Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Классификация и систематизация законодательства Франции



I. Понимая под классификацией упорядочение объектов или явлений по какому-то общему признаку, можно констатировать, что российский классификатор правовых актов, принятый Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года, скорее указатель, призванный сориентировать потребителя правовой информации в той или иной отрасли законодательства и обеспечить поиск необходимого правового акта, чем классификатор в строгом понимании содержания этого термина.
В собственном смысле слова, классификация - это деление законодательства на отрасли права, поскольку в его основе лежит классификационный признак - определенный предмет регулирования.
Следовательно, применительно к праву следует различать классификацию как техническую процедуру, задача которой состоит в упрощении пользования правовой информацией, и отраслевую классификацию, задачи которой значительно шире. Если в первом случае классификация действующего законодательства может проводиться на основе произвольно избранного классификационного критерия, базируясь на определенных алгоритмах (что является задачей скорее программирования, нежели систематизации законодательства), то в основе отраслевой систематизации права лежит объективный классификационный критерий - однородные правовые отношения. В идеале целью отраслевой классификации может быть создание своего рода "Периодической таблицы правовых элементов", которая помимо информативного содержания позволяла бы выявлять пробелы в правовом регулировании, основываясь на закономерностях права как системного явления.
Таким образом, система права и его систематика суть разные явления. Что касается российского классификатора, то здесь мы имеем дело с систематикой законодательства, что не исключает его иные виды систематизации.
В качестве классификационных могут быть использованы и другие критерии. Современная правовая доктрина во Франции противопоставляет естественному праву, обусловленному человеческой природой и предоставленному всем, позитивное право, которое устанавливается каждым государством в пределах своего суверенитета. В зависимости от субъектов правоотношений проводится деление права на публичное и частное. Публичное право включает: конституционное право, административное право, финансовое законодательство, международное право. Предметом конституционного права являются форма, структура и организация государства и его высшие органы. Оно также регулирует участие граждан в управлении. Общее публичное право касается философско-юридической теории государства и индивидуальных свобод или основных прав, установленных декларациями прав, которые фигурируют в преамбуле большинства конституций. Административное право объединяет нормы, которые определяют организацию публичных органов (кроме политических и судебных), и условия, на которых эти органы пользуются правами и исполняют обязанности, возлагаемые на администраторов. Финансовое законодательство определяет расходы на деятельность публичных служб (бюджет) и средства на их покрытие (налоги, займы). Международное публичное право регулирует проблемы, возникающие в международном сообществе между государствами.
К частному праву относится гражданское право, охватывающее регламентацию частных отношений, которые стали предметом французского Гражданского кодекса 1804 г.
Гражданский процесс (осуществление судебных прав) является предметом гражданско-процессуального кодекса. Торговое право касается коммерсантов и действий, совершаемых с целью торговли, и является содержанием торгового кодекса. Нормы уголовного права содержатся в уголовном и уголовно-процессуальном кодексах. Иные отрасли права определяются в зависимости от их предмета регулирования: трудовое право, предпринимательское, горное, лесное и т. д. Количество этих отраслей может быть произвольно увеличено. Критерием в данном случае выступает скорее объем нормативного материала в определенной сфере правового регулирования, нежели какие бы то ни было доктринальные воззрения.
Следует различать отрасль права и отрасль законодательства. Отрасль права помимо законодательства включает его толкование и судебную практику.
Официальное оформление и признание соответствующей отрасли законодательства проводится путем кодификации определенной группы нормативных актов. Под кодексом во Франции понимается "юридический документ, объединяющий совокупность законодательных и регламентарных предписаний, применяемых в определенной отрасли права"*(1). Таким образом, кодификация является завершающим этапом оформления отрасли законодательства как элемента его системы.
Принципиальные кодексы разработаны во Франции в период Консулата и Империи: Гражданский кодекс 1804 г., Гражданско-процессуальный кодекс 1806 г., Уголовно-процессуальный кодекс 1808 г., Уголовный кодекс 1810 г. Они подверглись многочисленным изменениям по существу, но в структурном плане оставались неизменными.
Другой этап принятия новых кодексов охватывает период с Реставрации до Второй мировой войны. В это время были приняты: Лесной кодекс (1827 г.), Сельскохозяйственный кодекс (1898 г.), Трудовой кодекс (1910 г.), Кодекс морских работ (1926 г.), Дисциплинарный и уголовный кодекс морской торговли (1926 г.), Кодекс военной юстиции сухопутных войск и военно-морских сил (1928 и 1938 гг.). Особую группу кодексов составляют фискальные кодексы, которые правительственным декретом от 6 апреля 1950 года были инкорпорированы в Налоговый кодекс.
Принципиальное отличие в подходах к классификации законодательства во Франции и России (а в широком смысле его систематизации, поскольку классификация выступает как один из ее элементов) в современный период состоит в том, что систематизация законодательства во Франции происходила и происходит по мере эволюционного накопления нормативного материала (во всяком случае, после Великой французской революции). В России же дважды в ХХ столетии полное отрицание предшествующего государственно-правового опыта в 1917 г. и коренная ломка государственно-правовых основ после 1991 г. привели к тому, что законодательное регулирование было направлено прежде всего на создание новых правовых отношений, а не на регулирование отношений по мере возникновения и развития. То есть во Франции критерии систематизации вырабатывались по мере накопления законодательного материала, тогда как в России сначала вырабатываются критерии права, в значительной части идеологизированные, а затем начинается их реализация в нормотворческой деятельности.
II. Во Франции отсутствует официально утвержденный классификатор французского законодательства. Задачи государства в систематизации законодательства сводятся к его кодификации и организационно-координационной деятельности в сфере правовой информатики. Интенсивная и регулярная работа по систематизации законодательства во Франции начинается по существу в послевоенные годы. К концу 40-х годов обнаружилось, что количество нормативных актов достигло такой величины, что пользоваться нормативным материалом стало крайне затруднительно. В стране продолжали действовать значительное число актов, принятых еще до революции 1789 г. (королевские ордонансы, эдикты, декларации), нормативные акты, принятые в послереволюционные годы, а также изданные за время существования двух империй и трех республик. Действовал ряд нормативных актов, принятых коллаборационистским правительством Виши.
В этой ситуации организацию работы по систематизации французского законодательства взяла на себя исполнительная власть. Правительственным декретом N 48-800 от 10 мая 1948 года в стране была учреждена Высшая комиссия по проведению кодификации и упрощению законов и нормативных актов исполнительной власти (в официальных документах и литературе чаще называемая Высшей комиссией по кодификации (или предкодификации). Действует Комиссия при премьер-министре, которая включает: членов парламента, высших государственных чиновников, председателя Генерального совета и мэра. Председательствует на ее заседаниях председатель внутренней секции Государственного совета. Комиссия по кодификации не наделяется полномочиями по утверждению проектов кодексов. Она является совещательным органом правительства по систематизации законодательства. В своей работе она тесным образом связана с Генеральным секретариатом правительства. Это дает ей возможность контролировать ход работы по кодификации и воздействовать на центральные ведомства, занимающиеся конкретной подготовкой кодексов. Подготовка их возлагается на те ведомства, характеру деятельности которых наиболее соответствует та сфера регулирования, к которой имеет отношение создаваемый кодекс. Если в подготовке проекта кодекса "заинтересованы" несколько ведомств, то одному из них поручается возглавить кодификационную работу. Сама Комиссия непосредственной разработкой кодексов не занимается.
В министерстве, на которое возложена подготовка проекта кодекса, создается комиссия под председательством генерального инспектора правительства. В состав ее входят представители структурных подразделений министерства, а также член Государственного совета, специализирующийся по проблемам, имеющим отношение к содержанию кодекса.
Работа над проектом кодекса включает следующие этапы: 1) отбор и анализ нормативных актов, которые должны лечь в его основу; 2) подготовка проекта плана кодекса и 3) подготовка проекта текста кодекса. Составляется график работы комиссии, за соблюдением которого следит генеральный докладчик Высшей комиссии по кодификации. Разработка проекта текста кодекса проводится только после утверждения проекта плана кодекса Комиссией по кодификации.
Подготовленные проекты кодексов обсуждаются на заседании Высшей комиссии по кодификации. С сообщением о проекте выступает специально назначенный для этого докладчик из числа специалистов данной области права. В роли докладчика может выступать также один из членов Высшей комиссии по кодификации. В том же порядке организуется работа при проведении "административной кодификации". Для пересмотра классических кодексов (так называют во Франции наполеоновские кодексы) создаются особые комиссии при Министерстве юстиции.
Термин "кодификация" во Франции имеет более широкое содержание, чем в российском праве. Он включает кодификацию в собственном смысле и кодификацию в широком смысле. Кодификация в собственном смысле совпадает с кодификацией, проводимой в России и ранее в СССР. Результатом ее является создание консолидированного акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений. Таковыми являются "классические" кодексы, принятые во времена Наполеона I.
Если роль французского Гражданского кодекса 1804 г. сравнима со значением последней кодификации гражданского законодательства в России, то дальнейшее развитие кодификации во Франции проходит не путем создания кодексов как консолидированных нормативных актов, а путем объединения различных нормативных актов, регулирующих однородные отношения, в "кодексы", которые представляют собой по форме и содержанию скорее систематизированный сборник нормативных актов различного уровня, нежели кодекс в его традиционном понимании.
Эту процедуру называют кодификацией в широком смысле слова, которая сводится по существу к объединению различных нормативных актов в единый документ. В отличие от кодификации в собственном смысле кодификация в широком смысле не предполагает пересмотра законодательства. Если в ходе кодификационной работы выявляются противоречия в законодательстве или необходимость пересмотра устаревших законодательных актов, то соответствующие законы пересматриваются в порядке обычной законодательной процедуры, а не кодификационной деятельности.
В целом процесс систематизации законодательства во Франции представляет собой издание совокупности кодексов, охватывающих все те области отношений, которые могут быть объектом комплексного правового регулирования. На современном этапе проводится в основном кодификация в широком смысле. Она, как правило, предшествует и тем самым способствует пересмотру традиционных кодексов. Кодификацию в широком смысле принято называть "административной кодификацией".
Высшая комиссия по кодификации определила следующие принципы кодификации: 1) полнота; 2) формальный характер и 3) непрерывность.
Принцип полноты кодификации подразумевает, что вся совокупность однородных общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, должна быть регламентирована нормами, содержащимися в кодексе (материальная полнота кодификации). Одновременно кодексы должны поглотить нормы, содержащиеся во всех нормативных актах, изданных центральными органами власти (законах, ордонансах, декретах правительства, постановлениях и циркулярах министерств и ведомств). Не подлежат включению в кодексы только нормы, содержащиеся в Конституции, и акты временного характера (формальная полнота кодификации).
Формальный характер административной кодификации проявляется в ограничении полномочий правительства в том, что касается законодательных актов. Если правительство не получило специального на то полномочия парламента, оно не вправе вносить изменения по существу в нормы закона (кроме чисто редакционных изменений).
Это ограничение не действует при кодификации правительством нормативных актов, изданных центральной исполнительной властью. Исходя из потребностей кодификации, правительство имеет право вносить изменения как по форме, так и по существу.
Перераспределение полномочий между законодательной и исполнительной властями в пользу последней привело к тому, что многие акты, принятые в различные периоды, которые ранее не могли быть пересмотрены правительством в ходе административной кодификации, лишились подобной "неприкосновенности". Кодексы, получившие в период IV Республики силу закона, продолжают оставаться таковыми только в той части, в которой предусмотрено правовое регулирование вопросов, входящих в компетенцию парламента в силу ст.34 Конституции. В остальной части они продолжают действовать, но приравниваются в своей юридической силе к правительственным декретам. Согласно Конституции 1958 г. кодексы, имеющие силу закона, должны приниматься парламентом.
Непрерывность кодификации рассматривается как непременное условие ее ценности и эффективности. По предложению Комиссии по кодификации, одобренному правительством, по мере принятия новых нормативных актов вносятся изменения в кодексы. Процедура включения норм, дополняющих или изменяющих действующие кодексы с учетом их структуры, носит название инкорпорации. Правила осуществления текущей инкорпорации определяются циркулярами премьер-министра от 14 января 1961 года и 10 октября 1968 года. Установлен такой порядок, что все законопроекты, вносимые от имени правительства, а также проекты правительственных декретов проверяются Генеральным секретариатом правительства с точки зрения соблюдения правил текущей инкорпорации.
Правительство считает себя вправе самостоятельно осуществлять административную кодификацию как правительственных актов, так и законодательных решений без наличия специального полномочия, полученного от парламента. Однако на практике выработался порядок, при котором правительство приступает к кодификации законодательных актов на основании поручения парламента, даже если кодификация предусматривает только редакционную обработку законодательства. Законопроекты о поручении правительству провести кодификацию в той или иной области правового регулирования вносятся, как правило, самим правительством.
Кодексы обычно состоят из нескольких частей: первая часть включает нормы законодательного характера (Code legislatif ou Premiere partie. - Legislative). Нормы этой части обозначаются буквой L. Вторая часть (2-ieme partie: Reglements d'administration) - (R) содержит нормы из декретов президента, правительства, которые принимаются только на основании заключения Государственного совета и имеют наибольшую юридическую силу среди актов исполнительной власти. Третью часть кодекса составляют нормы, содержащиеся в так называемых простых декретах премьер-министра, не требующих заключения Государственного совета (3-ieme partie: Decrets), - (D). В четвертой части содержатся нормы, предписанные постановлениями министерств и ведомств (4-ieme partie: Arretes), - (A). Пятая часть кодекса включает циркуляры исполнительной власти (5-ieme partie: Instruction ge'ne'rale) - (C).
Различные кодексы имеют различную структуру. Законодательную и регламентарную часть (L и R) имеет, к примеру, Избирательный кодекс. В 1958 г. добавлена регламентарная часть (R) к Уголовному кодексу (в современной редакции УК состоит из четырех законов - новелла в кодификации!). Эту категорию кодексов называют законодательными кодексами. Среди них следует различать кодексы, ратифицированные парламентом, обладающие самостоятельной юридической силой, и нератифицированные кодексы, для которых нормы законодательного происхождения в случае спора имеют приоритет над кодифицированными нормами.
Большую часть составляют так называемые регламентарные кодексы, которые включают только нормы, содержащиеся в актах исполнительной власти (Кодекс хозяйственных договоров, Кодекс сберегательных касс, Кодекс военных пенсий по инвалидности и пенсий жертвам войны, Кодекс ремесел и т. д.).
В процессе кодификационной деятельности выработаны принципы распределения нормативного материала по определенным кодексам. В основном разбивка правовых норм по отдельным кодексам и группам кодексов должна производиться в соответствии с объектом правового регулирования или сферой государственной деятельности (развитие предпринимательства, охрана определенных свобод и т. д.). В основу кодификации может быть положен и более частный критерий (например, относимость норм права к определенной группе лиц - инвалиды, пенсионеры, коммерсанты). Руководствуясь этими критериями, Комиссия разбила все кодексы на четыре основные группы: кодексы в 1) области экономики; 2) социальной сфере; 3) интеллектуальной сфере и 4) политической (публичной) области.
Оценивая деятельность Высшей комиссии по кодификации за почти пятидесятилетний период существования, следует признать ее достаточно плодотворной и эффективной. В настоящее время в стране действует около 50 кодексов, охватывающих большинство отраслей. В процессе подготовки находятся Кодекс местных коллективов, Кодекс защиты природы, Кодекс авторских прав и др.
В циркуляре премьер-министра от 15 июня 1987 года, обращенном к руководителям министерств и ведомств, подчеркивалось, что кодификация должна составлять существенный элемент в проводимой ими политике и в пределах их компетенции способствовать более гармоничным отношениям между государством и гражданским обществом.
Несмотря на впечатляющие успехи кодификации, значительное число актов остается некодифицированным. Значительная доля некодифицированных актов в системе законодательства, очевидно, одна из причин отсутствия учета законодательства по отраслям права и скептического отношения французских специалистов к созданию Свода законов или аналогичных монументальных кодификационных форм. Если в доктринальном плане проблема межотраслевого регулирования и получает определенное звучание, то на практике предпочтение отдано систематическому классификатору, построенному по алфавитно-предметному принципу, что значительно упрощает учет и поиск нормативных актов, обеспечивая необходимую полноту и актуализацию правовой информации.
Единственным ограничителем в доступе к правовой информации является конфиденциальность некоторых правовых актов. Согласно Закону N 78-753 от 17 июля 1978 года "О некоторых мерах по улучшению отношений между администрацией и населением:" гражданам и организациям может быть отказано в доступе к административным актам, в том числе и нормативного характера, если "это наносит ущерб:
- секретности решений правительства и ответственных органов, подчиненных исполнительной власти;
- тайне национальной обороны и внешней политики;
- денежной системе и публичным кредитам, государственной безопасности и общественному порядку;
- ходу разбирательства в судебных органах, а также процедуре досудебного разбирательства без разрешения компетентного органа;
- тайне частной жизни, личным и медицинским досье;
- коммерческой и промышленной тайне;
- расследованию, проводимому компетентными органами, налоговых и таможенных правонарушений;
- и другим секретам, охраняемым законом.
Перечни административных документов, которые не могут быть переданы населению, устанавливаются министерскими постановлениями по согласованию с Комиссией по доступу к административным документам".
Не вдаваясь в оценку целесообразности и обоснованности установленных ограничений "свободы доступа" к административным документам, следует отметить, что вопрос о предании гласности или засекречивании административного акта решает в основном сама администрация. Кроме информации, разглашение которой прямо запрещено законом, любая информация может быть засекречена ею. И трудно представить информацию, на которую невозможно было бы распространить одно из оснований из указанного перечня, чтобы отказать гражданину в доступе к административному документу, если администрация того пожелает. По существу данный закон скорее легализирует практику негласности деятельности исполнительной власти, чем направлен на ее ограничение. Все это не может не сказаться на объеме правовой информации, доступной населению.
III. Систематический учет законодательства во Франции осуществляется Генеральным секретариатом правительства (далее - ГСП). ГСП ведет картотеку нормативных актов, точно отражающую состояние французского законодательства (база данных "LEX"). Она ведется в двух вариантах: хронологическом и систематическом. В хронологической картотеке акты учитываются в порядке их публикации в официальном издании правительства - "Журналь офисьель". Классификатор систематической картотеки в основном соответствует размещению материала при публикации нормативных актов в журнале. Названия рубрик размещаются в алфавитном порядке (по принципу алфавитно-предметного указателя). Допускается по мере необходимости более детальная классификация в рамках рубрик официального издания. Официально утвержденного классификатора в стране нет. В основу классификации законодательства положен рубрикатор официального издания "Журналь офисьель".
Законы и декреты публикуются в "Журналь офисьель"*(2). Дирекция журнала является одной из служб правительства и подчиняется непосредственно Генеральному секретарю правительства. За последние годы материально-техническая база издания значительно модернизирована. Постановлением правительства от 13 августа 1985 года введена в действие электронная версия "Журналь офисьель. Законы и декреты". Ее цель состоит в телематическом распространении среди населения информации, содержащейся в "Журналь офисьель".
Кроме законов и декретов Генеральный секретариат правительства обеспечивает публикацию в "Журналь офисьель":
- решений Конституционного совета; постановлений премьер-министра, межминистерских и министерских постановлений;
- важнейших министерских циркуляров;
- решений независимых административных органов (Комиссии по доступу к административным документам, Национальной комиссии по информатике и свободам, Высшего совета по аудиовизуальным средствам, Национальной комиссии по коммуникациям и свободам и др.);
- парламентскую информацию;
- другие материалы (объявления о конкурсах на замещение должностей в государственных службах, объявления для экспортеров и т. д.).
Публикация нормативных документов обязательна, поскольку в соответствии с декретом от 5 ноября 1870 года является непременным условием для их вступления в силу и возможности использования гражданами в судебных спорах.
Генеральный секретариат правительства участвует в управлении банком юридических данных Национального центра правовой информатики. Это выражается в:
- предоставлении Центру базы данных "LEX", в которую входят все нормативные акты, опубликованные в "Журналь офисьель";
- надзоре над дирекцией "Журналь офисьель", которому подчиняется указанный Центр;
- организации работы комиссии по координации деятельности в сфере правовой информатики.
Юридическая картотека "LEX" является своего рода "внешней памятью" ГСП. Картотека открыта для широкой публики, которая получает доступ к ней через Национальный центр правовой информатики. В ней содержатся выходные данные и краткий анализ всех актов, опубликованных в "Журналь офисьель" начиная с периода Освобождения (с 1944 г.).
Ежемесячно отдельным выпуском "Журналь офисьель" публикует хронологический и систематический указатель законов, декретов, постановлений, циркуляров, решений, инструкций и заключений, опубликованных за месяц.
Помимо "Журналь офисьель" издательство "Официальных журналов" ("Journaux officiels") периодически выпускает "Бюллетени администрации" ("Bulletins des administrations"), в которых публикуются законы, декреты, постановления и циркуляры, касающиеся определенных областей правового регулирования.
Издательство "Официальных журналов" публикует, кроме того, часть нормативных актов, помещенных в "Журналь офисьель", отдельными выпусками под названием "Нормативные акты, представляющие общий интерес" ("Textes d'interet ge'ne'ral").
Публикация законодательных актов осуществляется также секретариатом Национального собрания, которое выпускает "Собрание законов" ("Recueil des lois"). Помимо официальных издательств нормативные акты в систематизированном виде публикуют различные издательства. Наиболее известное и популярное среди них издательство "Даллоз" ("Dalloz"). Оно ежегодно переиздает кодексы, пользующиеся наибольшим спросом (Гражданский кодекс, Гражданско-процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и некоторые другие). Кроме того, издательство еженедельно выпускает "Сборник Даллоз" ("Recueil Dalloz"), в котором в систематизированном виде публикуются вышедшие нормативные акты, а также статьи по актуальным проблемам права и обзор судебной практики.
В рамках "Юридической энциклопедии Даллоз" издаются справочники (repertoires) по важнейшим отраслям права, представляющие собой симбиоз законодательства, доктрины и судебной практики. Собранные в справочнике материалы излагаются в алфавитном порядке и ежегодно (некоторые издания, в частности сборник по гражданскому праву, подлежат текущему обновлению дважды в пределах года) обновляются путем издания разъемных брошюр с изменениями законодательства и их комментариями, инкорпорируемыми в основное издание путем замены устаревших текстов, что позволяет поддерживать справочник в контрольном состоянии.
По существу эти справочники представляют собой научно-практическое пособие, ориентируемое на юристов. В настоящее время выпущены в двух изданиях следующие сборники. Первое издание: Сборник гражданского права (5 томов); Сборник торгового права (2 тома); Сборник международного права (2 тома); Сборник гражданского и торгового процесса (2 тома); Сборник публичного и административного права (2 тома); Сборник социального и трудового права (2 тома). Второе издание: Сборник по гражданскому праву (8 томов); по торговому праву (5 томов); по уголовному праву и уголовному процессу (5 томов); по товариществам (4 тома); по трудовому праву (3 тома); по гражданскому процессу (4 тома); по административным спорам (2 тома).
Предваряя новое издание "Справочника по гражданскому праву Юридической энциклопедии Даллоз", руководитель издательской группы, профессор факультета права и экономических наук Парижского университета П. Рейно отмечает, что "эта публикация может показаться анахронизмом для тех, кто не хочет отстать от века информатики и полагает, что компьютер должен заменить Справочник. Они были бы правы, если бы последний представлял собой только лишь безликое описание судебных решений. Мы стремимся к лучшему, и если использование техники и информатики призвано способствовать обновлению и будущим преобразованиям, а также служить юристам, следует пожелать, чтобы оно оставило за ними роль творцов и художников, ибо изложение и описание Права является вкладом в его разработку и реализацию. Право - столь же искусство, сколь и техника, и если оно утратит этот характер, то это будет сигналом о том, что побежденная техническим умопомрачением, наша цивилизация истребила саму себя"*(3).
К середине 70-х годов осознание необходимости систематизации французского законодательства применительно к новым технологиям обработки информации получило свое практическое выражение в подготовке третьего издания "Законодательной и регламентарной картотеки", которое непосредственно ориентировалось на "брак компьютера и законодательства"*(4).
Новый классификатор французского законодательства готовился при содействии Представительства по информатике (Delegation a l'informatique)*(5) с участием аналитиков, специалистов в области перфорированной и электронной обработки информации. Классификатор на момент его создания охватывал около 60 000 нормативных актов. В основу "Законодательной и регламентарной картотеки" положен классификатор систематической картотеки ГСП. Она построена по предметному принципу в алфавитном порядке и включает помимо национального законодательства алфавитный указатель международных соглашений, состоящий из двух разделов: двусторонние соглашения и соглашения по определенным вопросам.
Таким образом, несмотря на отсутствие официального классификатора законодательства в стране, в основу регистрации законодательства в публичном и в частном секторах положен систематический классификатор юридической картотеки Генерального секретариата правительства.
Наиболее перспективным и недорогостоящим, с точки зрения французских специалистов (L. Mehl), является распределение правовой информации по так называемым семантическим гнездам (le lot de graphes semantiques)*(6). Семантический ряд является документом в информатическом смысле и представляет собой структурированную совокупность слов и выражений, объединенную ключевым понятием (le clef de graphe).
Семантические ряды, выступающие в форме понятийной таблицы, могут быть структурированы как таксономическим способом (классификация, иерархия), так и кибернетическим (описание последовательности действий) или комбинацией обоих методов. Применительно к правовой информации речь идет в данном случае о классификации нормативных актов по семантическому признаку. То есть в нормативном акте выделяется понятие или совокупность понятий (семантическая структура), наиболее полно отражающая содержание этого акта и соответствующая определенной рубрике классификатора, куда и попадает этот акт. Поскольку изначально публикация указателей официального издания и государственная регистрация законодательства во Франции велись по этому принципу, эта методология логично ложилась в основу построения электронных баз данных правовой информации. Преимущества данной системы очевидны: во-первых, сохранялся выработавшийся в течение многих лет единый стандарт в учете правовой информации; во-вторых, создание баз данных правовой информации на основе новых технологий значительно облегчалось благодаря существованию этого стандарта. Таким образом, система классификации законодательства во Франции, построенная по семантическому, а не отраслевому критерию, достаточно безболезненно и без чрезмерных затрат вписывалась в новые технологии учета, хранения и распространения правовой информации.
Важную роль в информационной политике в правовой сфере призван играть созданный декретом N 84-940 от 24 октября 1984 года при премьер-министре Национальный центр правовой информатики. Это промышленное и коммерческое предприятие, в задачу которого входят концентрация правовой информации с применением автоматизированных средств и оказание услуг юридического характера посредством телематики.
В Центре сосредоточиваются следующие юридические документы: международные договоры, законы, регламентарные акты, опубликованные инструкции и циркуляры, национальные коллективные соглашения, решения Конституционного совета, постановления Государственного совета, Кассационного суда, Счетной палаты, а также другие юридические документы, перечень которых устанавливается постановлением премьер-министра, на основании заключения Комиссии по координации правовой информатики.
Закон обязывает административные, судебные и иные государственные органы представлять в Национальный центр правовой информатики документы, а в случае необходимости - любую информацию правового характера, зарегистрированную на магнитных носителях. На договорных началах с публичными и частными органами Центр может получать и иную правовую информацию. Он обеспечивает подготовку персонала органов, занятых производством баз и банков юридических данных, согласно методике, им установленной, возлагает телематическое распространение правовой информации на орган, созданный с этой целью.
Управление Национальным центром правовой информатики осуществляет директор Официальных изданий, которому оказывает помощь научный и технический директор, назначаемый декретом. Директор Центра организует и возглавляет специальную службу и осуществляет управление ее персоналом. В рамках направлений, установленных Комиссией по координации правовой информатики, научный и технический директор разрабатывает методологию и программы работ Центра.
Под председательством директора или его помощника по научной и технической работе действует Научно-технический совет, который проводит консультации по разрабатываемым Центром методикам и рабочим программам. В его состав входят: шесть представителей от административных, судебных, публичных учреждений и других публичных органов, участвующих в производстве баз и банков юридических данных, и шесть представителей от публичных и частных потребителей указанных баз и банков, назначаемых премьер-министром; один член, назначаемый органом, ответственным за телематическое распространение правовой информации; один член от органа, ответственного за коммерческое распространение баз и банков данных; два квалифицированных специалиста, также назначаемых премьер-министром.
Декретом предусмотрено создание комиссии по координации правовой информатики. Она создается при межминистерском комитете по информатике и оснащению бюро. Под руководством комитета комиссия осуществляет:
- подготовку технических, методических и бюджетных планов, руководящей схемы правовой информатики в управлении и обеспечивает ее применение административными органами;
- выработку приоритетов в отношениях с административными, судебными и другими заинтересованными публичными органами;
- подготовку и публикацию правил представления правовой информации в соответствии с требованиями информатики.
Комиссия включает: шесть членов, назначаемых постановлением премьер-министра; по одному члену от Министерства юстиции и министерств, ответственных за публичную деятельность, экономику и финансы, бюджет, промышленность, почту, телефон и телеграф, внешние сношения, внутренние дела и децентрализацию. Пять членов входят в комиссию по должности: директор "Официальных изданий"; директор Французской документации; генеральный директор Кассы депозитов; председатель комиссии по координации административной документации; глава межминистерской комиссии по научной и технической информатике. Указанные органы могут быть представлены лицами, уполномоченными их руководителями. Кроме того, в состав комиссии входят: представители органов, ответственных за телематическое распространение правовой информации и баз и банков данных; два представителя от административных, судебных и публичных учреждений, участвующих в производстве баз и банков данных, назначаемых премьер-министром; два представителя от потребителей публичного сектора, назначаемых премьер-министром.
Мандат члена комиссии, кроме членов, входящих в нее по должности, имеет трехлетний срок действия. Председательствует в комиссии генеральный директор секретариата правительства. Генеральный докладчик, назначаемый премьер-министром, подготавливает материалы комиссии.
Несмотря на практически монопольную роль государства во Франции в части официальной регистрации информации о принятых нормативных актах, распространение же правовой информации в основном проводится частными фирмами с участием или без такового публичных учреждений. К числу таких фирм относятся: CEDFJ -учредители: ряд министерств (в том числе Министерство юстиции), оба Кассационных суда, различные объединения, в частности, Национальный центр французского патроната; JURISDATA - издательство "Технические издания" ("Editions techniques") и "Парижская газета" ("Gazette de Paris"); SYDONI - Министерство промышленности при содействии Депозитной и сберегательной кассы (Casse de depots et consignaiton); Societe TELECONSULTE и др.
Отсутствие во Франции официального классификатора, аналогичного российскому, значительно сужает параметры сравнительного анализа. Тем не менее можно констатировать, что действующая французская система классификации законодательства по алфавитно-предметному принципу достаточно эффективна в обеспечении полноты регистрации и простоты доступа и поиска правовой информации.
Основные усилия государственных органов во Франции сосредоточены на кодификации законодательства и организационно-координационной деятельности в области правовой информатики. Организационные структуры - Высшая комиссия по кодификации, Генеральный секретариат правительства, Национальная комиссия по правовой информатике, Комиссия по координации правовой информатики - обеспечивают скоординированную и эффективную политику государства в области систематизации и распространения правовой информации.
Таким образом, опыт Франции может быть особенно полезен для России с точки зрения организационно-правовых форм участия государства в процессе систематизации и классификации законодательства.

А.Н. Пилипенко,
ведущий научный сотрудник ИЗиСП,
отдел конституционного и административного законодательства
иностранных государств, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) Dictionnaire de droit. T. I. Paris, 1966. P.327.
*(2) Помимо серии "Законы и декреты" "Журналь офисьель" имеет еще четыре серии:
- "Дебаты Национального собрания и Сената", где публикуются полные отчеты заседаний, письменные вопросы и ответы министров;
- "Документы Национального собрания" - законопроекты и проекты законов, доклады и заключения комиссий;
- "Экономический и социальный совет" - заключения и доклады;
- "Административные документы" - отчеты и статистика администрации.
*(3) Reperoire de droit civil. Deuxieme edition. Dalloz. Paris, 1988. Preface.
*(4) Juris-classeurs. Fishier legislatif et reglementaire. Centre de documentation juridique. Paris, 1975.
*(5) Структура в рамках Министерства промышленного и научного развития.
*(6) Mehl L. L'amelioration des systemes documentaires // Informatique et droit en Europe. Bruxelles, 1985. P.75-95.

Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты

Проводимая в стране административная реформа, направленная на прекращение избыточного государственного регулирования и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, вышла на важный и ответственный этап: определена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Оптимизирована структура Правительства Российской Федерации, изменено предназначение министерств и иных ведомств. Все это должно отразиться и на роли Правительства Российской Федерации в системе исполнительной власти и в целом в системе государственной власти. Проведение административной реформы настоятельно требует изменения значительного числа действующих федеральных законов, и именно Правительство России должно сыграть в этом основную роль.
Участие Правительства Российской Федерации в законотворчестве является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.
Среди форм участия Правительства России в законотворческом процессе можно выделить стандартную, когда полномочиями совершить то или иное действие обладают несколько субъектов (например, реализация Правительством права законодательной инициативы в соответствии с ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации), а также исключительную, когда соответствующие полномочия возложены только на Правительство. Так, в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы.
Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации обусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности и содержательного единства законотворческого процесса. В настоящее время все заметней тенденция расширения функций Правительства России в законотворческом процессе, усиления его взаимодействия с другими его участниками, совершенствования внутриорганизационной деятельности по участию Правительства в законотворческом процессе.
Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической разработки проблем содержания и процедур законодательства.
Правовую базу участия Правительства России в законотворческой деятельности составляют прежде всего нормы Конституции Российской Федерации. Положения Конституции предусматривают не только участие Правительства России в деятельности Федерального Собрания по созданию законов, но и позволяют ему активно воздействовать на законотворческий процесс как на "допарламентском" этапе, так и в ходе исполнения принятых законов, анализа их эффективности с целью возможных последующих корректировок содержания.
Правительство выступает, кроме того, в качестве составного звена законотворческой деятельности других субъектов законодательной инициативы. Конституция Российской Федерации (ч.3 ст.104) уполномочила его давать письменные заключения финансово-экономического характера по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Данное полномочие направлено на оказание серьезной помощи Федеральному Собранию в "отсечении" законопроектов, не обеспеченных финансовыми средствами.
Однако следует иметь в виду, что для внесения законопроекта необходим сам факт представления заключения Правительства, а не его содержание. Заметим, что в ряде стран установлены более жесткие процедуры рассмотрения законопроектов в финансовой сфере. Так, Конституция Франции (ст.40) предусматривает, что предложения и поправки, выдвигаемые членами Парламента, не могут быть приняты в том случае, если бы следствием их принятия было либо сокращение средств, либо создание или увеличение расходов государства.
В ст.75 Конституции Греции установлено, что законопроекты, влекущие расходы или уменьшающие доходы, не обсуждаются, если они не сопровождаются специальным докладом, указывающим средства для покрытия дефицита, и если они не подписаны соответствующим министром и министром финансов.
На парламентских стадиях законотворческого процесса Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении там законопроектам, направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (ч.6 ст.36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Официальный отзыв является формой выражения отношения Правительства к конкретному законопроекту. Как правило, официальный отзыв содержит результаты проведения правовой и других его экспертиз. В официальном отзыве определяется позиция Правительства России о целесообразности правового регулирования конкретных общественных отношений на уровне федерального закона.
Значительную часть достаточно большого массива правовых актов, с помощью которых регулируется законотворческий процесс на федеральном уровне, составляют решения Правительства Российской Федерации. В соответствии со своими полномочиями, закрепленными нормами Конституции и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", оно регламентирует собственную законопроектную деятельность, а также работу по подготовке заключений, поправок и официальных отзывов на законопроекты, поступившие в Правительство в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Все указанные вопросы достаточно полно решены в Регламенте и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации*(1).
Правительство России своими решениями формулирует "идеологию" своей законопроектной деятельности. Так, в интересах достижения большей системности в законотворческом процессе 15 апреля 2000 г. было принято Постановление N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"*(2), а в августе 2001 г. Постановлением N 576 утвержден документ комплексного характера - "Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов"*(3).
Для более действенного участия Правительства Российской Федерации в законотворчестве создаются специальные механизмы. Одним из них является Комиссия по законопроектной деятельности, также созданная на основе соответствующего Постановления *(4). Главной целью ее создания было обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.
Разрабатывая Положение о Комиссии по законопроектной деятельности, Правительство учло опыт участия высшего органа исполнительной власти страны и его Аппарата в законотворческом процессе. Основными ее задачами стали: повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти; формирование позиции Правительства по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания; обеспечение взаимодействия в этой области с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности; обеспечение участия субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства России. Думается, что в связи с большим объемом законопроектной работы целесообразно в рамках Комиссии создать секции по основным направлениям государственной и общественной жизни. Эти секции могли бы разрабатывать и готовить к обсуждению соответствующие законопроекты.
Большое участие в законоподготовительной деятельности принимают федеральные органы исполнительной власти. Их роль в сфере законотворчества постоянно возрастает, поскольку они, обладая наиболее полной информацией о проблемах государственного управления и путях их разрешения, способны разрабатывать для Правительства Российской Федерации проекты законов, важность принятия которых диктуется велением времени. Федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечивать разработку, научное обоснование и своевременное представление в Правительство Российской Федерации предложений по проектам федеральных законов. Необходима дальнейшая активизация деятельности федеральных органов исполнительной власти в палатах парламента по отстаиванию позиций Правительства России на всех стадиях рассмотрения таких проектов.
Правительство России организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст.4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Известно, что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации законодательства зачастую остается на втором плане. А ведь сам факт принятия федерального закона не является самодостаточным. Именно от его реализации зависит, будет ли достигнут ожидаемый результат. В целях организации более эффективного исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"*(5). Однако для полного решения названных выше вопросов необходимы планомерная работа и согласованные действия парламента и Правительства Российской Федерации - с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих его применение.
Конституционный принцип разделения властей предполагает не только их самостоятельность и независимость, но и активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти. Трудно переоценить значение взаимодействия Правительства Российской Федерации и парламента России в ходе законотворческого процесса, тем более что лишь решения, учитывающие интересы всех ветвей власти, могут дать ожидаемый социальный и политический результат.
Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания, что крайне важно для реализации одной из основных задач парламентаризма.
Результаты прошедших выборов депутатов Государственной Думы свидетельствуют о все большей структурированности депутатских объединений этой палаты российского парламента. Следствием таких изменений могут стать более скоординированные законодательные инициативы парламентариев. В настоящее время круг субъектов права законодательной инициативы в России значительно шире, чем в большинстве стран (свыше семисот органов и лиц), что существенно усложняет законотворческий процесс. Большое количество таких субъектов, разрабатывающих законопроекты зачастую изолированно и без должной координации, делает этот процесс трудно управляемым. Нельзя не согласиться и с тем, что сокращение числа субъектов законодательной инициативы не означает отхода от демократических начал в организации законотворческой деятельности. Более того, эффективность законодательного процесса при этом может повыситься*(6). Более весомой станет тогда и роль Правительства Российской Федерации в законодательном процессе, что позволит значительно ускорить процесс рассмотрения его законодательных инициатив по острейшим проблемам социально-экономической и других сфер жизни общества.
Заслуживает внимания позиция ряда ученых, согласно которой в основу законопроектной и законодательной деятельности положены принципы "рационализированного парламентаризма", предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении*(7). Думается, что осуществить эти принципы можно было бы значительно легче, если деятельность членов Правительства, его полномочных представителей в палатах Федерального Собрания дополнить их индивидуальной работой с руководителями депутатских объединений и отдельными членами парламента, оказывающими влияние на его работу.
Как представляется, большинство проектов федеральных законов должно исходить от Правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую "опережают" федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременно готовить изменения в действующее федеральное законодательство, вносить в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствовать их принятию.
Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством Российской Федерации в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнее осуществляя свою главную функцию - исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса и в законотворческой деятельности и по праву является сегодня "основным игроком" на поле законотворческой деятельности.
Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов, показывает, что большинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов права законодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт подсказывает совсем другие пропорции: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного органа власти государства. Такая практика, как уже отмечалось, характерна для большинства стран. В одной из работ по зарубежному парламентаризму приводились такие цифры: в 33-х из 69-ти государств правительства вносят от 90 до 100 процентов законопроектов, еще в 22-х - более 50 процентов законопроектов*(8). В Российской Федерации еще не так давно картина была совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в 1994-1998 гг. являлись депутаты Государственной Думы, которыми вносилось в среднем около половины всех законодательных инициатив. Правительство России вносило в среднем не больше 20 процентов законопроектов*(9). Конечно же, такое его участие в законодательном процессе нельзя было считать достаточным. Отрадно, что в настоящее время эти пропорции изменяются в сторону все более активного участия Правительства в законотворческой деятельности.
Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является чрезвычайно высокой. Из 60-ти государств в 42-х парламенты одобряют от 90 до 100 процентов таких законопроектов, в девяти - от 80 до 89 процентов и в четырех - от 70 до 79 процентов законопроектов*(10). Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработке и представлении вносимых законодательных инициатив сочетается с высокой итоговой результативностью. Последнее объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которого находится аппарат федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето"*(11).
Так, в период весенних сессий из числа принятых в целом Государственной Думой федеральных законов Правительством Российской Федерации в 2001 году было внесено 28 процентов, 2002 году - 42 процента, в 2003 году - 39 процентов, а в период осенней сессии 2003 года - уже 62 процента проектов федеральных законов. Необходимо также учитывать, что общая доля участия Правительства России в законодательном процессе значительно выше, поскольку ряд проектов федеральных законов, внесенных Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, был разработан Правительством. Кроме того, отдельные проекты федеральных законов, внесенные в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы, также разрабатывались совместно с Правительством Российской Федерации.
Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством Российской Федерации, в основном носят базовый, определяющий характер для конкретных сфер деятельности, тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы. Например, приняты такие важные для страны федеральные законы, разработанные Правительством России, как Земельный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации и многие другие.
В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создает свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителей регулируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации"*(12). Для улучшения участия Правительства в законотворческом процессе необходима более активная работа его полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти - не только на этапе сопровождения законопроектов в палатах парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности в период их исполнения.
Взаимодействие Правительства России и Президента Российской Федерации в области законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним Президент Российской Федерации.
Прежде всего Правительство активно участвует в реализации ежегодных посланий Президента России парламенту в той их части, где дается оценка положения дел в сфере формирования законодательной базы деятельности государства и формируются задачи на будущее, стоящие перед субъектами законотворчества. В научной литературе справедливо отмечается, что послания главы государства парламенту России имеют сложную правовую природу. С одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность*(13). В посланиях Президент нередко дает оценку законотворческой деятельности, осуществляемой федеральными органами государственной власти, и высказывает свое видение возможных путей ее совершенствования.
В ряде случаев Президент Российской Федерации использовал свои послания парламенту для формулирования законодательных инициатив, которые справедливо можно считать приоритетными в программе законопроектных работ*(14). Вполне понятно, что прежде всего они во многом определяют содержание законотворческой деятельности Правительства России.
Тесное взаимодействие между Правительством Российской Федерации и Президентом России осуществляется в ходе реализации главой государства принадлежащего ему права законодательной инициативы. Во-первых, такое взаимодействие реализуется в любом случае, когда Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, указанные в ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, когда он, выступая с законодательной инициативой, особенно по тем вопросам, которые сформулированы в посланиях Федеральному Собранию, ставит перед Правительством России вполне определенные задачи. В ряде случаев, как показывает практика, такие задачи облекаются в форму поручений о разработке проектов конкретных правовых актов и их "сопровождении" в период рассмотрения парламентом Российской Федерации. В других случаях Президент России своими решениями косвенно обязывает Правительство принимать развернутые (комплексные) планы законопроектных работ, вовлекая в этот процесс не только многие федеральные органы исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Представляется, что дальнейшая оптимизация взаимоотношений Правительства Российской Федерации и Президента России возможна путем более четкого разграничения полномочий указанных органов в законотворческом процессе. Однако такое разграничение не должно препятствовать их более тесному взаимодействию в этом процессе, в частности согласованию планов законопроектной деятельности Правительства с Президентом РФ.
Заметим, что роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой нормативной базы. Ее совершенствование должно быть направлено на активизацию взаимодействия Правительства России и органов власти субъектов Федерации в законотворческом процессе, что позволит более полно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в России. Процесс такого взаимодействия должен быть двухсторонним и включать в себя, с одной стороны, поддержку Правительством России согласованных законодательных инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой - поддержку органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации. В этих целях органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства России.
Активизация и совершенствование взаимодействия Правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно и гармонично сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства. При этом необходимо определить последствия рассмотрения субъектами Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, направляемых им Правительством Российской Федерации на стадии подготовки.
Исследование правовой регламентации роли Правительства Российской Федерации в законотворчестве позволяет утверждать, что сегодняшнее состояние законодательного регулирования отношений Правительства Российской Федерации с парламентом России, Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области законотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Вместе с тем можно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия Правительства России в законотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Расширение сфер законотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования нормативного регулирования законотворческого процесса, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших себя форм и методов деятельности Правительства в этом направлении.
В настоящее время существует два варианта активизации взаимодействия Правительства Российской Федерации и иных органов, участвующих в федеральном законодательном процессе. Первым из таких вариантов является совершенствование норм регламентов и иных актов данных органов. Вторым вариантом является принятие соответствующих федеральных законов, регламентирующих федеральный законотворческий процесс. В качестве примера можно привести рассматриваемый Государственной Думой Российской Федерации проект федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации". Положения проекта содержат общеобязательные правила поведения всех участников законотворческого процесса. При этом первый из рассмотренных вариантов представляется нам более предпочтительным. Следует учитывать, что многие вопросы участия Правительства в федеральном законотворческом процессе пока не являются до конца устоявшимися, поскольку находятся на пути своего становления. Это, например, новые, сложившиеся и оправдавшие себя в последние годы формы взаимодействия, такие как организация встреч главы государства и руководителей высших органов государственной власти страны, практика проведения "круглых столов" с участием указанных лиц и руководителей депутатских объединений. В целом же, рассматривая данный вопрос, следует отметить, что нельзя исключать, что хорошо действующие вчера и сегодня правила могут существенно затормозить законодательный процесс в будущем, поскольку уже не будут отвечать новым реалиям. В случае, если такие правила установлены федеральным законом, их изменение потребует значительного количества времени и немалых усилий. Поэтому более предпочтительным представляется вариант совершенствования норм регламентов и иных актов органов, участвующих в федеральном законодательном процессе (в частности, речь идет о Регламенте Правительства Российской Федерации; о развитии норм, касающихся основных организационных форм этой работы, взаимодействия Правительства России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.).
Более детальная правовая регламентация роли в законотворчестве как Правительства Российской Федерации, так и других органов государственной власти будет способствовать развитию российского законодательства, повышению качества законотворческой деятельности в целом. В этом случае Правительство Российской Федерации и иные органы власти будут иметь в своих руках достаточно прочный правовой инструментарий для разрешения возникающих в ходе законотворческого процесса коллизий.

И.И. Шувалов,
заместитель Руководителя Администрации
Президента Российской Федерации,
кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 604 "Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 27. Ст.3176.
*(2) См.: СЗ РФ. 2000. N 17. Ст.1877.
*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 32. Ст.3335.
*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.773.
*(5) См.: СЗ РФ. 2000. N 46. Ст.4582.
*(6) См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С.124.
*(7) См.: Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 12. С.7.
*(8) См.: Лaфитcкий В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999. С.188.
*(9) См.: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. N 3. С.27.
*(10) См.: Лафитский В.И. Указ. соч. С.188.
*(11) См.: Исаков В.Б. Указ. соч. С.39.
*(12) См.: СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.67.
*(13) См.: Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С.277.
*(14) См.: Там же.
<< | >>
Источник: Неизвестный. Хрестоматия по Теории Государства и Права. 2010. 2010

Еще по теме Классификация и систематизация законодательства Франции:

  1. IV. Состояние науки уголовного права к началу шестидесятых годов XIX в.
  2. § 1. Способы защиты гражданских прав
  3. Многообразие правовых систем и необходимость их классификации
  4. ПРОГРАММА СПЕЦКУРСА УГОЛОВНОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН (Англии, США, Франции и Германии)
  5. Оглавление:
  6. Классификация и систематизация законодательства Франции
  7. Тема 2. ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. § 3. Романо-германская правовая семья
  9. Приложение 2Структура учебника по теории государства и права под редакцией проф. А.С. Пиголкина1
  10. 10.3. Систематизация источников переходного права
  11. К теме 14. Система законодательства
  12. Раздел  II. ПРАВО (Общая теория права. Право: общетеоретические понятияи определения)
  13. Тема 11. Система права и система законодательства. Основные правовые системы современности.
  14. СЛОВАРЬ ОСНОВНЫХ ТЕРМИНОВ
  15. 1. Виды вещных прав по законодательству зарубежных стран
  16. 3. Соотношение узуфрукта с другими вещными правами (эмфитевзисом, суперфицием, вещным обременением, сервитутом)
  17. ИСТОРИЯ РИМСКОГО ПРАВа
  18. § 1. Зарубежный опыт развития нормотворческой юридической техники (Рафалюк Е. Е.)
  19. Примечания
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -