§ 2. Право оперативного управления
Под правом оперативного управления следует понимать возможность учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Конструкция оперативного управления получила глубокую научную разработку в трудах А.В. Венедиктова.[60] Научный интерес к данной проблеме в тот период был обусловлен необходимостью определения юридической природы имущества, которое находилось в социалистической государственной собственности, но было закреплено за субъектами гражданского оборота. Впоследствии данная конструкция была законодательно закреплена ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и ст. 94 ГК РСФСР 1964 г.
В настоящий момент право оперативного управления имеет ряд отличий от рассмотренного выше права хозяйственного ведения. Во-первых, в отличие от права хозяйственного ведения, субъектом права оперативного управления могут быть как коммерческие организации (казенные предприятия), так и не коммерческие (учреждения). При этом необходимо иметь в виду, что учреждения могут создаваться как государственными и муниципальными образованиями, так и гражданами и юридическими лицами (включая иностранных юридических лиц и граждан).
Во-вторых, различается объем прав на имущество, находящееся у субъекта на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Объем прав на имущество, находящееся на праве оперативного управления, намного меньше и ограничивается не только законом, но и заданиями собственника и назначением имущества.
Из указанного обстоятельства вытекает третье различие между указанными правами. Суть его заключается в том, что собственник вправе изъять у субъекта права оперативного управления излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п.
2 ст. 296 ГК). Однако изъятие должно быть мотивировано, поскольку бремя доказывания правомерности этих действий, как указано в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 1 июля 1996 г., возлагается на орган, принявший данное решение.[61] Подобного права собственника в отношении имущества, находящегося у предприятия на праве хозяйственного ведения, ГК РФ не предусматривает.В-четвертых, федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. устанавливает, что ипотека может быть установлена на указанное в законе имущество, которое принадлежит залогодателю на праве собственности или на праве хозяйственного ведения (п. 1 ст. 6). Следовательно, предметом договора ипотеки не может быть имущество, закрепленное за субъектом на праве оперативного управления.
В-пятых, если в отношении права хозяйственного ведения ГК РФ устанавливает запрет на самостоятельное распоряжение только недвижимым имуществом, то в отношении субъекта права оперативного управления требования закона намного более жесткие. Казенное предприятие не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться самостоятельно не только движимым, но и недвижимым имуществом собственника без его согласия, кроме случаев реализации произведенной продукции. При этом допускается ограничение и этой возможности посредством принятия законов и подзаконных актов. Для учреждения установлены еще более жесткие рамки.
В соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ данный вид некоммерческих юридических лиц лишен возможности распоряжения закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом, независимо от согласия собственника. Исключением из этого правила является распоряжение денежными средствами, полученными от приносящей доход деятельности, которые учитываются на отдельном балансе (при условии предусмотренной учредительными документами возможности заниматься такой деятельностью). В случае приобретения за счет таких денежных средств определенного имущества, оно не может быть изъято собственником даже в случае использования не по целевому назначению. Следовательно, как отмечалось в научной литературе, указанная норма «… по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения».[62] Во всех остальных случаях учреждение вынуждено просить собственника осуществить от своего имени отчуждение принадлежащего ему имущества либо выступить в роли арендодателя.[63]
Представляется, что приведенная выше конструкция в полной мере относится лишь к не бюджетным учреждениям, собственником имущества которых выступают граждане и юридические лица.
Применительно к бюджетным учреждениям Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что доходы такого учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (п. 2 ст. 42). Следовательно, возможность распоряжения даже самостоятельно заработанными средствами для государственных бюджетных учреждений не предусмотрена.Таким образом, право оперативного управления казенного предприятия по содержанию несколько шире права оперативного управления учреждения, которое вправе распоряжаться лишь одним видом движимого имущества – денежными средствами, выделенными ему по смете для использования по целевому назначению.
В законах субъектов Российской Федерации зачастую предпринимается собственное толкование вышеизложенных норм ГК РФ в части установления правомочий учреждения по распоряжению закрепленным за ним имуществом. Так, уже упоминавшимся законом Волгоградской области от 6 декабря 1999 года № 335-ОД «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Волгоградской области» предусматривается, что имущество, находящееся в областной собственности, может быть закреплено на праве оперативного управления за государственным учреждением решением комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области (п. 1 ст. 25).
Для выполнения своих уставных задач закон наделяет государственные учреждения Волгоградской области правом совершать необходимые действия по распоряжению закрепленным за ними имуществом, не противоречащие действующему законодательству и уставам указанных учреждений. Закон устанавливает, что государственные учреждения не вправе совершать любые разрешенные законом сделки с недвижимым имуществом и объектами, не завершенными строительством, в том числе связанные с их приобретением, а также продажу автотранспорта и других транспортных средств без согласия комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области, а также сделки, связанные с отчуждением иного имущества без согласия соответствующего отраслевого органа исполнительной власти Волгоградской области (п.
2 ст. 27).Приведенным нормам корреспондирует закрепленное в ст. 10 того же областного закона полномочие комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области по даче согласия на «осуществление … государственными учреждениями гражданско-правовых сделок с закрепленным за ними имуществом…», а также ряд иных норм областного закона.
Таким образом, из приведенного закона Волгоградской области следует иной объем прав учреждения по распоряжению закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом, чем предусмотренный ГК РФ и Бюджетным кодексом РФ. Учитывая, что согласно ст. 71 Конституции РФ, гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, приведенные нормы областного закона следует рассматривать как не соответствующие Конституции РФ и федеральным законам.