3.3. Совершенствование управления долей государственной собственности в акционерных компаниях.

Многие экономисты считают, что акционерные общества с долей государственной собственности - это наиболее предпочтительная форма государственных предприятий, поскольку является более понятной и прозрачной организационно-правовой формой как для акционеров, так и для сторонних инвесторов.

Бурное развитие акционерных обществ в конце XIX века было обусловлено необходимостью быстрой мобилизации ресурсов в размерах, достаточных для создания крупных хозяйственных объектов в условиях господства частной собственности.

В России формирование смешанных компаний началось в 90-е гг. XX столетия, во время массовой приватизации государственного имущества. К 2000 г. государство являлось акционером 3896 предприятий. Из них у 382 АО - 100% акций находилось в государственной собственности, у 470 АО - государственный пакет превышал 50% уставного капитала, в 1601 АО государственная доля составляет от 25 до 50% акционерного капитала, а в 963 предприятиях - менее 25% акций.

В зависимости от организационно-правовой формы в конце 90-х гг. в России выделялись следующие группы организаций, в уставном капитале которых имелась доля государства:

открытые акционерные общества - 3611;

закрытые акционерные общества - 251;

общества с ограниченной ответственностью и товарищества - 34.

Из данной классификации можно сделать вывод, что подавляющее

число предприятий с государственным капиталом представляют собой открытые акционерные общества. Конечно, ОАО имеет преимущество в том, что у него больше возможностей для привлечения капитала. Однако сама по себе организационно-правовая форма еще ничего не значит. В отношении предприятий с государственным капиталом большое значение имеет тот факт, насколько данное предприятие способствует экономической безопасности, необходимости поддержания рациональной доли государственной собственности в каждое данное время, обеспечение государственного контроля за деятельностью АО и т.д.

Но в любом случае, по сравнению с унитарными предприятиями, создание АО с государственным капиталом имеет ряд преимуществ.

В-первых, в отличие от унитарных предприятий, АО с государственным участием являются полноценными субъектами рыночных

отношений, что позволяет сформировать в них эффективный механизм воспроизводства и использования государственной собственности.

Во-вторых, государство, продав долю в уставном капитале предприятия, может получить дополнительные средства в бюджет и в то же время сохранить контроль над предприятием.

В-третьих, акционерная (долевая) форма предприятия позволяет за счет новых эмиссий акций увеличивать капитал предприятия и таким образом расширять производство, концентрируя капитал.

В-четвертых, акционерная (долевая) форма предприятия дает возможность различных слияний, тем самым увеличивая капитал за счет его концентрации, что может благоприятно сказаться на функционировании государственных предприятий.

И, наконец, в-пятых, государственные представители в АО с государственным капиталом в меньшей степени подвержены узковедомственным отраслевым интересам, поскольку чаще всего работают по контракту с представительными органами власти.

Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что не во всех акционерных обществам с государственным капиталом, государство может реально управлять своей собственностью.

По действующему законодательству при 10%-ном пакете акций государство уже получает возможность выполнить одну из важнейших функций менеджмента в сфере управления государственной собственностью - функцию «отрицательного контроля». Это означает, что совет директоров ОАО не может не считаться, не согласовывать своих существенных решений

с государством. 10% акций позволяют государству требовать созыва и созывать самостоятельно внеочередное собрание по необходимой ему повестке дня. Поэтому 10%-ный пакет акций позволяет представителю государства быть более чем равным среди других относительно крупных совладельцев корпорации, в том числе и членов совета директоров, которым как частным лицам нередко принадлежит такая же доля акций ОАО.

Формально полный контроль в менеджменте дает 51% общего пакета голосующих акций. Реально в странах, где АО достигли высокого уровня развития, достаточно иметь 12-15% общего пакета голосующих акций корпорации, чтобы осуществлять контроль при управлении сё собственностью. В России в условиях действующего законодательства государству достаточно иметь примерно 25% акций, чтобы реально получить в свои руки полный контроль при управлении собственностью корпорации.

В АО со 100%-ным государственным капиталом управление государственной собственностью менее сложное по сравнению с управлением в АО со смешанным государственно-частным капиталом, так как государственные управленческие решения и их реализация не зависят от воли и интересов других акционеров. Однако и в данных корпорациях государство правомочно решать лишь те задачи, которые в соответствии в законом «Об акционерных обществах» находятся в компетенции общего собрания акционеров.

Объективные условия коммерциализации АО со 100%-ным государственным капиталом обусловливают необходимость управлять воспроизводством и использованием государственной собственности на основе разработанной адаптивной, конкурентоспособной системы, имея для этого соответствующую стратегию и программу поведения на отечественном и мировом рынках, которые реализуются через функции менеджмента и маркетинга.

Однако управление в данных корпорациях все же ограничивается возможностью проявления административного давления представительных органов государства и их работников.

В этих условиях возникает необходимость в разработке механизма демократизации управления АО со 100%-ным государственным капиталом, в котором бы получило разрешение противоречие между государственным административным управлением и конкурентоспособной системой управления, адаптированной к рынку.

В настоящее время деятельность государственных органов по управлению долями в акционерных обществах нельзя признать удовлетворительной. Нередко голосование крупными пакетами государственных акций доверяется менеджерам государственным предприятиям или субъектам, тесно связанным с ними и имеющим в них корыстные личные интересы. Такое положение приводит к потере государством возможности управлять своей собственностью в ключевых отраслях экономики в интересах общества и развития национальной экономики в целом.

Более того, деятельность государственных предприятий и даже крупнейший государственных монопольных структур часто противоречит этим интересам. Известно, например, что злостными неплательщиками налогов являются крупнейшие из этих формирований, их задолженность достигает нескольких сот миллиардов рублей.

В настоящее время крупные корпорации в форме АО с государственным капиталом имеют ключевое значение для обеспечения устойчивости развития национальной экономики в целом. Поэтому совершенствование управления этими компаниями и, соответственно,

долями государственной собственности в этих компаниях, имеет большое значение.

На наш взгляд, совершенствование управления госдолями должно идти по пути решения двух основных задач:

Государство как собственник предприятия должно предоставлять большую самостоятельность менеджменту в практическом управлении предприятием.

Государство должно иметь возможность влиять на то, чтобы предприятие было обязано добиваться достижения указанных целей государства и чтобы исполнение этих обязательств контролировалось.

Одним из важных направлений совершенствования управления государственным пакетом акций в АО с государственным капиталом является, на наш взгляд, формирование института государственных представителей.

Государство назначает своих представителей из числа государственных служащих или других граждан России. Первые назначаются по решению Президента, Правительства Российской Федерации или представительных государственных органов. Вторые - на основе договоров, в соответствии с гражданским законодательством.

Все государственные представители обязаны согласовывать с органами исполнительной власти проекты вносимых ими решений и свое голосование по проектам решений, предложенных другими субъектами

органов управления АО. Согласованию подлежит голосование по проектам следующих решений:

внесение изменений и дополнений в уставные документы АО;

изменение величины уставного капитала общества;

назначение (избрание) конкретных лиц в органы управления и контроля общества;

получение кредитов в размере более 10% объема чистых активов общества;

продажа и иное отчуждение недвижимого имущества общества;

участие общества в создании тех или иных предприятий (в том числе и учреждение дочерних обществ) и финансово-промышленных групп и по проектам других решений.

Такие жесткие рамочные условия согласования сковывают инициативу государственных представителей в ОАО, порождают их безответственность за участие в принимаемых решениях. При этом и административные органы, с которыми согласовывается голосование, также не несут экономической ответственности за то или другое голосование.

К реализации неэффективной деятельности государственных представителей в АО очень часто ведет и существующий механизм отношений между собственником и менеджером, когда и собрание акционеров, и совет директоров вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность государственного представителя. Но бывает и наоборот, когда «представители государства в органах управления АО действуют не лучшим образом - нередко идут на поводу у менеджмента, нарушая полученные

инструкции, касающиеся порядка их голосования..., допускают размывание доли государства, их работа и отчетность носят нерегулярный характер».

Таким образом, неэффективная деятельность государственных представителей в АО с государственным капиталом объясняется целым рядом причин. Во-первых, государственные представители обладают ограниченным набором прав и возможностей, что не позволяет им в должной мере влиять на принимаемые АО решения, которые противоречат государственным интересам. Во-вторых, деятельность государственных представителей чаще всего является дополнительной нагрузкой к их основным профессиональным обязанностям, а низкая оплата труда не создает соответствующих стимулов к эффективной работе. И, наконец, в- третьих, невысокий уровень профессионализма и квалификации в сфере коммерческого управления не позволяет государственным представителям полноценно участвовать в управлении АО.

В настоящее время государственному чиновнику, чаще всего,

t

приходится одновременно управлять пакетами 5-10 АО, находящихся в разных регионах и часто относящихся к разным отраслям. Поэтому эффективность такого управления крайне низка. Чиновник не в состоянии одновременно присутствовать на нескольких предприятиях и тем более досконально знать' специфику каждого предприятия. Его деятельность характеризуется нерегулярностью участия в работе органов управления АО, самоустраненностью от реальных процессов, происходящих на предприятиях.

Сейчас 99% госпредставителей - служащие, имущественная ответственность которых несоизмерима с возможными потерями от неквалифицированных или умышленных действий. Нередко также число представителей совета директоров не соответствует размеру находящейся в собственности государства пакета акций. Есть случаи, когда при наличии

контрольного пакета акций, в совете директоров государство представляет один - два представителя.

Некоторые авторы отмечают два наиболее распространенных типа поведения государственных представителей в АО:

«Индифферентное поведение», когда представитель государства в АО не проявляет интереса к делам этого общества, несмотря на наличие государственного контрольного пакета и порою даже крупного долга АО перед бюджетом. По сути, такая позиция полностью развязывает руки менеджменту АО.

«Заинтересованное поведение», когда а) сознательно игнорируются долги АО государству в период выполнения функций государственного представителя и в последствии данный представитель переходит на высокооплачиваемую работу в это АО; б) происходит голосование государственным пакетом от имени государства на собрании акционеров АО за вторичную эмиссию, по которой доля государства многократно сокращается.

И тот, и другой тип поведения государственных представителей явно не способствует улучшению управления государственной собственностью в АО.

Для того, чтобы институт государственных представителей заработал эффективно, необходимо, на наш взгляд, принять целый ряд нормативных документов, регламентирующих деятельность государственных представителей. В этих документах должны быть, в первую очередь,

определены: круг обязанностей государственных представителей; степень их самостоятельности при принятии тех или иных решений; система стимулов; экономическая ответственность за ущерб, причиненной государственной собственности непрофессиональными действиями или

неквалифицированным выполнением своих функций; система повышения квалификации государственных представителей; система отбора государственных служащих для выполнения этой функции.

Чтобы создать институт представителей, государство должно располагать достаточно большим потенциалом квалифицированных кадров с опытом работы в управлении предприятиями. И этих кадров, видимо, придется готовить специально. Вряд ли есть смысл сохранять ситуацию, когда государственные служащие совмещают свою основную деятельность с деятельностью в качестве государственных представителей. Государственные функции и функции по управлению государственными долями, на наш взгляд, следует разделить. В органах исполнительной власти следует дополнительно создать контрольный орган, который мог бы оперативно проверять, насколько эффективно осуществляется управление долей государственной собственности в АО.

Что касается государственных представителей, то это могут быть не только чиновники, но и специалисты из коммерческих структур, с которыми органы исполнительной власти должны заключать соответствующий договор. Но в любом случае, право представлять государство в акционерных обществах, имеющих в собственности пакеты государственных акций, должно передаваться исключительно на конкурсной основе.

Представительство интересов государства в органах управления акционерных обществ физическим лицом (за вознаграждение), получившим это право по конкурсу, должно осуществляться на основе установления юридической ответственности указанного лица за действия, совершаемые им в качестве представителя государства. При этом необходимо принять меры по недопущению случаев представительства интересов государства в

органах управления акционерного общества лицами, состоящими с ним в трудовых отношениях.

Видимо, имеет смысл также, в целях стимулирования деятельности государственных представителей, внести изменение в законодательство об АО, позволяющее направлять часть дивидендов, получаемых от госпакета акций, на стимулирование деятельности государственных представителей. В том случае, когда у государства нет возможности использовать институт представителей, можно пойти по другому пути - использовать контрактную систему, предполагающую передачу акций государства в доверительное управление непосредственно руководству АО или отдельному менеджеру.

Само понятие «доверительное управление» стало широко использоваться в России после введения в действие 1 марта 1996 г. второй части Гражданского кодекса РФ. В Указе Президента РФ от 9 декабря 1996 г. №1660 «О передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных общества, созданных в процессе приватизации», а позднее в Постановлении Правительства РФ от 7 августа 1997 г. № 989 «О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ» было определено, что общим условием передачи пакетов в доверительное управление являются итоги конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями.

В соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2296 доверительная собственность предполагала передачу доверенному лицу весьма широких полномочий в отношении имущества, вплоть до прав самого собственника. С введением в действие с 1 марта 1996 г. второй части Гражданского кодекса РФ в юридическом обороте осталось доверительное

управление, предполагающее наличие ряда серьезных ограничений для доверенного лица.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ, доверительный управляющий не имеет права распоряжения переданными ему акциями. Кроме того, по таким вопросам как реорганизация и ликвидация АО, изменение его учредительных документов и уставного капитала, эмиссия ценных бумаг и осуществление крупных сделок, доверительный управляющий должен обязательно согласовывать свои действия с доверителем. Подобные ограничения, на наш взгляд, являются сегодня основой для ограничения распространения этой формы управления государственной собственностью.

Сегодня институт доверительного управления в России фактически не работает, а конкретные примеры передачи объектов государственной собственности в доверительное управление имеют неоднозначные результаты. Так, например, известен случай, когда АО «Росмясомолторг» в нарушение договора доверительного управления без уведомления учредителя систематически проводило коммерческие сделки сомнительного характера. В результате этого АО Мурманский и Камчатский хладокомбинаты потеряли значительную часть основных фондов. За период доверительного управления федеральными пакетами акций в 44 крупнейших хладокомбинатах страны в 1995-1998 гг. произошло резкое снижение эффективности деятельности и ухудшение финансового состояния. За

период 1995-1996 гг. дивиденды вообще не выплачивались. За 1997 г. дивиденды были выплачены только семью хладокомбинатами на сумму 133 тыс. рублей. В 1997 г. все эти 44 предприятия показали в отчетах 70 млрд. рублей прибыли. В то же время один частный холодильник средней мощности имеет прибыль в 30 млрд. руб.

Во многом это объясняется тем, что в настоящее время в России отсутствуют в достаточном количестве управляющие компании, а также отсутствуют источники финансирования деятельности данных компаний. В то же время следует говорить и о недостаточной проработке законодательного решения вопроса о системе доверительного управления в России.

На наш взгляд, развитие системы доверительного управления может осуществляться только в условиях отмены ряда ограничений для деятельности доверенного лица. Кроме того, следует кардинально пересмотреть процедуру составления контракта и конкурсного отбора доверительных управляющих. Следует также разработать положение и типовой договор о доверительном управлении, который должен обязательно включать механизм обеспечения экономической ответственности менеджера за нанесенный ущерб государственной собственности в результате невыполнения контракта, а также определять систему стимулов для менеджера.

Сегодня, хотя передача в доверительное управление предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, однако она не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения этой цели, а также порядок отчетности, контроля, основания для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего.

Условием эффективности доверительного управления в условиях рынка может быть только заинтересованность участников этого процесса. При этом в доверительное управление должны, в первую очередь, передаваться не лучшие, стабильно работающие предприятия, а те, которые нуждаются в улучшении финансового положения.

Сегодня АО с долей государственной собственности испытывают такие же сложности, что и любое другое АО. Эти сложности сводятся к следующему:

низкая эффективность функционирования акционерных предприятий;

незащищенность прав собственности;

непрозрачность деятельности для рядовых акционеров и государства;

уменьшение доли «сторонних» акционеров (включающих и государство) в АО путем осуществления дополнительной эмиссии без их согласия и в пользу «заинтересованных» инвесторов;

перекачивание материальных и финансовых активов из материнской компании в дочерние фирмы, контролируемые менеджерами или

69

связанными с ними структурами.

Следствием этого на сегодняшний день является крайне неудовлетворительная дивидендная политика АО с государственным пакетом акций. Государство получает доходы в форме дивидендов в мизерных размерах, которые составляют менее одного процента от общих доходов федерального бюджета (см. таблица 12).

Так, например, известен такой факт: менеджмент компании «Сургутнефть», которому непосредственно принадлежит лишь 0,44% акций, осуществляет контроль над 62% акций. Это стало возможным благодаря придуманной «Сургутом» схемы, по которой он владеет сам собою - через свои дочерние компании. - См.: В Клейнер Что не нравится акционерам? // Журнал для акционеров. 2004. №5. С. 15-16.

Дивиденды по федеральному пакету акций и их значение для федерального бюджета в 1995-2004 гг. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2004 г. Общая сумма млн.руб. 115,0 118,0 270,7 574,6 6523 5600 2000 10402 12500 % по отношению к совокуп-ным

доходам федераль-ного бюджета 0,05 0,04 0,1 0,2 1,1 0,5 0,17 0,48 0,6 Как видно из таблицы, даже, несмотря на то, что за последние годы размер дивидендов по государственным акциям в абсолютном выражении растет и в 2004 году планируется получить 12 500 млн. рублей, однако в относительном выражении эта доля доходов федерального бюджета по- прежнему остается незначительной. В 2004 году она так и не превысит одного процента.

Одним из недостатков современной дивидендной политики российского государства является, на наш взгляд, тот факт, что по-прежнему основная часть доходов по акциям в казну государства поступает от относительного небольшого количества предприятий. В настоящее время примерно 29 предприятий обеспечивают 90% всех выплат.

В целях улучшения управления государственным пакетом акций в 1999 г. под особый контроль были взяты 200 самых крупных акционерных обществ. Представители государства в органах управления акционерными

обществами на этапе подготовки к годовому собранию акционеров представляли в Мингосимущество годовой отчет и информацию о планируемых дивидендах, в том числе по акциям, принадлежащим Российской Федерации.

Кроме того, запросы по данным бухгалтерского учета были направлены генеральным директорам, президентам акционерных обществ и в соответствующие отраслевые министерства и ведомства. Только эти меры позволили в 1999 г. увеличить доходы по акциям, принадлежащим государству в АО, до 301% от запланированных.

3 февраля 2000 г. № 104 было принято постановление Правительства РФ «О мерах по усилению контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ», предусматривающее, что федеральные органы исполнительной власти, на которые возложена координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях, утверждают показатели экономической эффективности деятельности предприятия и акционерного общества, более 50% акций которого находится в федеральной собственности. Представляется, что эта мера позволит в определенной мере повысить эффективность управления государственной собственностью, а также контроль за поступлением доходов в казну государства в виде дивидендов от акций, принадлежащих государству.

В целом, вопросы управления государственной собственностью в АО, улучшения её отдачи требуют большой работы. Её успех во многом зависит от того, какова доля государства в акционерном капитале. Для крупных и контрольных пакетов акций, должны быть разработаны такие законодательные решения, которые позволяли бы государству как стратегическому собственнику осуществлять функции управления. Для миноритарных пакетов акций (менее 25%) утверждаемые нормы и процедуры, должны позволять государству, как одному из многих

собственников, осуществлять функции контроля за деятельностью предприятия.