<<
>>

§ 1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов


Данная проблема производна от конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между РФ как единым государством и ее субъектами. Однако за пределами компетенции органов исполнительной власти вообще находятся вопросы правосудия и прокурорского надзора как особых конституционных функций.
Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществляется в основном в порядке реализации полномочий органами исполнительной власти по материально-техническому обеспечению деятельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспечению законности в деятельности органов управления.
Сферы компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в основном совпадают. Это во многом определяется целями управления. Его повседневное функционирование связано и подчинено осуществлению задач государственной деятельности в соответствии с компетенцией РФ и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в законодательстве полномочия между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти должным образом не разграничены.
Предметы ведения и полномочия, реализация которых предполагает включение механизма исполнительной власти, разнообразны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита национальных меньшинств; установление системы федеральных органов исполнительной власти и порядка их организации и деятельности; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и разработка федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова-

ние; основы ценовой политики; федеральные экономические службы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная государственная служба.
Основы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами закреплены Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отдельные договоры уже заключены между РФ и Татарстаном, Башкортостаном и некоторыми другими субъектами РФ.

Однако Федеративный договор действует в той части, в которой не противоречит положениям Конституции РФ. Например, он противоречит ст. 5 Конституции, установившей равноправие субъектов РФ. Но справедливости ради надо сказать, что равноправны они все же не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Каждый другой субъект РФ не признается государством, его статус определяется Конституцией РФ и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, организацию ее осуществления. Конституция РФ предусматривает также возможные особенности правового статуса автономной области, автономного округа. Он может быть закреплен в федеральном законе об автономной области, автономном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти, автономного округа и органами государственной власти соответственно края, области.
Принцип равноправия республик вообще не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Ведь имеется в виду формальное равноправие. Однако фактическое неравноправие может явиться следствием договоров между органами государственной власти РФ и ее отдельными субъектами. Каждый субъект РФ имеет конституционное право на заключение такого договора, но его содержание может быть различным.

359
358       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
Напомним также о возможности делегирования полномочий органами государственной власти РФ органам государственной власти ее субъектов, и наоборот.
Неравноправие субъектов с точки зрения предметов ведения и полномочий отражено в правотворческой деятельности, особенно в указах Президента РФ. Так, для Башкортостана установлена более низкая процентная ставка отчисления от налогов в федеральный бюджет, чем для Пермской области. Необходимо также учитывать объективные потребности в учете особенностей регионов, обусловленных независящими от них обстоятельствами (климатические условия, зоны бедствий и т. д.).
Важно иметь в виду, что Конституция РФ устанавливает не равенство субъектов, а их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (п. 4 ст. 5).
Правовыми актами, определяющими разграничение компетенции по управлению между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция РФ, федеральные законы "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г.; законодательство по отдельным отраслям.
Разграничение базируется на принципе федерализма, в соответствии с которым выделяются:
а) предметы ведения и полномочия федеральных органов государственной области;
б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, которые не принадлежат федеральным органам государственной власти, а также находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения РФ и ее субъектов. К этой части компетенции органов государственной власти субъектов РФ применим принцип: "Разрешено все, что не запрещено законом". Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции РФ и основанному на ней федеральному законодательству.
В нормативных правовых актах субъектов РФ данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах соб-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
ственно их предметы ведения и полномочия не очерчены, в других им отведены самостоятельные разделы.
Говоря о разграничении компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин "компетенция" в этом аспекте в Конституции РФ не употребляется. В ней идет речь, в одном случае, о "предметах ведения и полномочиях" (ст. 11), в другом — о "ведении" (ст. 71, 72). Термином "ведение", по смыслу Конституции РФ, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению РФ отнесена оборона. Но вряд ли точно "оборону" выражать в терминах "предмет и полномочия". Скорее, это государственная функция, справедливо отнесенная к ведению РФ.
Характерным для разграничения предметов ведения и полномочий является отсутствие в Конституции РФ дифференциации их по отраслям управления, как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уровням, объекты которой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям экономики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы представление об управлении отраслями изменилось.
В Конституции как равнозначные употребляются понятия о разграничении предметов и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов и между Российской Федерацией и субъектами РФ. В основе второго положения лежит неверная концепция, допускающая противопоставление целому частей, из которых оно состоит, в частности, субъектов РФ самой РФ, будто бы существующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта концепция может быть использована для дезорганизации государственного управления, общего для всей страны.
За пределами компетенции органов исполнительной власти находятся многие вопросы, отнесенные к ведению РФ и ее субъектов: государственная символика; принятие законодательных актов; судоустройство; прокуратура; амнистия и помилование; правосудие и др.
В других областях, опираясь на базовое регулирование, которое образуют законы, органы исполнительной власти осуществляют многогранную деятельность по государственному руководству обществом. В общем виде компетенция между органами государственной власти РФ и ее субъектов по управлению разграничивается следующим образом.
Федеральные органы исполнительной власти сосредоточивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Какие именно, вытекает из положений ст. 71 Конституции РФ. Это ключевые вопросы государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ как целостного государства, в том числе регулирова-




361
360       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
ние и защита прав и свобод человека и гражданина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; установление основ ценовой политики; разработка и исполнение федерального бюджета; руководство федеральными энергетическими системами и коммуникациями; обороны и безопасности страны. Указанные органы участвуют в формировании правовых основ единого рынка, ведают информацией, деятельностью в космосе. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопасности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находится метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и др.
Федеральные органы исполнительной власти занимаются вопросами внешней политики и внешних экономических отношений РФ.
Степень и формы участия федеральных органов исполнительной власти в реализации указанных полномочий определяются, во-первых, тем, что приоритет в их осуществлении принадлежит Президенту РФ в условиях, когда его полномочия не конкретизированы законом; во-вторых, степенью урегулированности общественных отношений в указанных областях законами; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к ведению РФ. Полномочия этих органов во многих случаях детализированы в законах и подзаконных актах РФ и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных федеральных органов исполнительной власти.
По общему правилу, предметы ведения и полномочия федеральных органов исполнительной власти изъяты из сферы компетенции субъектов РФ. Они могут оказывать влияние на их реализацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Иными словами, федеральные полномочия не исключают возможности тех или иных форм участия субъектов РФ в их осуществлении. Оно не ограничивается только делегированием им полномочий. Для этого предусмотрены и другие законные основания. Например, привлечение субъектов РФ с их согласия к разработке и осуществлению федеральных целевых программ.
Правительством РФ 11 октября 1994 г. принято постановление № 1151 "О мерах по учету интересов субъектов Российской Федерации при управлении объектами федеральной собственности". Им предусмотрено согласование с органами исполнительной власти субъектов РФ назначения и освобождения от должности руководителей федеральных предприятий; включение должностных лиц та-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
ких органов в число представителей государства в органах управления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат согласованию проекты решений Правительства РФ о ликвидации федеральных государственных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов РФ, и т. д.
Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов РФ не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесенным к ведению РФ. Особенно в тех случаях, когда они ограничиваются установлением основ, принципов и т. п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ведению РФ отнесено установление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъекты РФ имеют юридические возможности для осуществления самостоятельного регулирования рыночных отношений в соответствии с такими основами.
К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов РФ. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита населения; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международных отношений и внешнеэкономических связей субъектов РФ и др.
Приоритет в решении вопросов совместного ведения принадлежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совместной компетенции путем указания на общие вопросы, общие принципы приоритет в регулировании соответствующих вопросов, установлении общих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты РФ не могут принимать нормативные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавливающие общие принципы. Например, к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены общие вопросы образования. Но такие вопросы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов исполнительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и принципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных критериях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической деятельности.
Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на

362        Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции РФ отчетливо сказано, что по вопросам совместного ведения издаются федеральные законы.
В отличие от этого субъекты РФ могут принимать в соответствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
В Конституции РФ имеется положение, которое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами РФ "всей полноты государственной власти" вне пределов ведения РФ и полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.
Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнительно, что и вне этих пределов они обладают полнотой государственной власти. Субъекты РФ обладают государственной властью в пределах Конституции РФ и федеральных законов, а эти акты — всегда ограничители власти. Решения органов государственной власти субъектов РФ, противоречащие принципам Конституции РФ, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и признаны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно, что, видимо, больше по политическим соображениям подменено понятие "самостоятельности в осуществлении компетенции", которой они действительно обладают, понятием "полноты государственной власти", наличие которой у них сомнительно.
Полнота власти, вызывающая к себе как словосочетание критическое отношение, неприменима к характеристике компетенции органов исполнительной власти.
Компетенция органов исполнительной власти базируется на предметах ведения и полномочиях соответствующих субъектов РФ и включает:
а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;
б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совместному ведению с федеральными органами государственной власти;
в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть относящиеся только к их ведению;
г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти;
д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами местного самоуправления.
Предметы ведения и полномочия субъектов РФ в ее Конституции не конкретизированы. Субъекты РФ вправе сами предусмотреть их соответственно в своих конституциях республик, уставах других субъектов РФ, но сделано это далеко не всеми.


363
Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ относятся многие вопросы, находящиеся за пределами их совместного ведения с федеральными органами государственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ разрабатывает проект бюджета, распоряжается и управляет собственностью субъекта РФ и т. д.
Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта РФ.
Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов РФ часто осуществляют принадлежащие только им полномочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральными органами исполнительной власти. Например, при разработке проекта бюджета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривается финансирование в территориальном аспекте и т. д.
Реализация компетенции РФ и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами исполнительной власти. При этом система органов исполнительной власти субъектов РФ не копирует систему такого рода федеральных органов. В субъектах РФ одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. В таких условиях важнее не разграничение компетенции между конкретными видами органов государственного управления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.
Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их границы по меньшей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, когда одни и те же полномочия одновременно относятся к федеральному ведению и совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ведению РФ (см. п. "в" ст. 71 Конституции РФ), в другом — к совместному ведению (см. п. "б" ст. 72 Конституции РФ). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ явно тяготеет к ведению соответствующих федеральных органов, но она отнесена к совместному ведению РФ и ее субъектов.
С точки зрения нормального распределения компетенции, в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут


364       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъекта управления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Разумеется, в Конституции РФ осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты РФ, либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.
Законы должны в максимальной степени учесть возможность установления общих правил, значительно конкретизирующих конституционные положения. Однако этими специальными законами не может быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сейчас от такой практики нет необходимости отказываться — компетенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.
Конституция РФ принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противоречивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен "снять" Конституционный Суд РФ, а ее положения должны быть конкретизированы в конституционных и федеральных законах. Следствием этого может явиться существенная корректировка концепции разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управления.
<< | >>
Источник: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М.. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М".2003. — 608 с.. 2003

Еще по теме § 1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов:

  1. 2.1 Отечественный и зарубежный опыт деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка
  2. 2.3. Защита информации органов власти Российской Федерации как механизм реализации государственной политики в области обеспечения информационной безопасности России
  3. 3.5 СУДЕБНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  4. § 3. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
  5. § 7. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  6. § 1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
  7. Тема 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. 50. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
  9. Глава 18. Конституционные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о правовом статусе республики
  10. Глава 19. Формирование новой системы органов государственной власти и самоуправления в Республике Башкортостан
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -