<<
>>

3.2. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. Совпадение и различие

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что органы контроля как государственные, так и негосударственные, общественные, действующие на основании закона, а также органы прокурорского надзора выполняют в государстве, обществе необходимые и важные задачи.

Главное, что достижение неуклонного соблюдения установленного правопорядка, законов способствует успешной и эффективной деятельности в любой отрасли государственной и общественной деятельности. Поэтому и во многом совпадают понятие и определение «контроля» и «надзора».

Действительно, в деятельности органов прокуратуры, как органов надзора за соблюдением законности, так и органов контроля, многое совпадает и пересекается, что как раз и требует постоянного, целенаправленного и четкого взаимодействия надзорных и контролирующих органов.

Можно выделить следующие характерные черты, определяющие деятельность рассматриваемых органов:

Органы надзора и контролирующие органы руководствуются и добиваются исполнения закона. Именно поэтому мы полагаем, что необходима четко разработанная Концепция развития этих органов, законодательно регламентированные задачи, полномочия, основные задачи и принципы деятельности.

Органы надзора и органы контроля имеют основную цель на основе конституционных требований — это обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Органы надзора и органы контроля должны быть максимально открыты для общества, осуществлять свою деятельность на основе принципа гласности в пределах, установленных законом, чтобы обеспечить соблюдение права человека на охрану частной жизни и соблюдение охраняемых законом государственной и специальной тайн.

Задачей органов прокурорского надзора и контролирующих органов, наряду с осуществлением надзора и контроля за соблюдением закона и надлежащей деятельности, является не только и не столько выявление нарушений, что, несомненно, очень важно с любой точки зрения, а установление причин нарушений, условий, которые способствуют их совершению, недоработкам и упущениям.

Именно это дает возможность разрабатывать необходимые меры для предотвращения любых нарушений, будь то нарушения порядка, которые не являются опасным, дисциплинарно наказуемым нарушением либо влекущим административную ответственность, либо преступления. Именно поэтому мы полагаем и ранее высказывались об этом46, что требуется подготовка и издание специального Федерального закона «О предупреждении правонарушений», поскольку в таком законе должны быть разработаны и предусмотрены различные меры как по линии государства и его органов, так и общественных объединений и организаций, всей общественности для предупреждения различного рода нарушений, а также форм и видов контроля (надзора) за соблюдением и исполнениемтакого закона.

У органов надзора и контролирующих органов во многом, и это естественно, совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок. Разумеется, что тактики проведения и использования названных методов различны. Здесь, как нам представляется, необходимо как для органов надзора, так и для контролирующих органов четкое и полное регламентирование на уровне закона порядка, пределов, сроков, оформления использования тех или иных методов контроля (надзора), с установлением также порядка обжалования, в том числе в суд, причем с определением в законе, что должно представляться в суд и в какие сроки должно быть рассмотрено обращение. То есть необходимо установить приемлемый для граждан порядок, когда правильность действий должен был бы доказывать не обратившийся в суд (или в иной орган, уполномоченный на это законом) гражданин, а соответствующий представитель органа контроля (надзора), то есть тот чиновник, который принял решение или выдвинул определенное требование. Должна быть предусмотрена, как сказал швейцарский адвокат Карл Экштайн, определенная административная процедура, которая поможет бороться с имеющим иногда место произволом чиновника47.

6. Как органынадзора, так и контролирующие органыв своих решениях и действиях подконтрольны органам судебной власти,

46 См.: Рохлин В.И., Стуканов А.П.

Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями // Правоведение. 1998. № 3. С. 94— 98; Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. СПб., 2000.

47 См.: Дымарский В. Нормы бюрократии на душу населения // Рос- сийская газ. 2002. 25 янв.

куда любой гражданин, различные предпринимательские структу-рыи общественные объединения вправе обжаловать их решения.

Взаимодействие органов надзора и контролирующих органов должно быть не только в форме передачи контролирующими органами материалов органам надзора, когда требуется вмешательство в силу создавшихся обстоятельств органов правоохранительных, но и в процессе проведения каких-то проверочных мероприятий, как это правильно отметил руководитель Счетной палаты РФС. В. Степашин48, а также для обсуждения возникающих проблем, неясных вопросов, организации работы по пропаганде и разъяснению законодательства, проведения совместных мероприятий по предупреждению правонарушений. Думается, что необходимо по примеру «Положения о взаимодействии правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденного Указом Президента РФ18 апреля 1996 г., подготовить соответствующее Положение о взаимодействии правоохранительных органов и органов контроля и всех органов исполнительной власти, а может быть и законодательной власти. Представляется, что это, в частности, можно регламентировать и отрегулировать в предлагаемом Законе «О предупреждении правонарушений».

Названные нами весьма существенные совпадающие признаки в деятельности органов надзора и контролирующих органов и организаций определяют возможность их совместной работы, которой не могут и не должны мешать некоторые, хотя и важные отличия, характеризующие орган надзора — прокурорскую систему. Эти особенности, по нашему мнению, весьма важны для понимания положения, значения и роли прокурорского надзора в государстве, обществе. Они, как нам представляется, заключаются в следующем:

1. Органы прокуратуры как единая федеральная система осуществляют надзор от имени Российской Федерации и подчинены только закону.

Органы контроля, как государственные, так и негосударственные, общественные, кем бы они не были образованы, таким правом и положением не обладают. Они осуществляют контроль от имени и по поручению того органа организации, которым они образованы и уполномочены, что требует

См.: Настольная книга прокурора...

и соответствующего законодательного оформления. Вот, в частности, почему мы полагаем, что прокурорскому надзору должна быть отведена специальная глава, раздел в Конституции Российской Федерации, как это сделано в конституциях многих зарубежных государств и как было ранее в Конституции СССР.

2. На Прокуратуру Российской Федерации — единую федеральную, централизованную систему — возложено осуще- ствлять надзор за соблюдением Конституции Российской Феде- рации и исполнением действующих на ее территории законов. Ни одному органу контроля, так же как и органам надзора, не поручено осуществление этого рода надзора. Целью такого над- зора, которая поставлена также перед прокурорским надзором, является обеспечение верховенства закона, единства и укрепле- ния законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Нам представляется, что регламентация и регулирование деятельности такого органа, которому поручена реализация вышесказанных целей, должна производиться на уровне Федерального конституционного закона, то есть в том же порядке, как деятельность Правительства, судебной системы:!. Только это будет способствовать достижению поставленных целей и задач, повысит авторитет и возможности надзора, который выполняется по поручению государства, поможет Президенту страны в выполнении его обязанности быть гарантом Конституции РФ, а также соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Органыпрокуратуры—единая, федеральная, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором РФ и подчиненная ему. Это дает возможность добиваться поставленной цели — обеспечения верховенства закона и единства законности во всей Федерации.

В этом отличие прокуратуры, и весьма существенное, от контролирующих органов, которые подчинены различным органам, подотчетны им и обязаны выполнять их указания и учитывать их мнение, что не всегда правильно и соответствует закону.

Органы прокуратуры действуют и подчинены Конституции и Федеральному закону «О прокуратуре РФ», а также законам!, которые указаны в этом акте (в основном процессуальному законодательству в сфере осуществления судопроизводства). Это также дает возможность укреплять верховенство закона и единство законности, особенно с учетом независимости прокуратуры от федеральных органов исполнительной власти, местных органов власти (законодательной и исполнительной) и местного самоуправления. Органы, осуществляющие контрольную деятельность, руководствуются различными правовыми актами, нередко противоречащими друг другу, зависимы от создавших и уполномочивших их органов, что не может не сказаться на их деятельности. Именно поэтому многие ученые и практические работники высказываются о необходимости в законодательном порядке усилить независимость контролирующих органов, что нам представляется совершенно правильным.

Органыпрокуратуры, не являясь органомуправления, при осуществлении надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность, деятельность органов контроля, не подменяют их и не пользуются правом решений, отмены решений. Они вправе только реагировать при нарушении закона теми средствами и методами, как это установлено законом. Это отличает их от органов контроля, являющихся органами управления.

Прокуратура как орган надзора имеет единый федеральный центр, который на основании закона направляет деятельность всей системы, обеспечивая согласованность действий, создавая возможность сосредоточить в нужный момент усилия всей системы на решении наиболее важных задач в установленные сроки. Контрольная система такого центра не имеет, хотя, несомненно, нуждается в нем, что вызывает необходимость проработки данной проблемы и разработки основополагающего по принципиальным вопросам федерального закона о контролирующей системе Российской Федерации, ее отраслевом подразделении, полномочиям, мерам воздействия, взаимодействии.

Прокуратура имеет единые средства и мерыреагирования, установленные законом, апробированные практикой, что обусловливает необходимость их сохранения и некоторого расширения и конкретизации, о чем мы уже говорили выше. Думается, что подобные меры воздействия для каждого уровня контролирующих органов должны быть разработаны и для органов контроля.

Названные различия еще раз убеждают в том, что органы контроля и надзора по их сущности — это органы разноплановые по своему характеру и содержанию, своим целям и задачам и направленности деятельности. Именно поэтому органами надзора являются органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые «надзором», — органами государственного контроля.

<< | >>
Источник: Соловьева Н. А., Мэденцов А. А.. Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе [Текст] : лекция / Н. А. Соловьева, А. А. Меденцов; ВолГУ. — Волгоград : Изд-во ВолГУ,2005. — 72 с.. 2005

Еще по теме 3.2. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. Совпадение и различие:

  1. Глава 19 Контроль и надзор в государственном управлении
  2. § 5. Прокурорский надзор за законностью и дисциплиной в государственном управлении
  3. § 5. Государственный контроль и надзор в управлении промышленностью
  4. § 4. Государственный контроль и надзор в области использования и охраны природных ресурсов
  5. § 3. Государственный контроль в управлении торговлей
  6. Система народного контроля существовала тогда параллельно прокурорскому надзору.
  7. 3. Соотношение прокурорского надзора и судебного контроля в досудебном производстве
  8. 4. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Соотношение прокурорского надзора с другими функциями прокурора на досудебных стадиях
  9. 5. Понятие и сущность прокурорского надзора за соблюдением порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях
  10. 2. Функции прокурорского надзора.
  11. 5. Система, методика и тактика учебной дисциплины «Прокурорский надзор».
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -