§ 2. Региональные начала


В российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Часто отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления, то есть территорий республик, краев, областей, городов, районов, сел, поселков. Такое понимание террито-


365
Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
риального управления является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными, староосвоенными экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и другими1. Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов РФ.
Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории РФ, а территории местного самоуправления являются к тому же частями территорий ее субъектов.
Наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило региональное управление в административных границах субъектов РФ и отчасти местного самоуправления (в некоторых случаях потому, что территориальная основа местного самоуправления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении). Оно представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Но такое понимание регионального управления применительно к территориям субъектов РФ и местного самоуправления верно в его соотношении с федеральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию РФ.
Это означает, что управление в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятельность и значение.
1 В Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ.
Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный принцип организации дела и т. д.

366       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на федеральном уровне управления, о чем будет сказано подробнее ниже.
Административно-правовое регулирование регионального управления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления.
Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в регионах:
а) Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
б) конституции республик, уставы субъектов РФ, законодательство субъектов РФ, правовые акты их органов исполнительной власти;
в) правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности.
При этом роль и полномочия органов исполнительной власти
в области правового обеспечения регионального управления огра
ничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реали
зация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов
РФ и местного самоуправления.              '
Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных аспектов в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, и в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803.
Реальное правовое обеспечение управления в субъектах РФ представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализируются их законами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдельных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотрения.
Статус органов исполнительной власти республик не всегда урегулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ведомствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность органов исполнительной власти республик во многом определяется назначением тех или иных органов.


367
Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов исполнительной власти других субъектов РФ.
Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных актах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и исполнительных органов РФ и ее субъектов.
Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он
заложен в организационную систему и функции механизма испол
нительной власти РФ и ее субъектов. Речь идет о необходимости
учета органами исполнительной власти особенностей территорий,
имеющих разнообразное выражение (в том числе постоянное или
временное). Так, в правовом регулировании учитываются особенно
сти Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т. д. Огромные
масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономичес
кой структуры, климатических и других факторов требуют гибко
го сочетания общефедеральных и различных региональных инте
ресов. На территориях свободных экономических зон устанавлива
ются льготы по сравнению с общим режимом хозяйственной и внеш
неэкономической деятельности.              1
Территориальный принцип управления нередко получает свое воплощение в различных региональных и межрегиональных объединениях. В последнем случае речь идет о формированиях экстерриториального типа, объекты которых находятся на различных территориях.
Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.
Значительный потенциал для интеграции федеральных и региональных интересов заключает в себе программно-целевое управление.
В реализации территориального принципа в управлении следует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отдают предпочтение этому принципу, усматривая в укреплении регионального управления магистральное направление в развитии государственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности, и оно также плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены. Регионы нашей страны существенно

368       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике. Наличие сильного российского государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную целостность, равноправие всех народов и граждан России.
Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности субъектов РФ. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самостоятельности, границы которой характеризует правильное соотношение федеральных и региональных интересов.
Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются региональными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:
а) в государственном устройстве следует перейти от национально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от республик, автономных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спекуляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при действительном учете национальных культур, традиций и т.
п.;
б) изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что такая реформа привела бы к сокращению количества областей, краев, что, как показала практика, вызывает противодействие со стороны их руководителей, не желающих терять власть.
Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом РФ, Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельностью в территориальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и осуществлению управления всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.
Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управления в российском масштабе лежит на Правительстве РФ. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обеспечении испол-


369
Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
нения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоохранения и т. д.). На него возложены многие другие функции, имеющие общероссийское значение.
Организационно и юридически территориальный аспект его деятельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправления и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.
Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Как уже отмечено, она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых органов. Тем самым конкретизируются предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью подчиненных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей. Например, в правовых актах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства путей сообщения Правительству РФ указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспортом, подчинение Министерства экономического развития и торговли РФ обязывает его руководить торговлей и т. п.
Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.
Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное самоуправление.
Система местного самоуправления находится в процессе формирования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиление самостоятельности регионов в удовлетворении повседневных нужд населения с его непосредственным участием в решении этой

