4. Финансовая политика государства

План:

4.1. Возникновение и сущность финансов.

4.2. Государственный бюджет как инструмент финансового регулирования. Проблема государственного долга.

4.3. Фискальная политика.

Вопрос 1. Очень важным и эффективным средством воздействия на макроэкономику, перераспределение ВВП являются государственные финансы. Финансы - совокупность всех денежных средств, которыми обладают домашние хозяйства, предприятия и государство; система отношений по поводу распределения и использования фондов денежных средств. На уровне микроэкономики выделяются первичные финансы - финансы хозяйственных субъектов: предприятий и домашних хозяйств. В результате распределения и перераспределения доходов с помощью налогов образуются финансы государства, или вторичные финансы. Возникающие по поводу финансовых ресурсов отношения между экономическими агентами называются финансовыми отношениями.

Как историческая категория финансы появились с возникновением государства при делении общества на классы, слои и развиваются по мере развития самого государства. Первое деление общества на слои – это деление на рабовладельцев и рабов в условиях рабовладения. При феодализме – это деление на феодалов и крепостных крестьян.

Главными расходами рабовладельческих и феодальных государств в то время были затраты на содержание двора монарха, ведение войн, содержание армии, строительство храмов, портов, мостов и др. Главными доходами являлись поступления от государственного имущества, земель, промыслов, военные трофеи, дань с народа, трудовые повинности крестьян и ремесленников, пошлины и налоги.

С развитием капитализма значение денежных расходов и доходов государства возрастает, а доля натуральных сборов и повинностей сокращается. Происходит отслоение государственной казны от собственности монарха, и на этом этапе возникают такие понятия как государственные финансы.

Государственные финансы формируют центральную часть всей финансовой системы, под которой понимается совокупность финансовых отношений и регулирующих их институтов.

Характерные черты современных финансов:

1) денежная форма в отличие от натуральных отношений;

2) распределительный характер отношений (нет эквивалентного обмена);

3) распределение совокупного общественного продукта и национального дохода через реальные денежные фонды в отличие, например, от ценового механизма распределения.

Финансовая система может строиться в соответствии с различными принципами. Наиболее распространенным сегодня является принцип фискального, или бюджетного, федерализма. Бюджетный федерализм - система трансфертов (дотаций), на основе которой федеральное правительство делится своими доходами с правительствами субъектов федерации и местными органами власти; разделение доходов и функций между отдельными звеньями финансовой системы. Сущность данного принципа сводится к четкому разграничению функций между отдельными звеньями финансовой системы. Так, правительство полностью независимо в целях, касающихся нации в целом, - расходах на оборону, космос, внешние сношения государства. Местные органы власти финансируют развитие школ, охрану общественного порядка и т.п.

В условиях бюджетного федерализма выделяются источники формирования бюджетов различных уровней. Каждый из федеральных, республиканских (региональных) или местных налогов формирует свой бюджет и имеет свой объект обложения. Так, в США федеральный бюджет формируется в основном за счет прямых налогов (подоходного, на прибыль, на социальное страхование), бюджеты штатов - за счет косвенных налогов, а источниками формирования местных бюджетов служат местные налоги, особенно налог на недвижимость. В России федеральный бюджет формируется на 3/4 за счет НДС, акцизов и налога на прибыль предприятий; республиканские - за счет части республиканских налогов (на имущество предприятий, лесной доход); местные - за счет местных налогов и сборов (например, на имущество физических лиц, земельный налог, курортный сбор).

Ранее, в условиях СССР, наша бюджетная и налоговая системы строились по принципу демократического централизма, когда нижестоящие субъекты и республики в его составе получали свои бюджеты по утверждению союзных органов, суммы доходов и расходов им устанавливались директивным порядком сверху.

В настоящее время в России федерализм, как и во многих странах, сталкивается с определенным противодействием регионализма, стремлением властей удержать в своих руках больше доходов от налоговых сборов. На будущее разработаны принципы взаимоотношений федерального и территориальных бюджетов России: самостоятельность федерального и территориальных бюджетов; равное участие всех территорий в финансировании расходов федерального правительства через применение единых принципов формирования доходов республиканского бюджета. Основный принцип - бюджетное самообеспечение. С этой целью за субъектами Федерации закрепляются постоянные налоговые источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов. В то же время существуют фонды для финансирования поддержки тех регионов, которым не хватает собственных источников доходов.

Направления финансового регулирования со стороны государства, программы государственных затрат. Финансовая политика - мероприятия государства по мобилизации

финансовых ресурсов, их распределению и использованию на основе финансового законодательства страны. Финансовая политика охватывает весь комплекс мероприятий государства в области финансов. Финансовая политика многогранна и осуществляется по целому ряду направлений. Чаще всего выделяются две формы финансовой политики - фискальная, т.е. политика в области налогообложения, и бюджетная, т.е. политика в области расходования бюджетных средств. В основе финансовой политики лежат теоретические концепции государственных финансов.

Так, кейнсианство основывается на том, что проблемы расширенного воспроизводства надо решать с позиций обеспечения эффективного спроса, недостаток которого провоцирует экономические кризисы; что капиталистическая система не может сама регулироваться без вмешательства государства и главный инструмент регулирования экономики - бюджетная политика.

В концепции "неоклассического синтеза" кейнсианские идеи фискализма соединены с концепцией неоклассиков, которые предусматривали регулирование экономики с помощью кредитно-денежной политики. Здесь задачей финансовой политики определено обеспечение регулирующих мер для сферы предложения "общественного товара" - общественных благ и услуг, неделимых и потребляемых коллективно. Основная цель вмешательства государства в экономику - достижение оптимальности в правительственных расходах, эффективного распределения и перераспределения ресурсов между государством, предприятиями и отдельными членами общества.

Неоконсервативная стратегия - теория экономики предложения -основывается на ограничении вмешательства государства в хозяйственную жизнь, особенно в социальную область. Главная задача - увеличение объема предложения, стимулирование производства, повышение его эффективности. Государство должно помогать предпринимателю. В области финансов это выражается в сокращении объема перераспределяемого через финансовую систему национального дохода, снижение размеров социальных расходов, стимулирование роста сбережений как источника производственного инвестирования. Налоги должны быть сокращены, уменьшена степень их прогрессивности. Выдвигается необходимость борьбы с бюджетным дефицитом и порождаемой им инфляцией. В структуре государственных расходов, по мнению неоконсерваторов, должен быть увеличен удельный вес затрат, связанных с поощрением НТП, развитием образования, науки.

Направления финансовой политики зависят от экономического состояния страны. Кризисное положение экономики предопределяет финансовую политику, направленную, с одной стороны, на прекращение спада производства и его стимулирование (например, в виде отдельных налоговых льгот производителям), на мобилизацию финансовых ресурсов в целях их эффективного вложения в отдельные отрасли экономики, а с другой - на сдерживание всех социальных программ, сокращение расходов на оборону и т.п. Соответственно при переходе экономики в другое состояние меняются направления финансовой политики.

Усиление роли государства в перераспределении национального дохода проявляется в разработке и реализации программ государственных затрат - программ, охватывающих основные направления финансового регулирования: затраты на научные исследования, воспроизводство квалифицированной рабочей силы, государственное потребление и военные расходы, затраты на социальные цели (социальную инфраструктуру), улучшение воспроизводства капитала, расширение потребительского рынка, охрану окружающей среды, социальное страхование, расширение производственной инфраструктуры.

Среди методов финансового регулирования выделяются прямые и косвенные. Прямые методы финансового регулирования -финансирование средствами государственного бюджета затрат на расширенное воспроизводство, непроизводительные расходы государства, развитие инфраструктуры, научные исследования, проведение структурной политики, содержание военно-промышленного комплекса. Косвенные методы финансового регулирования - воздействие на финансовые возможности производителей товаров и услуг и на размеры потребительского спроса через налоговую систему.

Звенья финансовой системы. В финансовой системе страны в целом выделяются следующие звенья: бюджеты различных уровней, фонды страхования, валютные резервы государства, денежные фонды предприятий, фирм, коммерческих и некоммерческих структур, прочие специальные денежные фонды.

В системе государственных финансов выделяются четыре звена, призванных обеспечить государству выполнение его политических и экономических функций: государственный бюджет, местные финансы, финансы государственных предприятий, специальные правительственные фонды.

По мере развития производительных сил, научно-технического прогресса растут масштабы местного хозяйства, расширяются и усложняются функции местных властей. Все это усиливает значение местных финансов. Местные финансы охватывают широкую группу налогов, систему местного кредита, специальных фондов. Структура местных финансов определяется государственным устройством и соответствующим административно-территориальным делением государства. На долю местных финансов в федеративных государствах приходится 40 - 50% всех ресурсов общегосударственной финансовой системы, в унитарных государствах - до 30%. За счет их расходов финансируются объекты коммунальной собственности, строительство дорог, школ, развитие средств связи, жилищное строительство, объекты здравоохранения и социально-культурной сферы, содержатся органы местной администрации, полиция, суды и прокуратура, решаются проблемы поддержания экологического равновесия.

Финансы государственных предприятий имеют закрепленные за ними основные и оборотные фонды, находятся на самостоятельной смете, осуществляют регламентированные законом взаимоотношения с бюджетом. В зависимости от типа предприятия они обладают различной степенью автономности, производственной и финансовой самостоятельности.

Специальные правительственные фонды обладают определенной самостоятельностью, отделены от государственного бюджета, управляются непосредственно центральными властями: фонды социального страхования, различные целевые фонды, государственные и полугосударственные финансово-кредитные учреждения. Первоначальной задачей этих фондов было финансирование отдельных целевых мероприятий (социальное страхование, строительство дорог, охрана окружающей среды, подготовка и переподготовка рабочей силы и др.), но затем функции специальных правительственных фондов стали расширяться, приобрели значение резервов, к которым правительство прибегает в случаях финансовых затруднений, т.е. они используются для повышения маневренности финансовой системы в целом. Так, в рамках федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов.

Вопрос 2. Центральное звено финансовой системы представлено государственным бюджетом. Государственный бюджет - это финансовая программа деятельности государства той или иной страны, отражающая все денежные ресурсы (доходы) и их распределение (расходы).

В зависимости от соотношения доходов и расходов государственного бюджета различают три его варианта:

1) бюджет с профицитом, т.е. превышением доходов над расходами;

2) сбалансированный бюджет - с равновесием между доходами и расходами;

3) бюджет с дефицитом, при котором доходных сумм не хватает, чтобы покрыть расходы.

Построение бюджета основано на соблюдении определенных принципов: 1. Принцип единства - сосредоточение в бюджете всех расходов и всех доходов государства. В государстве должны существовать единая бюджетная система, единообразие финансовых документов и бюджетной классификации. 2. Принцип полноты означает, что по каждой статье бюджета учитываются все затраты и все поступления. 3. Принцип реальности предполагает правдивое отражение доходов и расходов государства. 4. Принцип гласности - это обязательное информирование населения об основных расходах и источниках доходов. В настоящее время не все эти принципы строго соблюдаются (особенно принципы полноты и единства), однако отсутствие обезличенности финансового фонда, которым распоряжаются правительства разных уровней, и четкое разграничение источников поступлений средств в распоряжение центрального правительства и местных органов власти являются важнейшей особенностью современных государственных бюджетов развитых стран.

Бюджетная система выполняет три функции: фискальную - создание финансовой базы функционирования государства в условиях фактического отсутствия у него собственных доходов; функцию экономического регулирования - использование налогов для проведения своей экономической политики; социальную -использование государственного бюджета для перераспределения национального дохода.

Главная функция госбюджета - проведение в жизнь финансовой политики, организация выполнения финансовой программы правительства. Концентрируемые в руках государства крупные финансовые ресурсы являются материальной основой его деятельности, создают широкие возможности для его активного вмешательства в хозяйственную жизнь.

Госбюджет служит катализатором развития НТП в условиях резкого обострения конкуренции на мировых рынках. В настоящее время доля государства в финансировании НИОКР составляет в западных странах от 50 до 65%. Государство не только стимулирует процесс накопления, но и воздействует на реализацию общественного продукта, создавая дополнительный спрос через государственные закупки товаров и услуг. Гарантированный государственный рынок наряду с перераспределением совокупного платежеспособного спроса позволяет частично разрешать противоречие между производством и потреблением.

Структура государственного бюджета в каждой стране имеет свои национальные особенности. Они зависят от характера административной системы, структурных особенностей экономики, ряда других факторов. Госбюджет всегда представляет собой компромисс между основными группами носителей различных социально-экономических интересов в стране: между работодателями и наемными работниками, между центром и регионами, между отраслями и фирмами - и сопровождается борьбой в парламенте, партиях, печати.

Расходы государственного бюджета. Расходы государственного бюджета - это расходы государства, связанные с выполнением им функций политического, социального и хозяйственного регулирования. Расходы государственного бюджета идут по двум основным направлениям:

1) государственные закупки товаров и услуг (оплата поставок вооружений, продовольствия и обмундирования для «силовых» структур, оборудования и питания для школ и больниц, оплата труда работников бюджетной сферы и т.д.);

2) государственные выплаты из бюджета (или трансфертные платежи), к которым относятся пенсии, пособия, дотации и проч.

Государственные расходы служат эффективным экономическим регулятором. Через повышение пенсий, пособий, заработной платы государство может расширять совокупный спрос; с помощью заказов, дотаций, субсидий предприятиям - стимулировать производство. Ускорять развитие нужных сфер экономики, прогрессивных отраслей хозяйства, науки, образования, охраны окружающей среды государство имеет возможность через инвестиции, субвенции, гранты, кредиты.

При этом государственные расходы обладают мультипликационным эффектом, т.е. эффектом умножения, при котором относительно меньший прирост расходных сумм дает относительно больший прирост ВНП. Это объясняется тем, что увеличение государственных инвестиций (например, в строительство дорог) вызывает рост не только первичного производства (самого дорожного строительства), но и вторичного (производство асфальта), третичного (добыча сырья для асфальта), четвертичного (геологические работы) и т.д. Например, подсчитано, что создание одного рабочего места в строительства влечет создание ещё 37 рабочих мест в сопряженных сферах. Выделяется несколько классификаций государственных расходов: народнохозяйственная, институциональная, функциональная.

Народнохозяйственная классификация государственных расходов подразумевает выделение в них трансформационных и трансфертных расходов. Трансформационные расходы - это такие расходы, в обмен на которые государство получает товары или услуги. Это -государственные инвестиции, государственное потребление товаров и услуг, выплаты заработной платы из бюджета. Трансфертные расходы осуществляются безвозмездно. Это - субсидии, пособия домохозяйствам, расходы на социальное обеспечение, дотации и субвенции государственным предприятиям и учреждениям.

Институциональная классификация государственных расходов - это распределение средств по министерствам и ведомствам. Она не дает представления об эффективности и рациональности использования средств.

Функциональная классификация государственных расходов (по целевому назначению) дает представление о приоритетах экономических действий государства: оборона, образование, НИОКР, социальное обеспечение.

Наиболее активно развиваются трансфертные платежи, медленнее - трансформационные расходы, стагнируют государственные инвестиции. В целом происходит увеличение доли государственных расходов в ВНП. Но при этом надо учитывать, что цены на товары и услуги, приобретаемые государством, растут, как правило, быстрее цен для частного сектора, т.е. на деле усиление государственной активности несколько меньше.

Структура расходов государственных бюджетов развитых стран отражает направления и цели экономической политики государства. Эти расходы подразделяются на: затраты на социальные нужды (40 - 50 % госбюджета), затраты на хозяйственные нужды (10 - 20%), расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики (10 - 20%), административно-управленческие расходы (5 - 10%), платежи по государственному долгу (до 7 - 8%).

Первое место в бюджетных расходах стран с развитой рыночной экономикой занимают социальные статьи: социальные пособия, образование, здравоохранение и др. В этом проявляется главное направление бюджетной политики, как и всей государственной экономической политики в целом - стабилизация, укрепление и приспособление существующего социально-экономического строя к изменяющимся условиям. Эти расходы призваны смягчить дифференциацию социальных групп, свойственную рыночному хозяйству. Облегчение доступа представителей относительно менее обеспеченных слоев к получению квалификации, достойному медицинскому обслуживанию, гарантированной минимальной пенсии и сносному жилью не только играет социально стабилизирующую роль, но и обеспечивает хозяйство важнейшим фактором производства -квалифицированной и здоровой рабочей силой, а значит, увеличивает национальное богатство страны.

В затратах на хозяйственные нужды обычно выделяют бюджетные субсидии сельскому хозяйству, капиталовложения в инфраструктуру, дотации государственным предприятиям, расходы на осуществление государственных программ.

Расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики, а также административно-управленческие расходы (содержание правительственных органов, полиции, юстиции и проч.) воздействуют на структуру спроса, расширяя его объемы.

Расходы на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и вывозимого капитала, финансируемые из бюджета, стимулируют экспорт и в долгосрочном плане улучшают платежный баланс, открывают для экономики страны новые зарубежные рынки, способствуют укреплению национальной валюты, обеспечению поставок на внутренний рынок необходимых товаров из-за рубежа. Это внешнеэкономический аспект политики бюджетных расходов.

Действенность государственного регулирования экономики с помощью бюджетных расходов зависит, во-первых, от относительных размеров расходуемых сумм (их доли в ВВП); во-вторых, от структуры этих расходов; в-третьих, от эффективности использования каждой единицы расходуемых средств. Поскольку уровень развития ГРЭ, его конкретные цели, национальный опыт программирования, доли государственной собственности в экономике в разных странах неодинаковы, постольку различна и роль бюджетных расходов в хозяйстве.

Доходы государственного бюджета. Доходы государственного бюджета формируются прежде всего за счет различных налогов и сборов, а также некоторых других источников, например через использование или продажу государственной собственности (земли, предприятий, зданий, драгоценных металлов и др.).

Существуют различные классификации доходных источников государства. Первая - это деление доходов на налоги и неналоговые поступления. Вторая - на обычные (постоянные) и чрезвычайные (периодические) доходы. Третья - на доходы от государственного и частного сектора. В свою очередь доходы от государственного сектора подразделяются на доходы от собственного госсектора и доходы от иностранных государств (помощь, репарации, оплата процентов по кредитам). Доходы от частного сектора подразумевают доходы от продажи ему услуг государственных предприятий, от сдачи в аренду или прокат государственной собственности.

Подавляющая часть всех доходов бюджетов западных стран образуется за счет налогов (90% поступлений на центральном и 70% -на местном уровне). Через налоговый механизм в бюджет направляется до 30% ВНП в США и Японии, до 40-50% - в Германии, Франции, Швеции.

В структуре всех налогов ведущее место занимает индивидуальный подоходный налог (от 1/4 до 1/2 всех поступлений в бюджет), затем - налог на прибыли компаний (до 1/5). Эти налоги обладают высокой эластичностью, т.е. сумма поступлений по ним в бюджет зависит от величины ВНП, что позволяет использовать их как рычаг централизованного государственного воздействия на экономику.

Государственные займы и эмиссия бумажных денег - это не основные источники доходов бюджета, они используются для покрытия его дефицита, когда не хватает налоговых поступлений. Кроме того, в некоторых странах для пополнения доходов федерального бюджета взимаются специальные фискальные пошлины.

Когда расходы по размеру равны доходам имеет место баланс бюджета. Превышение доходов над расходами образует бюджетный излишек, который правительство может использовать при непредвиденных обстоятельствах, для досрочных выплат задолженности или перевести его в доход бюджета следующего года. Это имело место лишь в эпоху свободной конкуренции, что создавало устойчивость государственных финансов и денежного обращения. В современных условиях бюджеты большинства западных стран сводятся с дефицитом, т.е. с превышением расходов бюджета над его доходами.

Причин бюджетного дефицита может быть много. Основная из них -перманентное возрастание роли государства в различных сферах жизни, расширение его экономических и социальных функций, увеличение военных расходов, численности государственного аппарата и пр. Возрастание бюджетных расходов отнюдь не компенсируется увеличением налоговых поступлений. Кроме того, в дефиците бюджета находят отражение текущие колебания хозяйственной конъюнктуры: спад общественного производства и рост его предельных издержек; массовый выпуск "пустых" денег; неоправданно "раздутые" социальные программы; крупномасштабный оборот "теневого" капитала; огромные непроизводительные расходы, приписки, хищения, потери произведенной продукции и многое другое.

Дефицит бюджета - явление неоднозначное. Представители кейнсианства считают, что умеренный бюджетный дефицит - благо, так как позволяет увеличивать совокупный спрос путем дефицитного финансирования государственных расходов. В целом же для ответа на вопрос о желательности или нежелательности бюджетного дефицита необходимо сначала определить, порожден ли он спадом экономической активности или является следствием финансовой политики государства. С этой позиции выделяют два типа бюджетных дефицитов: активный (структурный) и пассивный (циклический). Активный (структурный) бюджетный дефицит - дефицит, возникающий в результате сознательно принимаемых правительством мер по увеличению государственных расходов при снижении налогов в целях улучшения условий для увеличения инвестиций. Пассивный (циклический) бюджетный дефицит - дефицит, вызванный сокращением государственных доходов в результате циклического падения экономической активности. Структурный дефицит, если он является продуктом здравой государственной политики по стабилизации экономики, может оказать существенную помощь в недопущении резких колебаний экономической конъюнктуры. В противном случае это, скорее, зло, поскольку он является продуктом экономических неурядиц и свидетельствует о недоиспользовании производственных возможностей общества.

Бюджетный дефицит, несомненно, относится к так называемым отрицательным экономическим категориям типа инфляции, кризиса, безработицы, банкротства, которые, однако, являются неотъемлемыми элементами экономической системы. Более того, без них экономическая система утрачивает способность к самодвижению и поступательному развитию. Пути борьбы с бюджетным дефицитом основываются на имеющихся концепциях бюджетной политики. Бюджетная политика -политика изменения государственных расходов и доходов с целью поддержания рыночного равновесия и стимулирования развития отдельных сфер и отраслей национальной экономики.

Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. Ежегодно балансируемый бюджет - бюджет с положительным или нулевым сальдо по итогам каждого года. До недавнего времени такой бюджет считался целью финансовой политики. Однако такое состояние бюджета исключает или в значительной степени уменьшает эффективность фискальной политики государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность. При длительной безработице доходы населения и налоговые поступления в бюджет падают. Стремясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать одновременно и то, и другое. Но следствием будет дальнейшее сокращение совокупного спроса. Наоборот, в условиях инфляции с ростом денежных доходов растут налоговые отчисления в бюджет. Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами бюджета правительство должно либо снизить ставки налогов, либо увеличить государственные расходы, либо сочетать эти меры. Результатом будет увеличение денежной массы в обращении и усиление инфляции.

Вторая концепция базируется на идее циклически сбалансированного бюджета - бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не каждый год. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логическое обоснование этой концепции разумно и привлекательно. Чтобы противостоять спаду, правительство снижает налоги и увеличивает расходы, т.е. сознательно вызывает дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема правительство повышает налоги и снижает правительственные расходы. Возникающее положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а, возможно, за период в несколько лет.

Особая проблема, возникающая при данной концепции, - это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковы по продолжительности и глубине. Тогда появившийся крупный дефицит не сможет быть покрыт в период небольшого подъема и будет иметь место циклический бюджетный дефицит.

Третья концепция бюджетной политики связана с идеей функциональных финансов, в соответствии с которой целью государственного бюджета является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета. При этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо, так и устойчивым дефицитом бюджета. Сбалансированность бюджета в этой концепции отступает на второй план. Объясняется это следующим.

Во-первых, налоговая система такова, что налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере экономического роста и процветания, а макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически самоликвидироваться. Во-вторых, при определенных правах правительства в установлении налогов и создании денег его возможности финансировать дефицит бюджета практически безграничны. В-третьих, считается, что проблемы, порожденные значительным государственным долгом, не столь обременительны для нормальной экономики.

Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежного хозяйства страны. Такая политика предполагает наличие четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала страны, контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия, выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект. В современных условиях используются в основном четыре способа решения проблемы дефицитности государственного бюджета.

Наиболее рациональный из них - сокращение расходов бюджета. Когда не удается на стадии принятия бюджета согласовать доходы с расходами, государство вынуждено прибегать к секвестру, т.е. сокращению расходов в процессе уже действующего бюджета.

Второй путь решения проблемы - увеличение доходов бюджета. Оно возможно как за счет повышения налогов и их собираемости, так и за счет более продуманного и гибкого налогообложения. Могут быть и другие источники, такие как выручка от приватизации и продажи государственной собственности, дополнительная прибыль от более эффективного её использования и т.д.

Третий путь - денежная эмиссия. Это наиболее легкий, но и самый порочный способ балансировки бюджета. Выпуск не обеспеченной товарами денежной массы приводит к взвинчиванию инфляции.

И, наконец, госзаймы. Они возможны у населения и предприятий, иностранных государств и международных организаций. Этот метод, если пользоваться им в течение длительного времени, постепенно переводит бюджетный дефицит в разряд государственного долга.

В связи с этим выделяют два типа бюджетной политики: экспансивную и рестриктивную. Экспансивная бюджетная политика - расширительная бюджетная политика, выражающаяся в увеличении государственных расходов и снижении уровня налогообложения в целях преодоления экономического кризиса и ускорения экономического роста. Рестриктивная бюджетная политика - ограничительная бюджетная политика, выражающаяся в уменьшении расходов и повышении налогов в целях ослабления инфляции и нормализации хозяйственной конъюнктуры. Вместе с тем надо учитывать, что сами по себе, без связи с кредитно-денежной политикой эти меры государственного регулирования не могут дать надлежащего эффекта. Если экспансивная бюджетная политика не сопровождается ограничениями объема денежной эмиссии и кредита, то это усиливает инфляцию. В свою очередь, когда рестриктивная бюджетная политика сочетается с жесткими кредитно-денежными мерами, то это может вызвать экономический кризис.

В рамках задач, которые решает бюджетная политика, можно говорить о ее эффективности. Если бюджетная политика решает финансовые проблемы, то показателями оценки ее эффективности являются бюджетный дефицит и государственный долг, отражающие состояние государственных финансов. Если бюджетная политика направлена на решение экономической задачи - макроэкономической сбалансированности, то используются такие показатели, как рост ВНП и совокупности частных инвестиций, уровень безработицы и инфляции. Финансовые показатели дополняют характеристику эффективности бюджетной политики.

Источники покрытия бюджетного дефицита - государственные займы, казначейские обязательства, ужесточение налогообложения, неналоговые поступления, денежная эмиссия, международные кредиты. Государственный кредит - совокупность финансово-экономических отношений, при которых государство выступает в качестве заемщика или кредитора. Основной формой государственного кредита выступает государственный заем. Он размещается в целях привлечения временно свободных денежных средств населения, банков, страховых и промышленных компаний для покрытия бюджетного дефицита в виде продажи ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (например, пенсионного или фонда страхования по безработице), получения банковского кредита. Для привлечения владельцев капитала казначейство должно размещать свои бумаги под достаточно высокий процент.

В критических ситуациях - войны, длительные кризисы -правительства часто прибегают к покрытию бюджетного дефицита с помощью дополнительной денежной эмиссии. Последствия этого общеизвестны: неконтролируемая инфляция, подрыв стимулов для долгосрочных инвестиций, раскручивание спирали цен и заработной платы, обесценение сбережений населения, воспроизводство бюджетного дефицита. В целях сохранения хозяйственной и социальной стабильности правительства развитых стран всемерно избегают неоправданной эмиссии. Этому служит законодательно закрепленная независимость Центрального банка от исполнительной и законодательной власти. Эмиссионный банк не обязан финансировать правительство, что позволяет сдерживать инфляцию.

Государственные займы менее опасны, чем эмиссия, но и они оказывают определенное негативное воздействие на экономику страны. Выпуск государственных займов при определенных условиях вытесняет часть инвестиций из производственного процесса. В этом случае имеет место "эффект вытеснения" - повышение процентных ставок и последующее сокращение намеченного чистого объема инвестиций в экономике, вызванное увеличением удельного веса государства на рынке ссудных капиталов. Однако он становится значительным и разрушительным только при высоком уровне занятости и ограниченности ресурсов. А вот в экономике с недоиспользованными ресурсами подобная политика в сочетании с соответствующей денежной политикой скорее будет стимулировать, а не вытеснять частные инвестиции.

К неналоговым источникам покрытия бюджетного дефицита относятся, например, доходы от иностранного туризма. В целом в мире он составляют около 6% ВНП, в России - менее 1%.

Ужесточение налогообложения и увеличение сумм налоговых поступлений является тем неинфляционным способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов, чтобы покрыть бюджетный дефицит, если это ужесточение приемлемо для избирателей.

Государственный долг - это сумма задолженности государства по еще не погашенным внутренним и внешним займам. Сюда входят как сам долг, так и начисленные по нему проценты.

Внешний государственный долг - задолженность государства иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг. Обычна кредитор ставит и определенные условия, после выполнения которых и предоставляется кредит.

Внутренний государственный долг - долг государства своему населению. Он может иметь форму кредитов, полученных правительством; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства; других долговых обязательств, гарантированных правительством.

По срокам уплаты выделяется текущий и капитальный государственный долг. Текущий государственный долг - это долг, по которому срок уплаты наступает в текущем году. Капитальный государственный долг - долг, по которому срок платежа еще не наступил.

Экономические последствия государственного долга следующие:

1) необходимость обслуживать внешний долг, что при крупном его объеме означает существенное сокращение возможностей потребления для населения данной страны;

2) долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост экономики;

3) увеличение налогов для оплаты государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности;

4) перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций;

5) рост внешнего долга, безусловно, снижает международный авторитет страны;

6) когда правительство берет заем на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал и снижению инвестиционной активности;

7) чисто психологический эффект - с ростом государственного долга усиливается неуверенность населения страны в завтрашнем дне.

Непосредственным результатом роста государственного долга является организация системы управления этим долгом. Под системой управления государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпуска, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсий и консолидацией займов, проведением мероприятий для определения ставок процента по государственному кредиту, а также с погашением ранее выпущенных займов, срок действия которых истек. Среди возможных действий государства по управлению государственным долгом выделяют выкуп, рефинансирование, конверсию и консолидацию.

Выкуп государственного долга - сокращение размера государственного долга путем выплаты денег владельцам государственных ценных бумаг с наступлением срока погашения. Рефинансирование государственного долга - выплата правительством владельцам государственных ценных бумаг с наступившим сроком погашения денег, полученных от продажи новых ценных бумаг, либо обмен погашенных ценных бумаг на новые.

Государство вправе уточнять первоначальные условия займа. Изменение этих условий, касающихся доходности, называется конверсией. Изменение условий займа, касающихся его сроков, называется консолидацией государственного долга (превращение краткосрочных облигаций в долго- и среднесрочные).

Государство может размещать свои обязательства не только в частном секторе, но и учитывать их в Центральном банке, что приводит к выпуску дополнительной массы денег, не обеспеченных товарной массой. Происходящая в этом случае монетизация государственного долга становится непосредственной причиной подрыва устойчивости денежного обращения.

Используя довольно сложный механизм управления государственным долгом, казначейства могут привлекать огромные по своим масштабам финансовые ресурсы для покрытия бюджетных дефицитов.

Для оценки «тяжести» долга можно применить, по меньшей мере, четыре показателя:

1) по абсолютной сумме долга;

2) по его отношению к доходам бюджета;

3) по отношению суммы долга к ВВП;

4) в расчете на душу населения.

Наиболее важным из них считается третий показатель. По нему можно судить, насколько велик долг по сравнению с главным источником его погашения - производством. В отличие от этого показатель абсолютной суммы долга лишь фиксирует объем долгового бремени и мало что дает для сравнительных оценок его тяжести.

В неблагополучных и плохо управляемых странах по долгам государства расплачивается население (задержанными зарплатами, пособиями, потерянными банковскими вкладами, уплатой все более высоких налогов, растущими ценами). Четвертый показатель дает представление о том, насколько государственные долги влияют на благосостояние рядовых граждан.

Вопрос 3. Фискальная политика государства - политика в области налогообложения и регулирования структуры государственных расходов с целью регулирования уровня деловой активности и решения различных социальных задач. Формы ее зависят от поставленных стратегических задач.

Основными рычагами фискальной политики государства являются: изменение налоговых ставок, гибкая система налоговых льгот, штрафов и санкций, вводимых государством с целью развития приоритетных направлений и отраслей хозяйства, создания условий для научно-технического прогресса и т.д. Проведение фискальной политики - прерогатива законодательных органов власти страны, поскольку именно они контролируют налогообложение и расходование этих средств.

Свод законодательных актов устанавливающих совокупность существующих налогов, механизмы их исчисления и методы контроля за их взиманием образуют налоговою систему.

Налоги - одна из форм финансовых отношений, осуществляемы в виде обязательных платежей, взимаемых государством с юридических и физических лиц с целью их перераспределения для нужд граждан и общества в целом. Налоги выражают обязанность юридических и физических лиц участвовать в формировании финансовых ресурсов государства. Являясь инструментом перераспределения, они призваны гасить "сбои" в системе распределения и стимулировать (или сдерживать) людей в развитии той или иной формы деятельности. Поступающая в бюджет государства общая сумма налогов за вычетом социальных выплат населению носит название чистых налогов.

Выделяются следующие элементы налога - субъект налога, носитель налога, объект налога, ставка налога. Субъект налога - лицо, которое по закону обязано платить налог. Носитель налога - лицо, которое фактически уплачивает налог. Объект налога - доход или имущество, на которые начисляется налог: доходы, стоимость товара, операции с ценными бумагами, имущество юридических и физических лиц, передача имущества, добавленная стоимость произведенных товаров и услуг и другие объекты, установленные законодательными актами. Во многих странах сумма, с которой взимаются налоги, называется налоговой базой; в случае налогов на доходы ее можно назвать налогооблагаемым доходом (прибылью). Ставка налога - величина налоговых начислений на единицу объекта налога (в процентах, в твердой величине и др.).

Налоги выполняют важные функции в общей системе государственного регулирования экономики и системе воспроизводства: регулирующую, стимулирующую, социальную, фискальную.

Регулирующая функция налогов - изменяя налоговые ставки, условия налогообложения, вводя льготы и штрафы, органы власти создают условия, которые регулируют экономические процессы -деловую активность, переливание капитала и т.д.

Стимулирующая функция - с помощью налогов государство поощряет экономически процессы, которые необходимы и выгодны обществу, и "душит" налогами деятельность в нежелательных сферах.

Социальная функция - с помощью налогов фактически идет перераспределение через государственный бюджет финансовых средств от налогоплательщиков малообеспеченным и нуждающимся гражданам (пенсионерам, малообеспеченным семьям, инвалидам).

Фискальная функция касается интересов казны: налоги покрывают расходы на содержание государственного аппарата, оборонных и других структур, которые не имеют собственных источников дохода (архивы, библиотеки, музеи). Изначально именно она была основной функцией налогов. В последние десятилетия заметное развитие получили социальная и регулирующая функции.

На протяжении всей истории человечества ни одно государства не могло существовать без налогов. Налоговый опыт подсказал и главный принцип налогообложения: "нельзя резать курицу, несущую золотые яйца", т.е. как бы велики ни были потребности в финансовых средствах, налоги не должны подрывать заинтересованность налогоплательщиков в хозяйственной деятельности.

Современная система налогообложения строится на основе следующих принципов:

1) Уровень налоговой ставки должен устанавливаться с учетом возможностей налогоплательщика.

2) Обязательность уплаты налогов. Налоговая система не должна оставлять сомнений у налогоплательщика в неизбежности платежа. Система штрафов и пени, общественное мнение в стране должны быть такими, чтобы неуплата или несвоевременная уплата налогов были менее выгодными, чем своевременное и честное выполнение обязательств перед бюджетом.

3) Система и процедура уплаты налогов должны быть простыми , понятными и удобными для налогоплательщиков и экономичными для учреждений, собирающих налоги.

4) Налоговая система должна быть гибкой и легко адаптируемой к изменяющимся общеэкономическим потребностям.

5) Налоговая система призвана обеспечивать перераспределение создаваемого ВВП и быть эффективным инструментом государственной социально-экономической политики. Этот принцип относится к регулирующей функции налогообложения.

Виды налогов группируют по следующим признакам:

По объектам налогообложения различают три вида налогов и сборов: налог на доходы, налог на имущество и налог на расходы покупателей (акцизы на алкоголь, табак и т.д.)

По способам взимания налоги делятся на прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются непосредственно либо с получателей доходов либо с владельцев имущества. Косвенные налоги включаются в цены определенных товаров и взимаются с их потребителей.

По способу определения размера налога различают три основные системы. Пропорциональными называют налоги с неизменной процентной ставкой, которая не зависит от суммы дохода, расхода или стоимости имущества. Прогрессивные налоги отличаются тем, что их ставка растет по мере роста доходов, стоимости имущества и т.д. Ставки регрессивных налогов снижаются с ростом облагаемых сумм.

По уровню бюджета, в который поступают налоги выделяют общенациональные (в России - федеральные) региональные и местные.

По порядку использования необходимо различать общие налоги, которые поступают в единую кассу страны и целевые, или специальные, имеющие свое, конкретное назначение (сборы с владельцев собак, платежи за пользование дорогами, мостами и пр.).

Доля отдельных видов налогов, участвующих в формировании доходной части бюджета, в разных странах с рыночной экономикой характеризуется следующими усредненными данными: налоги на личные доходы - 40%, налоги на прибыль корпораций - 10%, социальные взносы - 30%, налог на добавленную стоимость - 10%, таможенные пошлины -5%, прочие налоги и налоговые поступления - 5%.

Основной объём доходов в бюджеты развитых стран поступает от подоходного налога. Поэтому важно правильно рассчитать и установить оптимальную ставку налога. Если ставки подоходного налога завышены, то подрываются стимулы к нововведениям, снижается трудовая активность, часть предпринимателей уходит в "теневую" экономику, в итоге государство недобирает средств. Американские эксперты рассчитали, что при ставке подоходного налога выше 50% резко снижается деловая активность фирм и населения в целом. Обоснованием этому служит так называемая кривая Лаффера - графическое отображение зависимости между доходами государственного бюджета и динамикой налоговых ставок. При ставке налога, равной 0%, поступлений в казну нет, при 100% - тоже нет, так как в легальной экономике никто не работает. При всех остальных значениях налоговой ставки налогоплательщики будут платить налоги, а государство - их получать. При каком-то значении ставки налога (А) сумма поступлений достигнет максимума, при больших величинах (В) объем поступлений будет такой же, как и при меньшем уровне налогообложения (С), так как уменьшатся стимулы к трудовой и предпринимательской деятельности.

Примером действия данной зависимости в российской практике может служить повышение в 1993 г. акцизного налога на водку до 90%, в результате чего производство ликероводочных изделий сократилось на 80%, а бюджет недополучил 1 трлн.руб. налогов. Таким образом, вместо увеличения налоговых поступлений получили их недобор.

По мнению ряда экономистов, сумма неплатежей была бы значительно ниже при более умеренных налоговых ставках.

Ставка

налога, %

100

B

R A

C

0 Y1 Y

Общая сумма налоговых

поступлений в бюджет

Рис. 5. Кривая Лаффера.

Механизм налогообложения включает, помимо установления основных элементов налога, разработку гибкой системы различных ставок и льгот. Различаются минимальные, максимальные и средние налоговые ставки, они характерны для прогрессивной шкалы налогообложения, например подоходного налога: при увеличении суммы облагаемого налогом дохода увеличивается процент налоговой ставки; при регрессивном налоге имеет место обратный процесс.

Законодательными актами определяется также перечень налоговых льгот. Среди них распространены: установление необлагаемого минимума объекта налога; изъятие из обложения определенных элементов объекта налога (например, затрат на НИОКР); освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков (например, ветеранов войны); понижение налоговых ставок; вычеты из налоговой базы (налоговые вычеты, уменьшающие налоговую базу); предоставление налоговых кредитов (отсрочек взимания налога или уменьшение суммы налога на определенную величину).

Эти льготы выступают важнейшим инструментом воздействия налоговой системы на экономику. В США насчитывается более 100 налоговых льгот, в Великобритании - около 80.

Манипулирование ставками налогов и налоговыми льготами - обязательный элемент налоговой политики развитых стран. Налоги не только обеспечивают государственные органы финансовыми ресурсами, но и являются важнейшим средством огосударствления национального дохода. Они играют все более важную роль в макроэкономическом регулировании. Манипулируя налогами на прибыль, государство оказывает весьма ощутимое влияние на процессы накопления капитала. Примером может служить налоговый механизм так называемой ускоренной амортизации, при котором государственные финансовые органы разрешают компаниям отчислять в амортизационный фонд суммы, значительно превышающие действительный износ основного капитала. В результате заметно сокращается размер подлежащей обложению прибыли, следовательно, и суммы уплачиваемого налога. Метод ускоренной амортизации является важным стимулом увеличения капиталовложений в корпоративном секторе экономики. Его применение способствует интенсификации научно-технического прогресса, поощрению структурных изменений в экономике, развитию наукоемких отраслей.

Меры налогового регулирования широко используются для стимулирования конкурентоспособности тех или иных отраслей, создания им наиболее благоприятных условий для накопления капитала, а также поощрения социально полезной деятельности корпораций.

Наряду с селективными мерами налогового регулирования государство широко использует налоговый механизм и в целях общего воздействия на хозяйственную конъюнктуру в целом. Для преодоления экономического застоя государство посредством налоговых льгот стимулирует капиталовложения, создает более благоприятные условия для расширения совокупного общественного спроса как на потребительские, так и инвестиционные товары. Примером может служить крупное сокращение налогов в США в начале 80-х годов (рейганомика).

Фискальная политика складывается из так называемой дискреционной (активной) фискальной политики и автоматической (пассивной). Они различаются характером использования прямых и косвенных финансовых методов.

Дискреционная фискальная политика - осуществляемое законодательным органом страны преднамеренное изменение налогов (налоговых ставок) и объема правительственных расходов (расходов на товары и услуги и программ трансфертных платежей) с целью обеспечить производство неинфляционного чистого национального продукта при полной занятости и стимулировать экономический рост. При этом правительство учитывает следующие проверенные на практике функциональные зависимости между финансовыми переменными величинами.

Первая зависимость: рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос (потребление и инвестиции), он действует с мультипликационным эффектом на ВНП. Естественно, при уменьшении государственных затрат сокращается объем ВНП.

Другая зависимость: увеличение суммы налогов уменьшает личный доход домашних хозяйств, в этом случае сокращаются спрос и объем выпуска продукции и занятость рабочей силы также с мультипликационным эффектом. Но мультипликатор налогов меньше мультипликатора инвестиций и государственных расходов, поскольку при уменьшении налогов лишь часть увеличившегося располагаемого дохода идет на потребление, т.е. увеличивает совокупный спрос, а оставшаяся часть идет на сбережения.

Указанные функциональные зависимости используются в дискреционной политике государства для воздействия на экономический цикл. Разумеется, эта политика на разных фазах цикла различна. Например, при кризисе проводится политика экономического роста. Для увеличения объема ВНП расширяются государственные расходы, снижаются налоги, причем рост расходов сочетается с уменьшением налогов так, чтобы мультипликационный эффект государственных затрат был больше мультипликатора налогов. Итогом является уменьшение спада производства.

Когда происходит инфляционный рост производства, то правительство проводит политику сдерживания деловой активности -сокращает государственные расходы, увеличивает налоги. Эти меры сочетаются таким образом, чтобы мультипликационный эффект уменьшения расходов был больше, чем мультипликатор роста налогов. В результате снижается совокупный спрос и соответственно уменьшается объем ВНП.

Инструментами дискреционной фискальной политики служат организация общественных работ, изменение трансфертных платежей, манипулирование налоговыми ставками.

При проведении дискреционной фискальной политики возникает множество проблем. К ним можно отнести: наличие временного лага между принятием решений и их воздействием на экономику; административные задержки; пристрастие к стимулирующим мерам (сокращение налогов - популярное в политическом плане мероприятие, а вот увеличение их может стоить парламентариям карьеры).

Второй вид фискальной политики - недискреционная, или политика автоматических (встроенных) стабилизаторов. Она означает автоматическое изменение суммы налоговых поступлений в прямой зависимости от изменений чистого национального продукта без необходимости принятия каких-либо шагов со стороны правительства. Основные встроенные стабилизаторы - прогрессивная система налогообложения; система пособий по безработице и различных социальных выплат; программы по поддержке малоимущих слоев, субсидии фермерам.

На фазе подъема, естественно, растут доходы фирм и населения. Но при прогрессивном налогообложении еще быстрее увеличиваются суммы налогов. В этот период сокращается безработица, улучшается благосостояние малообеспеченных семей. Стало быть, уменьшаются выплаты пособий по безработице и иные социальные расходы государства. В итоге снижается совокупный спрос, а это сдерживает экономический рост.

На фазе кризиса налоговые поступления автоматически уменьшаются, а тем самым сокращается сумма изъятий из доходов фирм и домашних хозяйств. Одновременно возрастают выплаты социального характера, в том числе пособия по безработице. Значит, увеличивается покупательная способность населения, что помогает преодолению спада экономики.

Но присущие автоматической фискальной политике встроенные стабилизаторы могут лишь ограничить размах и глубину колебаний экономического цикла, но полностью устранить их они не в состоянии. Как и дискреционная политика, она не является панацеей от всех бед, хотя играет важную роль в стабилизационных мероприятиях государства. Тем не менее, максимально разумное применение инструментов и автоматической, и дискреционнной политики может существенно влиять на динамику общественного производства и занятости, снижение темпов инфляции и решение других экономических проблем.

Из сказанного видно, какое большое место занимает налогообложение в финансовом регулировании макроэкономики. Поэтому одним из главных направлений фискальной политики государства является совершенствование налогового законодательства и практики сбора налогов.

Выбор и изменение налоговой системы, установление налоговых ставок, предоставление льгот относятся исключительно к компетенции национальных государственных законодательных и исполнительных органов. Однако правительства различных государств все активнее сотрудничают между собой в области налоговой политики, поскольку НДС, таможенные пошлины, двойное налогообложение оказывают большое воздействие на конкурентоспособность товаров разных стран между собой. Так как налоговые льготы могут сильно снизить издержки производства и обеспечить возможность продажи товара по демпинговым ценам, то международные организации, в частности Всемирная торговая организация, ограничивают налоговые льготы для стимулирования экспорта, что побуждает правительства искать другие пути повышения конкурентоспособности своего экспорта. Такой вид налогов, как импортные таможенные пошлины, широко используется для защиты внутреннего рынка от иностранной конкуренции. В интеграционных группировках действует тенденция к сближению (гармонизации) национальных налоговых систем. Она наблюдается в ЕС и в СНГ.