<<
>>

Глава 8.Управление в области использования и охраны земель

1.Понятие и общая характеристика

Понятие "управление"

имеет много значений1. В обобщенном виде под ним понимается любое целенаправленное организующее воздействие

на какие-либо процессы для приведения их в соответствие

с определенными закономерностями.

В области землепользования управление - распределительная деятельность государственных органов и органов внутрихозяйственного

управления по организации рационального использования и

охраны земель. Государственное управление - ведущая

форма организующего воздействия на общественную жизнь в

ее различных проявлениях. Вместе с тем в этой сфере все

более активизируется роль общественных организаций, которые в соответствии со своими уставными задачами

участвуют в решении политических, хозяйственных, в том

числе и земельных, вопросов2. Дальнейшее повышение активности общественных организаций - одно из проявлений

развития экономической и политической системы нашего

общества, дальнейшего расширения демократии. Новое земельное законодательство, как уже было сказано выше,

предоставляет широкую хозяйственную самостоятельность

пользователям земли. Они сами без вмешательства государства планируют внутрипроизводственное использование

и охрану земель. Но при этом хозяйства не должны нарушать обязательные требования законодательства о рациональном использовании земель и охране природы. Таким

образом, можно выделить несколько видов управления: государственное, общественное, внутрихозяйственное. Осуществляя функции государственного управления в области

рационального использования и охраны земель, государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы, касающиеся организации использования как всех земель

__________________________________________________________

1 Латинское слово "администрация" в переводе на русский язык означает "управление"

(Словарь иностранных слов. М., 1979. С. 18). 2 См.,

например, Закон Российской Федерации "Об общественных

объединениях" от 19 мая 1995 г. ь 82-ФЗ //СЗ. 1995. ь

21. Ст. 1930.

__________________________________________________________

ных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов). При этом

государственному управлению в области использования и

охраны земель присущи конкретные признаки. Оно может

выражаться в двух принципиально различных качествах: 1)

управление государства - собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) управление

государства - органа власти, т. е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае

земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяйственной деятельности; во втором - территорией, т. е. пространственной

границей государственной власти. В чем особенности двух

названных правомочий управления и почему их надо различать? Когда осуществляется управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных органов власти или исполнительно-распорядительных органов, то оно, как правило,

выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении

земельного налога, при государственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра,

выявлении правонарушений и т.п.).

Правовые же решения,

исходящие от органов государства (например, органов

местной администрации), которые решают чисто хозяйственные вопросы в части земли - имущества, принимаются

ими не как органами государственной власти, а как хозяйствующими субъектами (например, при заключении договоров аренды земли, выявлении неиспользуемых земель для

передачи их в фонд земельной реформы, при оказании помощи хозяйствам и т.п.). Таким образом, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, с другой - как

объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в

методах регулирования отношений, возникающих по поводу

осуществления властных функций государства и по поводу

хозяйственных отношений, связанных с использованием и

охраной земель. В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (от латинского - повелевание, требование, приказ, указание). Во втором - метод, не допускающий, как

правило, императива, который выражается в согласованиях

и учете волеизъявления землепользователя при формировании тех или иных решений органа государственного управления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, например, согласования при выборе объектов мелиорации угодий и способов ее проведения, применении химизации, выявлении оптимального варианта изъятия земли для государственных или общественных нужд и т.п. Данный метод

осуществления правомочий управления может выражаться

также в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного

использования угодий, в частности агротехнической культуры земледелия, организации внутрихозяйственного подряда и т.д. Однако наблюдение государства - собственника земли в лице его компетентных органов за поведением

землепользователя, действующего в условиях "хозяйственной свободы", может смениться методом правового императива. Так, в силу права государственной собственности

на землю отвод земли для хозяйственных потребностей

производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (продаже) земли или каких-либо

изменениях в праве землепользования. Следовательно,

внешне возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового властного акта - решения (постановления) государственного органа. Однако в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами - "управляющего государственным земельным имуществом", а не как "власть".

Хотя уполномоченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому

имеются основания, и отказать или решить вопрос не так,

как желает проситель, возникающие отношения следует

рассматривать как земельные, а не как административные

(властные). В этих действиях проявляется "власть" собственника над своим имуществом, а не власть государства-суверена. Этот вопрос для практики очень важен, и

он заслуживает пояснения. Административно-правовому методу регулирования общественных отношений характерно,

безусловно, проявление "власти подчинения". Этот метод

не исключен в земельных отношениях. Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для

исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Но властный, административно-правовой

метод применяется тогда, когда в земельных отношениях

присутствует общегосударственный интерес; он применим

даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве, но опять-таки только в той части, в какой

органы землеустройства по закону правомочны давать обязательные предписания землепользователям; то же, например, при разрешении земельных споров, установлении санитарно-защитных зон и т.д. С особенной силой административно-правовой метод регулирования земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их

предупредить. Здесь проявляется деятельность не только

правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Минприроды, санитарной службы, но и землеустроительной службы. Вовремя обнаружить правонарушение, а лучше всего предупредить его - первейшая задача

землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в

рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь

методом административного воздействия.

Административно-правовой метод регулирования земельных

отношений нельзя смешивать с методом голого, произвольного администрирования, широко распространенного в период застоя и предшествующий ему период культа власти.

В основе оправданного, мотивированного административно-правового метода регулирования земельных отношений

всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы

(государственный план; проект, согласованный в надлежащем порядке и утвержденный компетентным государственным

органом; экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений, и т.д.). При голом администрировании преобладают субъективизм и произвол отдельных

должностных лиц, руководствующихся не государственными

или общественными интересами, а сиюминутными выгодами

какого-либо ведомства, иногда усердием не по разуму,

соображениями корыстной заинтересованности. Командно-административный метод управления экономикой был

господствующим в определенный период нашей истории, его

не избежали и земельные отношения. Безусловно, административно-правовой метод регулирования земельных отношений, как метод правовой, т.е. основанный на законе,

не имеет ничего общего с произволом, что было характерно для командно-административного метода. Важно, однако, всегда иметь в виду, что административный метод,

будучи закрепленным в законе, распространяется не на

все виды земельных отношений, а лишь на те, где он является необходимым и полезным для практики. Если это

забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы

которых возрастали по мере искажений в понимании методов регулирования земельных отношений. Так, на стадии

предоставления государственной земли может, как было

уже сказано, применяться административный метод, но уже

на следующей за этим стадии - при внутрихозяйственном

планировании использования земли - применение этого метода значительно ограничено, что видно на примере сельского хозяйства. С одной стороны, контроль за правильным использованием земли в сельскохозяйственных кооперативах, колхозах, совхозах, акционерных обществах,

арендных коллективах не может осуществляться при отсутствии у землеустроительной службы властных полномочий; с другой - эта служба не может руководствоваться в

своей деятельности только методом администрирования, в

том числе в области организации внутрихозяйственного

использования земли. Землепользователи самостоятельно,

без чьего-либо принуждения и администрирования вправе

решать вопросы культуры и технологии земледелия, севооборотов, агромелиоративных мероприятий и др. В условиях демократизации управления экономикой самостоятельность землепользователей, в том числе государственных

предприятий, приобретает еще большее значение, чем это

было ранее, так как она необходима для развития и укрепления материальной заинтересованности и самофинансирования. Новое законодательство расширяет права всех

землепользователей, в том числе собственников земли и

несобственников, запрещая вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отличие от административно-правового метода здесь применяется метод свободного дозволения, т.е. свободного усмотрения землепользователей и

принятия ими своих собственных решений. Земельный закон

дает правомочие всякому пользователю земли (или по терминологии теории права - "управомочивает") свободно

действовать, тогда как орган государственного управления обязан воздержаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу землепользователя. И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то

это возможно лишь в строго указанных в законе случаях:

при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с

сорной растительностью, эрозией почв, по защите других

государственных и общественных интересов. Таким образом, если в одних случаях допускается метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли - смешанный метод, т.е. в основном свободное

дозволение и в ограниченных законом случаях администрирование. Характерный пример сложного содержания метода

земельных отношений - предоставление государственной

земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор

нарушает земельное законодательство, к нему применяется

метод административного воздействия, который, однако,

не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта. Таким образом, два названных метода, проявляясь в

соответствующих правомочиях органов государства и землепользователей, обоснованно сочетаются, находятся во

взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства

выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осуществления их функций нельзя искусственно разрывать или

противопоставлять. Напротив, единство цели - служить

развитию сельскохозяйственного производства и в конечном счете благосостоянию людей - обусловливает единство

политического, социального и хозяйственного руководства

в деятельности по управлению государственным земельным

фондом страны. В научной и учебной юридической литературе периода застоя и предшествующего ему периода в целях оправдания на практике культа власти (командно-административного метода управления) всячески проводилась

мысль, что право собственности советского государства

ничем не ограничивается и что оно может совершать любые

акты владения, пользования и распоряжения. Но в то же

время и тогда было хорошо известно, что государство-собственник ограничено в своих действиях требованиями экономических законов, которые нельзя отменить никакими властными указаниями, от каких бы органов они ни

исходили. Тем не менее правомочия госу-

дарства-собственника земли относились к сфере исключительно властной деятельности государства. Отождествление управления в области землепользования с неограниченным властвованием (администрированием) носило на себе печать практики командно-административного метода

управления экономикой. Но право никогда не может быть

выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества. Следовательно, собственность

на землю - это, как было показано, не только объект политической власти, но и объект хозяйствования. Значит,

какие бы политические страсти ни разгорались в обществе, нельзя игнорировать того положения, что земля - это

имущество, и хозяйственная эксплуатация этого имущества

особого рода должна подчиняться методам хозяйствования,

исключающим голый диктат, пусть даже прикрываемый надуманными авторитетами, "политическими" установками и

т.п. Государственное управление в области землепользования нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлением, выражающемся в организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими

пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные

для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юридическая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного

воздействия. Правовые же акты органов государственного

управления исходят от имени государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государственного принуждения. Они обязательны

для органов внутрихозяйственного управления. Таким образом, государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издаваемых актов управления, так и по их правовому содержанию. Функции управления в области использования и охраны земель, выраженные в соответствующих нормах права, сводятся, в основном, к следующим видам (направлениям) деятельности: 1)

планирование и прогнозирование использования земельных

ресурсов;

2) зонирование земель; 3) распределение

и перераспределение земель1; 4) землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования; 5) ведение государственного земельного кадастра; 6) мониторинг

земель; 7) контроль за правильным использованием земель; 8) разрешение земельных споров. Таким образом,

деятельность органов государства и других владельцев

земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна. Поэтому практическое значение имеет

разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления в том или ином сочетании по-разному проявляются методы управления, о которых говорилось выше.

_________________________________________________________

1. О трех названных функциях управления

изложено в других главах, освещающих эти вопросы.

_________________________________________________________

2. Землеустройство

Назначение и задачи землеустройства определены ст. 112 ЗК. В ней указывается, что землеустройство включает систему мероприятий, направленных

на осуществление земельного законодательства, решений

государственных органов по вопросам использования И охраны земель, создание благоприятной экологической среды

и улучшение природных ландшафтов. Задачами землеустройства, как сказано в названной статье закона, являются организация рационального использования земель во

всех отраслях народного хозяйства. С его помощью создаются оптимальные условия эксплуатации земли, учитываются региональные, отраслевые, индивидуальные (внутрихозяйственные) особенности ее использования, и таким образом решаются более конкретные задачи организации землепользования. Обобщая деятельность органов землеустроительной службы, можно выделить такие ее основные функции: общегосударственные; отраслевые, ведомственные;

внутрихозяйственные и межхозяйственные. На уровне общегосударственных мероприятий по землеустройству проводятся: определение основного целевого характера земельных массивов, разработка крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования

земельных фондов; планирование и прогнозирование - разработка генеральных, республиканских, областных, районных и региональных схем использования земель и схем

землеустройства крупных проектов по охране земель; разработка целевых программ мелиорации, рекультивации,

борьбы с водной и ветровой эрозией почв. Межотраслевое

планирование и прогнозирование представляют собой научно обоснованную разработку долгосрочных и краткосрочных

перспектив рационального распределения земель. При этом

определяется перспективная потребность в земельных ресурсах отраслей народного хозяйства; выявляются плохо

используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их использования

и охране. Все эти вопросы решаются в генеральных или

региональных схемах использования земель (схемах землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые

программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы

с эрозией почв и др.). Отраслевые и ведомственные задачи землеустройства зависят от характера производства,

его особенностей, специализации. К задачам в области

сельскохозяйственного производства относятся: образование и совершенствование всех землевладений и землепользовании, в особенности колхозов, совхозов, кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств; организация

хозяйств, владеющих землей на условиях права собственности, а также аренды; рациональная организация территории акционерных обществ, колхозов, совхозов и других

сельскохозяйственных предприятий с

целью наиболее эффективного ведения сельскохозяйственного производства в новых условиях; разработка мероприятий, обеспечивающих охрану и улучшение земель, повышение плодородия почв, оздоровление экологической обстановки, вовлечение в сельскохозяйственное производство

новых земель, систематическое повышение урожайности

сельскохозяйственных культур и продуктивности животноводства; разработка мероприятий, обеспечивающих устойчивые и оптимальные межхозяйственные экономические связи. Задачами землеустройства в области промышленности и

других видов несельскохозяйственного, производства являются: изыскание таких земель для потребностей промышленности, строительства и других нужд, которые в минимальной степени затрагивали бы интересы сельскохозяйственного производства; отвод земель и образование новых

землепользовании; разработка мероприятий по охране и

рациональному использованию земель с соблюдением экологических требований. По содержанию землеустройство подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное.

Эти два способа землеустройства при всех их различиях

нельзя противопоставлять. При проведении внутрихозяйственного землеустройства могут проводиться межхозяйственные землеустроительные действия и, наоборот, межхозяйственное землеустройство требует проведения внутрихозяйственных преобразований в землепользовании (землевладении). Такие ситуации складываются, например, при

реорганизации колхозов, совхозов и других хозяйств, организации крестьянских (фермерских) хозяйств, упорядочении земельных отношений между соседними землепользователями (землевладельцами, арендаторами). Межхозяйственное землеустройство позволяет определить целевое

назначение земель, осуществлять межотраслевое и внутриотраслевое распределение (перераспределение) земельного

фонда в целях земельной реформы. С помощью межхозяйственного землеустройства образуются новые и изменяются

существующие землевладения и землепользования, разрабатываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхозяйственные экономические связи. Решаются определенные

как общегосударственные, так и отраслевые, региональные, а также конкретные внутрихозяйственные задачи.

Предоставление земель в собственность, аренду и пожизненное наследуемое владение, образование крестьянских

(фермерских) хозяйств - все эти мероприятия требуют

проведения межхозяйственного землеустройства. Меняется

не только содержание, но и методы межхозяйственного

землеустройства. Из командно-административного оно становится мероприятием свободно-договорного характера,

отражающим потребности и волеизъявление землепользователей, землевладельцев и будущих собственников. Внутрихозяйственное землеустройство проводится в рамках конкретных сельскохозяйственных предприятий, в том числе

крес- тьянских хозяйств, арендаторов. Оно заключается в

рациональном размещении производственных единиц и хозяйственных центров, внутренних дорог; организации угодий и севооборотов; устройстве территории садов, виноградников, ягодников, кормовых угодий. В соответствии со

ст. 114 ЗК землеустройство осуществляется государственными землеустроительными организациями, главным образом, за счет средств государственного бюджета. Разработка по инициативе собственников, арендаторов, землевладельцев и землепользователей землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным

улучшением и охраной земельных участков от селей,

оползней, подтопления, засоления, производится за их

счет и другими (коммерческими) землеустроительными организациями, если они имеют лицензию на проведение землеустройства. Как указано в ст. 113 ЗК, землеустройство

включает следующие основные действия: 1) разработку

прогнозов, республиканских и региональных программ,

схем использования и охраны земельных ресурсов и схем

землеустройства; 2) установление на местности границ

административно-территориальных образований; 3) составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользовании с устранением

неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовку документов, удостоверяющих

право владения и пользования землей; 4) разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других

проектов, связанных с использованием и охраной земель;

5) разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней,

подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных

угодий, освоению новых земель; 6) обоснование размещения и установление границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами; 7)

установление и изменение городской черты, поселковой

черты и черты сельских населенных пунктов; 8) проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ. Генеральные схемы

использования и охраны земельных ресурсов, а также схемы землеустройства областей, краев и районов необходимы

для разработки долгосрочных прогнозных или среднесрочных предплановых документов, обеспечивающих научное

обоснование рациональной эксплуатации и охраны земельных ресурсов страны. В дальнейшем эти схемы служат основой для составления проектов межхозяйственного и

внутрихозяйственного землеустройства, различных предпроектных и проектных инженерных разработок. Установление на местности границ административно-территориаль-

ных образований выделено в особый вид землеустроительных действий в связи со спецификой указанных работ, так

как эти работы приводят к изменению границ районов, городов, поселков и сел. Образование новых, реорганизация

и упорядочение существующих землевладений и землепользований требуют решений по предоставлению и изъятию земель, выделения арендуемых участков, отвода угодий для

крестьянских хозяйств. Кроме того, в ходе этих землеустроительных действий устраняются недостатки землевладений и землепользований (чересполосица, дальноземье,

вкрапливание, вклинивание, неудобство обслуживания отдельных участков). Отвод земельного участка представляет собой землеустроительное действие, направленное на

реализацию распорядительных актов компетентных государственных органов (решений, постановлений, распоряжений) об установлении (отвод) или прекращении (изъятие)

права собственности, землевладения, землепользования

путем перенесения и закрепления границ участка в натуре. Отвод земель представляет собой обособление данного

участка от всех других, в результате чего определяются

конкретные границы объектов права собственности, землевладения, землепользования или аренды. Под землеустроительным процессом понимается общий порядок выполнения отдельных землеустроительных действий. Он состоит

из следующих взаимосвязанных и последовательных стадий:

- возбуждение ходатайства о проведении землеустроительного действия; - подготовительные работы к составлению

проекта землеустройства; - составление проекта землеустройства; - рассмотрение проектной документации; - утверждение проекта; - перенесение проекта в натуру (на

местность); - оформление и выдача землеустроительных

материалов и документов; - осуществление авторского

надзора за выполнением проекта землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями

и арендаторами. Возбуждение ходатайства о проведении

каких-либо землеустроительных действий производится путем подачи заявок заинтересованными в них юридическими

лицами. Инициатива на проведение землеустроительного

действия может исходить также и от государственных исполнительных органов местной администрации или от органов землеустроительной службы. Подготовительные работы,

как стадия землеустроительного процесса, представляют

собой изучение условий и подготовку соответствующей информации и материалов для составления проекта. Они

включают следующие операции: - изучение состояния землеустроительного объекта; - сбор, оценку, обработку и

подготовку необходимой информации об объекте; - подготовку графических и других материалов на интересующий

объект; - проведение полевых обследований и изысканий в

той мере, в которой это оказывается необходимым для

обеспечения проектирования; - разработку и согласование

задания на проектирование. Завершающим юридическим документом этой стадии является акт проведения обследовательских, изыскательских, подготовительных и иных работ. Составление землеустроительного проекта по своему

содержанию и значению является основной стадией землеустроительного процесса. Проект землеустройства, состоящий из графической части (проектный план) и текстовой

части, является главным юридическим документом этой

стадии. В проекте разрабатываются и экономически обосновываются основные направления наиболее рационального

и эффективного использования земель с учетом особенностей землеустроительного объекта. Землеустроительные

проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей,

арендаторов и после утверждения компетентными государственными органами переносятся в натуру (на местность) с

обозначением границ земельных участков и полей севооборотов межевыми знаками установленного образца (ст. 114

ЗК). Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников

земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 114). Стадия утверждения проекта завершается

принятием государственными органами решения (постановления) об утверждении проекта, которое является правовым основанием для выполнения последующих стадий землеустроительного процесса, и в частности перенесения проекта в натуру (на местность). Утвержденный проект землеустройства переносится в натуру с закреплением границ

на местности межевыми знаками установленного образца.

Перенесение проекта в натуру производится при участии

представителей заинтересованных собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, которым

перенесенные и закрепленные на местности границы показываются и сдаются в натуре. Выполненная работа оформляется актом установленного образца с приложением рабочего чертежа перенесенных границ. На основании утвержденных и перенесенных в натуру проектов землеустройства собственникам, землепользователям и землевладельцам выдаются государственные акты (свидетельства)

на право собственности, право пользования или право

владения землей или вносятся изменения в ранее выданные

акты. Выдается также проектная документация и другие

материалы. Авторский надзор за выполнением проекта землеустройства осуществляют согласно ст. 114 ЗК собственники, землевладельцы,

землепользователи и арендаторы. Основной целью его является оказание помощи собственникам земли, колхозам и

совхозам и другим землепользователям, землевладельцам и

арендаторам в осуществлении проектов землеустройства, а

также при необходимости внесения изменений в составленные проекты. Авторский надзор заключается в периодической проверке сохранности перенесенных в натуру элементов проекта, полноты и точности исполнения проекта. В

настоящее время строго установленной единообразной методики проведения авторского- надзора не существует,

она имеет региональный характер по содержанию и нуждается в дальнейшем совершенствовании.

3. Государственный земельный кадастр и мониторинг земель

Государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации,

местоположении и размерах земельных участков, об их качественной характеристике, о владельцах земельных

участков, правовом режиме землепользования, об оценке

земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле. Государственный земельный кадастр является основой, а по некоторым вопросам частью государственных отраслевых кадастров (водного, лесного, экологического, горного). Сведения государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при

планировании использования и охраны земель, при подборе

оптимальных вариантов участков для их предоставления и

изъятия, при совершении сделок с землей, определении

размеров платежей за землю, проведении землеустройства,

оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий по использованию и охране земель. Государственный земельный кадастр ведется по единой для

всей Российской Федерации системе. Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается Федеральным законом о государственном земельном кадастре.

Содержание кадастра определяется Положением о порядке

ведения государственного земельного кадастра, которое

утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992. г. ь 6221. Во-первых, в кадастре содержатся данные о земельных участках и субъектах земельной собственности, землепользования и аренды

земли, о целевом назначении земельных участков, характере их использования. Государственная регистрация (запись) этих данных

_________________________________________________________

1 САПП. 1992. ь 9. Ст. 609.

_________________________________________________________

производится на основании решений компетентных органов о предоставлении земель, определении границ земельного

участка в натуре после оформления и выдачи документов,

удостоверяющих право на земельный участок. Во-вторых,

кадастр содержит данные количественного учета земель в

соответствии с их фактическим состоянием и использованием. В нем указываются сведения о распределении земельных площадей по субъектам земельной собственности,

землепользования, аренды земель, угодьям, населенным

пунктам, районам. Отдельно выделяются земли особо охраняемых территорий, места проживания малочисленных народов, а также нерационально используемые, нарушенные,

малоценные земли, деградированные сельскохозяйственные

угодья и земли, загрязненные опасными веществами. Сведения о качественном состоянии земель также содержатся

в кадастре. Они состоят из данных, получаемых в результате проведения земельно-кадастрового районирования,

группировки почв и классификации земель на категории,

классы и подклассы в зависимости от их природных (естественных) свойств и признаков (механического состава

почв, подстилающей породы, рельефа, негативных процессов - эрозии, засоления, заболачивания, технологических, экологических, градостроительных свойств - ц

т.д.), влияющих на использование земли. Каждой выделенной группе почв земель присваивается определенный показатель (балл), определяющий их сравнительную ценность

по естественным (природным) свойствам. В документах кадастра дается оценка земель, т.е. определяется их сравнительная ценность как средства производства в сельском

хозяйстве и пространственного (операционного) базиса, а

также степень эффективности их использования. Критерии

оценки земель различаются в зависимости от целевого

назначения земель. Наряду с общим критерием для всех

земель - местоположением земельного участка - для оценки земель сельскохозяйственного назначения основным

критерием служит производительная способность земли,

для земель лесного фонда - продуктивность земель, их

природоохранное, рекреационное значение, для земель населенных пунктов-функциональное использование, степень

социального и инженерно-транспортного обустройства,

экологическая ситуация. Оценка земель выражается в системе натуральных (в ц/га) и стоимостных (в руб./ га)

показателях, показывающих, насколько использование одних земель доходнее, выгоднее использования других. Земельный кадастр предназначен для обеспечения местных

администраций, других государственных органов и заинтересованных предприятий, учреждений, организаций, а также граждан сведениями о земле в целях организации ее

рационального использования и охраны; регулирования

других земельных отношений землеустройства, обоснования

размеров платы за землю, оценки хозяйственной деятельности (ст. 110, 111 ЗК).

Для полноценного государственного земельного кадастра

необходимо проведение космических топографо-геодезических, картографических, почвенных, геодезических и других обследований и изысканий. Земельный кадастр ведется

Государственным комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) и его

органами на местах по единой для всей страны системе за

счет средств бюджета. Необходимо, чтобы сведения всех

разделов кадастра были объективными и достоверными, соответствовали фактическому состоянию земель и их использованию. Объективность и достоверность кадастра,

поддержание его данных на уровне современности обеспечиваются непрерывностью кадастровых работ. Для оперативного обновления земельно-кадастровых сведений используются материалы текущих обследований, съемок и мониторинга земель. Другим требованием, предъявляемым к

кадастру, является сопоставимость кадастровых данных

как в разрезе административно-территориальных единиц и

государственно-территориальных образований, так и с

данными о земле, содержащимися в кадастрах других природных ресурсов (лесном, водном, горном). Сопоставимость кадастровых данных определяется единством методов

ведения кадастра на всей территории Российской Федерации - по единой методике, разрабатываемой Госкомземом.

Все кадастровые сведения о земле оформляются документами: специальной базовой (постоянной), периодически обновляемой и ежегодно составляемой документацией. По

своей форме земельно-кадастровая документация может

быть текстовой (цифровой) и планово-картографической с

применением современных технических систем. Состав земельно-кадастровой документации, ее формы унифицированы

и утверждаются Госкомземом. Ответственность за достоверность сведений и данных, помещаемых в кадастровой

документации, несут руководители местных комитетов по

земельным ресурсам и землеустройству, на которых возлагается ведение земельного кадастра. Госкомзем организует все работы по картографированию земельных угодий,

обследованию, изысканию и оценке земель, разрабатывает

методические указания и инструкции по ведению кадастра,

обобщает и анализирует земельные отчеты субъектов РФ.

Ежегодно не позднее 30 апреля Госкомзем представляет

Правительству Российской Федерации национальный доклад

о состоянии и использовании земель, составляемый им

совместно с органами охраны природы России на основе

данных государственного земельного кадастра и мониторинга земель. Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за

состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации. К задачам мониторинга земель относятся: своевременное выявление изменений

состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении

последствий негативных процессов; информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра,

землепользования, землеустройства, государственного

контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного управления земельными ресурсами, а

также владельцев земельных участков. В зависимости от

целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг

земель может быть федеральным, региональным и локальным. Поэтому мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Собранные путем мониторинга материалы служат

правовым основанием для принятия необходимых решений

компетентными государственными органами в соответствии

с задачами их повседневной деятельности в области использования и охраны земель. Следовательно, органы, ведущие мониторинг, сами не принимают решения, обязывающие пользователей земель и других природных ресурсов

совершать те или иные действия по установлению земельных правонарушений или проведению работ, устраняющих

угрозу ухудшения состояния земель и окружающей природной среды. Такие правообязывающие решения могут принимать государственные органы, ведущие земельный кадастр,

контроль за использованием земель, землеустройство и

др. Мониторинг, будучи мероприятием по наблюдению за

состоянием земель, повышает эффективность деятельности

органов государственного управления земельными ресурсами. Полученные материалы объективно характеризуют физические, химические, биологические процессы в окружающей

природной среде, уровень загрязнения почв, водных объектов, последствия его влияния на растительный и животный мир. Это дает возможность органам государственного

управления предъявлять определенные требования к землепользователям по устранению правонарушений в области

использования и охраны земель, а также привлечению к

ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Общий

мониторинг за состоянием окружающей природной среды в

целом возлагается на Министерство природных ресурсов РФ

и его территориальные органы в республиках в составе

Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге. Мониторинг

земель - часть общего мониторинга. Положение о мониторинге земель в Российской Федерации утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля

1992 г.1 Мониторинг земель является составной частью

общего мониторинга за состоянием окружающей природной

среды. Он охватывает, как уже было сказано, все земли

Российской Федерации независимо от форм собственности,

целевого назначения и характера использования земель.

_________________________________________________________

1.САПП. 1992. ь 17. Ст. 1350.

_________________________________________________________

В процессе мониторинга проводятся систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. При этом выявляются изменения и производится

оценка состояния землепользований, угодий, полей,

участков, процессов, связанных с изменением плодородия

почв, их загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами,

радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучается также состояние земель населенных пунктов, объектов

нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ,

свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений,

стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также

других промышленных объектов. Все наблюдения за состоянием земель, осуществляемые при мониторинге посредством

съемок с космических аппаратов, высотных самолетов, с

помощью малой авиации, а также наземных съемок и наблюдений, подразделяются в зависимости от сроков и периодичности их проведения на базовые (на момент начала ведения мониторинга), периодические (через год и более) и

оперативные (фиксирующие текущие изменения). Мониторинг

земель ведется Государственным комитетом по земельным

ресурсам и землеустройству, Минприродоресурсы РФ при

участии Минсельхозпрода РФ и других заинтересованных

министерств и ведомств. Полученные данные накапливаются

в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной

информационной системы. Госкомзем и его органы на местах представляют в соответствующие органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации согласованные с Минприродоресурсы РФ сведения

(доклады) о состоянии земель в регионе, а при выявлении

особо опасных процессов направляют оперативные сводки.

Мониторинга ведутся также для изучения экологического

состояния других природных ресурсов (вод, атмосферного

воздуха, лесного фонда и т.д.). Органы государственного, производственного и общественного экологического

контроля используют данные мониторинга земель, подземных и поверхностных вод, атмосферного воздуха и других

природных объектов в своей повседневной деятельности.

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. утверждена Государственная программа мониторинга земель Российской Федерации1. Эта программа разработана в соответствии с

вышеназванным постановлением Правительства Российской

Федерации "О мониторинге земель" от 15 июля 1992 г. и

предусматривает поэтапное введение на территории Российской Федерации мониторинга земель, представляющего

собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда

для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

_________________________________________________________

1 САПП. 1993. ь 6. Ст. 491.

_________________________________________________________

В ближайшие годы задачами мониторинга, как это определено Программой, являются: - формирование нормативно-правовой и научно-методической базы мониторинга земель; - ландшафтно-экологическое районирование территории Российской Федерации с

введением ареалов основных негативных процессов по видам и степени их воздействия на состояние земель; формирование информационной базы мониторинга земель; совершенствование существующих и внедрение новых методов, технических средств и технологий мониторинга земель; - формирование организационных структур мониторинга земель. В результате выполнения Государственной

программы мониторинга земель Российской Федерации будет

создана информационная база данных о состоянии земельного фонда. Это позволит обоснованно судить о степени

суммарного воздействия негативных процессов и явлений,

вскрывать закономерности в развитии и своевременно проводить диагностику и оценку этих процессов и явлений,

разрабатывать меры по предупреждению и устранению последствий негативных влияний техногенного и природного

характера, на более высоком качественном уровне осуществлять контроль за состоянием земель, их использованием и охраной. Начиная с 1996 года в Российской Федерации создается многоуровневая информационная база мониторинга земель, налаживается постоянно действующая

система прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, влияющих на качество и использование земель.

4. Контроль за использованием и

охраной земель (государственный, общественный, производственный) и его стадии

Основная задача контроля за

использованием и охраной земель состоит в обеспечении

исполнения земельного законодательства, соблюдении установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнении мероприятий по охране земель Органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. Государственный контроль за соблюдением земельного

законодательства, использованием и охраной земель осуществляют федеральные органы государственной власти,

органы государственной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за использованием и охраной земель, а также органы местного самоуправления. Общественный контроль за использованием и охраной земель осуществляется общественными объединениями и общественными

инспекторами, назначаемыми специально уполномоченными

органами государственной власти по контролю за использованием и

охраной земель из числа лиц, знающих земельное законодательство и имеющих опыт работы в области охраны окружающей природной среды. На предприятиях, в учреждениях

и организациях проводится производственный контроль за

использованием и охраной земель. Государственный контроль. В условиях рыночной экономики государственный

контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство

о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие

права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то

же время такая деятельность не должна, как указано в

ст. 36 Конституции Российской Федерации, наносить ущерб

окружающей природной среде и нарушать права и законные

интересы иных лиц, а также государства. Должны также

исполняться обязанности, предусмотренные в ст. 53 ЗК, а

также указами Президента Российской Федерации, изданными в целях рационального использования и охраны земель.

Во исполнение Указов Президента Российской Федерации "О

регулировании земельных отношений и развитии аграрной

реформы в России" от 27 октября 1993 г. и "Об усилении

государственного контроля за использованием и охраной

земель при проведении земельной реформы" от 16 декабря

1993 г. Правительство Российской Федерации постановлением от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации1. Это

Положение является основным нормативным актом, подробно

решающим вопросы земельного контроля. Определяя систему

органов государственного контроля, Положение называет

органы представительной и исполнительной властей, с одной стороны, и органы, специально уполномоченные выполнять функции государственного контроля, - с другой. К

первым относятся палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации),

Правительство Российской Федерации, органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, органы местной администрации. Это государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая

общие вопросы земельной реформы Российской Федерации,

республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, районов, городов и сел, а

также другие важные проблемы социально-экономического

развития соответствующей территории, выполняют вместе с

тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные органы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных

заниматься земельным контролем, которые им подотчетны.

Положение не определяет компетенцию органов общего руководства и управ

_________________________________________________________

1. Земельно-аграрная реформа в России.

Законодательство. М., 1994. С. 5, 13.

_________________________________________________________

ления и не может

этого определять, так как их деятельность регулируется

соответствующими законами об этих государственных органах. Данное Положение устанавливает лишь порядок деятельности в этой области специально уполномоченных органов государственного земельного контроля. Согласно п.

3 Положения специально уполномоченными государственными

органами, осуществляющими земельный контроль, являются:

Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах (бывший Роскомзем);

Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и

его органы на местах (бывший Минприроды РФ); органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации; Министерство строительства Российской

Федерации и его органы на местах (бывший Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства). Названные органы осуществляют свои

функции во взаимодействии с органами представительной и

исполнительной властей как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою

работу между собой; при этом головной организацией по

общим вопросам земельного контроля является Госкомзем.

Председатель Государственного комитета РФ по земельным

ресурсам и землеустройству является главным государственным инспектором по использованию и охране земель

Российской Федерации, а заместители председателя и начальник Управления госконтроля - заместителями главного

государственного инспектора по использованию и охране

земель Российской Федерации. В свою очередь, председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству

субъектов Российской Федерации, городов и районов являются государственными инспекторами по использованию и

охране земель соответствующих территорий, а заместители

председателей и начальники подразделений государственного контроля за использованием и охраной земель этих

комитетов - заместителями соответствующих государственных инспекторов по использованию и охране земель. Председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации назначаются на

должность и освобождаются от должности председателем

Госкомзема по согласованию с органами исполнительной

власти этих субъектов Российской Федерации. Другие

должностные лица и специалисты Госкомзема, комитетов по

земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов, на которых возложено

осуществление земельного контроля, являются инспекторами по использованию и охране земель соответствующих

территорий. Они назначаются на должность председателями

соответствующих комитетов.

Главному государственному инспектору по использованию и

охране земель Российской Федерации, государственным

инспекторам и инспекторам по использованию и охране земель выдаются органами исполнительной власти удостоверения установленного образца. Государственный комитет

Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственный комитет по охране окружающей

среды, органы Минздрава Российской Федерации; Министерство строительства Российской Федерации осуществляют

государственный земельный контроль в соответствии со

своей компетенцией. Они, каждый в своей области деятельности, организуют проверку и экспертизу изменения

качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений; принимают меры к

устранению нарушений земельного законодательства;

участвуют в подготовке нормативных и законодательных

актов, касающихся использования и охраны земель; вносят

в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам,

разрушению историко-культурного наследия и природных

ландшафтов, негативным экологическим последствиям и

загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников; информируют население о состоянии земельного

фонда, эффективности его использования и принимаемых

мерах по охране земель; участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также

объектов, сооруженных в целях охраны земель. При решении конкретных вопросов земельного контроля функции

специально уполномоченных органов разграничены, чтобы

не допускалось дублирование в работе и обеспечивалась

согласованность контрольных действий и мероприятий. Поэтому в Положении определено содержание контрольных

функций каждого органа в отдельности. Государственный

комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и

землеустройству и его органы на местах осуществляют государственный контроль за соблюдением предприятиями учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и

использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; своевременной рекультивацией

нарушенных земель, восстановлением плодородия и других

полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ

связанных с нарушением земель.

Далее, Госкомзем следит за проектированием, размещением

и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние земель; своевременным и качественным выполнением

мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов,

вызывающих деградацию земель; соблюдением установленных

сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о

предоставлении им земельных участков; установлением и

сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом

земель, предоставленных во временное пользование. К

функциям Государственного комитета по охране окружающей

среды и его органов на местах относится государственный

контроль за выполнением природоохранных требований при

отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;

соблюдением экологических норм при разработке новой

техники, технологий и материалов для обработки почв, а

также при размещении, проектировании, строительстве и

эксплуатации предприятий и других объектов; предотвращением захламления земель, загрязнения почв сточными

водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами; соблюдением установленного режима использования земель природоохранного,

природно-заповедного и рекреационного назначения; осуществлением предусмотренных проектами землеустройства и

другими проектами мероприятий по предотвращению и ликвидации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение

земель, а также по охране почв и рациональному использованию земельных ресурсов; достоверностью сведений,

используемых при ведении государственного земельного

кадастра, осуществлении мониторинга земель и землеустройства; соблюдением земельного законодательства в части охраны земель; пресечением самовольного занятия земель природоохранного, при-родно-заповедного и рекреационного назначения; выполнением работ по рекультивации

нарушенных земель; проведением мероприятий по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава

Российской Федерации, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации контролируют соблюдение санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и

рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации

предприятий, объектов по использованию, переработке и

захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства; предотвращение загрязнения земель

возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний.

В компетенцию Министерства строительства Российской Федерации и его органов на местах входит: контроль за

осуществлением всех видов градостроительной деятельности в городах и

других поселениях в соответствии с утвержденной градостроительной документацией; соблюдением норм и правил

планировки и застройки городов и других поселений; соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;

предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего

пользования в городах и других поселениях; предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в

соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями. Таковы основные функции органов государственного контроля в области рационального использования и охраны земель. Чтобы их эффективно исполнять,

должностные лица названных органов наделены определенными правами. Государственные инспекторы, например, в

соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению земельного контроля и в пределах их компетенции имеют право направлять в соответствующие органы

материалы о нарушениях земельного законодательства для

решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности; обращаться беспошлинно в суд и арбитражный

суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по делам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;

приостанавливать промышленное, гражданское и другое

строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они проводятся с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых

территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению,

заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию

эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам,

снижающим плодородие почв, включая сопредельную территорию, а также если эти работы ведутся по проектам, не

прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение. Они имеют право вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе)

земельных участков в случаях, предусмотренных земельным

законодательством; составлять протоколы о нарушениях

земельного законодательства и передавать их в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности или рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства самостоятельно и устанавливать штраф в размере, предусмотренном административным законодательством о штрафах. Помимо уже названных прав главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации и его заместители, государственные инспекторы по использованию и

охране земель и их заместители имеют право контролировать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок

по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в

аренду земельных участков и другие операции с землей и

вносить предложения о признании в установленном порядке

недействительными указанных операций, если при этом было нарушено действующее законодательство. Должностные

лица органов санитарно-эпидемиологического надзора

Минздрава Российской Федерации рассматривают дела о нарушениях земельного законодательства в порядке, установленном Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; вправе беспрепятственно посещать при

предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки,

находящиеся в собственности, владении, пользовании и

аренде, а земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами, - с учетом установленного режима их посещения; давать предприятиям,

организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны

земель, устранения нарушений земельного законодательства; получать от министерств и ведомств утвержденную в

установленном порядке статистическую отчетность о состоянии земельного фонда; привлекать специалистов для

проведения обследований земельных угодий, экспертиз,

проверок выполнения мероприятий по охране земель; приостанавливать исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до

рассмотрения протестов в соответствующих органах (в вышестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитражном суде); вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о

прекращении финансирования (кредитования) строительства

и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю. В отличие от государственных

инспекторов, права и обязанности рядовых инспекторов

ограничены. Так, они не имеют права совершать большинство из названных выше контрольных действий. Эти инспекторы могут составлять протоколы о нарушениях земельного

законодательства, но не вправе рассматривать дела о

правонарушениях, что делают государственные инспекторы

или специальные комиссии. Всякий инспектор имеет право

беспрепятственно посещать предприятия, организации, учреждения, обследовать земельные участки, но он не правомочен приостановить деятельность пользователей земли

или исполнение неправомерных решений по вопросам предоставления и изъятия земельных участков. Эти действия,

существенно затрагивающие земельные права граждан и организаций, могут предпринимать только государственные

инспекторы. Должностные и физические лица, препятствующие осуществлению государственного контроля за состоянием, использованием и охраной земель, применяющие угрозы насилия или насильственные

действия по отношению к должностным лицам, осуществляющим государственный земельный контроль, несут установленную законодательством ответственность. Как указано в

п. 10 Положения о земельном контроле, органы Министерства внутренних дел Российской Федерации в пределах своей компетенции оказывают помощь должностным лицам специально уполномоченных органов, осуществляющих земельный контроль. В то же время эти должностные лица несут

ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и

арендаторам неправомерными действиями таких должностных

лиц, возмещаются в порядке, установленном законодательством. Жалобы на их действия подаются вышестоящему

должностному лицу или в суд. Общественный земельный

контроль. Традиционно роль общественных организаций в

нашей стране определяется как помощь, которую они могут

оказать государственным органам земельного контроля.

Вместе с тем общественные организации не должны рассматриваться как послушные исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно

для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом

обычно периодом застоя. Практика показывает, что общественные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс

"самопознания", при котором общественные организации

начинают осознавать, что они не всегда и не во всем

должны оставаться придатком государственных органов и

выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей нередко приводит эти организации к конфликтам

с надзорными органами, если (по мнению общественности)

последние плохо борются с осквернителями природы или

даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесообразность наделения общественных организаций функциями

государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к

дублированию функций государственных надзорных органов,

причем на менее высоком профессиональном уровне. С другой стороны, усилилась просветительская роль многих

природоохранных организаций. С помощью средств массовой

информации ныне почти все слои населения информированы

о многих экологических опасностях, связанных с бесконтрольной эксплуатацией земель и других природных ресурсов. Этому же способствовало введение экологических

дисциплин в учебных заведениях а также пропаганда экологических знаний. Природоохранные организации проявляют способность "на равных" выступать с государст-венными органами и при определении природоресурсной политики, и при осуществлении контроля за ее осуществлением.

Иногда природоохранители противопоставляют общественные

организации государственным надзорным службам в том

смысле, что не доверяют последним и считают необходимым, чтобы общественное движение выступало независимо и

необязательно в союзе с государством. Это вынуждает государственные органы в ряде случаев искать поддержки

общественности при прохождении спорных проектов и (или)

природоресурсных законов. Закон Российской Федерации

"Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря

1991 г. (ст. 13) приглашает заинтересованных граждан

объединяться и вступать в организации, т. е. создавать

организации, "выполняющие экологические функции". Этим

организациям предоставляется право разрабатывать,

участвовать в утверждении и пропагандировать свои экологические программы, выполнять работы по охране и

воспроизводству природных ресурсов, требовать предоставления своевременной достоверной и полной экологической информации, рекомендовать своих представителей в

государственные экологические экспертизы, требовать в

судебном или административном порядке отмены решений о

размещении экологически вредных объектов и настаивать

на ограничении или прекращении их деятельности, вести

кампании за проведение обсуждения спорных проектов и

референдумы, ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями. Эти же права закрепляются за общественными организациями и Законом об

общественных объединениях1. Кроме того, в его ст. 17

указано, что вмешательство органов государственной

власти и их должностных лиц в деятельность общественных

объединений, равно как и вмешательство общественных

объединений в деятельность органов государственной

власти и их должностных лиц, не допускается. Как определено в ст. 27 данного Закона, общественность вправе

активно осуществлять свои права в полном объеме, выступать с собственными инициативами по различным вопросам

экологии, вносить предложения в органы государственной

власти. Таким образом, позиция общественного объединения необязательно должна совпадать с мнением, решением

государственных органов и их должностных лиц. Более того, общественные объединения могут добиваться реализации своих решений политическими методами, о чем прямо

указано в ст. 27 Закона. Для широких кругов общественности ближе и доступнее вопросы охраны природы, поскольку они касаются здоровья граждан и их жизненного

благополучия. Вопросы хозяйственного использования земель занимают как бы вторую позицию. Практически правом

обращения в суд обладают лишь общественные организации,

специализирующиеся на охране природы, поскольку сложные

вопросы доказательства загрязнения земель и окружающей

среды и выявления виновных требуют специальных знаний,

соединения усилий целого ряда экспертов, включая правоведов.

_________________________________________________________

1 СЗ. 1995. ь 21. Ст. 1930.

_________________________________________________________

Судебные иски могут быть направлены не только против

загрязнителей, но также против инициаторов проектов,

способных привести к загрязнению среды обитания. Последний вид исков облегчается тем, что крупные проекты,

требующие утверждения со стороны федеральных ведомств

или даже их прямой поддержки, должны содержать экологические прогнозы, относящиеся к последствиям осуществления этих проектов. Отсутствие или неполнота таких прогнозов, невыполнение процедуры публичного их обсуждения

дают судам основание забраковать проекты и не разрешить

их осуществлять. Следует отметить, что Закон об охране

окружающей природной среды дает возможность исковой защиты уже нарушенных прав, в частности - требовать полного возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями (ст. 86-90). Статья 91 дает также право

требовать прекращения экологически вредной деятельности. Но исков о профилактике появления экологически

вредных объектов названная ст. 91 не предусматривает.

Подобные иски при отсутствии гласности вообще невозможны, ибо о проектах создания экологически вредных объектов до сведения общественности не доводится. Между тем

иски о прекращении экологически вредной деятельности

(ст. 91) должны натолкнуться на мощные экономические

возражения. Когда вредный объект уже запущен в эксплуатацию, с ним бывают связаны поставщики, обеспечивающие

его работу, и покупатели его продукции; объект дает работу многим занятым на нем рабочим и служащим; его прибыли учитываются как источник налоговых доходов бюджетов разного ранга. Остановка производства при таких

обстоятельствах болезненно сказывается на материальных

интересах многих людей, на экономике района, города или

даже региона. Следовательно, охрана земель и повышение

рациональности их использования путем судебного иска

или иным способом реально может быть достигнута только

в том случае и на том этапе, когда речь идет о проектировании строительства. Когда же этот проект завершен,

требовать его запрета или изменения уже бывает поздно.

Поэтому главным методом должна быть профилактика, а не

попытка борьбы с уже выявившимся вредом.

Производственный контроль. Обычно производственный

контроль за использованием и охраной земель в той или

иной отрасли хозяйства осуществляют их должностные лица. Так же строится контроль и в земледелии, поскольку

должностные лица всегда заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного производства. Тем не менее

этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам: - руководители хозяйств обременены многими другими заботами, поэтому они не могут специально

уделять внимание вопросам охраны плодородия почв, соблюдению других требований земельного законодательства

по рациональному и эффективному использованию угодий

внутрихозяйственными подразделениями и отдельными исполнителями сельскохозяйственных работ; - с другой стороны, некоторые руководители сознательно или бессознательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам

производства по сравнению с перспективными задачами.

Это, безусловно, не может не ослаблять их контрольных

функций в отношении земель. . В некоторых хозяйствах

работают штатные землеустроители. В свое время их больше занимали дела, связанные с приусадебными земельными

участками. Ныне, в результате выделения крестьянских

(фермерских) хозяйств, важное значение приобретает составление экономически и экологически обоснованных проектов земельного устройства таких хозяйств, а также

контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства. В ряде хозяйств имеются специалисты, занятые

эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а

также полезащитных лесонасаждений: гидротехники, агролесомелиораторы, агрономы-экологи и др. Например, специалистов гидротехников-мелиораторов имеют многие хозяйства на Кубани, занятые рисосеянием. Названные специалисты, отвечая за правильную эксплуатацию гидротехнических сооружений, уделяют внимание также их ремонту

и вообще рабочему состоянию. Это, несомненно, способствует сохранности и работоспособности соответствующих

сооружений, а вместе с тем правильному режиму орошения

и осушения земель. Указания таких специалистов обычно

являются обязательными для всех работников данного

сельскохозяйственного предприятия. Опытом организации

внутрихозяйственной охраны плодородия сельскохозяйственных угодий следовало бы воспользоваться, чтобы рекомендовать колхозам, совхозам и другим хозяйствам выделять авторитетных специалистов, способных наблюдать

за тем, как используется земля. Такой специалист должен

получить определенный статус, с тем чтобы он мог детально знакомиться с планами и проектами хозяйства,

контролировать работу исполнителей, выносить на обсуждение вопросы, которые требуют решения руководства

и(или) коллектива хозяйства. По-видимому, такую работу

следует сочетать с контролем за состоянием и рациональным использованием других природных ресурсов (естественной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хозяйствах подобных специалистов должно облегчить деятельность инспекторов государственных контрольных органов, которым при письменных сношениях и посещениях хозяйств в ряде случаев удобнее иметь дело с информированными специалистами, чем с руководителями хозяйств.

Тем более что занятость последних обычно выше, а осведомленность ниже, чем у первых. В некоторых случаях такие специалисты будут приближаться к общественным инспекторам. В любом случае они, надо полагать, будут опираться на своих единомышленников, болеющих за охрану

природы и хозяйское отношение к земле, но не имеющих

формальных прав и обязанностей в области внутрихозяйственного контроля за рациональным землепользованием.

Различные варианты внутрипроизводственного (внутрихозяйственного) контроля заслуживают внимания законодателей. Не исключено, что со временем закон потребует от

каждого крупного (по размерам) пользователя, чтобы в

хозяйстве было зарегистрировано должностное лицо, отвечающее за охрану и рациональное использование эксплуатируемых хозяйством природных ресурсов и, следовательно, наделенное определенными контрольными полномочиями

в отношении производственной деятельности работников

хозяйства. В сельской местности происходит опасное захламление земель строительным мусором, и особенно проволокой. Нередко в этом повинны ремонтники электролиний и

линий связи, которые бросают где попало мотки заменяемой или отслужившей проволоки. Но чаще проволока попадает на землю после ликвидации так называемых культурных пастбищ, которые полагается огораживать. На полевых

и лесных дорогах, на полях и лугах встречается рваный

трос, оставленный нерадивыми шоферами, выброшенные шины, поломанные детали и части от машин и тракторов. Такие предметы не просто мешают обработке сельхозугодий,

но могут приводить к авариям техники, ранению скота и

диких животных. Во многих случаях они опасны и для человека. Уставы сельхозпредприятий не содержат пункта о

недопущении захламления угодий, в том числе опасными

предметами. Не выставляет такого требования и закон.

Когда же такое требование войдет в правило, то может

оказаться, что потребуется специальная кампания по

очистке сельхозугодий от мусора и опасного хлама. В

сельской местности нередко наблюдается самовольное

"расширение" дорог, когда водители объезжают увлажненные участки по сухому грунту. Расширяются также животноводческие фермы за счет стихийного размещения на соседних угодьях силосных сооружений, загонов для скота,

а также отходов и отбросов. Все это сокращает площади

продуктивных земель и нарушает эстетику сельской местности, которая всегда была дополнительным плюсом в жизни сельских тружеников. В сельском хозяйстве не существует понятия "земельная дисциплина" в отношении водителей, механизаторов, связистов, строителей, животноводов. Это объясняется не только слабостью государственного контроля за состоянием земли, но и производственным консерватизмом. В сельском хозяйстве принято бороться с потравами, но не с осквернением и разрушением

самой земли. Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за сельскохозяйственными землями целесообразен не только в сельскохозяйственных предприятиях.

Сельскохозяйственные земли нередко временно или постоянно отводятся в пользование несельскохозяйственных

предприятий, которые имеют возможность или даже обязаны

учитывать интересы сельскохозяйственного производства.

Так, многие современные нефтедобывающие предприятия

сначала принимают и используют, а затем обратно передают хозяйствам временно отчужденные у них земли. За своевременностью отчуждения и передачи, а также за приведением передаваемых участков в пригодное для сельского

хозяйства состояние следит маркшейдерская служба. Это

показывает, что внутрипроизводственный земельный контроль желателен и целесообразен не только в сельском хозяйстве, но и ряде иных землеемких предприятий. Многие

промышленные предприятия в составе своих земельных

участков имеют резервные территории, предназначенные

для развития (застройки), которые иногда располагаются

вместе с основной территорией, а иногда отдельно. Если

их застройка задерживается, что нередко происходит, такие территории начинают рассматривать как "свободные",

ничейные. В ряде случаев это приводит к превращению их

в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не

по назначению. Этим злоупотребляют как посторонние лица, так и работники самих предприятий. Бороться с этим

злом трудно (или даже невозможно), если на предприятиях

нет лиц, ответственных за их территорию. На некоторых

предприятиях территория "распределена" по цехам, хозяйствам и службам, так что руководители этих подразделений отвечают также за подведомственные им земли.

Иногда такие земли находятся под присмотром особых

должностных лиц - смотрителей производственных зданий и

сооружений. Однако такой порядок не является правилом.

Уставы и Положения, которыми руководствуются государственные (и негосударственные) предприятия, обычно не

содержат пункта об обязанности содержать в порядке закрепленную территорию, а тем более о способах осуществления такого порядка (например, путем "закрепления"

участков за отдельными службами, назначения ответственных лиц и т.п.). Не упоминают об этих обязанностях

предприятий также Типовые положения и Типовые уставы.

Как правило, не вмешиваются в земельные распорядки на

предприятиях местные власти. Все это приводит к тому,

что можно назвать ненужным "расползанием" производственных площадей [за счет земель другого назначения

(непроизводственного)]; состояние этих площадей, как

правило, оказывается неудовлетворительным. Любой вид

внутрипроизводственного контроля должен, как известно,

включать санкции за нарушение установленного порядка.

Не является исключением также земельный контроль. Однако в этом отношении он не находит поддержки в земельном

законодательстве. Статья 125 ЗК устанавливает и подтверждает административную и уголовную ответственность

за земельные нарушения и преступления; ст. 126 предполагает дополнительно гражданскую ответственность. Но о

дисциплинарной ответственности ЗК умалчивает. Это означает, что внутрипроизводственного земельного контроля

ЗК не предусматривает и не предполагает. Такая позиция

представляется явным пробелом права. Земельные и вообще

экологические нарушения, допускаемые работниками на

производстве, весьма нередки, однако в трудовом законодательстве о них прямо ничего не сказано. По этой причине,

надо полагать, умалчивают о них и многие Правила внутреннего трудового распорядка, принятые для отдельных

предприятий, организаций, а также некоторых отраслей

производства. Так, работника геологической партии трудно наказать в дисциплинарном порядке за неосновательную

(несанкционированную) порчу земли, ибо такой проступок

не предусмотрен в Правилах внутреннего трудового распорядка, действующих в этой отрасли. В Законе об охране

окружающей природной среды имеется ст. 82 о дисциплинарной ответственности за экологические проступки. Но в

нее фактически включено условие, что ответственность

может иметь место, если это предусмотрено "положениями,

уставами, правилами внутреннего распорядка и другими

нормативными актами", т. е. эта статья не является нормой прямого действия. По-видимому, авторы экологического Закона посчитали "неудобным" вторгаться в сферу трудового права, поскольку обе эти отрасли права имеют мало общего. Однако такая щепетильность представляется

излишней. Любой закон может быть комплексным, т. е. содержать нормы разных отраслей права. В названном случае

отказ от придания ст. 82 прямой силы лишь ослабляет силу Закона. Этот отказ не увязан со ст. 83-85, где уголовная, административная и имущественная ответственность установлены без лишних оговорок. Правовые формы

земельного контроля. Контрольная деятельность, так же

как и всякая исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, протекает в определенных

правовых формах, установленных законодательством. В

противном случае, выходя за рамки этих правовых форм,

органы контроля допускали бы произвол в своей работе.

Органы земельного контроля, требуя от подконтрольных

субъектов соблюдения земельного и экологического законодательства, не могут сами нарушать ни нормы материального права, ни нормы процессуального права. Правовые

формы земельного контроля в зависимости от характера их

последовательного, логического применения можно разделить на три вида (стадии): а) информационно-правовые

формы контроля при сборе материалов; б) принятие решений по результатам проведенного контроля; в) исполнение

решений контрольных органов. Информационно-правовые

формы земельного контроля при сборе материалов. Для того чтобы принять квалифицированное решение по результатам контроля, любой орган контроля должен располагать

точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается,

кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не

наступило, как его предупредить или пресечь при самом

его начале. Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует

сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля. Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования того или иного объекта

природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право

совершать ряд правовых действий: - проверку законности

оснований пользования земельным участком; - обследование фактического состояния использования или неиспользования данного объекта; проверку его использования в

соответствии с его целевым назначением и в соответствии

со статусным положением субъекта природопользования.

Так, например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка,

находящегося в собственности, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами,

арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств и т.д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушений законности приватизации земель. Названные проверки следует рассматривать

в качестве одного из предупредительных факторов контроля. Современное выявление и прекращение незаконного

владения (пользования) землей позволит избежать возможных последствий неправомерного использования участка,

как-то: нанесение ущерба участкам земельных отношений,

ухудшение качества природной среды, отрицательное влияние на другие условия землепользования. Определение подобных фактов на ранних стадиях в значительной степени

упростит процесс по восстановлению нарушенных прав,

возвращению земельного участка в прежнее состояние, не

потребует возможных дополнительных затрат или минимизирует их. В тех случаях, когда нарушение земельного закона выявляется достаточно поздно, на устранение правонарушения обычно требуются значительное время и денежные средства. Так как расходы в подобных ситуациях относят на счет нарушителя, то при отказе от добровольного возмещения ущерба он будет возмещать его в гражданско-правовом порядке, т. е. через судебные органы, что в

еще большей степени затянет процесс восстановления нарушенных прав. Восстановительные работы могут по решению суда потребовать проведения специального комплекса

мероприятий: рекультивационных, культуртехнических, мелиоративных, противоэрозионных и других, выполняемых с

привлечением специальной техники и технологии. Чтобы не

допустить ненужных затрат, важно своевременно пресечь

правонарушение. При контроле проверяется наличие у

субъекта документов, удостоверяющих законность права

собственности, владения, пользования земельным участком, а также их содержание и соответствие экземпляру,

хранимому в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству. В случае предоставления земельного участка в

пользование на основании договора проверяется законность этого договора (например, соответствие содержания

документа требовани-

ям земельного законодательства). При выявлении нарушений госинспектор указывает на них или ставит вопрос о

прекращении (расторжении) договора. При необходимости

инспектор проверяет местоположение, окружную границу

(по межевым знакам), площадь участка как визуально, так

и инструментально. Инструментальная проверка потребуется в основном при отсутствии долговременных межевых

знаков, сооружаемых в соответствии с установленными

требованиями, или при их уничтожении, повреждении, переносе. Бывает необходимо обследование фактического

состояния использования или неиспользования земли. Эти

проверки позволяют выявить недостатки природопользования, например используется ли земельный участок полностью или частично, имеются ли свободные участки. Далее, требуется устранить нарушения земельного законодательства, предупредить возможные отрицательные последствия. По результатам обследования выявляются нерационально используемые угодья колхозов, совхозов, других

сельскохозяйственных предприятий для зачисления их в

специальный фонд распределения земель земельной реформы. Выявлению нарушений земельного законодательства

должна предшествовать подготовительная работа, содержание которой зависит от вида предполагаемого нарушения.

Сюда входит подбор планово-картографических материалов

(составление выкопировки, увеличение ее с изменением

масштаба, получение координат и Других данных), почвенно-геоботанических материалов, агрохозяйствен-ных обследований, учетно-регистрационных и др. В случае необходимости создается комиссия, в состав которой наряду с

инженером-землеустроителем войдут специалисты: почвоведы, агрохимики, мелиораторы или другие (в зависимости

от вида нарушения и предполагаемого вида работ). При

порче земель заключение о состоянии земель, качестве

почв, степени загрязнения должен дать почвовед по результатам специального анализа. О характере развития

эрозии почв дает заключение почвовед или агролесомелиоратор; при нарушении, выразившемся в отступлении от утвержденного проекта внутрихозяйственного землеустройства, к проверке следует привлечь представителя проектного предприятия по землеустройству и т.д. Состав комиссии может быть определен или уточнен после рекогносцировочного обследования объекта нарушения. Само обследование объекта в зависимости от вида и характера нарушений может проводиться как камерально, так и путем непосредственного обследования объекта на местности для

изучения причин, источника, характера и последствий

неправомерных действий. О предстоящих обследовательских

работах заинтересованные лица должны быть уведомлены в

официальном порядке (повесткой о дне проверки, времени

и виде работ). Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы,

в состав которых могут входить натурные измерения, сбор

образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение

объяснений, и принимает решение. Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах, и в первую очередь в протоколе обследования землевладения,

землепользования и др. При этом могут быть обнаружены

самые разнообразные отклонения от требований земельного

законодательства. Так, если находящаяся во владении

промышленного или иного несельскохозяйственного предприятия земля является излишней для их производственной

и иной деятельности, то эта часть земельного участка

может быть изъята и передана в установленном законом

порядке в пользование другим землепользователям, среди

которых преимущество на получение указанной земли имеют

сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе. При

установлении частичного неиспользования земель колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к

этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использовали предоставленные им земли, а с другой стороны, оказание им всесторонней помощи для устранения недостатков

в землепользовании. Проведение обследований земель

должно основываться на достаточно общих правилах, т. е.

выполняться по единой схеме для всех землепользователей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная

задача проверки - определить состояние использования

земель, порядок их использования, установить, приступил

ли субъект к использованию предоставленного земельного

участка. Это делается визуально или инструментально с

привлечением планово-картографической или текстовой документации. Выбор метода обследования зависит от информированности и компетентности специалиста, осуществляющего контроль. Далее, проводится определение объема работ, выполненных владельцем земель, проверяется, полностью или частично предоставленный участок вовлечен в

использование. Собственно, проверка будет заключаться в

фиксации (констатации) самого факта деятельности, причем реальной деятельности, связанной с использованием

участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предусмотренные законодательством сроки, в течение которых

субъект обязывается приступить к использованию участка,

достаточно невелики и требуют немедленного его освоения. Следующая форма контроля: проверка целевого использования земель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собственники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым назначением.

Целевое назначение того или иного земельного участка

указывается в решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования,

причем констатация цели является непременным элементом

содержания документа. Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в ЗК,

других законах и иных нормативных актах о природопользовании. Проверка использования земли в соответствии с

целевым назначением может проводиться как одновременно

с обследованием фактического использования участка, так

и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух

видов проверки (двух форм контроля) имеет существенное

значение именно в начальный период использования, т. е.

освоения предоставленного земельного участка, это позволяет своевременно выявить возможные нарушения в характере осуществляемых субъектом действий и избежать

последующих непроизводительных расходов на устранение

последствий выявленных нарушений. Такого рода контроль,

именно на ранних стадиях освоения участка, достаточно

действен и эффективен при профилактике земельных правонарушений, причем профилактика дисциплинирует пользователей земли, позволяет избежать в дальнейшем более

серьезных нарушений. Проверка использования земель по

целевому назначению в начальный период освоения участка

должна проводиться регулярно, особенно в тех случаях,

когда планом освоения предусмотрены значительные капитальные вложения, изменения состава и соотношения угодий, выполнение мероприятий, направленных на изменение

качества земель. Частота проверок, как показывает практика, должна определяться характером выполняемых работ

и степенью их интенсивности. Проверки и обследования

могут быть эпизодическими, по проверке, например, какого-либо факта (по жалобе, сигналу прессы и т.п.), а могут быть комплексными и плановыми. Последние являются

более сложными мероприятиями. Для успехов при проведении земельного контроля имеют значение обследования,

которые при учете земель определяют качественное состояние и использование земель. Они подразделяются на специальные и агрохозяйственные. К специальным обследованиям относятся почвенные, геоботанические, мелиоративные. В результате их проведения получают сведения о наличии питательных веществ в почве, степени ее увлажнения и засоленности, качестве и видах растительности и

т.п., используемые для учета земель и для других мероприятий (землеустройства, мелиорации и т.д.). При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в

натуре для установления фактического состояния и использования угодий и определения их более целесообразной эксплуатации. Земельно-учетные сведения получают

также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике

органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков. Применяются два способа отражения земельно-учетных сведений

- текстовой и графический. При текстовом способе данные

выражаются цифровыми показателями, к которым в ряде

случаев прилагаются объяснительные записки или другие

пояснительные материалы. При графическом способе результаты измерений в натуре (как первоначальные, так и

последующие) фиксируются на планах, что дает наглядное

представление о пространственном положении и размерах

земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учитываемых территорий. Таким образом, эти два способа,

дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактеризовать земли при их учете. Принятие решения по результатам проведенного контроля. Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов. Принимаемое решение может носить предварительный

характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение

дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и

т.д.) при длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при невыявлении субъекта или оспаривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное решение, они передаются в

комиссию и другие органы. Решение по рассматриваемому

вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций. Так,

госинспектор при тех или иных обстоятельствах может

принять следующие решения: а) дать Указание (по утвержденной форме) о выполнении определенных действий, адресованных пользователю данного земельного участка, со

ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения перечисленных в Указании конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указании дается также

предупреждение пользователю земельного участка: если он

не выполнит всех требований, содержащихся в Указании,

то материалы будут переданы в комиссию по контролю за

использованием и охраной земель соответствующего (местного) Комитета по земельным ресурсам и землеустройству

для привлечения нарушителя к ответственности; б) составить Протокол о нарушении земельного законодательства

(по форме), который направляется в названную выше комиссию; в) вынести постановление о наложении взыскания

на лица, виновные в совершении земельного правонарушения; г) предписать нарушителю Требование (по форме) о

приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся

с нарушением земельного законодательства; в Требовании

указывается также срок, в течение которого надлежит

устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что

если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по предписанию госинспектора будет прекращено

финансирование работ; д) направить банку или другой организации, финансирующей работы, Предписание (по форме)

о прекращении финансирования

(кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно

вручается нарушителю, если он не выполнит определенных

действий по приостановке работ, указанных в Требовании

госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в Требовании госинспектора,

последний дает правонарушителю Уведомление (также по

форме) о праве возобновить приостановленные работы. И

одновременно с этим посылается Уведомление о возобновлении приостановленного финансирования (кредитования)

работ. Исполнение решения госинспектора. Как известно,

исполнение судебного решения обеспечивает судебный исполнитель. Исполнение решения госинспектора любой службы государственного контроля обеспечивается самим госинспектором. В этих целях инспекторы Госкомзема, санитарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют

книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются

восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего

исполнения требований земельного и экологического законодательства. Согласованная деятельность государственных органов земельного контроля и общественности с непременным участием экологических служб предприятий, учреждений и организаций позволяет своевременно предупредить правонарушения, повысить эффективность работы всей

системы земельного контроля и надзора в стране.

5.Разрешение земельных споров

При использовании земель

могут возникать такие ситуации, когда действия участников земельных отношений, включая государственные органы, либо их необоснованное бездействие (уклонение от

исполнения обязанностей) могут нарушить чьи-то права и

интересы. Например, происходит самовольный захват или

незаконное использование одним лицом земельного участка, предоставленного другому субъекту, нарушение условий аренды, правил строительства (необоснованное, противозаконное действие) или невозвращение в установленный срок временно предоставленного участка, неприведение участка в надлежащее состояние (необоснованное бездействие). Возникающие при этом разногласия, конфликты

и представляют собой земельные споры. Земельные споры

могут возникать не только между собственниками земли,

землепользователями, арендаторами, землевладельцами, но

и между ними, с одной стороны, и государственными органами - с другой. Например, по поводу отвода и изъятия

земельных участков (несогласие с решением об изъятии

земли о сроках или размерах отвода, условиях и размерах

возмещения стоимости убытков). Причиной споров могут

быть как действительно злонамеренные действия (бездействия), так и заблуждения одной из сторон по поводу своих прав, обязанностей и интересов, т.е. неправильного

их понимания. Поэтому нарушения прав субъектов, а стало

быть, и сами земельные споры могут быть как действительными, так и мнимыми. В первом случае земельный спор

разрешается путем восстановления нарушенных прав и интересов, во втором - путем разъяснения истинных правомочий. Земельный спор может быть осложнен присутствием

нарушения права на жилой дом или другое строение (гараж, дача, садовый дом и т.д.). Это случается, когда

возникает необходимость изъятия земельного участка для

государственных или общественных нужд и сноса (переноса) строения. Далее, в связи с проведением земельной

реформы часты претензии граждан, предприятий, организаций к государственным органам и должностным лицам, вызванные необоснованным отказом в предоставлении земельного участка, его приватизации, государственной регистрации прав на участок, выдаче документов и др. В этих

случаях участники спора равны перед законом, несмотря

на то, что одна из сторон в споре является представителем органа государственной власти. Однако такое положение складывается лишь тогда, когда конфликт относится к

категории земельного спора. Нельзя считать земельным

спором разногласия о принадлежности земельного участка

к тому или иному административно-территориальному образованию (району, селу и т.д.), в границах которого осуществляются полномочия той или иной местной администрации. Территория - понятие государственного права, когда

речь идет о государственной границе субъекта Российской

Федерации, и административного права, когда речь идет о

полномочиях органа государственного управления на подведомственной ему территории. Все вопросы о территориальной принадлежности земельного участка, а отсюда и

вопрос о том. орган какой территориальной администрации

должен рассматривать данный земельный спор, решаются в

административном порядке и - что важно отметить - вне

процедуры земельного спора. Так, если земельные участки

фермера, сельскохозяйственного кооператива располагаются на территории двух районов, земельный спор будет

рассматриваться органом того района, на территории которого находится данный участок. Владелец земли не может здесь сам себе выбирать судью в своем споре. Это

спор о территориальных границах, а не земельный спор1.

Применение законодательства о земельных спорах - сложная проблема, так как ст. 115-123 ЗК, регулирующие порядок разрешения земельных споров, признаны недействующими Указом Президента Российской Федерации "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в

соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24

декабря 1993 г.2 Поэтому судам и государственным органам, рассматривающим земельные споры, приходится руководст

_________________________________________________________

1 См. Дикусар В.М. Земельные споры и их разрешение

по законодательству Российской Федерации /Право и экономика. 1995. ь 17-18. С. 107-110 2 САПП. 1993. ь 52.

Ст. 5085.

_________________________________________________________

воваться иными нормативными актами, которые дают ответы

на вопросы, возникающие при урегулировании тех или иных

конфликтов. Так, права граждан и порядок обжалования

незаконных действий администрации определены Законом

Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и

решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. ь 486-11. Процедуры рассмотрения фактов о

нарушении земельного законодательства установлены в

инструкциях по этим вопросам, утвержденных государственными органами земельного и экологического контроля.

При судебном разбирательстве жалоб и исков пострадавших

от нарушений пользователей земли необходимо руководствоваться нормами Гражданского кодекса Российской Федерации о возмещении убытков, а также нормами Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов Российской Федерации. Если судебному рассмотрению земельного спора предшествует административное его

разбирательство, то орган, принявший к рассмотрению

данный спор, действует согласно той его компетенции,

которая определена законодательством о местном самоуправлении, функциях государственных органов управления в

области землепользования и проведения земельной реформы. По новому законодательству Российской Федерации при

любых земельных спорах гарантируется судебная защита

прав пользователей земли, на каком бы титуле это пользование ни осуществлялось (частная собственность, пожизненное наследуемое владение, бессрочное пользование,

аренда). Кроме названных имеются другие нормативные акты, которыми необходимо руководствоваться при разрешении тех или иных земельных споров. Так, земельные права

крестьянских (фермерских) хозяйств определены Законом

Российской Федерации "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"от 27 декабря 1990 г.2 Порядок возмещения убытков пользователям земли урегулирован постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от

28 января 1993 г., которым утверждено Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства3. Споры, связанные со

строительством на соседних земельных участках, разрешаются в соответствии с нормами и правилами, утвержденными Министерством строительства Российской Федерации.

Многие вопросы, возникающие при разрешении земельных

споров, разъяснены в постановлениях Пленума Верховного

Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Это - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых

вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе" от 22 ап_________________________________________________________

1. ВВС. 1993. ь

19. Ст. 685. 2 ВВС. 1991. ь 1. Ст. 5. 3 САПП. 1993. ь

6. Ст. 983.

_________________________________________________________

реля 1992 г., постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых

вопросах практики применения Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" от 21 октября 1993 г.2, в котором наряду с общими разъяснениями

экологического законодательства содержатся указания арбитражным судам о практике применения положений земельного законодательства. Административный порядок разрешения земельных конфликтов. Такие конфликты, как правило, бывают настолько сложны, что без административного

(властного) вмешательства компетентных государственных

органов его невозможно решить полностью и окончательно.

Поэтому законодательство допускает административное

урегулирование земельных споров, не исключая, безусловно, и судебного их рассмотрения. Очень сложный земельный спор можно "утопить" з море судебных решений. Тогда

как властное решение высокого органа государства может

разрубить "гордиев узел". Нисколько не умаляя значение

судебного разбирательства земельных споров, нельзя забывать о возможностях еще до суда урегулировать многие

спорные проблемы в досудебном, административном порядке. Закон допускает возможность обжалования решений любых должностных лиц, если усматриваются в их решении

причины для судебного обжалования и если данный спор

подведомствен суду или арбитражному суду. Хотя согласно

общим положениям российского законодательства допускается судебное обжалование решений должностных лиц и органов управления, тем не менее это не означает, что

весь поток жалоб должен направляться в суды. В целях

более эффективного рассмотрения жалоб устанавливается

перечень дел, подведомственных суду и арбитражному суду, о чем будет сказано ниже. Этот перечень хотя и примерный (ведь нельзя перечислить все ситуации), но он

дает ориентиры подведомственности споров. Истец. жалобщик, потерпевший должен прежде всего подумать, в какой

орган ему обращаться, чтобы спор его был рассмотрен

быстро и справедливо. Если он не доверяет административному рассмотрению его жалобы, для него открывается

возможность обратиться в народный суд или арбитражный

суд. Административный порядок разрешения земельных

конфликтов по законодательству субъектов Российской Федерации различен. Общее состоит в том, что земельный

спор возбуждается путем подачи одной из сторон конфликта мотивированного заявления. Вид мотивировки зависит

от характера спора и сопутствующих ему обстоятельств.

Обычно требуется документальное подтверждение заявленных требований. Это условие является целесообразным,

так как значительно облегчает процесс разбирательства.

_________________________________________________________

1. БВС. 1992. ь 7. С. 9-11 2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. ь 6. С. 40.

_________________________________________________________

Рассмотрение жалобы начинается с подготовки материалов

и предложений по существу спора. Эта работа возлагается

на органы землеустроительной службы (местные земельные

комитеты). В необходимых случаях образовываются специальные комиссии из депутатов местных представительных

органов, представителей землеустроительных органов и

специалистов сельского хозяйства. Срок рассмотрения земельных споров - один месяц с момента подачи заявления.

Жалобы рассматриваются при непосредственном участии заинтересованных сторон, которые вправе знакомиться с материалами дела, делать из них выписки, представлять документы и другие доказательства, заявлять ходатайства,

давать устные и письменные объяснения, возражать против

доводов и соображений другой стороны, получать копию

решения по спору и т.д. Порядок исполнения решения зависит от характера земельного спора (возврат самовольно

занятого земельного участка, приведение его в надлежащее состояние, устранение помех в пользовании участком

и т.п.). Поэтому он заранее законодательством не установлен. Он указывается в самом решении. Судебный порядок разрешения земельных споров. Как уже было сказано,

приоритет принадлежит не административному, а судебному

разбирательству земельных споров, хотя административное

разбирательство и улаживание конфликта бывает более

скорым. Подведомственность споров тем или иным судебным

органам определена Гражданским процессуальным кодексом

Российской Федерации (ст. 22) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (ст. 20, 22). Если

кратко определить разграничение подведомственности споров, рассматриваемых народным судом и арбитражным судом, то можно констатировать: народные суды рассматривают, как правило, споры с участием граждан; арбитражные суды рассматривают споры организаций, предприятий,

учреждений и споры граждан, если они выступают в роли

предпринимателей (в том числе споры крестьянских, фермерских хозяйств). Пленум Верховного Суда Российской

Федерации издал постановление "О некоторых вопросах,

возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе" от 22 апреля 1992 г. ь 61. Названным

постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации подведомственность споров судам определена таким

образом. Суд вправе принять к производству и рассмотрению по существу дела по спорам, связанным с земельными

отношениями, одной из сторон в которых являются граждане, за исключением занимающихся предпринимательской деятельностью [в том числе ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство]. Если спор у граждан возник в связи с

осуществлением ими предпринимательской деятельности, а

также по их жалобам на решения местной администрации,

то

_________________________________________________________

1. ВВС. 1992. ь 7. С. 9-11.

_________________________________________________________

дело подведомственно арбитражному суду (ст. 20, 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Кроме того, что важно

для практики судов, постановление Пленума Верховного

Суда дает при определении подведомственности споров и

перечень основных категорий дел (конфликтных ситуаций).

Остановимся на этих вопросах подробно. В постановлении

Пленума Верховного Суда называются 15 наиболее часто

рассматриваемых категорий дел. Это: 1. Требования о

признании неправомерным отказа местной администрации в

предоставлении земельного участка, в том числе для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения

личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и

огородничества, сенокошения, выпаса скота. Суд может

рассматривать спор только на стадии предоставления фермерскому (крестьянскому) хозяйству земельного участка.

Когда же фермер уже начал свою предпринимательскую деятельность и у него возник спор, то дело подведомственно, конечно, арбитражному суду. При рассмотрении названных споров в судах надо иметь в виду, что размеры

предоставляемых земельных участков крестьянским (фермерским) хозяйствам, а также для ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого

дома, для индивидуального садоводства и огородничества,

сенокошения, выпаса скота установлены законодательством

субъектов Российской Федерации неодинаковые. Следовательно, судам необходимо руководствоваться теми нормативными актами по данному вопросу, которые приняты данным субъектом Российской Федерации. Если же такого акта

субъектом Российской Федерации не принято, суд руководствуется законами СССР и РСФСР, если они не противоречат законодательству Российской Федерации. 2. Жалобы

на отказ в регистрации и выдаче государственных актов,

удостоверяющих право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, а также на отказ в регистрации заключенного договора аренды земли. Работники

профессионально-технического училища по решению администрации Староюрьевского района Тамбовской области получили из специального фонда перераспределения земель

448 га сельскохозяйственных угодий для организации

крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако районный комитет по земельным ресурсам и землеустройству отказал в

регистрации хозяйств и выдаче государственных актов на

право собственности на землю должностным лицам училища

- директору, его заместителю и другим, мотивируя свой

отказ ссылкой на ст. 2 Указа Президента Российской Федерации "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г. Комитет по земельным

ресурсам и землеустройству предложил должностным лицам

ПТУ уволиться, и только после этого они по-

лучат право заниматься предпринимательской деятельностью и им выдадут соответствующие документы, так как

названная статья Указа Президента запрещает заниматься

любой предпринимательской деятельностью служащим государственного аппарата. Прокурор района поддержал решение комитета, а суд, куда обратились работники ПТУ,

признал названные действия незаконными, основанными на

неправильном толковании ст. 2 Указа Президента. Такое

решение суда является правильным. Статья 2 Указа Президента имеет в виду должностных лиц органов государственной власти и управления. Должностные лица ПТУ не

относятся к этой категории работников. Поскольку широкое толкование названного Указа Президента было частым

явлением в практике комитетов по земельным ресурсам и

землеустройству, Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству дал нижестоящим комитетам своей системы органов Указания "О соблюдении

правовых актов Российской Федерации при регистрации

крестьянских (фермерских) хозяйств" от 15 декабря 1992

г. ь 23. Комитет Российской Федерации, указав о необходимости точного исполнения Указа Президента Российской

Федерации по борьбе с коррупцией в системе государственной службы, вместе с тем особо подчеркнул, что можно приостанавливать регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств лишь в том случае, если главами этих хозяйств являются должностные лица органов государственной власти и управления. После освобождения названных

лиц от занимаемых ими властных должностей и передачи

функций главы хозяйства другому лицу - члену хозяйства

регистрация и выдача государственного акта должна быть

произведена. 3. Требования о признании неправомерным

прекращения местной администрацией права собственности

на землю, пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками и их аренды. Статья 39 ЗК,

которая дает исчерпывающий перечень оснований прекращения права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками и их

аренды, как известно, признана недействующей по Указу

Президента Российской Федерации "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие

с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993

г. Из этого не следует, что иски граждан о неправильном

лишении их земельных прав на землю не должны приниматься судами. По таким искам суд, на наш взгляд, вправе и

должен руководствоваться ст. 36 Конституции Российской

Федерации, которая гарантирует защиту земельных прав

граждан. 4. Жалобы собственников земельных участков,

землевладельцев и землепользователей на решение местной

администрации о предварительном согласовании места размещения объекта, для строительства которого необходимо

изъятие земельного участка для государственных и общественных нужд. Согласование места размещения строительства существенно затрагивает земельные права хозяйств-пользователей этой земли, так как положительное

решение вопроса о размерах участка, его конфигурации

решает судьбу землевладения. Статьи 28 и 29 ЗК определяют процедуру согласовании, которую нельзя нарушать,

поскольку она гарантирует защиту законных интересов

собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Задача суда - проверить соблюдение

организациями, заинтересованными в изъятии спорных земель, того порядка, который установлен ЗК. 5. Жалобы

собственников земли, землевладельцев, арендаторов о

признании недействительными актов, изданных государственными или иными органами не в соответствии с их компетенцией либо с нарушением требований законодательства. В этих случаях суды руководствуются законодательством, определяющим правомочия государственного органа

или должностного лица, принявшего обжалованное решение

(положение о данном государственном органе, утвержденное Правительством Российской Федерации, устав государственного органа, инструкция, определяющая права и

обязанности должностного лица, и т.д.). Основополагающим законодательным актом здесь является Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений,

нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993

г. ь 4866-11. 6. Требования о признании преимущественного права наследования земельного участка после смерти

главы крестьянского (фермерского) хозяйства, а также о

преимущественном праве наследования земельного участка

для ведения личного подсобного хозяйства, жилищного,

дачного, гаражного строительства, ведения предпринимательской деятельности, для садоводства и животноводства, а также о наследовании права аренды. Порядок наследования земли значительно отличается от того порядка,

который установлен ГК. Земельный участок может наследо

ваться гражданином или крестьянским (фермерским) хозяйством не только в тех, случаях, когда пользуются

землей на условиях пожизненного наследуемого владения,

но и тогда, когда она предоставлена на праве частной

собственности или аренды. Лица, владеющие землей на

другом титуле (временное пользование земельным участком, бессрочное пользование), не могут передавать ее по

наследству. Если умерший пользовался земельным участком

на условиях аренды, наследуется не земельный участок, а

право его аренды (ст. 62 ЗК Российской Федерации). В

отличие от норм гражданского законодательства наследуемый земельный участок переходит не просто к наследнику,

как это происходит с обычным имуществом по нормам ГК, а

к одному из членов данного крестьянского (фермерского)

хозяйства. При этом требуется согласие всех членов

крестьянского хозяйства. Поскольку член крестьянского

хозяйства признается способным вести его, и к тому же

по согласованию с другими его членами, то законодательство (ст. 61 ЗК) не

_________________________________________________________

1. ВВС. 1993. ь 19. Ст. 685.

_________________________________________________________

допускает каких-либо претензий на этот счет со стороны

местной администрации или Комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Другое дело, если земельный

участок передается не члену крестьянского хозяйства, а

наследнику имущества умершего, т. е. гражданину, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство. В этом

случае требуется обязательное соблюдение условий, предусмотренных ст. 58 ЗК: земельный участок может быть

передан лицу, достигшему 18-летнего возраста, имеющему

опыт ведения сельскохозяйственного производства, соответствующую квалификацию или специальность. Таким образом, завещатель ограничен в отношении своих наследников

целым рядом условий. Он не может, например, использовать норму ГК, предоставляющую ему право завещать имущество по своему усмотрению. Он не может лишить права

наследования членов крестьянского хозяйства в пользу

наследников, которые не вели это крестьянское хозяйство, даже если они признаются наследниками первой очереди по ГК. При отсутствии членов крестьянского хозяйства земельный участок передается одному из наследников

умершего, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство. При наличии нескольких наследников выбор производится на конкурсной основе, а споры о преимущественном праве наследования земельного участка, как и несогласие с решением конкурсной комиссии местной администрации, рассматриваются судом. Если среди наследников нет желающих вести крестьянское (фермерское) хозяйство, то в соответствии со ст. 61 ЗК земельный участок передается по наследству в размерах, установленных

для ведения личного подсобного хозяйства, обслуживания

жилого дома либо для садоводства или животноводства.

Таким образом, крестьянское (фермерское) хозяйство распадается, ликвидируется, а наследники получают земельные участки по нормам, принятым для других категорий

граждан - в соответствии с законодательством субъектов

Российской Федерации. 7. Требования о признании неправомерным отказа администрации в предоставлении служебного надела, а также отказа в сохранении права пользования служебным наделом за лицами, перечисленными в ст.

87 ЗК. При рассмотрении этих жалоб суды руководствуются

ст. 87 ЗК и законодательством субъектов Российской Федерации, принятым по вопросам обеспечения служебными

земельными наделами отдельных категорий граждан: работников транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного хозяйства, рыбного и охотничьего хозяйства. Наиболее часты споры при увольнении работника-землепользователя со службы. Поскольку земельный участок служебный земельный надел предоставляется гражданам во

временное пользование и в связи с работой на данном

предприятии, то увольнение влечет за собой прекращение

пользования земельным участком, но лишь в случаях, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации. Однако судам необходимо иметь в виду, что ст.

87 ЗК устанавливает обязательное сохранение права на

служебный земельный надел для ряда перечисленных в данной статье лиц. Нарушать требования этой статьи ЗК

субъекты Федерации не могут. К названным лицам относятся: работники, прекратившие трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, один

из членов семьи работников, призванных на действительную срочную военную службу или поступивших на учебу, а

также один из членов семьи работника, погибшего в связи

с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а

для детей - до их совершеннолетия. Если же земельный

участок у гражданина изымается (в случаях и на основании законов Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации), то за гражданином сохраняется право снять

урожай сельскохозяйственных культур текущего года и

только после этого прекращается право пользования земельным участком. 8. Требования о возмещении убытков,

причиненных изъятием, выкупом или временным занятием

земельных участков для государственных и общественных

нужд, ограничением прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей или ухудшением

качества земель в результате влияния, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан. При заявлении исков по поводу названных требований

суды удовлетворяют их на основании п. 9-13 Положения о

порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь

сельскохозяйственного производства, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства Российской

Федерации от 28 января 1993 г.1 9. Требования о возмещении убытков, причиненных в результате неправомерного

занятия земельного участка, его загрязнения, порчи и

других нарушений прав собственников земельных участков,

землевладельцев и землепользователей. При рассмотрении

таких исков суды руководствуются нормами гражданского

законодательства о полном возмещении вреда (ст. 1064,

1069 ГК). 10. Требования о возмещении убытков, понесенных собственником земли, землевладельцем, землепользователем в связи с проведением изыскательских работ (ст.

45, 46 ЗК). При удовлетворении названных требований необходимо руководствоваться не только ст. 45 и ст. 46

ЗК, но и ст. 15 ГК, а также Временным положением о порядке выдачи лицензий на право выполнения проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель. Это Положение утверждено Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 15 марта 1993 г. и опубликовано в газете "Экономика и жизнь"

(ь 28, июль 1993 г.). 11. Требования о возмещении местной администрацией стоимости произведенных затрат на

улучшение земель в случае добровольного прекращения

права пожизненного наследуемого владения и

_________________________________________________________

1. САПП.1993. ь 6. Ст. 983.

_________________________________________________________

пользования земельными участками и их аренды, а также

требования местной администрации к землевладельцу или

землепользователю о возмещении ущерба, связанного с

ухудшением качественного состояния и порчей земель. 12.

Жалобы на решение местной администрации о предоставлении земельного участка другим лицам. Таким решением могут быть ущемлены права и охраняемые законом интересы

собственника, землевладельца, землепользователя (например, у собственника, землевладельца в результате решения местной администрации уменьшаются размеры участка

или они лишены подъезда к своим земельным участкам).

13. Споры между собственниками индивидуальных жилых

строений, расположенных на смежных (соседних) земельных

участках, об устранении препятствий в пользовании земельным участком, в том числе и в случае, когда оспариваются его границы и размеры. 14. Споры между садоводческим товариществом и его членами; споры членов товарищества между собой, а также споры между супругами, в

том числе и бывшими, по поводу раздела земельного

участка или определения порядка пользования этим участком. 15. Споры между членами дачно-строительного кооператива и кооперативом, а также споры членов дачно-строительного кооператива между собой по поводу пользования

земельным участком или его раздела. В постановлении

Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в частности, не названа одна часто встречающаяся в судебной

практике категория споров, существенно затрагивающая

интересы оздоровления экологической обстановки в регионах. Так, районные и областные администрации выносят

решения о предоставлении земельных участков под различные виды строительства, дачи, сады в таких местах, где

строительство запрещено в целях охраны природы. В таких

случаях граждане и их общественные организации вправе

обратиться в суд с требованием об отмене вынесенного

решения. Ленинградская региональная общественная организация "зеленых" обратилась с иском в Ленинградский

областной суд к правительству Ленинградской области об

отмене его решения "Об отводе Ленинградскому оптико-механическому объединению им. В.И. Ленина земельного

участка под организацию коллективного садоводства в Выборгском районе" от 22 ноября 1993 г. ь 950-р. По этому

решению отводилось 21,4 га в лесах первой группы с вырубкой древесины. Дело в 1994 г. несколько раз рассматривалось в Ленинградском областном суде, но всегда в

иске "зеленым" отказывалось. Лишь после повторной жалобы истца в Верховный Суд Российской Федерации было вынесено решение от 19 мая 1995 г. Ленинградского областного суда, которым требования "зеленых" были удовлетворены полностью. Из материалов дела было видно, что решение правительства Ленинградской области было вынесено

в нарушение не одного, а нескольких законов. Во-первых,

отводимый земельный участок находился в лесах первой

группы, не подлежащих вырубке, которая допустима лишь в

исключительных случаях и с разрешения Правительства

Российской Федерации (ст. 22 Основ лесного законодательства Российской Федерации). Поэтому Ленинградская

областная администрация не имела права выносить подобные решения. Во-вторых, данный земельный участок находился в водоохранной зоне реки Гладышевки Карельского

перешейка, что также не позволяло отводить участок под

садоводство (ст. 99 действовавшего тогда Водного кодекса РСФСР и изданные в ее исполнение нормативные акты).

И наконец, в-третьих, по планам ведения лесного хозяйства на территории, охватывающей, в частности, и этот

участок, создавался заказник, с чем также обязано было

считаться правительство Ленинградской области. Ленинградским "зеленым" пришлось приложить немало труда, чтобы доказать даже совершенно явное беззаконие, поэтому

их опыт важен как судебный прецедент, показывающий правильный вариант решения суда при обжаловании действий

местных властей. Неподведомственны судам споры и жалобы, связанные с предоставлением земель, их изъятием для

государственных и общественных нужд, прекращением прав

на землю, по вопросам аренды, отчуждения и приобретения

земельных участков, а также иные земельные и имущественные споры, связанные с земельными отношениями, когда

их участниками являются предприятия, их объединения,

организации любых организационно-правовых форм, включая

колхозы, а также граждане и их объединения, самостоятельно осуществляющие предпринимательскую деятельность,

в том числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство, поскольку в силу ст. 20, 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные дела относятся к юрисдикции арбитражного суда. Рассмотрение

земельного спора третейским судом. Такие суды создаются

самими спорящими сторонами. Члены суда избираются из

доверенных лиц в составе одного или нескольких судей поровну от каждой стороны. Затем судьи избирают еще одного судью. Должно быть нечетное количество судей. Они

могут рассматривать любой земельный спор, подведомственный народному суду или арбитражному суду. О передаче дела в третейский суд стороны заключают письменный

договор (соглашение). Передача спора на рассмотрение

третейского суда исключает возможность его рассмотрения

в данный момент органами правосудия, т. е. народного

суда или арбитражного суда. Третейский суд не связан

правилами общего судопроизводства, но обязан выслушать

объяснения сторон, изучить сущность конфликта. Решение

третейского суда постановляется по большинству голосов

и излагается письменно. Если решение третейского суда

не исполнено обязанным лицом добровольно, то заинтересованная сторона может обратиться в народный суд или

арбитражный суд - по подведомственности с просьбой выдать ей исполнительный лист. Народный судья (арбитр)

вправе отказать в этом, если решение третейского суда

противоречит закону.

На данный отказ в 10-дневный срок может быть подана

частная жалоба. После вступления в законную силу определения судьи об отказе в выдаче исполнительного листа

спор может быть передан на рассмотрение органов правосудия. Производство третейского суда передается на хранение в народный суд (арбитражный суд), в районе которого происходило третейское разбирательство дела.

<< | >>
Источник: С.А.Боголюбов и др.. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. 1998

Еще по теме Глава 8.Управление в области использования и охраны земель:

  1. § 2. Система органов управления агропромышленным комплексом и их компетенция
  2. § 2. Органы управления использованием и охраной природных ресурсов
  3. § 5. Административная ответственность за правонарушения в области использования и охраны природных ресурсов
  4. Глава 3. Крестьянский вопрос в деятельности учреждений военной диктатуры
  5. § 3. Межотраслевые начала в управлении
  6. § 7. Преступления, посягающие на сохранность , и рациональное использование природных богатств
  7. § 7. Развитие государственного аппарата. Строительство высших органов власти и управления Союза ССР.
  8. Глава 14. Революции 1917 года и национально-государственное строительство. Республика Башкурдистан
  9. Глава 17. Развитие законодательства Башкирской ACCP
  10. Центральное управление в XIX - начале XX в.
  11. Организация губернского управления
  12. Глава 2. Основные начала земельного законодательства
  13. Глава 4. Правовой режим земель поселений
  14. Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения
  15. Глава 8.Управление в области использования и охраны земель
  16. Глава 9.Государственные и муниципальные земли, предоставление и регистрация земель
  17. Глава 11. Граждане,юридические лица и оборот земельных участков
  18. Глава VIII. Формирование полисного строя в Аттике
  19. § 4. Роль местного самоуправления в реализации экологической, земельной политики
  20. Споры гращан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -