§ 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности

В той же статье названного закона определяется и цель прокурорской деятельности. Ею является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина; с. также охраняемых законом интересов общества и государства.

Исходя из этого под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц — прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответ-ственности.

При характеристике прокурорского надзора необходимо помнить о некоторых существенных факторах. Во-первых, этот вид надзора распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. В этом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов осуществляемого государственными органами надзора и контроля (административного, экологического, санитарного и т.д.). Во-вторых, несмотря на то, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и законов подавляющим большин-ством должностных лиц и государственных органов, при определенных обстоятельствах руководителями и органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами, она не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и соответственно — высшими должностными лицами государства.

§ 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности 291

общей юрисдикции и арбитражные суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово "суд" (третейские суды, Судебная палата по информационным спорам и т.д.). В-третьих, сам по себе прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности. ^

Это направление Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) подразделяет на четыре так называемых отрасли прокурорского надзора:

— надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, орга-аами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

[• — надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани-| на федеральными министерствами, государственными комитетами, I службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме отраслей прокурорского надзора выделяются также другие направления деятельности прокуратуры: *

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

— координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особо законодателем выделено также такое важное направле-ние деятельности прокуратуры, как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов.

Новым направлением стал надзор за исполнением законов судебными приставами.

Прокуратура РФ принимает участие в пр^вотворческой деятельности.

292

Глава XV.

Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых можно выделить принципы единства, централизации, независимости от федеральных и местных органов и гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре).

Единство и централизация органов прокуратуры состоят в том, что эти органы представляют собой единую систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Этот принцип означает единство целей и задач, стоящих перед прокуратурами всех звеньев, и определяется общностью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением законов, единством средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению нарушений закона. Принцип единства определяет положение, по которому вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия нижестоящему прокурору, а также принять на себя полномочия нижестоящих прокуроров.

Принцип независимости прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений означает осуществление надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В деятельности по надзору за исполнением законов приоритет отдается законам Российской Федерации, а также единообразному их пониманию и толкованию.

Гласность в деятельности прокуратуры означает, что прокуратура, как и другие правоохранительные органы, осуществляет свои функции не изолированно от общественности, от граждан Закон говорит о том, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны.

Помимо этого в ранг принципа деятельности прокуратуры возведена ее обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Кроме этого нельзя, конечно же, забывать и о принципе закон-ности, сформулированном в Конституции РФ.

§ 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности 293

Для конкретных направлений деятельности прокуратуры свойственны свои особенности. Суть их можно было бы охарактеризовать следующим образом.

Первое из таких направлений, как уже было сказано, составляют четыре названные отрасли прокурорского надзора, т.е. четыре относительно самостоятельные его части. У каждой части (отрасли) свой особый предмет надзора, а у прокурора, действующего в | рамках какой-то определенной отрасли, имеется такая совокупность | полномочий, которая дает ему возможность эффективно выявлять I нарушения закона и принимать меры к их устранению. Другими I словами, отрасль прокурорского надзора — это его относительно самостоятельная часть, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями прокурора.

На передний план закон выдвинул надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, |органами военного управления, органами контроля, их должностны-|ми лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих |организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими пра-|вовых актов (см. ч. 2 ст. 1 и ст. 21—25 Закона о прокуратуре) Сде-|лано это не случайно. Данная отрасль является наиболее объемной. |Исторически сложилось так, что ее принято называть общим над-|зородг.

Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли над-ора, прокуратура не может подменять иные государственные и не-эсударственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйствен-' ную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Полномочия прокурора, надзирающего за соблюдением законов, делятся на две части: полномочия по выявлению нарушений зако-

•• на и полномочия по устранению выявленных нарушений. Осуществ-, ляя общий надзор, прокурор вправе беспрепятственно входить на

• территории и в помещения перечисленных выше объектов надзора, | иметь доступ к документам и материалам, требовать от руководи-' телей представления различных документов, проведения проверок | и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших воп-f росов.

Если устанавливается факт нарушения закона, то прокурор вправе освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, принести протест на противоречащие закону акты, внести представление об устранении нару-

294

Глава XV. Прокурорский надзор и органы прокуратуры

шений закона, возбудить производство об административном правонарушении либо уголовное дело, обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства.

Требования закона, связанные с внесением протеста, представления или изданием постановления, предусмотрены ст. 23, 24 и 25 Закона о прокуратуре.

Специфическим полномочием стало существовавшее ранее и восстановленное в ст. 251 Закона о прокуратуре предостережение о недопустимости нарушения законов.

Невыполнение требований прокурора, осуществляющего свои надзорные полномочия, в том числе в сфере общего надзора, влечет за собой установленную законом ответственность. К примеру, ст. 16510 и 16511, включенные в КоАП Федеральным законом от 19 июля 1995 г.

В новом Законе о прокуратуре впервые появилась отрасль, названная надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (см. ст. 26—28 Закона о прокуратуре).

В известном смысле эта отрасль выделилась из общего надзора, но она имеет свои специфические задачи. Осуществляя возложенные на него функции, прокурор рассматривает и проверяет жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В этой деятельности прокурор использует полномочия общего надзора (ст. 22 Закона о прокуратуре).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или

| § 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности 295

1 незамедлительно передает сообщение о правонарушении и матери-1 алы проверки в орган или должностному лицу, которые уполномо-1 чены рассматривать дела об административных правонарушениях. 1 В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, за-| щищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда постра-| давший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не мо-| жет лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и сво-| боды, когда нарушены права и свободы значительного числа граж-(дан либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело | особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддержи-(вает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. | К полномочиям прокурора в данной отрасли относится право | принесения протеста или представления. Протест приносится на акт, |нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Прокурор также может обра-|титься в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, и там защитить нарушенные права и свободы. Выно-|сится также и предостережение о недопустимости нарушения закона. г Представление об устранении нарушений прав и свобод чело-| века и гражданина вносится прокурором или его заместителем в 1 орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить • допущенное нарушение. Срок рассмотрения данных протестов и ;' представлений аналогичен сроку рассмотрения такого рода актов ! прокурорского надзора, используемых при общем надзоре (ст. 23 и Г 24 Закона прокуратуре).

i Предметом третьей отрасли надзора — надзора за исполнени-' ем законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную | деятельность, дознание и предварительное следствие, — являет-| ся установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о | совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных ^i мероприятий и проведения расследования (подробнее об этих видах ; деятельности см. гл. XVI учебника), а также законность принимае-1 мых соответствующими органами решений.

f Полномочия прокурора в данной отрасли установлены уголов-i но-процессуальным законодательством и другими законодательными , актами. Так, ст. 211 УПК выделяет следующие основные прокурор-I ские полномочия: проверку уголовных дел, материалов и иных све-, дений о совершенных преступлениях; отмену незаконных и необос-i нованных постановлений следователей и лиц, производящих дозна-^ ние; дачу письменных указаний о расследовании преступлений; санк-;' ционирование производства некоторых следственных действий; продление срока расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; возвращение уголовных дел для дополнительного расследования; изъятие дела от органа дознания и передачу его следователю, передачу дела от одного следователя другому; возбуждение уголовных дел, их приостановление и прекращение и т.д.

296

Глава XV Прокурорский надзор и органы прокуратуры

С данной отраслью надзора близко соприкасается такое направление деятельности прокурора, как расследование преступлений Прокурору предоставлено право участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия, а также, возбудив дело или изъяв его у органа дознания или следователя, расследовать его самостоятельно в полном объеме. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору либо следователю расследование любого преступления.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание" и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу — четвертая отрасль прокурорского надзора. Ее предметом является законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания — ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах — СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера и т.д. В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленным уголовно-ис-полнительным законодательством порядком и условиями содержания лиц в перечисленных выше учреждениях.

Полномочия прокурора в этой отрасли во многом сходны с полномочиями в отрасли общего надзора. Прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения, опрашивать содержащихся в них лиц, знакомиться со всеми документами и материалами, проверять соответствие закону приказов и распоряжений администрации мест лишения свободы, в случае необходимости — опротестовать их.

Прокурору также дано право требовать от администрации со-здания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации ИВС, СИЗО, колоний, тюрем и других учреждений подобного рода, получать объяснения соответствующих должностных лиц, вносить протесты и представления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы, возбуждать уголовные дела или производства об адми-нистративных правонарушениях До рассмотрения протеста надлежащим должностным лицом действие опротестованного акта администрации названных учреждений приостанавливается. Прокурор может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложенное на лицо, отбывающее наказание, немедленно освободить его сво^ им постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Если обнаруживается,

§ 1 Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности 297

| что лицо содержится под стражей без законного основания, то он | своим постановлением немедленно освобождает его из-под стражи. 1 С момента принятия Закона о прокуратуре 1995 г. потеряло | значение отрасли надзора и стало считаться особым направлением деятельности прокуратуры участие прокурора в рассмотрении дел судами. Это связано с последовательным проведением в жизнь разделения властей и с тем, что органы, осуществляющие судебную власть, самостоятельны и в своей деятельности не поднадзорны ника-ким другим органам государства.

Следует подчеркнуть, что суд и прокуратура при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел руководствуются сходными задачами: вынесение законного и обоснованного приговора или решения, обеспечение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Всей своей деятельностью в суде прокурор способствует выполнению этих задач, но осуществляет он это в соответствии с принципом состязательности, особыми методами.

Прокурор считается участником судебного разбирательства, но в силу специфики своей деятельности он, прежде всего, способствует исполнению требований закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном разбирательстве дела.

В уголовном процессе прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя. Он принимает участие в допросах подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств. Он участвует в судебных прениях по уголовному делу, выступая с обвинительной речью, в которой анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, которые суд будет обсуждать и решать в совещательной комнате при вынесении приговора. Объективность и независимость прокурора в суде подчеркивает установленная законом возможность для прокурора отказаться от поддержания государственного обвинения.

После постановления судом приговора прокурор обязан принять в установленном законом порядке меры по исправлению ошибок, если они были допущены. Для этого он наделен определенными полномочиями, независимо от того, вступил или не вступил приговор суда в законную силу. Кроме того, прокурор должен проверить своевременность обращения приговора к исполнению.

Участвуя в судебном разбирательстве гражданских дел, прокурор способствует строгому соблюдению материального законодательства и норм гражданского судопроизводства. Для этого он наделен (рядом полномочий, которые специфичны именно для него: правом (обратиться в суд с заявлением •в защиту прав и интересов других |лиц; вступить в дело в любой стадии процесса; давать заключения |с точки зрения закона по существу рассматриваемого дела; знакомиться с материалами гражданского дела, даже если он не участво-|вал в процессе, и т.д. Обязательность участия прокурора в суде по

298

Глава XV Прокурорский надзор и органы прокуратур!

гражданским делам определяется его усмотрением и приказами Генерального прокурора РФ.

Важнейшим полномочием прокурора, которым он обладает вне зависимости от того, участвовал он или не участвовал в рассмотрении конкретного уголовного или гражданского дела, является принесение протеста на незаконное или необоснованное решение суда Протесты прокурора подразделяются на кассационные, протесты в порядке надзора и частные. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное судебное решение. При этом помощник прокурора, прокурор управления или отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали

Если приговор, решение, определение или постановление суда вступили в законную силу, все равно прокурор в пределах своей компетенции вправе истребовать из суда любое такое дело или категорию дел. Обнаружив, что истребованное судебное решение является незаконным или необоснованным, прокурор (начиная с прокурора края, области и приравненных к ним прокуроров) приносит протест в порядке судебного надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору. Протест на перечисленные судебные решения может быть отозван прокурором, принесшим его, до начала рассмотрения его судом. В дальнейшем, при рассмотрении дела по протесту прокурора, он принимает участие в его разбирательстве.

10 февраля 1999 г в ст. 1 Закона о прокуратуре было добавлено еще одно направление прокурорского надзора, находящееся в прямой связи с предыдущим, — надзор за исполнением законов судебными приставами. Это объясняется крайне неблагополучным положением, сложившимся с исполнением судебных решений, поскольку многие из них оставались неисполненными. Принятие законов об исполнительном производстве и о судебных приставах явилось базой для появления нового направления надзорной деятельности.

Наконец, важное направление прокурорской деятельности — координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это направление напрямую связано с резким ростом преступности в стране и необходимостью усилить борьбу с ней. Органы прокуратуры совместно с другими правоохранительными орга-нами изучают современную динамику, состояние и причины преступности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений. У прокуратуры появилась возможность влиять на формирование следственной практики, независимо от ведомственной подчиненности органов дознания и предварительного следствия, обращая особое внимание на борьбу с организованной преступностью.

Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" утверждено упоминавшееся выше Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Координация данной деятельности возложена непосредственно на Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, других территориальных прокуроров, а также на приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров. Положение еще раз подтвердило, что координация деятельности органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, федеральных органов налоговой полиции и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению

Данное Положение поставило в особые условия такие правоохранительные органы, как суды. В отношении них в нем говорится, что они "взаимодействуют" с органами, участвующими в разработке скоординированных мероприятий по борьбе с преступностью. И такое взаимодействие, как сказано в п. 15 Положения, "осуществляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения только Консти-туции Российской Федерации и федеральным законам". Другими словами, решения, вырабатываемые в ходе руководимых прокурорами координационных совещаний, для судов обязательными не являются.