371

370        Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении



задачи далеко не местного для всего общества значения. Как отмечалось, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления определены Конституцией РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", другими федеральными нормативными актами, конституциями (уставами) субъектов РФ — и их другими правовыми актами, относящимися к местному самоуправлению, а также положениями (уставами) о местном самоуправлении.
Экономическую основу деятельности органов местного самоуправления составляет муниципальная собственность, а финансовую — муниципальный бюджет.
К ведению местного самоуправления относится широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на комплексное решение экономических и социально-культурных задач развития соответствующих территорий, удовлетворения повседневных нужд населения. К числу вопросов местного значения относятся, например, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; контроль за использованием земель на его территории; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; бытовое, торговое обслуживание; муниципальное дошкольное, школьное, профессиональное и дополнительное образование; муниципальное здравоохранение и т. д. (см. ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления руководят предприятиями, учреждениями и организациями муниципальной собственности различного отраслевого профиля.
В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными структурами в соответствии с законодательством о самоуправлении.
Распоряжение и управление муниципальной собственностью
осуществляют представительные и исполнительные органы местного
самоуправления. Надо иметь в виду, что муниципальную собствен
ность образуют не только предприятия, учреждения и организации.
В ее состав входят муниципальные земли, средства местного бюд
жета, муниципальный жилищный фонд, другое движимое и недви
жимое имущество.              •

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью в порядке, установленном положением (уставом) о местном самоуправлении.
В ведении местного самоуправления может быть также государственная собственность, переданная для осуществления отдельных государственных функций, а также иная собственность.
Нормальное функционирование системы местного самоуправления предполагает его надлежащее финансовое обеспечение. Источники и порядок формирования финансовой базы местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. Финансовую основу местного самоуправления образуют местный бюджет, формируемый и утверждаемый органами местного самоуправления самостоятельно; кредитные и иные финансовые ресурсы.
На территории местного самоуправления, кроме муниципальных, находятся также объекты федеральные и субъектов РФ. Поэтому задачу комплексного социально-экономического развития территорий местного сообщества органы местного самоуправления решают не только за счет собственных средств местного сообщества, но и средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, передаваемых для реализации федеральных программ и программ экономического и социального развития субъектов РФ.
Органы государственной власти обязаны содействовать комплексному развитию территории местного сообщества. В частности, к их ведению отнесено принятие программ развития местного самоуправления, обеспечение гарантий его финансовой самостоятельности и т. д.
Вопросы организационного обеспечения управления объектами местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно.
Что касается полномочий органов местного самоуправления в конкретных областях, то они предусматриваются актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.
Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них законами РФ и законами субъектов РФ отдельных государственных функций; государственный надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Территориальное управление тесно связано с отраслевым и межотраслевым управлением.
Данные разновидности (формы) управления базируются соответственно на отраслевом и межотраслевом принципах. Представление о них не является неизменным. Их суть и назначение опре-

373

372        Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

деляются прежде всего экономическими системами, а также функциями государства в конкретных исторических условиях.
<< | >>
Источник: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М.. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М".2003. — 608 с.. 2003

Еще по теме § 2. Региональные начала:

  1. 35. Региональная политика России. Современное территориальное разделение труда. Формирование региональных рынков.
  2. Глава 21. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ
  3. 37. Региональное развитие и региональная политика России. Приоритеты в развитии регионов в условиях становления рыночных отношений.
  4. Региональная политика
  5. 1.1.4. Региональная политика
  6. 82. Региональная политика
  7. Методы региональной молодежной политики
  8. Средства региональной молодежной политики
  9. 1.1.5. Региональная молодежная политика
  10. 3.2 ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
  11. 2.8.4.5. Глобальная региональная структура
  12. Региональные антропологии
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Парламентское право России - Парламентское право России - Право собственности России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Социальное право России - Страховое право России - Трудовое право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -