Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения

1. Воронежский областной Закон о земле

Наглядно видны проблемы правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации на

примере Закона Воронежской области "О регулировании земельных отношений в Воронежской области", принятого областной Думой 25 мая 1995 г.

Нельзя не отметить, прежде

всего, что этот акт принят по наиболее актуальному и

нуждающемуся в правовом регулировании вопросу, относящемуся к совместной компетенции России и ее субъектов:

Земельный кодекс РСФСР, принятый в 1991 г., подвергся в

конце 1993 г. значительным изменениям и дополнениям;

часть его норм была отменена Указом Президента России,

значительная часть полномочий представительных органов

была передана исполнительным органам, администрации

субъектов Федерации и органам местного самоуправления.

За прошедшие с момента принятия ЗК пять лет принято

достаточное число принципиальных решений и нормативных

правовых актов, существенно влияющих на регулирование

земельных отношений, и хотя около половины норм действующего ЗК осталось без изменений, потребность и необходимость в кодификации и цивилизованном упорядочении

земельно-правовых норм, безусловно, назрела. Подготовленный новый проект Земельного кодекса Российской Федерации проходит в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации обсуждения, слушания и чтения, но в настоящий момент не одобрен в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, не подписан Президентом России: перспективы прохождения настоящего представленного федерального проекта достаточно

проблематичны. Поэтому принятие субъектом Федерации

своего земельного закона весьма своевременно. Закон Воронежской области исходит при регулировании земельных

отношений на территории области из верховенства Конституции

Российской Федерации, федерального и областного законодательства, иных правовых актов органов государственной

власти и местного самоуправления, принятых в пределах

их компетенции. Позитивным требованием Закона можно

считать положение о том, что нормативные правовые акты

органов государственной власти и местного самоуправления, содержащие нормы земельного права, должны соответствовать федеральному и областному законодательству.

Закон исходит также из необходимости применения к земельным отношениям норм ГК (частей первой и второй),

ст. 129 и 209 которого рассматривают земли как вещи,

имущество с особенностями и спецификой, устанавливаемыми законами о земле: ряд статей воронежского Закона

прямо содержит отсылки к гражданскому законодательству

Российской Федерации. Это тем более представляется корректным, что принятие гражданского законодательства относится к исключительному ведению Российской Федерации

согласно федеральной Конституции. Интересно решается

вопрос о соотношении земельного и иного законодательства в Законе Воронежской области. Впервые предусматривается обоснованная, на ваш взгляд, норма, что законодательство об охране окружающей природной среды, о недрах, лесное, водное, градостроительное, законодательство об охране и использовании других природных ресурсов,

об охране культурного наследия применяется к отношениям

по использованию и охране земли, если эти отношения не

урегулированы федеральным и областным земельным законодательством.

Впервые также в рассматриваемом земельном

Законе раскрываются основные понятия, в нем используемые, - земля, земельный участок, часть земельного

участка, земельная доля, земельный пай, целевое использование земли, земельные отношения: действующий ЗК подобных разъяснений не содержит, и подобное раскрытие

терминов считается полезным, соответствующим правилам

законодательной техники. Процедура как принятия, так и

подготовки и обсуждения проекта Закона о регулировании

земельных отношений в Воронежской области представляет

из себя современное цивилизованное "действо", включающее привлечение компетентных и авторитетных специалистов и ученых, направление проекта на места, обсуждение

с представителями местного самоуправления, экспертирование проекта в научно-исследовательских институтах, в

том числе федеральных, сравнение с другими проектами

Земельного кодекса (России, других стран СНГ, иных государств), учет действующих нормативных правовых актов

в области как земельных, так и иных общественных отношений, согласование позиций с ведомствами, учет их мнений, выработка общественно необходимого варианта (хотя

и не всегда приемлемого всеми), неоднократные слушания

и чтения проекта. Регламентом законодательного органа

власти предусматривается в течение года возвращение к

принятому закону, учет по специальной процедуре поступающих замечаний и предложений, пожеланий, поправок,

вносимых практикой и наукой, новым федеральным законодательством. Эта работа в настоящее время осуществляется. Значительное место уделяется в Законе механизму

действия его требований, защите земельных прав способами, установленными гражданским законодательством, иным

федеральным законодательством, путем: признания недействительными актов государственных или иных органов,

приостановления исполнения актов государственных и иных

органов, приостановления промышленного, гражданского и

другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических работ. По решению суда,

арбитражного суда или третейского суда лицо, виновное в

нарушении земельных прав другого лица, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре - восстановлению плодородного слоя почвы, восстановлению земельного участка в прежних границах, возведению снесенных или

снесению незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков,

устранению других допущенных нарушений. Специальная

статья воронежского Закона посвящена гарантиям прав

собственников земельных участков, землепользователей и

арендаторов в случаях изъятия земельных участков для

государственных или муниципальных нужд или ограничения

их земельных прав. Так, изъятие или выкуп земельных

участков могут производиться в судебном порядке лишь

после: выделения по желанию граждан равноценного земельного участка; строительства на новом месте организациями, для которых отводится участок, жилых, производственных и иных построек, аналогичных по назначению

и равноценных, взамен изымаемых; возмещения в полном

объеме всех других убытков. Собственники, землепользователи, арендаторы должны быть не позднее чем за один

год до предстоящего выкупа (изъятия) участка уведомлены

об этом. Граждане, пользующиеся участками на праве пожизненного наследуемого владения, обладают теми же правами, и в отношении них соблюдаются те же условия, что

и в отношении собственников при изъятии; собственнику

же наряду с указанными гарантиями должна быть возмещена

стоимость земельного участка по договорной (выкупной)

цене. Это реальные правовые шаги по обеспечению провозглашенных законом прав граждан. Известные дискуссии

о соотношении при регулировании земельных отношений

гражданско-правовых и административных методов, о формировании и существе земельного права решаются в Законе

Воронежской области достаточно конструктивно путем закрепления прав бессрочного (постоянного), временного

пользования земельным участком, пожизненного наследуемого владения, аренды, субаренды. Представляется, что в

современных условиях реформирования земельных отношений, перехода от исключительной государственной к различным равноправным формам собственности на землю наиболее актуальным правом на землю является право ограниченного пользования чужим земельным участком - сервитут. Законом

Воронежской области устанавливается частный сервитут в отношении одного лица или группы лиц, и публичный

сервитут - в отношении неопределенного круга лиц. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом,

требующим его установления, и собственником участка; в

случае недостижения соглашения между ними спор разрешается в судебном порядке. Обременение земельного участка

сервитутом не лишает прав владения, пользования и распоряжения этим участком собственника, который как и

землевладелец, землепользователь, арендатор вправе требовать от лица, в интересах которого установлен сервитут, соразмерную плату за ограничения в пользовании

участком. Сервитут согласно воронежскому Закону не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом другим

физическим или юридическим лицам. Соглашение об установлении сервитута подлежит государственной регистрации. По требованию собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора сервитут может быть прекращен

ввиду отпадения оснований, послуживших для его установления. Практика свидетельствует о целесообразности правового регулирования ограниченного пользования для различных целей - для пешеходной или велосипедной тропы,

проезда транспорта, прокладки линий электропередач,

связи, газопровода, водопровода, для водостока, водозабора, прогона скота, водопоя. Немаловажно упоминание в

Законе сервитута сохранения естественной среды обитания

и миграции диких животных - права государства проводить

на чужом земельном участке мероприятия, направленные на

охрану среды обитания и миграции диких животных. Развивает Закон о регулировании земельных отношений в Воронежской области предусмотренный ГК институт залога применительно к земле. Допускается залог земельного участка любого целевого назначения, находящегося в собственности граждан, юридических лиц, в собственности членов

сельскохозяйственного предприятия (по решению общего

собрания участников общей собственности для получения

кредита на производственное, социально-культурное и

иное развитие данного предприятия). Цена заложенного

земельного участка устанавливается не ниже нормативной

с учетом инфляции на момент заключения договора залога.

Срок действия закладной, очередность платежей, процентная ставка и другие условия залогового договора определяются по соглашению сторон. При этом залогодатель сохраняет право собственности, а также право распоряжения

прибылью, продукцией и плодами, полученными в результате владения и пользования предметом залога. Законом Воронежской области развиваются применительно к земле положения федерального законодательства о сделках, их

формах, содержании и т.п. Предусматриваются, в частности, продажа земельных участков сельскохозяйственного и

несельскохозяйственного назначения, в том числе находящихся в государственной и муниципальной собственности,

продажа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, с аукциона, по

конкурсу, обмен земельных участков и земельных долей,

передача земельных участков и земельных долей в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных

обществ и товариществ, т.е. осуществляются развитие

гражданско-правовых отношений, регулирование оборота

применительно к земельным ресурсам. Некоторые их этих

положений предвосхитили требования Указа Президента

Российской Федерации от 7 марта 1996 г. о реализации

конституционных прав граждан на. землю, явились конкретизацией положений Конституции Российской Федерации и

Земельного кодекса Российской Федерации, постепенно

внедряются на практике. Ряд норм Закона о регулировании

земельных отношений в Воронежской области отражает

сложности процессов реформирования политической и экономической систем общества, противоречия современного

периода. Фиксируются, например, задачи общественного

контроля за использованием и охраной земель государственными органами, предприятиями независимо от их подчиненности и форм собственности; вместе с тем этот

контроль осуществляется общественными инспекторами,

назначенными государственными органами (?!). Права и

обязанности общественных инспекторов определяются законодательством Российской Федерации; однако в воронежском Законе порядок осуществления общественного контроля

определяется Правительством Российской Федерации (ст.

108 Закона). Такая внутренняя противоречивость законодательства присуща различным его уровням, требует дальнейшего изучения и координации в устранении. Опыт правотворчества субъектов Федерации в области землепользования, в частности воронежский, предполагает распространение в центрально-черноземных областях, иных регионах России, нуждается в дальнейшем научном обеспечении

и поддержке, в квалифицированной профессиональной экспертизе в интересах развития и совершенствования федеративных отношений, укрепления законности и земельного

правопорядка.

2. Земельная практика одного района

В одном из районов Московской области (Балашихинском) было проведено

научно-общественное обследование эколого-правового состояния: значительную часть в нем заняли вопросы применения земельного законодательства. Оценка и выводы являются типичными, характерными для большинства районов,

прилегающих к горо-дам-миллионникам, - они могут представлять интерес не только для жителя данного района, но

и для широкого читателя, интересующегося правоприменением в области землепользования. Органы, на которые

возложены функции по исполнению земельного законодательства, представляют сложную систему.

В настоящее время основными органами, исполняющими и

контролирующими земельное законодательство в Российской

Федерации, являются Госкомзем и Госкомэкология, а также

подчиненные им органы на местах. В Московской области

действуют соответствующие комитеты, которые имеются в

городах и районах. Следующим органом (для Московской

области) является Московский областной центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора и соответственно горрайцентры. Во главе стоят государственные

санитарные врачи. Большая роль в области охраны земли

принадлежит местной администрации, действующей в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Кроме того, существуют многочисленные инспекции: органы

рыбоохраны, органы госнадзора за соблюдением правил

охоты, органы лесного хозяйства и т.д. В охрану земли

активно включились правоохранительные органы: функционирует Московская межрайонная природоохранная прокуратура; Главное управление внутренних дел администрации

Московской области в порядке эксперимента на базе Балашихинского УВД создало экологическую милицию. Правда,

численность ее всего 5 человек, но начало положено (и

действительно, полицейские функции, вероятно, должны

лежать на специализированных органах внутренних дел, а

не на инспекторах и егерях различных многочисленных

инспекций). Должностные лица и работники предприятий,

учреждений, организаций несут дисциплинарную ответственность за невыполнение планов и мероприятий по охране земли, природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества земли и

окружающей природной среды и требований земельного и

природоохранительного законодательства. Руководители и

иные виновные работники могут быть полностью либо частично депремированы или лишены иных средств поощрения.

Должностные лица и иные работники, по вине которых

предприятие, учреждение или организация понесли расходы

по возмещению вреда, причиненного земельным, экологическим правонарушением, несут материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством. Административная ответственность должностных лиц и граждан, виновных в совершении земельных и экологических

правонарушений, предусмотрена в ЗК, в гл. 7 КоАП, и в

ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды. Деятельность правоохранительных органов по исполнению земельного и природоохранительного законодательства носит, по мнению исследователей, недостаточный характер.

Обратимся к цифрам. За год в Московской области (в

скобках будут указаны цифры по Балашихинскому району)

прокуратурой проведено 183 (4) общенадзорные проверки

исполнения законодательства об охране природы, проведенные в учреждениях, предприятиях и организациях. В

ходе этих проверок выявлено 171 (7) нарушение законодательства. Прокурорами горрайпрокуратур внесено 23 (0)

протеста на незаконные решения руководителей учреждений, предприятий и организаций; руководители отклонили

6(0) протестов прокуроров. Изменены незаконные акты в

13 (0) случаях. Руководителям и должностным лицам всех

уровней внесено 84 (3) представления о деятельности,

идущей вразрез с законодательством. Получив данные

представления, руководители рассмотрели всего 65 (3) из

них, что говорит о низкой правовой культуре этих руководителей. Теперь обратимся к карательной практике. За

год по Московской области было привлечено к дисциплинарной ответственности 48 (0) лиц, к административной 21 (1), к материальной - 20 (2), к уголовной - 3 (0).

Из анализа этих цифр видно, что основной вид ответственности - дисциплинарный, т.е. ответственность должностных лиц наступала по правилам, предусмотренным в

трудовом законодательстве. Красноречивее этих цифр

нельзя сказать о том, что природу достаточно не охраняли, а те, кто все-таки каким-то образом попался на нарушении природоохранительного законодательства, отделались легким испугом. Теперь рассмотрим, как в гражданско-правовом порядке исполнялось законодательство. Прокурорами предъявлялись иски к нарушителям закона 53 раза. Из этого количества суды приняли к рассмотрению 44

иска (отсюда видно, что некоторые иски прокуроров недостаточно аргументированы и доказаны, что являет собой

минус в работе прокуратуры). Удовлетворил суд 43 иска;

нарушители природоохранительного законодательства добровольно внесли в счет возмещения ущерба, причиненного

природной среде, 10 его процентов. Анализ исковых требований показывает, что в подавляющем большинстве случаев речь идет о незаконной порубке деревьев, загрязнении водоемов и нанесении ущерба рыбным запасам. В Балашихинском районе сосредоточено большое количество экологически опасных предприятий: Балашихинский литейно-меха-нический завод, НПО "Криогенмаш", Кучинский

комбинат облицовочных керамических материалов, "Мосасботермостекло", НПО "Машиностроение" (все имеют гальванические цеха). "Экологических вредителей" много, мало,

к сожалению, прокурорского надзора за нарушением природоохранительного законодательства. Территориальная прокуратура с трудом может обеспечить надлежащий прокурорский надзор. Для обеспечения эффективного надзора за

экологически вредными производствами и создана Московская межрайонная природоохранная прокуратура, дислоцированная в городе Железнодорожный. Все указанные выше

предприятия попали в поле зрения природоохранного прокурора. Проводится землеохранительная работа адвокатами, нотариусами, другими учреждениями юстиции, судами,

административными комиссиями при местной администрации.

У населения преобладают настроения пессимизма, неверия

государственным органам по

вопросам землепользования, охраны окружающей среды,

бездействия законов. Однако, по мнению участников социально-правового обследования, регион Балашихи представляет в этом, во-первых, не худший образец, а во-вторых,

перспективный полигон для значительного улучшения правовой деятельности благодаря концентрации крупного и

организованного машинного и промышленного производства

и обилию военизированных учреждений. Под контролем и

наблюдением больших трудовых коллективов и с их помощью

можно решительно улучшить координацию правоохранительной работы в области землепользования и экологии, сделать известными населению как достижения, так и промахи

в этом деле. Заслуживает серьезного улучшения правовое

воспитание населения, в том числе с помощью средств

массовой информации: пропагандировать целесообразно не

только крупные мероприятия, но и мелкие шаги по охране

земель, окружающей среды, достижения отдельных людей,

групп, коллективов; надо показывать возможности закона,

а они разнообразны. Согласно дополнительным мерам по

ускорению проведения земельной реформы в России желающим гражданам должны были быть выделены земельные

участки для строительства индивидуальных жилых домов.

