Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития
В.Б. ИСАКОВ
"ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ"
(В.Б. Исаков)("Журнал российского права", N 3, 2000)
Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор.
Статистические методы могут быть использованы не только для анализа объема и тенденций развития законодательства, но и для оценки законотворческой деятельности. Каково место законов среди иных нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых российским парламентом? Какова активность субъектов законодательной инициативы? Насколько успешны их усилия? Каковы причины отклонения законов? В ответах на эти и другие вопросы автором широко использованы материалы, опубликованные Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы <*>.
--------------------------------
<*> См., в частности: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики. (Аналитический обзор) // Государство и право. 1998. N 9. С. 91 - 97.
Правовая активность Государственной Думы
Законы - важнейший вид нормативных правовых актов, принимаемых федеральным парламентом. Однако, кроме них, Государственная Дума и Совет Федерации принимают большое количество постановлений, заявлений, обращений, ходатайств в Конституционный Суд и т.д. Какова структура правовой активности Думы и какое место в этой структуре занимают вопросы законотворчества? Как видно из табл. 1 и рис. 1 <*>, удельный вес различных актов - документов в структуре правовой активности Государственной Думы выглядят следующим образом:
--------------------------------
<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.
Таблица 1
СТРУКТУРА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
В 1994 - 1998 ГГ. (В АБСОЛЮТНЫХ ЦИФРАХ И В ПРОЦЕНТАХ)
| Кате- гория | 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | 1997 г. | 1998 г. | Всего | ||||||
| Законы | 80 | 7,5 | 230 | 18,1 | 164 | 14,1 | 162 | 13,2 | 193 | 12,2 | 829 | 14,3 |
| Поста- новле- ния по вопро- сам законо- твор- чества | 824 | 76,6 | 807 | 63,5 | 703 | 60,3 | 750 | 61 | 805 | 50,8 | 3348 | 57,9 |
| Поста- новле- ния по орг- вопро- сам | 61 | 5,7 | 38 | 3 | 86 | 7,4 | 64 | 5,2 | 85 | 5,4 | 334 | 5,8 |
| Обраще- ния и заявле- ния | 24 | 2,2 | 48 | 3,8 | 80 | 6,9 | 89 | 7,2 | 98 | 6,2 | 339 | 5,9 |
| Запросы в КС | 0 | 0 | 22 | 1,7 | 6 | 0,5 | 9 | 0,7 | 12 | 0,8 | 49 | 0,9 |
| Прочие | 83 | 7,7 | 126 | 9,9 | 126 | 10,8 | 156 | 12,7 | 391 | 24,6 | 882 | 15,2 |
| Итого | 1072 | 99,7 | 1271 | 100 | 1165 | 100 | 1230 | 100 | 1584 | 100 | 5781 | 100 |
Изучение полученных данных свидетельствует о том, что пик законотворческой активности Государственной Думы пришелся на 1995 год. Это неудивительно, поскольку именно в этот год Государственная Дума первого созыва подводила итоги двухлетнего периода своей работы.
Труднее объяснить то обстоятельство, что на протяжении последующих трех лет законотворческая активность Государственной Думы постоянно снижалась.О том же самом свидетельствует сопоставление средних показателей правовой активности Государственной Думы первого созыва за два года и Государственной Думы второго созыва за три года работы (см. табл. 2 и рис. 2). Отчетливо видно, что Государственная Дума второго созыва несколько снизила активность в области законотворчества и значительно активнее (почти в два раза) принимала заявления и обращения.
Таблица 2
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ ПЕРВОГО И ВТОРОГО СОЗЫВОВ, %
| Категория | 1-й созыв (1994 - 1995 гг.) | 2-й созыв (1996 - 1998 гг.) |
| Законы | 17,2 | 13 |
| Постановления по вопросам законотворчества | 60,49 | 56,75 |
| Постановления по орг. вопросам | 5,49 | 5,9 |
| Обращения и заявления | 4 | 6,71 |
| Запросы в КС | 1,22 | 0,68 |
| Прочие | 11,6 | 16,9 |
| Итого | 100 | 99,94 |
Таким образом, утверждения об излишней политизированности Государственной Думы второго созыва и некотором ослаблении ее внимания к вопросам законотворчества имеют под собой объективные основания. Впрочем, исследование проводилось, когда до конца полномочий депутатов Государственной Думы второго созыва оставался еще целый год работы, в течение которого она заметно изменила итоговые результаты своей работы.