§ 2. Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики.

365

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

риального управления является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными, староосвоенными экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и другими1. Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов РФ.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории РФ, а территории местного самоуправления являются к тому же частями территорий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило региональное управление в административных границах субъектов РФ и отчасти местного самоуправления (в некоторых случаях потому, что территориальная основа местного самоуправления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении).

Это означает, что управление в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятельность и значение.

1 В Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ.

Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный принцип организации дела и т. д.

366       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на федеральном уровне управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в регионах:

а) Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;

б) конституции республик, уставы субъектов РФ, законодательство субъектов РФ, правовые акты их органов исполнительной власти;

в) правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти

в области правового обеспечения регионального управления огра

ничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реали

зация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов

РФ и местного самоуправления.              '

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных аспектов в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, и в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах РФ представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализируются их законами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдельных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотрения.

Статус органов исполнительной власти республик не всегда урегулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ведомствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность органов исполнительной власти республик во многом определяется назначением тех или иных органов.

367

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов исполнительной власти других субъектов РФ.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных актах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и исполнительных органов РФ и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он

заложен в организационную систему и функции механизма испол

нительной власти РФ и ее субъектов. Речь идет о необходимости

учета органами исполнительной власти особенностей территорий,

имеющих разнообразное выражение (в том числе постоянное или

временное). Так, в правовом регулировании учитываются особенно

сти Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т. д. Огромные

масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономичес

кой структуры, климатических и других факторов требуют гибко

го сочетания общефедеральных и различных региональных инте

ресов. На территориях свободных экономических зон устанавлива

ются льготы по сравнению с общим режимом хозяйственной и внеш

неэкономической деятельности.              1

Территориальный принцип управления нередко получает свое воплощение в различных региональных и межрегиональных объединениях. В последнем случае речь идет о формированиях экстерриториального типа, объекты которых находятся на различных территориях.

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и региональных интересов заключает в себе программно-целевое управление.

В реализации территориального принципа в управлении следует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отдают предпочтение этому принципу, усматривая в укреплении регионального управления магистральное направление в развитии государственной политики.

368       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике. Наличие сильного российского государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную целостность, равноправие всех народов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности субъектов РФ. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самостоятельности, границы которой характеризует правильное соотношение федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются региональными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:

а) в государственном устройстве следует перейти от национально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от республик, автономных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спекуляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при действительном учете национальных культур, традиций и т. п.;

б) изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что такая реформа привела бы к сокращению количества областей, краев, что, как показала практика, вызывает противодействие со стороны их руководителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом РФ, Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельностью в территориальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и осуществлению управления всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управления в российском масштабе лежит на Правительстве РФ. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обеспечении испол-

369

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

нения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоохранения и т. д.). На него возложены многие другие функции, имеющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его деятельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправления и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Как уже отмечено, она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых органов. Тем самым конкретизируются предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью подчиненных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей. Например, в правовых актах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства путей сообщения Правительству РФ указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспортом, подчинение Министерства экономического развития и торговли РФ обязывает его руководить торговлей и т. п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное самоуправление.

Система местного самоуправления находится в процессе формирования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиление самостоятельности регионов в удовлетворении повседневных нужд населения с его непосредственным участием в решении этой

371

370        Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

задачи далеко не местного для всего общества значения. Как отмечалось, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления определены Конституцией РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", другими федеральными нормативными актами, конституциями (уставами) субъектов РФ — и их другими правовыми актами, относящимися к местному самоуправлению, а также положениями (уставами) о местном самоуправлении.

Экономическую основу деятельности органов местного самоуправления составляет муниципальная собственность, а финансовую — муниципальный бюджет.

К ведению местного самоуправления относится широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на комплексное решение экономических и социально-культурных задач развития соответствующих территорий, удовлетворения повседневных нужд населения. К числу вопросов местного значения относятся, например, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; контроль за использованием земель на его территории; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; бытовое, торговое обслуживание; муниципальное дошкольное, школьное, профессиональное и дополнительное образование; муниципальное здравоохранение и т. д. (см. ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления руководят предприятиями, учреждениями и организациями муниципальной собственности различного отраслевого профиля.

В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными структурами в соответствии с законодательством о самоуправлении.

Распоряжение и управление муниципальной собственностью

осуществляют представительные и исполнительные органы местного

самоуправления. Надо иметь в виду, что муниципальную собствен

ность образуют не только предприятия, учреждения и организации.

В ее состав входят муниципальные земли, средства местного бюд

жета, муниципальный жилищный фонд, другое движимое и недви

жимое имущество.              •

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью в порядке, установленном положением (уставом) о местном самоуправлении.

В ведении местного самоуправления может быть также государственная собственность, переданная для осуществления отдельных государственных функций, а также иная собственность.

Нормальное функционирование системы местного самоуправления предполагает его надлежащее финансовое обеспечение. Источники и порядок формирования финансовой базы местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. Финансовую основу местного самоуправления образуют местный бюджет, формируемый и утверждаемый органами местного самоуправления самостоятельно; кредитные и иные финансовые ресурсы.

На территории местного самоуправления, кроме муниципальных, находятся также объекты федеральные и субъектов РФ. Поэтому задачу комплексного социально-экономического развития территорий местного сообщества органы местного самоуправления решают не только за счет собственных средств местного сообщества, но и средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, передаваемых для реализации федеральных программ и программ экономического и социального развития субъектов РФ.

Органы государственной власти обязаны содействовать комплексному развитию территории местного сообщества. В частности, к их ведению отнесено принятие программ развития местного самоуправления, обеспечение гарантий его финансовой самостоятельности и т. д.

Вопросы организационного обеспечения управления объектами местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно.

Что касается полномочий органов местного самоуправления в конкретных областях, то они предусматриваются актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них законами РФ и законами субъектов РФ отдельных государственных функций; государственный надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Территориальное управление тесно связано с отраслевым и межотраслевым управлением.

Данные разновидности (формы) управления базируются соответственно на отраслевом и межотраслевом принципах. Представление о них не является неизменным. Их суть и назначение опре-

373

372        Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

деляются прежде всего экономическими системами, а также функциями государства в конкретных исторических условиях.