§ 5. Полицеисты

Основателями науки полицейского права считаются де-ля-Марр, Юсти и Зонненфельс. Они действительно значительно подвинули дело изучения основ внутренней администрации, и значение их в этом отношении не подлежит сомнению, хотя рядом с ними должен быть поставлен также Вольф.

Де-ля-Марр (род. 1639 г. ум. 1723) написал книгу "De la Police ou l'on trouvera l'histoire de son etablissement, les fonctions et les prerogatives de ces magistrats". Книга издана в Париже, 3 первых тома в 1722 г., а четвертый в 1738 г.

Полиция, по его учению, есть учреждение, направленное к доставлению счастья гражданам. Трактат свой де-ля-Марр начинает историческим очерком полиции с древнейших времен, после чего рассматривает полицейскую деятельность государства по следующим категориям: 1) Религия. Религию автор рассматривает как учреждение, в отношении к которому государство имеет подчиненное значение и говорит, что не было бы никакой надобности в полицейской деятельности государств, если бы граждане были вполне религиозны. 2) Нравы. Здесь де-ла-Марр настаивает на необходимости наблюдения за тем, чтобы не было злоупотреблений предметами роскоши, а также злоупотреблений игрой, лотереями и т. п. Здесь же говорится о надзоре за театрами, публичными женщинами, колдунами и ворожеями. 3) Следующая сфера полицейской деятельности - полиция народного здравия. Государство должно предпринимать как предупредительные меры против появления болезней, так равно и меры прекращения в случае появления их. 4) Затем следует полиция народного продовольствия. Здесь собран прекрасный исторический материал относительно мер народного продовольствия, а также излагаются меры, применявшиеся автором в его деятельности во время голода в Париже. 5) После этого автор отдельно исследует строительную, пожарную и полицию путей сообщений. Таково содержание четырех томов книги де-ля-Марра, из коих последний издан по его смерти.

Р. Моль называет труд де-ля-Марра "Eine treffiche und grundliche Arbeit" и полагает, что с этой работы начинается период "умелой" разработки науки полиции. Пр. Андреевский говорит о ней: "Все вопросы, составляющие содержание науки полиции, входят в трактат де-ля-Марра, но не разъясняются в их взаимной связи, не находят того общего начала, которое этому разнородному могло бы сообщить единство. Трактат де-ля-Марра - весьма важный сборник материалов, но не исследование, создающее науку полиции". И действительно, в этом трактате еще нет и попытки указать на правооснования для полицейской деятельности в каждом отдельном случае. Но имея в виду, что в то время в других странах и другими исследователями вопросы полицейского права изучались в виде второстепенных отделов юридических и камеральных наук, попытку де-ля-Марра выделить их в самостоятельную науку, как первую попытку, необходимо назвать весьма важной. В этом смысле деля-Марр должен быть назван основателем науки полиции.

Первые попытки к изучению правооснований для полицейской деятельности были сделаны у немцев, причем сначала в общих юридических трактатах, а затем, после де-ля-Марра, в специальных трактатах о полиции. В первом отношении нам необходимо упомянуть о Вольфе.

Христиан Вольф принадлежит к славной плеяде тех философов, система которых была основана Лейбницем. Во всех своих философских работах он изучает законы природы как естественные законы: отношений человека к самому себе, к другим и к государству. В 1721 г. он издал свой главный философский труд - Vernuftige Gedanken vom gesellschaflichen Leben des Menschen insbesondere dem Gemeinwesen (разумные мысли об общественной жизни людей и в особенности о государстве). В 1746 г. напечатал сочинение: Jus naturae methode scientifico pertractatum (естественное право, обработанное научным путем).

Восьмой том книги Jus nfturae посвящен внутренней администрации, т. е. вопросам полиции.

Люди вступают в союз, называемый государством, имея в виду, что без такого союза невозможно довольство и счастье. Цель государства - доставить это счастье и довольство гражданам. "Довольство (Volkommenheit) подданных должно быть путеводной звездой в деятельности государства". Согласно с этим, государство обязано не только заботиться о безопасности и правосудии, но также о том, чтобы "доставить гражданам средства к жизни приятной и удобной". Цель государства есть vitae sufficientia, tranquilitas et securitas. В параграфах 214 - 224 "Vernuftige Gedanken" Вольф еще рельефнее изображает эту цель в следующих словах: "Общее благосостояние и безопасность должны быть наивысшей и последней задачей государства".

Население страны должно быть удовлетворяемо во всех своих нуждах. Необходимо поэтому заботиться администрации о пище, одежде и удобных жилищах. Так как средство к этому есть труд, то государство не должно терпеть праздных людей, должно установить правильное отношение между заработком и средствами существования, может определить также количество лиц, имеющих право работать в той или иной отрасли промышленности. Государство должно поощрять занятия ремеслами и искусствами, содержать технические школы, бедных учить бесплатно. Государство вообще должно заботиться об умственном и религиозном образовании. Правительство должно заботиться о том, чтобы граждане были набожны и добродетельны: поклонение Богу есть требование самой природы человека, поэтому правительство может принуждать к набожности, требовать соблюдения праздников, предупреждать появление сочинений, противных правилам нравственности и религии и т. п.

Народное здоровье должно быть таким же образом предметом заботливости государства. Государство должно заботиться о том, чтобы пища была здоровая, напитки без вредных примесей, лекарства дешевы, доктора, получившие образование.

Затем государство предпринимает ряд мер к урегулированию путей сообщения, общественных сооружений, к урегулированию цен, к улучшениям в хозяйстве и т. д. Государство должно запретить роскошь в пище, питье и одежде; должно найти средства к существованию для бедных, не допуская нищенства; должно принуждать к труду ленивых в домах приюта и труда. Рост противоречит естественному праву и поэтому государство должно определить размеры процентов и облегчить пользование кредитом, создавая кредитные учреждения. Государство обязано заботиться о доброкачественности монеты.

Вольфу не была известна работа де-ля-Марра, но он подробно касается тех же полицейских задач государства, которыми занимался и французский мыслитель. Разница между ними та, что Вольф для полицейской деятельности изыскивает правооснования и находит их в естественном праве, как таком, которое заключается в природе человека.

Эта первая попытка найти правооснования полицейской деятельности далеко не может быть названа удовлетворительной. Лучше всего это можно видеть из того, что Вольф во имя природы человека требует полного подчинения личности государству, доходящего до принуждения быть набожным, и в то же время во имя естественных прав человека говорит, что гражданин может восстать против государства, когда нарушаются его естественные права. Очевидно, правооснование, приводящее к таким противоположным действиям, ни в каком случае не может быть названо действительным правооснованием. Но за этим первым шагом были сделаны дальнейшие, более удовлетворительные.

Юсти, подобно де-ля-Марру, выделяет полицейскую деятельность в отдельную самостоятельную науку. Он написал "Основания науки полиции" (1756 г.) и "Основы силы и благополучия государств" (1760 г.). Последнее переведено в 1772 г. И. Богаевским на русский язык.

Юсти принадлежит к школе эвдемонистов, ставивших целью государства - счастье граждан.

Это основная и главная цель, к которой сводятся все остальные. Государственная власть имеет две функции - законодательную и исполнительную. Но при этом она одна и нераздельна. Этим положением Юсти расходится с Монтескье, воззрения которого по другим вопросам он вполне разделяет. В отличие от Монтескье он отрицает деспотию, как самостоятельную форму правления, считая ее извращенным самодержавием.

Полиция имеет троякое значение. Прежде всего, под полицией подразумеваются "уставы и учреждения, направленные к умножению общественного благосостояния и средств страны". Это есть "общая полиция страны", которая основывается на государственной опеке и надзоре за торговлей, хозяйством городским и сельским и хозяйством самого государства. Другое значение: полиция обнимает уставы и учреждения, которых цель поддержать в жизни граждан правосудие, порядок, благосостояние материальное и умственное, а также согласовать счастье отдельных союзов с общественным благосостоянием. Третье значение - полиция, заботящаяся "о порядке и чистоте в городах", обнимающая надзор за ремесленниками, за средствами прокормления, мерами и весами и т. п. Основательно замечает Юсти, что в этом случае следовало бы говорить только о городской полиции. Во всех трех значениях полиция стремится к тому, чтобы "благосостояние отдельных семейств согласовать с благосостоянием всех". Это задачи и цель полицейской деятельности.

Предметы полицейской деятельности Юсти разделяет на 3 категории: 1) Полиция недвижимых имуществ. Цель такое пользование, при котором эти имущества приносили бы наибольшую пользу.

Зонненфельс (Grundsaetze der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft. Wien 1765) дальше развивает начала Юсти. Науку полиции он отличает от науки промышленности. Первая имеет своей задачей безопасность, вторая - создание средств к благосостоянию. В основании общественных наук, по его учению, лежит принцип народонаселения. Все то, что ведет к увеличению народонаселения, признается с общественной точки зрения наиболее целесообразным. Увеличение народонаселения создает внешнюю безопасность (принцип политики), ведет к благополучию и, следовательно, к безопасности (принцип полиции), обеспечивает экономическое развитие (принцип промышленности) и дает средства финансовому ведомству (принцип финансов).

Вслед за Юсти и Зонненфельсом возникла в Германии целая полицейская литература, имеющая, впрочем, лишь историческое значение, как не создавшая ничего самобытного сравнительно с тем, что было высказано основателями ее*(4). Но рядом с этим развивается философская юридическая литература, создавшая, с одной стороны, теоретические начала полицейского государства, а с другой - принципы правового государственного порядка.

В первом отношении получили большую известность теории Гегеля и его последователей. Государство есть специальный круг деятельности, объединяющий все остальные сферы человеческой жизни. Как выражается К. Реслер, последователь Гегеля, функции государства - приведение в гармонию всех функций. (Roessler, System der Staatslehre, стр. 367). В теории Гегеля и его последователей, справедливо замечает Г. Симоненко, все имеет значение только благодаря государству и чрез государство. Законодатель, государственный муж с этой точки зрения находится к человечеству в таком же отношении, в каком скульптор находится к куску гипса или глины, из которых он творит свои произведения". (Государство, общество и право, 1, стр. 52). Герборт (Schriften zur praktischen Philosophie) ту же мысль Гегеля выражает в положении: "Цель государства есть сумма всех целей общества". Такое понятие о государстве специально в применении к экономическим явлениям систематически и строго последовательно развито Рау в его Volkswirthschaftspolitik. Он смотрит на науку управления государством народным благосостоянием как на прикладную часть политической экономии.

Но мыслители, разработавшие идею полицейского государства, создали почву для развития понятий о правовом государстве. Они отделяют государство от общества, признавая последнее элементом посредничествующим между личностью и государством. Это понятие об обществе и послужило основанием для создания особой системы полиции Р. фон-Моля. Его книга: Die Polizeiwissenschaft, nach den Grundsaetzen des Rechtsstaates нашла многочисленных последователей не только в Германии, но и во всей образованной Европе.

