Лекция № 8. Тема: Концепция развития прокурорского надзора в РФ.

69

Концепция (от лат. conteptuo) означает систему взглядов, определенное понимание явлений, процессов в целях выработки конкретных направлений совершенствования деятельности в любой сфере общественной жизни.

В период реформирования государства (с 1 990 года) прокурорский надзор, как самостоятельный вид государственной деятельности, стал предметом острой научной дискуссии. Тогда и возникла необходимость разработать научно-обоснованную концепцию организации и деятельности прокуратуры в этих условиях. После серии научно-практических конференций, научных публикаций видных правоведов страны в 1993-1994 годах в стенах НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ был разработан проект концепции развития прокуратуры на переходный период как многофункционального органа за надзором и исполнением законов. Реализация подавляющего большинства положений этой концепции нашла свое отражение в новой редакции ФЗ «О прокуратуре РФ» 1 995 года. Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения на четко обозначенной концептуальной основе.

С точки зрения ученых и практиков, выработанной на основе аналитических и прогностических исследований, предмет и содержание концепции прокурорского надзора, ее сущность состоят в том, чтобы определить:

степень эффективности сложившейся системы, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;

необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве;

место органов прокуратуры в системе государственных органов;

соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов государства;

дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации судебной реформы в РФ;

конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию, организации и деятельности прокуратуры.

Научными исследованиями в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти.

70

1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического госу- дарства. Однако правовое государство трудно представить без сильной многофунк- циональной прокуратуры.

Это означает:

дальнейшее совершенствование законодательства о прокуратуре -конституционное и отраслевое;

усиление на этой основе влияния прокуратуры на состояние законности и правопорядка;

- активную защиту прав личности, интересов общества и государства. Иными словами, необходима жесткая защита ценностей социальной

справедливости.

2. Обеспечение реальной независимости_прокуроров от местной власти.

Актуальнейшая проблема единства федерального государства находится в тесной связи с борьбой против местничества и сепаратизма (обеспечение вертикали власти). Позитивное ее решение возможно только при условии реального обеспечения единства законности на всей территории страны. В качестве важнейшего института, цементирующего Российское государство, способна выступить прокуратура как своеобразный гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров всех уровней (кроме Генерального прокурора) не так просто. Принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры препятствует ст. 13 ФЗ «О прокуратуре РФ», где прописана необходимость согласования назначения прокурора субъекта РФ по согласованию с органами государственной власти этих субъектов. На взгляд видных специалистов укреплению независимости прокуроров может послужить законодательное закрепление принципа несменяемости прокуроров (ст. 1 21 Конституции РФ обеспечивает в отношении судей реализацию этого принципа).

3. Учет правовых традиций России и ее исторического опыта.

Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функционирования национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и др.

4. Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительной дея- тельности.

Изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране объективно способствует совершенствованию деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях.

Использование такого рода опыта отдельных зарубежных стран по разработке национальных и региональных программ борьбы с преступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничеству с общественными орга-

71

низациями, правовой экспертизе нормативных актов определено в концепции как приоритетное направление, заимствование этого опыта. Но вместе с тем, по замыслу авторов концепции, следует избегать принудительного характера внедрения инородных правовых образований в государственно-правовую материю российского общества.

5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование проку- рорской системы.

Такой подход, обозначенный в Концепции, предопределяет два этапа реформирования института прокуратуры в РФ: переходного периода и политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания устойчивого правопорядка и реальной борьбы с преступностью. Для осуществления этого направления концепции должны найти законодательное закрепление.

6. Усиление правозащитной функции прокуратуры.

Правозащитный потенциал ФЗ «О прокуратуре РФ» усилен выделением специальной функции надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В концепции выдвигается необходимость решения следующих задач для органов прокуратуры;

- дополнить судебную форму защиты прав граждан;

компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека;

обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны прав граждан.

И главное - результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорской системы.

7. Расширение правовых и организационных возможностей воздейст- вия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны.

Под предлогом способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства в настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен.

В концепции предлагается существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в следующих сферах экономики:

финансов и налогов;

охране государственной собственности;

охране природных ресурсов;

в землепользовании;

во внешнеэкономической деятельности;

в добывающих отраслях.

Однако при этом придется преодолеть попытки заинтересованных кругов верхних слоев нашего общества по дальнейшему ослаблению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики.

72

8. Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Концепция развития органов прокуратуры излагает необходимость

четкого установления пределов и предмета общенадзорной деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потенциала:

на обеспечении прав граждан и коллективов, определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалиды, недееспособные, несовершеннолетние, престарелые), и предъявление исков в их защиту;

деятельность тех структур органов власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства (институтов исполнительной власти, контролирующих органов - их административная деятельность);

активизации надзора за совершенствованием ведомственного и местного нормотворчества на предмет их соответствия законам РФ;

внесении поправки в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» и включении в предмет прокурорского надзора деятельность коммерческих и некоммерческих организаций;

восстановлении права прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение должностным лицам, допустившим правонарушение.

9. Расширение функции координации прокуратурой правоохранитель- ной деятельности.

Многообразие задач координации круга ее участников, разнопланового характера их деятельности диктует необходимость более развернутого законодательного регулирования осуществляемой прокуратурой функции координации, нежели это сделано в ст.

10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокура- туры с судебной властью.

Судебная власть, при безусловном обеспечении независимости суда, не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия поддержки всей правоохранительной системы и прокуратуры в особенности. Взаимодействие суда и прокуратуры - это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Здесь следует исходить из того, что любой государственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, ожидает перерождение. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следствии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений, путем их опротестования в вышестоящие суды, не может рассматриваться как способ ограничения их независимости.

Напротив, Концепция предполагает необходимую активизацию взаимного контроля суда и прокуратуры за законностью процессуальных действий и решений путем дальнейшего закрепления этих позиций в законодательстве.

73

Контрольные вопросы

1 . Приведение определения концепции развития прокурорского надзора.

Назовите период времени реализации данной концепции.

Какие концептуальные идеи положены в основу ее разработки?

4. Какие цели позволяет достичь реализация концепции развития орга- нов прокуратуры РФ?