По району эта работа до конца проведена не была, факты

отказа в выделении земельных участков под строительство

имеются (деревня Абрамцево, село Щитниково). В нарушение принципа целевого назначения земель населенных

пунктов, земли, пригодные под застройку, заняты временными огородами граждан, не проживающих в данных населенных пунктах. Отмечаются случаи, когда на выделенных

под временные огороды земельных участках гражданами самовольно возводятся капитальные постройки, что противоречит как ранее действовавшему земельному законодательству, так и действующему в настоящее время ЗК. Более

того, пользователи земельными участками, занятыми под

временными огородами, по действующему в настоящее время

земельному законодательству не имеют правовых оснований

для оформления прав на эти участки. Вопрос о выводе

временных огородов вызывает в сельских населенных пунктах Балашихинского района социальную напряженность. В

то же время эту проблему можно решить .при наличии резервного фонда земель, выделив на законном основании

земли для ведения гражданами садоводства и огородничества и закрепив за ними надлежащим образом эти земельные участки. Это позволит создать стабильность в

землепользовании и исключить основания возникновения

подобных конфликтов. Земли же в пределах населенных

пунктов, особенно в реабилитируемых деревнях в 50-километровой зоне Москвы, в первую очередь должны выделяться жителям города Москвы и Московской области под малоэтажное строительство для удовлетворения нужд населения

в индивидуальном, кооперативном и муниципальном жилье

(также для различных видов застроек должны выделяться

земли вдоль основных транспорт- ных магистралей и в отчуждаемых участках специальных территорий)1. Выделение

земельных участков для малоэтажного строительства и садоводства должно проводиться также Министерством обороны из подведомственных территорий, что имеет большое

значение для Балашихинского района, значительная часть

территории которого занята объектами Министерства обороны. При выделении земельных участков под жилищное

строительство следует исходить из необходимости обязательного соблюдения архитектурно-планировочных требований, санитарных и экологических норм. Это в равной степени относится к размещению производственных объектов

на территории населенных пунктов. Так, со стороны жителей района неоднократно поступали жалобы на работу гранитной мастерской, вызывающей сильную запыленность и

зашумленность прилегающей территории. В то же время

пыль, например, относится к основным загрязняющим атмосферу веществам (ГОСТ 17.2.1.03-84)2, и при несоблюдении установленных нормативов выброса пыли мастерская

может быть закрыта либо деятельность ее временно приостановлена до устранения выявленных недостатков как по

решению местной администрации, так и на основании проверок и решений органов санитарно-эпидемиологичес-кой

службы и экологического контроля. Для объективной оценки обстановки в городе Балашихе на карту-схему должны

быть нанесены промплощадки (с основными источниками

выброса), санитарно-защитные зоны, существующие жилые

кварталы и территории, участки перспективной жилой

застройки, зоны отдыха и т.п. Оценка гигиенических условий проживания населения проводится по данным санитарно-эпидемиологической службы. Особо следует учитывать, какое количество населения проживает в санитарно-защитных зонах или на территориях, подлежащих включению в санитарно-защитные зоны. Инспекции Министерства

природных ресурсов Российской Федерации, Госкомэкологии

и санэпиднадзора должны периодически представлять сведения о влиянии загрязнения атмосферы города на здоровье населения и окружающую среду - леса, национальный

парк, животный мир, исторические и культурные памятники

- в соответствующие органы и комиссии Балашихи по охране природы и здравоохранению3. Действенный контроль за

охраной земельных ресурсов на территории города и населенных пунктов района не осуществляется из-за того, что

до сих пор до конца не разграничены полномочия рай

___________________________________________________________

1.Указ Президента Российской Федерации

"Об отводе земельных участков в Московской области для малоэтажного

строительства и садоводства для жителей г. Москвы и области" от 4 января 1992 г. ь 1 //ВВС. 1992. ь 3. Ст.

99. 2 См. Природоохранные нормы и правила проектирования. Справочник. М., 1990. С. 273. 3 См. ГОСТ

17.2.3.02-78. Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями // Природоохранные нормы и правила

проектирования. Справочник. М., 1990. С. 285-286.

___________________________________________________________

онного Комитета по земельным ресурсам и землеустройству

и архитектурно-планировочного управления. В ряде населенных пунктов отмечаются факты загрязнения питьевой

воды. Так, в населенных пунктах на территории Пахра-Покровской сельской администрации вода в колодцах по

загрязненности нитратами и бактериальному загрязнению

не отвечает санитарным нормам. Вопросы загрязнения вод

тесным образом связаны с вопросами загрязнения земель,

так как из-за природных особенностей района водоносные

горизонты расположены очень близко к поверхности, везде

по району (кроме Соболихинского месторождения песков)

отмечается высокий уровень стояния грунтовых вод. Поэтому вопросы охраны вод и охраны земель необходимо решать комплексно. Такой же подход должен применяться в

отношении охраны малых рек, воды которых загрязняются

не только промышленными выбросами, но и стоками с огородов в сельских населенных пунктах, где огороды часто

размещены в водоохранной зоне малых рек. В первую очередь речь идет о временных огородах и самозахватах.

Здесь в недостаточной степени местные администрации

применяют предоставленные им законодательством полномочия. Не выполняет в должной мере свои функции и Комитет

по земельным ресурсам и землеустройству, инспекция по

охране вод. Для развития городского хозяйства и промышленности одной из наиболее актуальных проблем становится обезвреживание и утилизация отходов. Размещение полигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов должно осуществляться по территориальному принципу и предусматриваться при разработке

схем и проектов районной планировки. Строительство таких полигонов должно осуществляться на основе долевого

участия предприятий и организаций, у которых образуются

эти отходы, а размеры долевого участия в строительстве

полигонов определяются пропорционально требуемым затратам по уничтожению и захоронению отходов1. На территории Балашихинского района не расположены полигоны утилизации отходов города Москвы, но размещено несколько

местных свалок, оказывающих воздействие на состояние

окружающей среды. Одна из них - Фенинская - расположена

на границе города Железнодорожный, деревни Фенино и земель колхоза им. Кирова, занимает территорию общей площадью 30 га. Эта свалка оказывает воздействие не только

на окружающую среду населенных пунктов, но и на состояние земель сельскохозяйственного назначения. Есть на

территории района и несанкционированные свалки - на

Лисьей горе и в селе Щитниково. В Комитете по земельным

ресурсам и землеустройству не смогли дать документально

подтвержден___________________________________________________________

1 Приказ Госстроя СССР "Об утилизации,

обезвреживании и захоронении токсичных промышленных отходов" от 15 июня 1984 г.ь 47// Природоохранные нормы и

правила проектирования. Справочник. С. 426.

___________________________________________________________

ного ответа, производился ли когда-нибудь отвод земельного

участка под свалку на Лисьей горе по решению исполкома

районного Совета либо это был самозахват земельного

участка с самого начала функционирования свалки. В настоящее время, хотя складирование отходов на этой территории запрещено, свалка продолжает расти. Органы, обязанные в силу закона осуществлять контроль в данной области, обладают соответствующей информацией, но даже

документально не оформляют факт нарушения. Так, со стороны Комитета по земельным ресурсам и землеустройству

не было указаний об устранении земельных правонарушений, не составлялись протоколы о земельном правонарушении, соответственно ни разу не были взысканы штрафы,

хотя конкретные виновники загрязнения - предприятия города - контролирующим органам известны. В Комитете по

земельным ресурсам и землеустройству было 11 документов, подтверждающих проведение в течение года проверок

соблюдения земельного законодательства. Они составлены

в форме указаний о допущенных нарушениях земельного законодательства и касаются в основном случаев самозахватов земельных участков на землях сельскохозяйственного

назначения: - самозахвата земельного участка под строительство дополнительных гаражей (на землях агрофирмы

колхоза им. Кирова); - самозахвата земельного участка

со стороны НПМП "Томас" (на землях агрофирмы колхоза

им. Кирова); - самозахвата земельного участка под строительство производственной базы (земли хозяйства "Серп

и Молот"); - самозахвата и самовольного строительства

со стороны кооператива "Блок" на землях хозяйства "Серп

и Молот"; - самозахвата территории и незаконного возведения гаражей в поселке Никольско-Архангельском. Отмечен также случай самозахвата со стороны военной части

земельного участка под коллективное садоводство и возведения ограждений. Однако реакция Комитета по земельным ресурсам и землеустройству ограничивается в основном вынесением указаний. Не отмечено случаев составления протокола о земельном правонарушении и, соответственно, постановления о наложении штрафа. Анализ практики применения законодательства об ответственности показывает, что эффективность таких мер воздействия, как

предупреждение или вынесение указания, довольно низка.

Действующим земельным законодательством (ст. 125 ЗК)

предусмотрена административная ответственность в виде

штрафа, налагаемого на юридических лиц и на граждан.

Земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения Должны подлежать особой охране. В границах района

находится часть территории национального природного

парка "Лосиный остров", а также ряд объектов, имею-щих

историко-культурную ценность. На этих землях предусмотрено либо полное запрещение хозяйственной деятельности,

либо ус-

тановление особого режима использования этих земель.

Так, для охраны и рационального использования природных

ресурсов национальных природных парков на их территориях образуются зоны заповедного и заказного режимов,

рекреационного использования (ст. 63 Закона об охране

окружающей природной среды)1. Вокруг национальных парков согласно действующему законодательству (ст. 63 Закона об охране окружающей природной среды, ст. 90 ЗК)

для обеспечения их режима могут быть установлены охранные зоны с запрещением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на природные комплексы

особо охраняемых природных территорий. Дать оценку тому, какой вид деятельности может отрицательно повлиять

на природный режим национального парка, могут лишь специалисты самого национального парка. Поэтому планирование нового жилищною строительства, сельскохозяйственного производства, размещение временных огородов в охранной зоне национального парка должны проводиться лишь по

согласованию с его администрацией, чтобы потом не пришлось возмещать ущерб, причиненный природной среде. Наглядным примером экологического конфликта в связи с землями этой категории является правовая ситуация садового

товарищества "Криница", расположенного у озера Бисерово. В 1988 г. были приняты компетентными органами решения о предоставлении товариществу участка земли для

коллективного садоводства работников Министерства оборонной промышленности СССР. Уже в то время на одном из

правовых документов отсутствовала виза одного из природоохранных органов, а другой отозвал свою подпись буквально сразу после отвода. Впоследствии озеро было

признано памятником природы, товарищество лишено права

землепользования, неоднократно давались предписания о

прекращении строительства на отведенной территории, о

чем имеются акты как районного, так и областного масштаба. Членам товарищества были предоставлены земли не

природоохранного назначения (взамен озера Бисерово).

Однако товарищество, несмотря на неоднократные заключения природоохранных органов об отрицательном воздействии его на окружающую природную среду и решения компетентных органов, не только не подчинилось законным требованиям органов власти и управления, но активизировало

строительство домов (после его запрещения администрацией района), обратилось в арбитражный суд Московской области для отмены решения администрации. Арбитражный суд

в отсутствие ответчика удовлетворил иск товарищества; с

опозданием администрация обжаловала это решение в Арбитражный Суд Российской Федерации. Вопрос о "Кринице"

получил значительную общественную огласку, освещается

на страницах печати, обсуждается на заседаниях администрации Балашихинского района, на комиссиях. Жители

___________________________________________________________

1ВВС. 1992. ь 10. Ст. 457.

___________________________________________________________

города принимают его близко к

сердцу, так как его местоположение является одним из

любимых мест отдыха горожан. Товарищество допустило ряд

правовых погрешностей и упорствует там, где это недопустимо по закону: например, не предоставляет по требованию администрации списки членов товарищества, скрывает ряд своих документов. Между тем, как известно, администрация не только вправе, но и обязана осуществлять

контроль за соблюдением устава товарищества, ходом его

осуществления. Не использовали своих полномочий в области привлечения к административной ответственности

органы Госкомзема охраны природы области и района. По

мнению экспертов, социально-правовой конфликт, связанный с озером Бисерово и товариществом "Криница", может

быть разрешен на основании закона путем: а) осуществления администрацией района всех полномочий по осуществлению контроля за землепользованием и деятельностью

садового товарищества; б) гласного рассмотрения конфликта с разбором всех требуемых законной властью документов "Криницы"; в) возможного переселения членов товарищества на новое предоставленное им место с рассмотрением вопроса о возмещении им ущерба на момент принятия первого решения об изъятии у него земли; г) применения требований законодательства о прекращении прав на

землю и о возмещении убытков землепользователям, арендаторам, землевладельцам, собственникам; д) учета интересов как горожан, так и садоводов, имя в виду необходимость дальнейшего совместного мирного (и законного)

проживания и сосуществования. Складывается впечатление,

что район, изыскав новый равноценный участок, сделал

шаг навстречу товариществу "Криница". Таким образом,

можно сделать следующие выводы по правовым аспектам социально-экологического обследования города Балашихи

Московской области: 1. Развитое законодательство Российской Федерации известно должностным лицам и гражданам и применяется в городе недостаточно. 2. Система

правоохранительных, землеустроительных и приро-доохранительных органов действует недостаточно системно и недостаточно эффективно. 3. Администрация района в части

землепользования и экологии действует недостаточно согласованно, не полностью учитывает общественное мнение,

требования закона и современную ситуацию. 4. Важнейшим

фактором влияния на социально-экологическую обстановку

является допущение частных самовольных занятий земель,

самовольного строительства, отсутствие в ряде случаев

отграничения земель сельскохозяйственных предприятий от

земель населенных пунктов, среднерайонной нормы бесплатной передачи земель в собственность гражданам, контроля за осуществлением земельной реформы.

5. Отрицательно влияет на правовую обстановку в районе

отсутствие специального фонда перераспределения земель

в соответствии с российским законодательством, земельного кадастра и мониторинга, обуславливаемых как объективными, так и субъективными причинами. 6. Нельзя не

отдать должное руководителям администрации района, решившимся на проведение незаинтересованной неправительственной социально-экологической оценки района, что означает начало длинной и большой работы по облагораживанию и упорядочению окружающей жителя района природной

среды; но это только начало, и главное предстоит в грамотной реализации предлагаемых специалистами рекомендаций. 7. В наведении порядка многое будет зависеть от

тщательного изучения и выполнения закона правовой службой и другими должностными лицами администрации, организации их взаимодействия по эколого-правовым вопросам,

гласности постановки и решения вопросов, привлечения и

учета общественного мнения.

3. Что делать со свалками?

Наиболее распространенными правонарушениями (о которых более подробно будет говориться в гл. 10), имеющими актуальное значение, являются загрязнение отходами

и самовольный захват земель (это научное обозначение),

а попросту - несанкционированные свалки. Борьба с ними

представляет немаловажную проблему, волнующую население, органы местного самоуправления, государственные

органы. Поэтому целесообразно остановиться на ней более

подробно, используя, может быть, более широкие подходы.

Обычно рассмотрение того или иного вопроса уместно начинать с перечня органов, ответственных за его решение.

Это облегчает понимание их компетенции, степень ответственности за решение проблемы, адресность обращений

граждан в случаях поиска истины. В проблемах организации, санкционирования, поддержания, захоронения и ликвидации свалок список ответственности может быть выстроен следующим образом (по степени близости к проблеме): администрация и правительство субъекта Федерации,

представительный, законодательный орган субъекта Федерации, поскольку проблема отходов не является только

местной проблемой, ее узловое территориальное звено субъект Федерации, его площадь (оставляем за скобками

федеральное звено, в котором в настоящее время формируется и обсуждается федеральный закон об отходах производства и потребления); органы местного самоуправления,

наиболее близко стоящие к населению и призванные решать

основные вопросы местного значенияГосударственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах; Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды

(образован Указом Президента Российской Федеращии "О

структуре федеральных органов исполнительной власти" от

14 августа 1996 г. ь 1177 вместо Министерства охраны

окружающей среды и природных ресурсов) и его органы на

местах; Министерство природных ресурсов Российской Федерации (об-разованное тем же Указом Президента Российской Федерации на базе Роскомнедр и Роскомвода); органы санитарно-эпидемиологического надзора, включенные

вышеназванным Указом в Министерство здравоохранения

Российской Федерации (функции госсанэпиднадзора за этими органами остаются); федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу ок-ружающей среды Российской Федерации; федеральная служба лесного хозяйства и др.

Полномочия указанных органов могут быть рассмотрены по

нескольким направлениям: функции контроля, профилактики, при-влечения к различным видам ответственности,

функции заказчика, проектировщика, принятия нормативного решения, выбора площадки, (создания и обсуждения

проекта и т.п. Эти полномочия могут быть вычленены из

положений об указанных органах, утвержденных Президентом или Правительством Российской Федерации, из законов, регулирующих сферы общественных отношений, под-падающих под юрисдикцию этих органов. Следующий вопрос о правовой базе организации свалок. Ее составляют законы и иные нормативные правовые акты России (первым среди них, относящимся к теме, является Закон "Об охране

окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.), акты субъектов Федерации, акты Союза ССР (не противоречащие законодательству России и принятые по вопросам, не

урегулированным законодательством России), акты местного самоуправления. В Кодексе России об административных

правонарушениях (КоАП) предусматривается ответственность в виде штрафа за загрязнение земель в неустановленных местах путем сбрасывания отходов, ее применение

в настоящее время признается явно недостаточным, и административным комиссиям, другим органам, полномочным

накладывать эти взыскания, необходимо пользоваться этими санкциями более широко (об административной ответственности см. более подробно гл. 10). По нашему мнению,

ключ к предотвращению несанкционированных свалок лежит

у населения, которое обладает возможностями вмешательства в эти процессы. Эти возможности заключаются в получении гражданами и их общественными объединениями

экологической информации от государственных органов, в

участии граждан в общественных слушаниях проектов (они

стали обязательной стадией обсуждения проектов и оценки

воздействия на окружающую среду - ОВОС), в участии

граждан в проведении государственной и общественной

экологической экспертизы, в обращении граждан в суд по

поводу проектирования, строительства, раз-

мещения экологически значимых объектов и т.п. Нелишне

напомнить, что окончательные решения по определению

мест свалок и принятию мер к их недопущению в ненадлежащих местах принимаются органами, которые избираются

гражданами и подотчетны им - в конце концов в настоящее

время последнее слово принадлежит избирателям, - и не

на словах, а на деле. Права населения предусматриваются

в законах об общественных объединениях, об уличных мероприятиях - митингах, демонстрациях, пикетах и т.д.,

об органах местного самоуправления и др. Значительная

часть правомочий общественности не используется из-за

незнания ею законов, отсутствия умения, социально-психологической среды и материальных средств (приглашения

специалистов и профессионалов их требуют), сопротивления чиновничества. Формы ликвидации этих трудностей и

обучения населения могут быть сведены к следующему. Это

сбор гражданами информации о состоянии складирования

отходов в регионе, районе, поселении; оглашение этой

информации на собраниях, сходах граждан, заседаниях

коллегиальных органов, комиссий, комитетов (в том числе

созданных по вопросам свалок); обсуждение этой информации по местному телевидению, радио, в печати; посещение

земельных, природоохранных, правоохранительных учреждений со своими обращениями и требованиями. Овладение

знаниями и навыками в этой области может предполагать

изучение соответствующего минимума и программ (они разработаны), организацию деловых игр с использованием

специфики аудитории, местности, проведение конференций

и семинаров жителей поселений, принятие зачетов и экзаменов с выдачей сертификата либо иного документа, поощрение наилучших активистов в этой области, оказание

консультативных и иных услуг, в том числе правовых, по

проблемам сбора и утилизации бытовых отходов, установление общественного контроля за функционированием свалок как заключительной и конечной стадии и цели любого

обучения. Вообще система контроля - как государственного, так и общественного - становится решающим звеном

управления в области использования и охраны земель

(подробнее см. гл. 8). В сфере борьбы со свалками совершенствование контроля означает: привлечение внимания

к этой проблеме, расширение гласности, выдачу интересующей население информации (причем не только об экологической обстановке и характере использования земельных

ресурсов, но и о принимаемых мерах, о наложении взысканий, о персональной ответственности, о перспективах

развития), выделение на осуществление контроля части

средств из государственных, в частности внебюджетных,

фондов, обеспечение неотвратимости земельной и экологической ответственности, создание системы стимулирования

добросовестных работников (в том числе граждан, информирующих о земельно-правовых нарушениях; в этом нет ничего предосудительного, и это давно практикуется в других европейских странах). Коль скоро мы затронули широкий спектр мер по борьбе со свалками, углубим на примере наши представления о происходящем - особенно в связи

с проводимой в стране масштабной правовой реформой (пособие посвящено правам граждан, и реформа в деле их

обеспечения предполагает немало). Реформа тесно связана

с земельной, экономической, аграрной реформами: она

объявлена указами и иными актами Президента России,

предусматривает несколько этапов и стадий и направлена

на максимальное использование правовых средств для

обеспечения статуса личности, удовлетворения ее потребностей, развития форм собственности. При этом эффективность законодательства будет тем выше, чем лучше будут

организованы его исполнение, контроль за реализацией,

применение ответственности. Каждое из этих направлений

заслуживает самостоятельного, хотя бы короткого рассмотрения. С законодательства начинается действие права

(к сожалению, в нашей действительности на его принятии

оно часто и заканчивается, пробуксовывая от декларативности, неясности, пробельности, противоречивости - в

проблемах свалок этот букет недостатков особенно очевиден). О законодательстве лучше в пособии говорить конструктивно, так как его задача не столько критиковать,

сколько разъяснять, научить граждан. Здесь только отметим, что в планы законопроектной работы Государственной

Думы Российской Федерации внесено принятие законов об

отходах, их захоронении, складировании, переработке.

Важнее другое - признание этой проблемы насущной для

большинства регионов страны, приоритетной перед другими, требующей капиталовложения и внимания. Необходимо

создание и функционирование экономического механизма

организации и функционирования свалок, сочетания его с

административно-правовыми средствами (которые вовсе не

отменяются в развитых странах, а лишь умело сочетаются

с экономическими), публичность осуществления в этой области всех властных полномочий и соединение всех звеньев правоохранного механизма в сфере борьбы со свалками

в единый организм без пробелов и противоречий (в праве,

экономике, хозяйствовании, организации контроля). Надо

также признать реалии, в частности сложившиеся формы

прав собственности на землю со всеми вытекающими последствиями в области управления, контроля, ответственности, возмещения убытков, принятия решений об ограничениях и прекращениях прав на землю. Правовая реформа

означает также улучшение организации применения законодательства, что касается, главным образом, государственных органов исполнительной власти: ведь уважение к

закону должно касаться не только и не столько граждан,

сколько должностных лиц, аппарата управления, призванных на средства налогоплательщиков обслуживать граждан.

Конкретно это означает обязательность проведения государственной экологической экспертизы мест захоронения

отходов, недопущение их финансирования без гласного обсуждения и положительного заключения экспер-

тов, государственный, дисциплинарный спрос с чиновников

за отступления от требований законодательства и от своих обязанностей, осуществление непрерывного повседневного вышестоящего (производственного) и иного контроля

за ходом обеспечения земельных прав граждан и их групп.

Кроме того, это должно означать широкий выпуск текстов

законов и их комментирование (чему и посвящено настоящее пособие), обучение должностных лиц соблюдению норм

права, награждение отличившихся (но это уже другая тема, хотя знать подходы к ней гражданам тоже полезно).

Таким образом, на примере борьбы со свалками видны направления совершенствования нашей правовой системы и

проведения правовой реформы. Можно к сказанному добавить также необходимость активизации судов, арбитражных

судов, третейских судов путем дачи им руководящих указаний со стороны вышестоящих, полномочных на это судебных инстанций, систематического обобщения судебной

практики, специализации судей. За этими проблемами стоят размежевание законодательной, исполнительной и судебной властей, формирование гражданского общества с

развитыми структурами общественных объединений, преодолением отчуждения и испуга перед монстром-государством,

наращиванием своей собственности, ростом самосознания и

уважения к собственным правам. Так будут решаться вопросы не только предупреждения загрязнения земель, но и

другие, более общие проблемы.

4. Рекультивация земель и восстановление ландшафтов

Деятельность человека влечет за собой целый ряд неблагоприятных для людей последствий: утрату свойств участков земли, уничтожение

плодородного слоя почвы, захламление или изуродование

земель, ухудшение или даже уничтожение естественного

ландшафта (появление целых гор использованной породы

или, наоборот уничтожение возвышенностей и оставление

уродующих землю карьеров разрезов), уничтожение лесов.

' Правовое регулирование пользования недрами осуществляется различными актами: Законом о недрах. Положением

о порядке лицензирования пользования недрами, нормативными актами субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие разработку общераспространенных полезных ископаемых, содержатся в федеральном Законе о недрах и в

аналогичных законах республик Российской Федерации.

Мордовская Республика регулирует эти отношения в отдельном акте: Положении о порядке предоставления недр

для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых Мордовской ССР от 9 апреля 1993 г.

Юридическая процедура получения разрешения на разработку общераспространенных полезных ископаемых проще, чем

получение разрешения на разработку других видов полезных ископаемых. Отрицательные последствия разработки

месторождений полезных ископаемых присутствуют практически всегда. Причем неблагоприятные последствия при

добыче общераспространенных полезных ископаемых в силу

того, что они проводятся в густонаселенных районах,

часто более значимые и заметны для людей (отсюда и

ущерб может быть значительней). Рекультивация лишь частично решает проблему восстановления ландшафта, так как

предполагает в основном лишь восстановление растительности. Сама по себе рекультивация не решает всех проблем восстановления ранее существовавшего ландшафта, да

и, видимо, нередко полного, всестороннего восстановления свойств участков земли. Например, срыта возвышенность или появился довольно глубокий карьер, проведена

рекультивация, которая не восстановила возвышенность,

не ликвидировала глубокий карьер или разрез. Другая

проблема - путем рекультивации произошло ли полное,

всестороннее восстановление свойств участков земли?

Можно привести следующий пример: возле Жигулевского заповедника и национального парка "Самарская Лука" разрабатывается уже пять лет крупный карьер. Как пишет А.

Петров: "Жигулевское карьероуправ-ление вняло наконец

требованиям "зеленых" и обязалось провести рекультивацию Могутовой горы. Хорошо бы, но для "рекультивации"

сроют треть горы"1. Конечно, имеется проблема так называемого неизбежного зла или неизбежного ущерба, т.е.

деятельность людей, их жизнеобеспечение требуют разработки земли. Но как далеко можно зайти, какой ущерб

можно считать неизбежным и "приемлемым"? На этот вопрос

должны ответить ученые-экологи, экономисты, геологи и

т.п. Основными видами нарушений участков земли являются: 1. Деформация земной поверхности вследствие применения определенных систем подземной разработки месторождений полезных ископаемых без закладки выработанного

пространства (обрушения, оседания). 2. Выемки, образующиеся в результате отработки месторождений полезных ископаемых открытым способом (карьеры, разрезы). 3. Отвалы горных пород (терриконы, плоские отвалы). 4. Нарушения поверхности речных долин в виде бугров при отработке россыпей драгами, промывочными приборами. 5. Шлаконакопители, хвостохранилища обогатительных фабрик. 6.

Линейные нарушения поверхности при прокладке нефте- и

газопроводов и т.д.. 7. Скопления шлака и других отходов металлургического и химического производств. 8. Золотоотвалы ТЭЦ, ГРЭС, котельных2. Все эти нарушения

разрушают и естественный ландшафт. Лишь рекультивация

земель в той или иной степени помогает восстановить утраченные свойства земли и естественный ландшафт.

____________________________________________________________

1 Петров А.

Заложники заповедных гор //Труд. 1995. 2 нояб. 2

Потемкин Л.А. Охрана недр и окружающей природы. М.,

1977. С. 173

____________________________________________________________

Поскольку весьма многочисленны мелкие разработки общераспространенных полезных ископаемых, то большое значение имеет рекультивация земель, нарушенных при добыче

общераспространенных полезных ископаемых. Л.А. Потемкин

отмечает: "Брошенные карьеры и зарастающие бурьяном отвалы в местах добычи кирпичных глин, песка, известняка,

гравия еще нередко продолжают оставаться не только бесполезными, но и являются очагами загрязнения вод и

почв. Эти шрамы на ландшафтах кое-где портят вид и нашего живописного Подмосковья"1. Мы рассмотрим весь

комплекс действующих норм и действующего порядка по

восстановлению (рекультивации) земель и сохранению

ландшафтов с оценкой (пусть приблизительной) эффективности каждой нормы и самого порядка, с оценкой сильных

и слабых сторон этих норм и порядка. Практически надо

проводить две экспертизы: 1) экологическую; 2) эстетическую. Но кто же может в наше время дать такую экспертную оценку - быть таким экспертом? Представляется,

что в состав экспертов, проводящих эстетическую экспертизу, могли бы входить (на уровне района): председатель

районного комитета по охране окружающей среды, районный

архитектор, представитель районных сельхозорганизаций,

представитель народного образования и представитель

здравоохранения, представитель местной печати. Можно

назвать такого рода экспертизу эколого-эстетической.

Возможна ситуация, когда экологическая экспертиза возможных ожидаемых последствий выделения участков земли

благоприятная, положительная для обратившихся с просьбой выделения земельного участка, но в ней не приняты

во внимание изменения в ландшафте, неблагоприятные для

людей, уже живущих в данной местности или могущих поселиться в данной местности в будущем. Эти изменения, как

мы ранее указывали, могут выражаться и в материальных

потерях населения. Да, тут возникает много трудных вопросов: кто может проводить такую экспертизу, которая

определит возможные изменения в красоте и в естественности ландшафта? Указанные в Законе о недрах, в нормативных актах субъектов Российской Федерации о порядке

пользования общераспространенными полезными ископаемыми

об обязанности всех пользователей восстанавливать

свойства участков земли (рекультивировать) важны, как и

обязанность сохранить, восстановить ландшафт. Однако

такая обязанность возникает, как известно, и из природоохранного законодательства, а значит, возможно и возмещение ущерба, т.е. материальные затраты для пользователя. Пользователю, получающему лицензию, лучше сразу

узнать, что материальные затраты на рекультивацию земель и сохранение или восстановление ландшафта вполне

возможны, и ему надо оценить, способен ли он их нести.

____________________________________________________________

1 Потемкин Л.А. Указ. соч. С. 189.

____________________________________________________________

Представляется удовлетворительной или даже удачной формулировка, используемая в Законе об охране окружающей природной среды 1991

г.: "... затраты на восстановление нарушенного состояния природной среды". Единственное здесь сомнение всегда ли возможно "восстановление нарушенного состояния природной среды"? Можно ли ставить задачу, часто

невыполнимую? Анализ комплекса действующих рассматриваемых правовых норм приведет нас к выводу, что пока (а

возможно, и в будущем) большее значение имеют административно-правовые нормы (о запрещении, ограничении, ликвидации). Почему меньшее значение имеют гражданско-правовые нормы? Возможно, потому, что при гражданско-правовых спорах требуется более длительное время на иски в

арбитражных судах и судах общей юрисдикции, трудность

реального, а также быстрого получения взысканных сумм.

Но есть еще и убытки для собственников и пользователей,

арендаторов земельных участков и таких видов недвижимости, как дома, дачи, вследствие того, что в той же

местности, иногда буквально по соседству, к худшему меняется ландшафт, обезображиваются земля, леса, реки и

тем самым падает стоимость их земель и их недвижимости,

снижается спрос на их приобретение или аренду, уменьшается количество туристов и лиц, стремящихся отдохнуть

или жить в этой местности. Налицо реальная "упущенная

выгода". Возникает вопрос: нет ли тут возможности взыскания "морального вреда"? Если даже нет, то близость к

нему все же есть, так как есть по меньшей мере у данной

категории лиц состояние сильного дискомфорта вследствие

резкого ухудшения естественного ландшафта или даже

практически почти полного его исчезновения. Для понимания практики применения действующего законодательства,

регулирующего рекультивацию земель и охрану ландшафтов,

будет полезным рассмотреть группы лиц, общественных организаций с ожидаемым от них разным отношением как к

самому такому законодательству, так и к практике его

применения. Выделим отдельные группы людей с разным отношением к восстановлению свойств участков земли и

ландшафтов, могущих быть нарушенными при пользовании:

1. Лица и группы лиц, стремящиеся стать пользователями

земель. К этой группе, видимо, в какой-то степени можно

отнести и тех людей, которые получают или получили работу в результате пользования землей (или последняя,

вообще другая группа, но с большими к первой группе интересами). 2. Лица, решающие все или некоторые вопросы

предоставления участков земли для пользования (сюда относятся те служащие, которые согласовывают и решают эти

вопросы). 3. Лица или какие-то общественные организации, проживающие в местности, в которой собираются выделять участки земель для пользования.

Мы сделали попытку определить группы людей, интересы

которых затрагиваются при землепользовании, интересы их

иногда (а может, и часто) противоположны. Представляется, что весьма важным является в целях более строгого,

жесткого порядка выделения участков земли право обращения в суд граждан и общественных организаций с иском о

запрещении выделения конкретных участков земли для

пользования. Это, видимо, возможно в соответствии с Законом об охране окружающей среды. Конечно, это сложный

вопрос, и есть опасность "паралича" деятельности предприятий. В то же время это сильная гарантия того, что

непродуманные случаи выделения участков земли будут более редкими. Многие указывали на возможность резкого

обострения экологических проблем при переходе к рынку1

Ситуация в области владения, пользования и распоряжения

природными ресурсами характеризуется тем, что длительное время природные ресурсы находились в исключительной

собственности государства2. Построение рыночной экономики еще не завершено. Ю.Г. Жариков указывал еще в 1963

г. на то обстоятельство, что земля в то время не имела

имущественного эквивалента, отнюдь не мешает постановке

вопроса о материальной ответственности за вред, причиненный плодородию земель3. Нам надо учитывать опыт

стран с уже давно существующей рыночной экономикой, в

которых делаются эффективные попытки снизить экологический ущерб. Важно сохранение не только уникальных естественных ландшафтов, но и естественных ландшафтов,

имеющих значение прежде всего для жителей той или иной

территории. Корректировка поведения, деятельности пользователя, например, недрами необходима на всех этапах:

выбор, лицензирование, эксплуатация, завершение пользования недрами. Пользователи недр часто сосредоточивают

свое внимание на их эксплуатации, а не на охране недр,

участков земель, ландшафтов. Вероятно, уже наступившие

или потенциально возможные последствия рыночной экономики, рынка могут заключаться в том, что произойдет

(может, уже произошло) уменьшение сельскохозяйственных

земель и земель, занятых лесами, ухудшение, деградация

ландшафтов. В научной литературе уже высказывалась озабоченность по этому поводу4.

____________________________________________________________

1 См. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 148. 2 См. Боголюбов С.А. Новый

Гражданский кодекс и охрана окружающей среды//Государство и право. 1995. ь 10. С. 81. 3 См. Жариков Ю.Г. Правовая охрана почв в СССР. Автореферат. М., 1963. С. 15.

4 См. Смена курса: перспективы развития и проблемы окружающей среды - подход предпринимателя. М., 1994.

____________________________________________________________

В

эколого-экономической литературе рассматриваются факторы, заставляющие промышленность контролировать себя: угроза государственного контроля (требующего функционирования в Правительстве контролирующего органа); - выполнение собственных инициатив; - необходимость информировать о возможных экологических последствиях (она

основана на государственном законодательстве и требует

незначительных расходов); - давление общественности или

общественное мнение; - фактор примера (ведущие компании

показывают пример); - единый взгляд на общие проблемы;

- последовательное поведение международных корпораций

(активная деятельность средств массовой информации)1.

Информация необходима населению, каждому гражданину,

так как без нее невозможны общественный контроль и

обеспечение права граждан на благоприятную окружающую

среду. Но сейчас, как правило, люди не могут предотвратить, скажем в рассматриваемых нами случаях, выделение

тех или иных участков земель, так как они не знают о их

подготовке, принятии решения и только уже в стадии использования узнают об этих фактах. Правовой гарантией

является создание демократической процедуры прямого общественного контроля на всех стадиях хозяйственной деятельности, наличие в действующем законодательстве правовых норм и институтов, развитие которых может привести к созданию системы различных механизмов такой процедуры - политического (внесение на обсуждение населения

или референдум), административного (институт оценки

воздействия на окружающую природную среду, общественная

экспертиза проектов), судебного (обращение граждан в

суд). Концепция управления: перенесение центра тяжести

в районы и поселения, как представляется, осуществляется медленно. Как и что сделать, чтобы в рассматриваемых

нами случаях невосстановления свойств земельных участков и ландшафтов, нарушенных при пользовании, а еще

лучше в предупреждении таких явлений широко и надежно

действовали органы местного самоуправления (районы и

поселения)? В ст. 12 Закона об охране окружающей природной среды указывается, что полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды заключаются в

следующем: граждане имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении

вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную

среду и здоровье человека, ставить вопрос о привлечении

к ответственности виновных, предъявлять в суд иски о

возмещении вреда.

____________________________________________________________

1. См. Смена курса: перспективы развития и проблемы окружающей среды - подход предпринимателя. С.21.

____________________________________________________________

Однако по разным причинам граждане фактически не реализуют эти права. Свое место, и немаловажно, в системе

мер борьбы с экологическими правонарушениями имеет социальный контроль за восстановлением свойств участков

земли и ландшафтов. Нужно развивать следующие направления социального контроля: а) публикацию данных о фактах

этих экологических правонарушений; б) расширение практики участия общественных организаций и отдельных лиц в

арбитраже, в судах, в органах государственного контроля; в) обсуждение складывающейся практики борьбы с этими правонарушениями. Недостатки и пробелы в правовом

регулировании рекультивации земель, охраны ландшафта

существуют в связи с тем, что имелась недооценка правового обеспечения рекультивации земель и охраны ландшафта.

5. Информация к размышлению: землепользование

иностранцев в Узбекистане

В соответствии со ст. 23

Конституции Узбекистана "иностранным гражданским лицам

без гражданства, находящимся на территории Республики

Узбекистан, обеспечиваются права и свободы в соответствии с нормами международного права". Государство гарантирует свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда с учетом приоритетности прав потребителя, равноправие и правовую защиту всех форм собственности (ст. 53 Конституции). Предоставляя иностранным природопользователям режим благоприятствования,

Конституция Республики Узбекистан предусматривает обязанности этих субъектов. Конечно, в отношении иностранных инвесторов не устанавливается каких-либо конкретных

обязанностей, но некоторые конституционные обязанности,

предусмотренные в отношении граждан республики, должны

выполняться и иностранными инвесторами-природопользователями; этими обязанностями являются: бережное отношение к окружающей природной среде (ст. 50); непричинение

ущерба экологической среде в процессе использования

имущества, ненарушение права и охраняемых законом интересов граждан, юридических лиц и государства (ст. 54).

Конкретные права и обязанности иностранных инвесторов

по использованию земли и иных природных объектов в Узбекистане регулируются Законом Республики Узбекистан

"Об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности

иностранных инвесторов" от 5 мая 1994 г. и другими нормативными актами об использовании и охране земли и других природных ресурсов.

* В параграфе используются законодательные материалы,

переведенные и представленные Ю. Жураевым.

Возникновение права землепользования, природопользования иностранных инвесторов и его практическая реализация в Узбекистане осуществляются несколькими способами.

Так, согласно ст. 3 Закона об иностранных инвестициях и

гарантиях деятельности иностранных инвесторов право

иностранных инвесторов на пользование землей и другими

природными ресурсами возникает на основе приобретения

самостоятельно или с участием юридических и физических

лиц имущественных прав, включая права собственности на

объекты торговли и сферы обслуживания вместе с земельными участками, на которых они размещены, владение и

пользование землей (в том числе на основе аренды). Кроме того, юридической основой возникновения права природопользования иностранными инвесторами в Узбекистане

является Указ Президента Республики Узбекистан "О мерах

по дальнейшему углублению экономических реформ, обеспечению защиты частной собственности и развитию предпринимательства" от 21 января 1994 г. Этим Указом начинается этап в передаче земельных и других ресурсов в

частную собственность. Указ также положил начало передаче земельных участков в пользование иностранным юридическим и физическим лицам. Согласно п. 3 Указа разрешается реализация на конкурсной основе в частную собственность объектов торговли и сферы обслуживания, а

также земельных участков, на которых они размещены, физическим и юридическим лицам, в том числе иностранным,

без декларирования источников средств, используемых ими

для приобретения приватизируемых объектов. Если Указ

Президента Республики Узбекистан от 21 января 1994 г.

предусматривает реализацию на конкурсной основе объектов торговли и сферы обслуживания вместе с земельными

участками, на которых они расположены, то ст. 30 Закона

об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности

иностранных инвесторов предусматривает несколько иной

порядок передачи земельных участков иностранным инвесторам. Как здесь установлено, иностранным инвесторам и

предприятиям с иностранными инвестициями может предоставляться земля в аренду на срок, предусмотренный условиями договора. При переходе права собственности на

строения и сооружения вместе с этими объектами переходят и права пользования земельным участком в порядке и

на условиях, устанавливаемых законодательством Республики Узбекистан. Закон Республики Узбекистан "О земле"

от 20 июня 1990 г. предусматривает возникновение права

природопользования иностранных инвесторов путем предоставления в постоянное или временное пользование земли

(ст. 10 Закона). Возникновение права иностранных граждан на землепользование в Узбекистане наиболее полно

регулируется постановлением Кабинета министров Республики Узбекистан "О мерах повышения эффективности землепользования" от 29 ноября 1994 г. ь 575, В соответствии

с этим постановлением неиспользуемые и малорентабель-

ные земельные участки и земли малорентабельных сельскохозяйственных предприятий в Республике Каракалпакстан

продаются иностранным гражданам на аукционах или конкурсной основе. Иностранные граждане к покупке неиспользуемых или малорентабельных земельных участков допускаются в последнюю очередь. В первую очередь такие

земли продаются населению района или города, на территории которых расположены эти земли. Во вторую очередь

права покупки предоставляются другим гражданам Республики Каракалпакстан. Вышеназванные земельные участки

иностранцам продаются в пожизненное наследуемое владение без права перепродажи. При этом размер земельных

участков, продаваемых гражданам Республики Каракалпакстан и иностранным гражданам, устанавливается с учетом

местных условий. Он не должен превышать в орошаемых

землях 5 га, а в неорошаемых - 15 га. Приобретенная в

пожизненное наследуемое владение земельная собственность должна использоваться в целях производства сельскохозяйственных продуктов и их переработки, застройки

индивидуального жилья, производства и формирования социальной инфраструктуры, а также для других производственных целей. Что касается других природных объектов,

расположенных на данных земельных участках, то они принадлежат государству. Более того, эти земли могут изыматься в предусмотренном законом порядке в целях разведки и эксплуатации полезных ископаемых. В остальном

изъятие или конфискация этих земель, за исключением

предусмотренных законом случаев, запрещается. Таким образом, возникновение права землепользования иностранных

инвесторов в Узбекистане происходит следующими способами: 1) реализация (т.е. продажа) объектов торговли и

сферы обслуживания вместе с земельными участками, на

которых находятся эти объекты; 2) аренда земельного

участка на срок, предусмотренный условиями договора; 3)

предоставление земельного участка в постоянное или временное пользование; 4) продажа земельных участков в пожизненное наследуемое владение без права перепродажи.

Права природопользования иностранных юридических и физических лиц в Узбекистане не ограничиваются только манипуляциями земельными участками. Они также имеют достаточные юридические основания по использованию водных

объектов, ресурсов недр и т. п. Правосубъектность

иностранных юридических и физических лиц по использованию водных объектов закреплена в ст. 18 Закона Республики Узбекистан "О воде и водопользовании" от 6 мая

1993 г.: здесь они указываются в качестве водопользователей наряду с юридическими и физическими лицами Узбекистана. В Узбекистане иностранные инвесторы могут быть

участниками горных отношений, которые возникают на основе концессионных договоров. Как ни странно, возможная

Правосубъектность иностранных инвесторов в горных отношениях вытекает не из норм Закона Республики Узбекистан

"О недрах" от 23 сентября 1994 г., а из положений Закона об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности

иностранных инвесторов. Как указано в ст. 32 этого Закона, предоставление иностранным инвесторам концессий

на разведку, разработку и эксплуатацию природных ресурсов и проведение иной хозяйственной деятельности производится на основе концессионных договоров, заключаемых

иностранными инвесторами с уполномоченными органами государственного управления Республики Узбекистан в порядке, определяемом законодательством. Вышеприведенные

положения законодательства Узбекистана относительно

правосубъектности иностранных юридических и физических

лиц как землевладельцев и природопользователей являются

основанием для вывода, что в Узбекистане имеется необходимая правовая база. Но само по себе наличие такой

базы не привело бы к необходимым результатам или даже

превратилось бы в пустую декларацию, если бы отсутствовали правовые гарантии деятельности, направленные на

создание режима наибольшего благоприятствования. В чем

конкретно выражаются гарантии деятельности иностранных

юридических и физических лиц и защита их прав? Ответ на

такой вопрос можно получить, проанализировав специальные законы и нормативно-правовые акты Республики Узбекистан. В соответствии со ст. 7 Закона об иностранных

инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвесторов иностранные инвестиции в Республике Узбекистан

обеспечиваются государственно-правовой защитой. Правовой режим иностранных инвестиций не может быть менее

благоприятным, чем соответствующий режим для аналогичных юридических или физических лиц Республики Узбекистан. В случае, если последующее законодательство Республики Узбекистан ухудшает условия инвестирования, то

к иностранным инвестициям в течение не более десяти лет

применяется законодательство, действовавшее на момент

осуществления инвестиций. Это требование не распространяется на изменение законодательства, касающегося обеспечения обороны, национальной безопасности и общественного порядка, охраны окружающей среды. В случае принятия государственными органами Республики Узбекистан

нормативных актов, ущемляющих права иностранных инвесторов, причиненные убытки возмещаются этими органами в

судебном порядке. Государственные органы и их должностные лица не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность иностранных инвесторов, осуществляемую в соответствии с законодательством Республики Узбекистан.

Иностранные инвестиции, в том числе инвестиции, основанные на праве землепользования, природопользования,

не подлежат национализации. Они также не подлежат реквизиции, за исключением случаев стихийных бедствий,

аварий, эпидемий, эпизоотии.

Среди мер, направленных на установление гарантии деятельности иностранных инвесторов, особое место занимает

страховая защита иностранных инвестиций. Согласно ст.

15 Закона об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвесторов страхование инвестиций

и рисков иностранных инвесторов осуществляется на добровольной основе. Страховая защита иностранных инвестиций в Республике Узбекистан обеспечивается системой

страхования, включающей Национальную страховую компанию

Узбекистана, являющуюся официальным государственным

страховым агентом, и совместные страховые компании с

участием иностранных страховых организаций. Страховые

организации, осуществляющие страхование иностранных инвестиций, не отвечают по обязательствам Республики Узбекистан. В свою очередь государство не отвечает по

обязательствам страховых организаций, кроме случаев,

оговоренных в соглашении сторон. Система страхования

иностранных инвестиций обеспечивает страхование иностранных инвесторов от: экспроприации собственности, а

также любых законодательных или административных мер,

ведущих к изъятию собственности, потере контроля над

ней или доходами, получаемыми от нее, кроме недискриминационных мер общего применения, вводимых страной в целях регулирования экономической деятельности на своей

территории; войны или гражданских волнений; вмешательства властей страны в договорные отношения страховой

организации инвесторов; введения властями страны ограничений на конвертацию национальной валюты в другие валюты и перевод ее за пределы страны; введения новых законоположений, имеющих дискриминационный характер в отношении отдельных групп инвесторов; других видов риска.

Закон Республики Узбекистан "О земельном налоге" от 6

мая 1993 г. также предусматривает правовые гарантии льготного налогообложения иностранных инвесторов-землепользователей. Так, согласно ст. 9 к плательщикам, освобожденным от уплаты земельного налога, относятся

иностранные юридические лица, совместные предприятия,

созданные на территории Республики Узбекистан с участием иностранных юридических лиц и граждан, и их филиалы

в течение двух лет со дня регистрации, если доля иностранного участника в уставном фонде превышает 30 процентов.

<< | >>
Источник: С.А.Боголюбов и др.. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. 1998

Еще по теме Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения:

  1. 4. ФУНКЦИИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ
  2. ОТЗЫВЫ ОФИЦИАЛЬНЫХ ОППОНЕНТОВ
  3. ОТЗЫВЫ НЕОФИЦИАЛЬНЫХ ОППОНЕНТОВ НА АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
  4. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
  5. 3.  СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ  МАТЕРИАЛОВ СУДЕБНОЙ  ПРАКТИКИ
  6. § 2. Юридическая герменевтика на современном этапе развития российской юридической науки
  7. Глава 16. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  8. § 2. Нормативно-правовые акты как источники права
  9. §12.1. Понятие правотворчества
  10. Раздел  II. ПРАВО (Общая теория права. Право: общетеоретические понятияи определения)
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. Глава 1. КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ РОССИИ
  13. Содержание
  14. Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения
  15. Примечания
  16. ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И СИСТЕМА
  17. Лекция 7. Источники (формы) права. Правотворчество
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -