Англии суд по коммерческим спорам выносит решения только по 20% заявлений, потому что в 80% случаев участники спора уже в суде очень быстро начинают ориентироваться: кто из них прав, кто - не прав, и в какой степени. Расходы на судебные разбирательства в Англии очень велики, поэтому стороны пытаются ускорить рассмотрение конфликта и идут на компромисс, используя примирительные процедуры. И это правильно. Я думаю, что и нам надо все это внедрять.

Вторая задача, которая решается в ходе судебной реформы, - это качество правосудия, это законность и обоснованность выносимых решений. Любое решение по любому делу должно соответствовать закону и быть обоснованным, т.е. соответствовать обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Что требуется для того, чтобы повысить качество правосудия, т.е. обеспечить законность и обоснованность решений? Требуется многое. Прежде всего - это, конечно, укрепление кадров. В судах кадры решают все. Многое зависит от того, кто отправляет правосудие, от уровня самостоятельности, честности, добросовестности и квалификации конкретного судьи. Поэтому в процессе осуществления судебной реформы проводятся серьезные мероприятия по кадровому укреплению судебной системы. При этом решаются одновременно две взаимосвязанные задачи: с одной стороны, необходимо обеспечить независимость суда, потому что если нет независимого суда, то вообще и правосудия нет (тогда дела решает кто угодно, но только не суд); с другой стороны, требуется повысить ответственность судей за отношение к делу, за качество работы, за степень их устойчивости ко всякого рода воздействиям и влиянию.

Основные направления работы здесь сводятся к следующему.

Принимаются меры к тому, чтобы наладить систему подготовки кадров, кандидатов на должности судей. У нас такой системы на сегодня нет, а она крайне необходима. В Японии есть, во Франции есть, в Германии есть, в Англии есть, у нас нет. Например, откуда во Франции берутся судьи? Существует общегосударственный центр по подготовке кандидатов на должности судей. В этот центр ежегодно на должности кандидатов в судьи по результатам жесткого конкурса принимаются 300 человек, а подается примерно 3 тысячи заявлений от юристов, имеющих высшее образование, опыт работы и так далее. Конкурс - 10 человек на место. Потом, когда кандидаты (300 человек) зачислены, они проходят трехгодичную подготовку, за время которой государство выплачивает им заработную плату: 1 год - дополнительная теоретическая послевузовская подготовка, затем 2 года - практическая подготовка в судах. Через 3 года выпускник этого центра (а там еще отсев есть) обязательно назначается судьей, потому что он всесторонне проверен и подготовлен. В судейское кресло садится уже готовый судья, не начинающий судья, не судья "неумеха", не судья, у которого нет ни опыта, ни знаний, а действительно готовый судья. Такова нормальная государственная подготовка судей.

Судьи - это штучная профессия. Судьи - это люди, которые выносят решения от имени государства. И много ли их надо? Немного. Но должна быть государственная система подготовки, и мы ее сейчас налаживаем. Вместе с Верховным Судом Российской Федерации мы создали Академию правосудия. Сейчас получаем с помощью Президента Российской Федерации и Парламента должности помощников судей. Эти должности помощников судей мы и будем использовать для практической подготовки будущих судей, имея в виду, что теоретическую дополнительную подготовку они получат в Академии правосудия.

Назначение судей на должность будет носить открытый и гласный характер. Судьи будут проходить конкурсный отбор. Для того чтобы Президент Российской Федерации назначил судью своим Указом, тот должен получить рекомендацию на эту должность от квалификационной коллегии судей.

Сейчас квалификационные коллегии состоят из одних судей. В результате принятия тех новых законов, о которых я говорил, в квалификационные коллегии войдут кроме судей представители научной юридической общественности и представитель Президента Российской Федерации. Таким образом, процесс назначения судей будет открытым, конкурсным, гласным. Кандидат на должность судьи должен будет пройти медицинское освидетельствование и представить документ о том, что у него нет никаких отклонений, которые мешали бы выполнению судебных функций; сдать серьезный государственный экзамен. И только после этого квалификационная коллегия может дать рекомендацию.

Кроме того, судья теперь будет назначаться на должность сроком на 3 года и только по истечении 3 лет он будет назначаться уже без ограничения срока полномочий.

Вводятся ограничения полномочий судей по возрасту. 65 лет - вот предельный возраст.

Вводится ограничение полномочий председателей и заместителей председателей судов. 6 лет - таким будет срок их полномочий (правда, с правом повторного избрания, т.е. если состоится повторное избрание, председателем суда можно будет быть 12 лет подряд).

Совершенствуется институт дисциплинарной ответственности судей. Судьи за свои проступки будут привлекаться к дисциплинарной ответственности квалификационными коллегиями. Предусмотрены две меры воздействия: предупреждение и прекращение полномочий.

Вводится административная ответственность судьи за административное нарушение. Правда, административная ответственность будет производиться в судебном порядке: только коллегия, состоящая из трех судей вышестоящего суда, может наложить на судью административное взыскание за административное правонарушение.

Уголовная ответственность судьи должна быть обязательно предусмотрена законом. Судья не находится вне правового поля. Судья, совершивший преступление, должен отвечать, как любой гражданин, за правонарушение, нести уголовную ответственность.

Одновременно надо сделать так, чтобы на судью нельзя было воздействовать и посягать на его независимость. Для привлечения судьи к ответственности нужна специальная процедура, которая будет выглядеть следующим образом. Судья может быть привлечен к ответственности (дело может быть возбуждено) только по постановлению Генерального прокурора Российской Федерации. Любой судья! Для того чтобы дело двигалось дальше, необходимо, чтобы судебная коллегия из трех судей вышестоящего суда дала свое заключение о наличии признаков преступления в действиях судьи. И, наконец, для привлечения судьи к уголовной ответственности требуется согласие соответствующей квалификационной коллегии. Примерно в таком же порядке может быть произведен арест судьи. Но поскольку квалификационная коллегия будет состоять не только из одних судей, объективность рассмотрения всех этих вопросов будет значительно повышена.

И последнее. Я думаю, что все сказанное выше относится к государственному аппарату вообще, ко всем государственным служащим. Государственный служащий наделяется большой властью. На него возлагается огромная ответственность. Он в любом случае - представитель государства. Его полномочия - это "мандат" действовать от имени государства. Государственным служащим должны предъявляться высочайшие требования. Их не должно быть очень много, но они должны быть профессионалами высочайшего класса. Для этого заработная плата и статус государственного служащего должны быть соответствующими, потому что государственный служащий с маленькой заработной платой - это, на мой взгляд, источник повышенной опасности. У него есть власть, есть соблазн злоупотребить этой властью и нет факторов, которые бы удерживали его от этого. Следовательно, эти вопросы должны решаться обязательно. Государственных служащих должно быть меньше, но они должны работать лучше, профессиональнее, надежнее. А для этого им надо хорошо платить. Это азбучная истина. И, конечно, эти задачи должны быть решены нашим государством обязательно.

В отношении судей надо сказать следующее. Раньше судьи получали приличную заработную плату. Август 1998 года лишил их этой заработной платы, она уменьшилась в 3 раза. Поэтому нам сейчас на судебную работу молодежь привлекать трудно. Вот, например, у нас в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, в аппарате, работает молодой толковый юрист (я не имею в виду конкретно). Приходит к нам, работает, осваивает право, судебную практику, становится специалистом, например в области банковского законодательства, и через 2 года уходит. Почему? Потому что этому молодому человеку, уже ставшему хорошим специалистом, в коммерческой структуре предложена заработная плата, в 3 раза превышающая заработную плату Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации! У нас создался недопустимо высокий разрыв в оплате труда. Это обескровливает государство, ослабляет его, не способствует притоку новых сил. Молодежь идет в государственные структуры неохотно. Вот почему вопросы повышения материального обеспечения судей и государственных служащих вообще - это первостепенная задача.

Сейчас в Федеральной целевой программе развития судебной системы России на 2002 - 2006 годы предусмотрено решение данного вопроса. Поставлена задача восстановить заработную плату судей, которую они получали до августа 1998 года. Мы на этот уровень должны выйти где-то в 2006 году. Постепенно. В предстоящем году заработная плата судей увеличится на 60% - будет сделан рывок, потом повышение будет идти постепенно. Будем надеяться, что этот процесс коснется вообще всех государственных служащих.

Ясно, что вопросы заработной платы зависят от наших возможностей, возможностей государственного бюджета. Однако все эти задачи слишком серьезны, чтобы оставить их нерешенными. В противном случае эффективно действующего государства - государства с единой волей - у нас не будет. А мы все в этом очень заинтересованы и нуждаемся.