<<
>>

3.2. Концессии как форма использования государственной собственности частным бизнесом.

В настоящее время в качестве одного из направлений совершенствования управления государственной собственностью в России являются, на наш взгляд, концессионные формы.
Развитие концессий имеет давнюю историю.
Еще в Римской империи мунисипы (аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам таких объектов античной инфраструктуры, как почтовые станции, порты, рынки и бани. В новое время концессии по использованию природных ресурсов впервые появились во Франции на рубеже XVI и XVII веков.
В XIX веке с помощью концессионных механизмов были построены железнодорожные сети, крупнейшие судоходные каналы. Однако к середине прошлого столетия, в силу ряда причин, число концессий в мировом хозяйстве значительно сократилась.
Новый импульс развития концессии получили только в 90-е гг. на волне всеобщего сокращения роли государства в экономике и распространения теорий о большей эффективности исполнения ряда государственных функций частными компаниями. В это время в западной экономической науке и практике концессии стали рассматриваться как главная полуприватизационная форма разгосударствления (semi- privatization). Считалось, что прямая приватизация в таких важнейших сферах жизнеобеспечения как естественные монополии, . отрасли производственной и социальной инфраструктуры чревата своими социально- экономическими и политическими последствиями. Но если приватизация в этих сферах, как одна из мер повышения эффективности управления государственной собственностью, не целесообразна, то можно использовать другую форму - концессии, представляющие собой особый вид партнерских отношений государства и бизнеса.
С помощью концессионных механизмов в частные руки стали передаваться преимущественно те объекты, которые государство было не готово приватизировать, но которыми оно не способно управлять эффективно. Кроме того, концессии стали широко использоваться для создания объектов, на строительство которых не хватало бюджетных средств. Определенное развитие получила также практика передачи концессионеру некоторых государственных функций.
В правилах Единого рынка, принятых Европейской комиссией в декабре 1999 г., концессии определяются как определенная система отношений, при которой общественная власть поручает третьей стороне (частной или смешанной компании) управление объектами инфраструктуры или другими общественными службами при условии принятия этой стороной на себя предпринимательского риска и обязанностей по эксплуатации оборудования.
Наибольший опыт использования концессий накоплен в Великобритании. Еще в 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о
новой концепции управления госсобственностью под названием «Инициатива частного финансирования» (Private Finance Initiative - PFI). За 1992- 2001 гг. правительство осуществило более 400 проектов партнерства с частным бизнесом на общую сумму более 19 млрд. ф. ст. Эти проекты были реализованы в таких секторах хозяйства, как общественный транспорт, информационные технологии и НИОКР, защита окружающей среды, градостроительство, здравоохранение, образование и даже в правоохранительной и военной сферах - тюрьмы, военные училища и военные жилищные объекты. По мнению правительства Великобритании, использование концессий позволило сэкономить 15-20% государственных расходов.
В последние 10 лет концессионные отношения развиваются не только в промышленно развитых странах, но и развивающихся странах, странах с переходной экономикой.
Повсеместное распространение этого процесса означает, что меняются подходы к формам участия государства в экономике. Это находит свое выражение в том, что, во-первых, государство все активнее привлекает предпринимательский и финансовый потенциал частного сектора к развитию сфер экономики, ранее составлявших безраздельную монополию публичной власти и государства.
Во-вторых, государство пытается освободиться от части своих функций и доверить их выполнение частному сектору, получая тем самым возможность сосредоточить свои усилия на выполнении новых функций, возникших перед государством в эпоху глобализации и новых угроз всеобщему миру.
В-третьих, привлечение частного сектора на основе так называемого делегированного управления позволяет заметно снизить давление на государственный бюджет, поскольку переориентация на частный сектор
значительной части финансовых рисков и расходов позволяет существенно экономить бюджетные средства.
В-четвертых, состязательный порядок отбора участников партнерских отношений с государством позволяет ввести элементы конкуренции в ранее монопольные отрасли государственной экономики и тем самым повысить их качественные стандарты.
В-пятых, привлечение частного менеджерского корпуса, обладающего навыками поведения в условиях рыночных отношений, к осуществлению некоторых экономических и социальных функций государства, позволяет преодолеть неэффективность многих объектов инфраструктуры, составляющих государственную и муниципальную собственность.
В России концессии известны еще с конца XIX века. В начале XX века концессии широко использовались для решения коммунальных проблем и во времена НЭПа. Концессии в Советской России в период НЭПа широко использовались во многих отраслях экономики: в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве и т.п. По количеству концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (24 концессии, 29 млн. руб.), добывающая (14 и 28 соответственно), сельское хозяйство (7 и 2,0), торговля (7 и 1,5). Эффективность концессионной политики была столь велика, что был разработан специальный план, для того, чтобы добиться с их помощью сбалансированного развития различных секторов экономики на основе передовых технологий. Этот план, к сожалению, не был реализован по политическим причинам.
Начиная с 30-х гг. концессии в России прекратили свое существование. Сегодня законы о концессиях существуют во многих странах СНГ (Казахстан, Молдова, Кыргызстан, Литва, Эстония) и странах
бывшего социалистического лагеря (Венгрия, Болгария и др.). Эти страны уже имеют свое концессионное законодательство и даже успешно реализуют на практике проекты на основе концессионных договоров.
Однако в России соответствующего закона нет, хотя и есть некоторая инициатива по отработке концессионных механизмов в жилищно- коммунальной сфере (Самарская, Волгоградская и Калужская области), в строительстве автомобильных дорог (г. Санкт-Петербург и Саратовская область).
На наш взгляд, использование зарубежного опыта концессий в России как одного из способов повышения эффективности управления государственной собственностью, вполне оправдано. Именно посредством концессий российское государство, в условиях ограниченности бюджетных средств, могло бы существенно расширить свои возможности через привлечение ресурсов частного сектора. В рамках концессий могли бы формироваться и более эффективные и рачительные управляющие.
Но чтобы концессии стали реальностью, необходимо создание соответствующей правовой базы. Некоторые ученые и практики считают, что в качестве такой правовой базы достаточно иметь соответствующую главу в Гражданском кодексе РФ. Однако, на наш взгляд, этого недостаточно для того, чтобы концессии можно было использовать как один из методов управления государственной собственностью.
В настоящее время, действительно, в соответствии с главой 54 ГК РФ, предусмотрен механизм договора коммерческой концессии. На основании договора коммерческой концессии, одна сторона (правообладатель) обязуется предоставить другой стороне (правопользователь) за вознаграждение, на срок или без указания срока, право использовать в предпринимательской деятельности пользователя комплекс исключительных прав, деловой репутации и коммерческого опыта* правообладателя в определенном объеме с указанием или без указания территории использования применительно к определенной сфере предпринимательской деятельности.
На наш взгляд, такое определение концессий является достаточно общим и требует конкретизации применительно к концессиям в отношении объектов государственной собственности. В настоящее время в Правительстве РФ разрабатывается проект федерального закона «Об особенностях концессионных соглашений в жилищно-коммунальной сфере муниципальных образований». Однако такого закона явно недостаточно. Требуется разработка и принятие федерального закона о концессиях.
Базу закона о концессионных договорах в России должен, на наш взгляд, составить комплекс основополагающих законодательных актов, в который должны войти Земельный кодекс, закон о государственной собственности (или имуществах), закон об аренде земли, закон о природных ресурсах. В законе о государственной собственности должны быть специально обозначены категории имуществ, указаны основные положения
их правового статуса, возможности и пределы пользования частными лицами.
В законе о концессиях в первую очередь должны быть:
указаны категории государственных имуществ, которые могут быть предоставлены в пользование частным лицам;
сформулированы общие принципы пользования и характер пользовательских прав;
определены участники концессионных отношений, в особенности со стороны собственника имущества;
выработан порядок предоставления концессионных прав;
определены основные условия концессионного договора.
Однако, чтобы закон заработал, необходимо будет принять целый ряд
нормативных актов и подзаконных документов разного уровня. Необходимо будет также создать специальные институциональные органы законодательной и исполнительной власти, в ведении которых находились бы вопросы надзора и контроля за деятельностью концессионных предприятий, оформление договоров и т.п. Кроме того, должны быть созданы специальные финансово-экономические институты, обеспечивающие финансирование концессионной деятельности, управляющие компании, компании, осуществляющие независимую экспертизу концессионных проектов и другие.
В настоящее время в нашей стране многие считают, что концессии - это удел, скорее, развивающихся стран, чем развитых, не способных осваивать ресурсы самостоятельно. Но поскольку в России в ряде отраслей уже сформировались вполне конкурентоспособные и активно инвестирующие национальные корпорации, то исключительные условия, содержащиеся в концессиях, приведут к неоправданным преимуществам для одних в ущерб другим, ухудшению предпринимательского климата, резкому увеличению коррупции.
На наш взгляд, это не совсем так. В настоящее время концессии приобретают иное значение, чем в те времена, когда главным образом были распространены концессии природных ресурсов. Исходя из опыта большинства развитых стран, использующих в настоящее время концессии, можно отметить, что перечень объектов государственной и муниципальной собственности, предоставляемых в пользование инвесторов сегодня достаточно широк и включает:
природные ресурсы (полезные ископаемые, растительные, животные), в том числе ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны;
объекты экономической инфраструктуры, включая автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, искусственные транспортные сооружения, энергетические предприятия и линии электропередачи, гидротехнические системы, морские, речные и воздушные порты, линии связи и коммуникации, информационные системы и т.п. объекты, обслуживающие сферу материального производства;
группа объектов в сфере общественных услуг (главным образом муниципальная собственность): общественный транспорт, городское хозяйство, коммунальные услуги, зоны производства общественных работ, местные службы, в т.ч. социальные (занятости, профессиональной подготовки и набора рабочей силы, обустройства мигрантов и т.п.), объекты экологии и др.;
государственные и муниципальные предприятия (главным образом «лежачие»). Как правило, они передаются частному инвестору, если он докажет, что в состоянии заплатить их долги и управлять ими более эффективно, чем это делает государство. Таким образом могут быть решены многие неотложные задачи, связанные с финансовым оздоровлением предприятия, его техническим перевооружением или перепрофилированием. Данный метод используется также в целях демонополизации государственных предприятий;
- некоторые виды хозяйственной либо иной общественно полезной деятельности, монополия на осуществление которой принадлежит государству (производство наркотических и спиртосодержащих веществ, табачных изделий, почтовая деятельность, естественные монополии), и которые могут осуществляться частными инвесторами на принадлежащих им или арендованных у государства объектах по производству монопольной продукции или услуг.
Как видно из приведенного перечня, концессии в области использования природных ресурсов составляют лишь незначительную часть современных концессионных соглашений. Большая часть охватывает объекты инфраструктуры. И если в области недропользования концессии основаны на механизме изъятия государством природной ренты, то основной функцией инфраструктурных концессий является привлечение частного капитала и управленческого опыта, накопленного в негосударственном секторе экономики к созданию и управлению экономической инфраструктурой государства, что может быть особенно интересным для России.
Как показывает опыт других стран, концессии являются важным шагом вперед в развитии экономики ЖКХ, дорожного хозяйства и прочих инфраструктурных отраслей. Концессии в области инфраструктуры представляют собой правовые механизмы передачи государством в управление частному бизнесу объектов экономической и социальной инфраструктуры. При этом возмещение издержек концессионера осуществляется как за счет взимания платежей с населения, так и за счет государственных субсидий.
По концессионному соглашению право собственности на объект концессии остается за государством и лишь временно передается инвестору на срок договора на возмездной основе. Инвестор является собственником произведенной продукции и платит государству налоги и согласованное
вознаграждение за предоставленные имущество и имущественные права. Поэтому концессия обоюдно выгодна как государства, так и концессионеру.
Для государства концессии являются более выгодным способом повышения эффективности использования государственной собственности, чем, например, приватизация. Если при приватизации происходит поиск эффективного собственника и собственность передается ему навсегда, то при концессионных соглашениях поиск эффективного управляющего происходит в условиях, когда собственность остается в руках государства. Следовательно, если обнаруживается, что управляющий оказывается неэффективным, то у государства есть право на ответный ход вплоть до расторжения договора при сохранении всех вложенных на тот момент инвестиций. Поэтому в данной ситуации в большей степени рискует концессионер. Более того, именно он авансирует концедента, то есть в отличие от принятого порядка уплаты налогов, концессионер уплачивает концеденту плату не после подведения итогов своей деятельности, а с самого ее начала.
В отличие от договоров купли-продажи на товарных рынках, концессионный контракт носит долговременный характер. Его суть состоит в том, что государство при любых своих односторонних действиях сохраняет в неприкосновенности баланс финансовых интересов сторон, возмещая инвестору лишь понесенные им убытки от таких действий. При этом инвестор не вправе оспорить ни односторонних действий государства в судебном порядке (хотя может оспорить размер причитающейся ему компенсации или ее сроки), ни прекратить исполнение своих обязанностей по договору.
Договор концессии выгоден и для концессионера. Гибкие механизмы расчетов в зависимости от рыночной конъюнктуры позволяют инвестору заранее точно знать, на какие доходы он сможет рассчитывать в любой конкретной ситуации и тем самым планировать свои расходы, финансирование и возврат как заимствованных, так и собственных
вложенных средств. Таким образом обеспечивается стабильность деятельности концессионера, позволяющая ему спокойно заниматься инвестиционной деятельностью, а не вывозить капитал из страны.
Определенную компенсирующую роль для концессионера играют и его исключительные права, гарантирующие ему стабильный и свободный от конкуренции рынок сбыта, в том числе и за счет государственных и муниципальных потребителей продукции или услуг.
В условиях концессий поступления самого концедента от деятельности концессионера складываются из двух основных источников: 1) платы концессионера за право пользования государственным и муниципальным имуществом и 2) установленных законодательством налогов, сборов и других платежей фискального характера.
В то же время отличительной особенностью системы расчетов концессионера с государством является то, что они основаны на трех важных основаниях: концессионной плате, взимаемой в разных формах в зависимости от имущества, которое передано во временное управление; специальном налоговом режиме и механизме налоговой стабильности. В этих условиях концессионер получает определенные налоговые льготы.
Поскольку при реализации концессионных соглашений стандартной является ситуация, когда концессионер инвестирует средства в имущество, принадлежащее государству или муниципальному образованию, то фактически в такой форме - форме концессионной платы - он по частям уплачивает положенное налоговое бремя. В этом случае государство или муниципалитет получают компенсацию части налогов в модифицированном виде - с отсрочкой и в виде вложений в собственность. В то время налоговое бремя концессионера снижается на размер концессионной платы. Таким образом для концессионера предусматривается освобождение от части налогов в обмен на выплату в бюджеты концессионной платы.
Явные преимущества, которые несут с собой концессионные договоры как для государства, так и для инвесторов, еще раз свидетельствуют о том,
что эта форма использования государственной собственности должна быть более широко представлена и в России.
На наш взгляд, в России следует, прежде всего, рассмотреть вопрос об использовании инфраструктурных концессий.
В большинстве развитых стран экономическая и социальная инфраструктура одна из наиболее широких сфер использования концессионной формы привлечения частного капитала. Под инфраструктурными обычно понимаются отрасли экономики и социальные институты, играющие роль вспомогательных, обслуживающих сферу основного, материального производства.
Объекты государственной и муниципальной собственности либо виды деятельности с использованием таких объектов объединены термином «публичная служба». В международной концессионной теории и практике к ним принято относить инфраструктурные объекты в сферах транспорта; электроснабжения; водоснабжения; наружного освещения городов и поселков; телекоммуникаций; индустрии досуга и туризма; почтовых услуг; благоустройства населенных пунктов; образования; обороны, охраны •границ, безопасности; правосудия и т.д.
Именно они становятся типичными объектами инфраструктурных концессий. Предоставляя их в концессионное пользование частным лицам, государство и другие публично-правовые образования тем самым временно уступают концессионерам часть своих монопольных прав (и обязанностей) в сфере общественных услуг. В свою очередь, приобретаемые таким образом концессионные права имеют статус исключительных прав. Они призваны защитить их обладателей от конкуренции, предотвратить появление на рынке альтернативных публичных служб, что чревато снижением качества или удорожанием общественных услуг.
Схемы финансирования концессий в области инфраструктуры чрезвычайно разнообразны. Можно выделить два крайних варианта:
. Все издержки концессионера покрываются за счет взимания платы за услуги с населения.
. Все издержки концессионера полностью покрываются за счет государственных субсидий.
Однако, как правило, оба метода финансирования сочетаются в той или иной пропорции.
В различных странах существует разделение инфраструктурных концессий на две большие группы: концессии, объектом которых являются материальные имущественные комплексы, и концессии, объектом которых является осуществление определенной деятельности, не связанной с имущественными комплексами. При этом для обозначения инфраструктурных концессий используются самые разнообразные термины: РРР, ВОТ, РОО и многие другие.
Первая группа подразделяется на такие разновидности, как ВОТ, BOO, BOOT, ROT, ROO и другие. Различие между данными разновидностями состоит в режиме собственности на эксплуатируемый объект, а также механизме возмещения издержек концессионера.
Во второй группе можно выделить контракты на управление (management contracts), контракты на предоставление услуг (service
ограничено. Использование имущества публичных служб подчинено нескольким основополагающим принципам: 1) все члены общества, независимо от их социального статуса, имеют право на получение общественных услуг; 2) публичные службы не могут дискриминировать своих клиентов, потребителей, получателей услуг; 3) публичная служба должна функционировать непрерывно; 4) деятельность публичной службы должна отвечать общественному, публичному интересу, как он формулируется в конкретный исторический момент. Во исполнение этих общественных обязательств публичные службы и их функционирование всегда находились в руках представителей общества в лице государства. Более того, публичные службы (общественные услуги) осуществлялись зтими образованиями монопольно. С появлений концессий этот принцип в определенной степени нарушается. Вместе с тем в большинстве стран принцип монополии публичной службы остается нерушимым за счет специфического механизма организации концессий.
contracts), и концессии, связанные с разрешением заниматься определенной деятельностью (в странах Латинской Америки на основании концессий в пользование предоставляются, например, авиалинии и маршруты междугородних автобусов).
Одной из самых распространенных разновидностей концессий в области инфраструктуры является механизм ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство - управление - передача). Данный механизм предполагает, что инфраструктурный объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации данного объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении данного срока концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента.
ВОТ используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств.
С использованием механизмов ВОТ был построен ряд электростанций в Турции, Индии, Таиланде и Вьетнаме системы водоснабжения в Аргентине и Чили, автострады в Южной Корее и Малайзии, аэропорты в Египте, Греции, Канаде и США. Все это - далеко не полный перечень стран, широко использовавших данный инструмент для создания систем инфраструктуры.
Также широко используется схема ROT (Rehabilitate, Own, Transfer - передача государственного объекта - собственность - передача). Данный механизм предполагает передачу существующего объекта инфраструктуры, находящегося в государственной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей и
ограничении его некоторых прав по отношению к объекту с последующей передачей объекта государству или без таковой.
Смысл такой концессионной формы (контракт на управление) состоит в том, что специализированной управляющей компании, состоящей из группы высококвалифицированных менеджеров, в управление передается государственное предприятие или учреждение. При этом прибыль управляющей компании создается за счет снижения издержек управляемого объекта. В данном случае не изменяется организационно-правовая форма управляемого предприятия (учреждения), а также собственник имущественного комплекса. Происходит лишь передача управленческих функций государства концессионеру.
Следует подчеркнуть, что переход на договорную систему пользования объектами государственной и муниципальной собственности не означает безоглядную и тотальную замену «вертикальных» отношений между государством и инвестором на «горизонтальные» отношения. В данном случае такие объекты - это особые категории имуществ: неотчуждаемые, неотъемлемые, ограниченно оборотоспособные или вовсе изъятые из гражданского оборота. К тому же государство, заключая договор с инвестором по поводу таких имуществ, руководствуется не только чисто предпринимательскими, «деловыми» мотивами, но и общественными интересами, общественно необходимыми целями, публичной полезностью. А такие интересы и цели нередко требуют отступления от рыночных, частноправовых критериев поведения государства как стороны договора.
Острая необходимость повышения экономической эффективности при непременном сохранении социальной направленности публичной службы - главный критерий передачи таких объектов в концессионное пользование. С учетом этого критерия первым кандидатом в концессии, как считается,
являются «естественные монополии»: электро-, газо-, тепло- и водоснабжение, трубопроводный, железнодорожный транспорт, дороги, почтовая связь и некоторые другие отрасли инфраструктуры. Этому есть свое объяснение. С одной стороны, у этих отраслей сильно выражены признаки публичной службы (общественных услуг), с другой, к ним неприменимы (и даже противопоказаны) общепринятые конкурентные рынки.
Как, однако, показывает концессионная практика за рубежом, заключение концессионных соглашений внутри этих отраслей осуществляется в разных условиях. Если одна часть отрасли совершенно лишена перспектив конкуренции и обречена на монопольное существование, то другая часть (объектов и видов деятельности) может работать с использованием элементов конкуренции. Так, в энергоснабжении концессия приносит наибольший эффект только в сфере распределения (передачи) электроэнергии, тогда как в сфере производства и рыночного сбыта электроэнергии возможно участие нескольких конкурирующих субъектов. Соответственно дифференцируется газоснабжение: трубопроводы, компрессорные и распределительные станции - оптимальные концессионные объекты, тогда как производство газа и его розничная продажа в этом отношении не столь очевидны, ввиду принципиальной возможности конкуренции в этих сферах.
На железнодорожном транспорте концессионной является путейская инфраструктура: рельсовое хозяйство, вокзалы, контрольно-сигнальные системы и т.д. Что касается вагонного транспорта, обслуживания пассажиро- и грузопотоков, дорожного сервиса, то они тоже могут быть организованы на конкурентных началах. Очевидно, что и у других естественных монополий можно выделить отдельные сферы и группы объектов с неодинаковыми перспективами концессионного использования.
При внедрении концессионных форм в России все эти особенности должны быть учтены. Например, концессионироваиие могло бы стать
органичной частью реформы РАО ЕЭС, Газпрома, МПС и других естественных монополий, а также ЖКХ. В то же время, необходимо выделить те отрасли и объекты инфраструктуры, которые по разным причинам не могут функционировать в режиме конкуренции и перевести их, насколько это возможно, на государственно-частные партнерские отношения в форме концессий. Не следует также искусственно форсировать передачу в частный сектор предприятий других потенциально конкурентных отраслей и объектов инфраструктуры, а сохранить их в общественной собственности.
При заключении договора концессии особенно важным является отбор инвесторов, который следует проводить исключительно на конкурсной основе или посредством аукциона. Он должен проводиться открыто и гласно. Главными критериями при отборе инвестора должны быть наличие инвестиционного проекта, доказательства его рациональности и хозяйственной целесообразности, соответствие общественным интересам. При этом очень важно, чтобы партнеры соблюдали свои обязательства. При концессионных договорах всегда есть риск, что партнеры, находящиеся в более сильной позиции, могут не соблюдать свои контрактные обязательства. Поэтому один из центральных вопросов концессионных соглашений - распределение рисков между сторонами. Он во многом определяет не только конструкцию договора, но и целесообразность или нецелесообразность самого существования концессионного договора.
Ценность концессионного соглашения для государства состоит, прежде всего, в том, что концессия позволяет, как уже отмечалось, переложить на частную сторону финансовое бремя (или часть бремени) по содержанию публичной службы, а, следовательно, и соответствующие риски. В соответствии с экономической теорией, при распределении рисков следует их распределять таким образом, чтобы разного рода риски принимала на себя та сторона договора, которая лучше приспособлена к риску данной разновидности, располагает лучшими возможностями для контроля над ним и противодействия им.
Для концессионера риски, а значит и затраты, связанные с компенсацией рисков, могут быть самыми разными. Есть так называемые политические риски, связанные, прежде всего, с изменением налогового и иного законодательства; есть обстоятельства непреодолимой силы. Затраты, связанные с такого рода рисками являются для концессионера внешними и поэтому не обязательно должны возмещаться за его счет. Внутренней природе концессионера соответствуют лишь затраты, связанные с его коммерческими рисками, и только они могут возлагаться на концессионера.
Поэтому концсдент вправе принять на себя часть предпринимательских рисков концессионера, которые в данном случае являются экзогенными (т.е. внешними) по отношению к самому концеденту. В целом же для инфраструктурных концессий характерна более высокая, чем для других разновидностей концессий степень участия концедента в разделе рисков с концессионером.
Характер распределения рисков во многом зависит от типов концессионных инфраструктурных договоров. Они различаются не только по своему предмету (характеру представляемых концессионеру прав и по природе концессионного объекта), но и по способу распределения рисков между сторонами соглашения. Так, согласно контрактам на текущее управление предприятиями, доход от деятельности концессионного предприятия поступает конценденту, который выделяет долю дохода концессионеру-управляющему в зависимости от результатов такой деятельности. Таким образом, часть рисков по управлению государственными или муниципальным предприятием перекладывается с концедента на концессионера. Но значительный риск по-прежнему лежит на концеденте, доход которого тоже зависит от результатов управления.
По концессионным договорам арендных разновидностей концедент свободен от каких-либо выплат концессионеру. Поскольку доход последнего безраздельно принадлежит ему одному, то и риски по текущему управлению концессионным объектом целиком принимает на себя концессионер. За ним
сохраняются обязанности по инвестированию объекта, и, следовательно, на нем лежат инвестиционные риски. Наконец, концессии классической разновидности (собственно концессии), а также «ВОТ» и «оздоровительные» концессии (с целью санирования предприятий) предусматривают полную ответственность концессионера и, соответственно, несение им всех рисков как за операционную деятельность (текущее управление), так и инвестирование проекта.
В качестве гарантии обязательств концессионера перед концедентом
нередко практикуется так называемый обеспечительный взнос
концессионера (performance bond), за счет средств которого компенсируется
непоступление платежей концессионера на запланированные работы или
иные операции, его выплат по социальному обеспечению работников, а
также налагаемые на концессионера штрафы. Средства обеспечительного
взноса, израсходованные на эти цели, должны быть восстановлены
концессионером (до первоначальной величины взноса) не позднее срока,
указанного в соглашении. При добросовестном исполнении концессионером
t
своих обязательств, обеспечительный взнос возвращается концессионеру по истечении срока действия соглашения или ранее, если это предусмотрено в соглашении.
В целом, одной их отличительных особенностей инфраструктурных концессий является то, что конечный продукт деятельности концессионера (продукция и услуги) призван удовлетворять потребности непосредственно третьих лиц (потребителей, клиентов, получателей услуг), которые в обычном, традиционном порядке удовлетворяются специализированными государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и службами. Отсюда очень высокая, присущая только инфраструктурным концессиям, степень отождествления прав и обязанностей концессионера с публичными функциями государства или муниципального образования (особенно в сфере ЖКХ, городских инженерных сетей, транспорта общественного назначения и т.п. сферах).
Удовлетворению потребностей широких категорий третьих лиц, не являющихся стороной концессионного договора, но зависимых от условий такого договора, и подчинена деятельность концессионера. Это - деятельность по удовлетворению публичного, общественного интереса, гарантом, контролером и арбитром которого непременно должно оставаться государство. Предоставляя свои функции концессионеру, концедент тем самым подчиняет последнего целям и интересам публичного интереса, обязательно сохраняя за собой роль гаранта, контролера и арбитра удовлетворения такого интереса
Необходимость подчинять деятельность концессионера целям публичного интереса обуславливает особую природу концессионного соглашения, которая отличается от природы гражданского договора. Как уже отмечалось выше, в инфраструктурных концессиях, как правило, предусмотрено право концедента в одностороннем порядке изменять условия концессионного соглашения, выносить предупреждения концессионеру, штрафовать его, принимать концедентом на себя исполнение обязанностей концессионера за его счет и с использованием оборудования последнего (в случае нарушения им принципа непрерывности публичной службы или иных принципов).
Государство имеет также право односторонне расторгать соглашение без вмешательства суда, при условии, что основанием для такого решения послужили претензии третьих лиц - клиентов публичной службы. Такие односторонние права концедента призваны не допустить произвольного прекращения концессионером предоставления услуг, в частности, по водо-, электро-, газо- и теплоснабжению, обеспечению населения транспортом общественного назначения, другими жизненно необходимыми услугами.
Располагая подобными односторонними правами, концедент обязан в то же время руководствоваться основополагающим принципом эквивалентно-возмездных отношений, а именно принципом финансовой сбалансированности концессионного соглашения. Это означает, что если
концессионер выполняет должным образом условия соглашения, односторонне измененные концедентом условий договора не допустимы. В этом случае концедент обязан возместить концессионеру дополнительные затраты, возникшие в связи с выполнением таких односторонне измененных условий, а также упущенную выгоду концессионера. На практике случаи одностороннего изменения концедентом условий соглашения обычно ограничиваются возникновением непредвиденных обстоятельств, препятствующих нормальному функционированию публичной службы.
Безусловно, центральным вопросом инфраструктурных концессий являются цены и тарифы на продукцию и услуги, поставляемые концессионером своим клиентам. Когда речь идет о естественных монополиях, регулирование цен и тарифов, включая порядок их пересмотра, осуществляется на основе законодательства о таких монополиях. В изъятие из общего законодательства концедент может предоставлять концессионеру право в определенных, установленных в концессионном соглашении пределах, самостоятельно устанавливать цены и тарифы на услуги с учетом региональных и иных факторов, влияющих на деятельность концессионера.
Поскольку публичная служба обязана работать по социально приемлемым ценовым и тарифным условиям, концедент может обязать концессионера либо удерживать свои цены и тарифы на уровне цен и тарифов за аналогичные услуга, предоставляемые государственными (муниципальными) предприятиями, либо дифференцировать свои цены и тарифы для разных категорий населения или обслуживаемых регионов, либо комбинировать различные тарифные и ценовые приемы, добиваясь рентабельности концессионной деятельности. Во всех случаях, когда концессионер несет издержки, связанные с социальной политикой концедента, последний обязан возместить концессионеру такие издержки.
Таким образом, соглашения концессионного типа дают государству немалую свободу маневра для решения бюджетных вопросов, а также финансирования многих своих объектов, поэтому этот метод надо шире
использовать в российской практике. Но для того, чтобы этот метод стал в России реальностью, необходимо продолжить работу по выработке закона о концессиях. Только такой закон, гармонизированный с иными нормативными актами (бюджетным и налоговым кодексами), может обеспечить развитие концессий.
Существующие в настоящее время в России законы «О недрах», « О соглашениях о разделе продукции» не обеспечивают в полной мере ни специального налогового режима, ни гарантий (в том числе от национализации), ни стабильности условий контракта, позволяющей инвестору просчитать, когда произойдет возврат вложенных средств.
Концессионный договор в России будет эффективно работать только в том случае, если договором инвестору будут гарантированы стабильные законодательные, правовые условия деятельности, включая неизменность условий налогообложения.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что не может быть общих законов о концессиях для всех отраслей. То, что допустимо для инфраструктуры (например, возможность внесудебного вмешательства в поставки тепла для населения) совершенно недопустимо для нефтяной отрасли. Именно поэтому ни в одной развитой стране концессионное законодательство не охватывает одновременно такие разные сферы, как добычу полезных ископаемых и инфраструктуру. При разработке концессионного законодательства в России на это обстоятельство также необходимо обратить самое серьезное внимание.
<< | >>
Источник: САВЧЕНКО АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ. 2005

Еще по теме 3.2. Концессии как форма использования государственной собственности частным бизнесом.:

  1. Статья 217. Незаконное изготовление, сбыт или использование государственного пробирного клейма
  2. НАРУШЕНИЕ ПРАВИЛ ИЗГОТОВЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОБИРНЫХ КЛЕЙМ
  3. 18. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ В РФ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ОБЪЕКТЫ, СУБЪЕКТЫ, СОДЕРЖАНИЕ
  4. ВВЕДЕНИЕ.
  5. ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАК ИНСТРУМЕНТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ.
  6. 1.2. Объективные границы и роль государственной собственностив экономическом развитии.
  7. 2.1. Государственный сектор как форма государственного регулирования экономики России.
  8. 2.4. Объективная необходимость и основные направления реформы управления государственной собственностью.
  9. 3.2. Концессии как форма использования государственной собственности частным бизнесом.
  10. 3.3. Совершенствование управления долей государственной собственности в акционерных компаниях.
  11. Контрактация как форма государственно-частного партнерства
  12. Судебная процедура как форма юридического познания в процессе судебного правоприменения
  13. З.Формы содействия государственных и местных органов в приобретении жилого помещения
  14.    Основные формы территориального государственного устройства.
  15. Понятие, структура и формы осуществления государственной власти
  16. 3. Организационные формы осуществления государственной власти
  17. «Массовое действо» как форма репрезентации образа власти
  18. Какие формы собственности на природные ресурсы предусмотрены действующим законодательством?
  19. Финансовый контроль как форма проявления контрольной функции финансов