Учение об обществе как самостоятельном элементе деятельности, Моль называет величайшим открытием. Из государственной области выделяются круги, имеющие свои потребности и свои средства удовлетворения, не зависящие от государства. Так "община есть союз, ни в каком случае не входящий в государственную сферу". Продолжительность пребывания людей в одном месте создает общие потребности и интересы, которые не имеют ничего общего с потребностями и интересами государственными, вследствие чего община имеет вполне самостоятельную сферу деятельности. Учение, выделившее общество из государства, должно сопровождаться изменением всей системы государственных прикладных наук, в особенности же науки полиции. Задачи последней Моль сводит исключительно к мерам ограждения и устранения препятствий к развитию благосостояния. "Полиция есть совокупность действий государственных учреждений, направленных к удалению внешних, не заключающихся в правонарушениях, препятствий, заграждающих путь к всестороннему разумному развитию человеческих сил и которых удалить не в состоянии ни отдельное лицо, ни дозволенный союз отдельных лиц". Государства, по его учению, разделяются на следующие шесть типов: "патриархальные с преобладающим значением семейной и племенной жизни; патримониальные, основанные на владении могущественных лиц и направленные на защиту частной жизни и частных приобретений на основании этого владения; теократические государства, в которых религиозное учение владычествует как задача и закон органического общежития данного народа; государства классической древности, которые имели задачей своей по возможности совершенное общежитие с полным подчинением и воплощением в себя жизни отдельных членов; деспотии, в которых неограниченный произвол властителя, опирающегося на физической силе, пользуется совокупностью и ее составными частями, как средством для личных своих целей; наконец, юридические государства нового времени, задача которых состоит в том, чтобы посредством разумной организации общей силы, дать возможность, как отдельному члену, так и фактически существующим второстепенным жизненным кружкам, развивать все свои силы и преследовать свои разумные цели, и чтобы помогать и защищать их в этом".

Науку полиции Моль излагает в следующей системе: в одной части излагается материальная сторона полицейской деятельности, а в другой ее - формальная сторона. Первая сводится к трем сферам деятельности: к обеспечению физической личности, к обеспечению духовной личности и к имущественному обеспечению.

Как видно из вышеприведенного определения правового государства, сам Моль признает в существе дела невозможным ограничить полицейскую деятельность государства исключительно мерами ограничения. И в своей системе он почти на каждом шагу указывает на меры положительной помощи и положительного соединения делу развития народного благосостояния. Это подало основание одному из наших исследователей вполне верно заметить, что у Моля задачей государства служит то, что составляет цель всей человеческой жизни.

"При таком определении нет ни единой разумной цели, преследуемой человеком, содействие которой не входило бы непосредственно в понятие о государственной цели. Вне государственной цели для человека, как нравственно-разумного существа - ничего не остается. Он входит всецело в государство, поглощается им со всеми своими потребностями, желаниями, стремлениями. Тут понятия о государстве и обществе выходят вполне тождественными". (Г. Симоненко. Государство и пр. стр. 57 - 58).

На этом же выделении общества из государства основана система Лоренца Штейна, но в его учении отношение государства к обществу и хозяйству поставлено более разумно*(5).

Учение об обществе, говорит он, предназначено не только образовать новую науку, но и реформировать и вдохнуть жизнь во все области государственных знаний. В основе общества лежит понятие человеческого общения как совокупности равноправных индивидуумов. Общение может быть отнесено к делу распределения благ личных, хозяйственных и духовных. Общение, основанное на личном начале, исходя из семейства, обнимает всю жизнь человека и называется родовым порядком. Общение, основанное на духовном начале, является призванием, из которого в его внешнем образовании происходит сословие и строй сословный общежития. Наконец, на последнем начале основывается свободный или государственно-гражданский порядок. Каждый из этих порядков имеет некоторую весьма нравственную функцию. "Родовой порядок возвышает честь рода до степени фактора стремления к доставлению чести всем принадлежащим к роду; порядок призвания порождает облагорожение и возвышение духовного труда; государственно-гражданский порядок представляет энергию и мужество индивидуальной борьбы. Ни один порядок не может вполне заменить собой другого и ни один не может подавить другого. Только в могущественном взаимодействии их достигает полноты человеческая жизнь. Эти порядки, их принципы, их сознание, их образование и взаимодействие образуют общество".

"Государство не может ни образовать общества, ни руководить посредством собственной силы порядком, уже образованным. Общественные порядки и явления образуются сами собою, как и порядки и явления народного хозяйства; они живут по своим собственным законам, которые неизменно идут своей дорогой; желание непосредственно влиять на социальный склад не менее не разумно, как и желание управлять законами ценности и цен. Но в таком случае спрашивается, к чему же призвано государство в этой области? Это можно разрешить просто, если держаться понятия об общественном развитии, насколько оно заключается в понятии поднимающегося движения классов. Государство не может и не должно само порождать этого развития и этого движения, ибо оно должно совершаться свободным индивидуумом, и для него же; но государство должно создавать условия, которых при этом общественном порядке отдельный человек не может сам себе доставить, чтобы подняться из низшего класса в высший. Великий принцип личного самоопределения требует, чтобы государство начинало свою деятельность только там, где сила индивидуума по ее сущности не способна осуществить той или другой цели; только на этом пункте оно обязано выступать со своею деятельностью" (Учение об управлении. 524 - 525).

Полицию Л. Штейн отличает от управления. Последнее заключает в себе всю деятельность государства, направленную к поднятию культурных сил. Такое управление обнимает собою личную, хозяйственную и общественную сферы жизни. Полиция относится к созданию условий безопасности, ее задача - устранение опасности. Полиция, как элемент, входит во все сферы управления (полиция судебная, финансовая и внутреннего управления).

Управление делом народного благосостояния, говорит далее Л. Штейн, носит национальный характер. Внутреннее управление, основываясь на общих всем народам началах жизни, в каждом государстве имеет свой индивидуальный характер. Но этот национальный характер заключается не столько в принципах, сколько в природе органов управления; хотя и сами принципы так видоизменяются при их осуществлении, что становится не узнаваемыми. Внутреннее управление каждого государства выражает собою весь характер этого государства.

В Европе Л. Штейн признает три типа национального внутреннего управления делом народного благосостояния, представителями которых служат три великих народа нашей части света и созерцание которых собственно впервые обнаруживает пред нами и бесконечную простоту жизни человечества в ее последних элементах, и бесконечное богатство в ее отдельных явлениях. Первое представляет английский народ, у которого исполнение, а с ним и внутреннее управление основываются главным образом на деятельности самоуправления и союзного строя, причем правительство в том и другом принимает лишь немного - а во многих вещах и слишком мало - участия.

Второе представляет французский народ, у которого все внутреннее управление почти исключительно находится в руках правительства, а самоуправление и союзный строй почти без власти и прав. Третье - немецкий народ, который стремится провести, хотя и разнообразными способами, но постоянно одну и ту же мысль: доставить личному и свободному управлению когда-нибудь его естественное об органическом участие в жизни государства. Англия и Франция поэтому уже создали определенный характер относительно целого, и работают над частностями внутреннего управления; Германия же вырабатывает еще свой характер, и хотя в частностях успела сделать уже много чрезвычайного, но в других отдельных областях еще часто оказывается далеко отставшей.

Попытка Л. Штейна указать пределы для деятельности государства в понятии об обществе так же неудачна, как неудачны и предшествовавшие в этом роде попытки. Государству принадлежит несомненное право регламентировать деятельность союзов, которые имеют значение элементов государственного строя. Создавая и регламентируя деятельность союзов, государство не может отказаться и от самостоятельной полицейской деятельности. Также необходимо признать не удачным принцип, по которому вмешательство государства должно начинаться там, где сила индивидуума по ее сущности не может осуществить той или другой цели. Согласно с этим необходимо признать, наприм., полнейшее безучастие государства к народному образованию, когда народ сам не устраивает школ, безучастие к страхованию, устроению больниц и т. п., ибо все это не недоступно частным силам по существу дела. Не удивительно, поэтому, что сам Штейн почти в каждом вопросе благоустройства отступает от своих же принципов.

Наконец ограничение собственно полиции деятельностью, направленной к водворению безопасности, является шагом назад в развитии науки. Меры безопасности и благосостояния настолько органически связаны между собою, что ограничение полицейской науки единственно задачами безопасности равносильно сказке о людях без головы.

Во Франции полицейское право разрабатывается в общей форме административного права или права внутреннего управления народным благосостоянием.

Сюда относятся следующие работы Serrigny. Questions de droit administratif. 1855. Macarel, Cours d'administration et de droit administratif. Paris 1852. Dufour. Traite general de droit administratif applique. Paris 1857. Faucart, Elements de droit public et administratif. 1855. Laferriere. Cours de droit public et administratif. Paris 1860. Batbie Traite theorique et pratique de droit public et administratif. Paris 1862. Его же. Precis du cours de droit public et administratif, Paris. 1876.

В Англии систематических научных работ по полицейскому праву не существует, хотя английская литература богата монографиями по разным вопросам, входящим в область полиции. Для изучения английского права управления лучшей книгой является немецкая. Gneist. Das englische Verwaltungsrecht. Berlin. 1887.

§ 6. История учений о благоустройстве в России начинается глубоко пессимистической системой священника Сильвестра, современника Ивана IV. Он написал известный "Домострой", в котором, в форме наставлений своему сыну Анфиму, излагает начала благосостояния.

Он видит в человеке существо грубо-эгоистическое. Сочувствия и помощи от других ему нечего ожидать, поэтому всякий должен заботиться о своем хозяйстве, "ибо в злое время никто ему не поможет, от Бога грех, а от людей посмех". Ввиду того, что в человеке злое начало глубоко коренится, воспитание детей должно иметь в своем основании строгость. Воспитывать детей следует "в добре наказаний". "Казни сына своего от юности его, и покоит тя на старость твою, и даст красоту душе твоей. И не ослабляя бия младенца: аще бо железом или лозою биеши, не умрет, но здравие будет". Женщина должна быть воспитываема мужем, хотя здесь он вооружается против жестокости, как воспитательного средства: "подобает поучати мужем жен своих с любовию и благорассудным наказанием". Образование должно быть не только общее, но и специальное. Детей нужно обучать мастерствам и каждый должен знать промысел, заниматься которым он приступает. Автор "Домостроя" в особенности вооружается против пьянства, подробно объясняя его экономический и нравственный вред.

Все советы "Домостроя" представляют собой начала частной или домашней экономии. Каждый должен рассчитывать только на свои силы и свои средства. Идея государственного содействия благосостоянию еще не выработана. Преобладание мысли, что благосостояние всецело обусловливается деятельностью отдельного лица, доходит до того, что даже общественные бедствия объясняются греховной жизнью частных людей. Таковы, напр., глад, мор, пожары и т. п. Средства против них - частные же, а именно честная жизнь и молитва.

Глубокий пессимизм "Домостроя" имел в своем основании жизненные факты. Недаром воззрения, приведенные в нем, до сих пор встречаются в народе. Но в этой мрачной системе встречаем и светлую сторону, пробивающуюся через тьму ригоризма и строгости, отождествляемой с жестокостью. Указание на зависимость общественного и частного благосостояния от нравственного развития личности свидетельствует о том, что автор "Домостроя", при всем своем мрачном пессимизме питал светлые надежды на лучшее будущее. Его система не была системой отчаяния, идущего спасения в "Нирване", не будучи, в то же время системой порабощения личности во имя ее "неукротимости".

Писатель XVII ст. Юрий Крижанич в книге, открытой и изданной в 1860 г. в Москве и названной "Русское государство в половине XVII в.", приводит немало фактов, вызвавших пессимизм "Домостроя". Он говорит о ничтожном умственном развитии русского населения, о распространении в нем безнравственности и особенно пьянства: "пьянчивы всенародно, от мала до велика, мирски и церковны". Он упрекает народ в лености и отсутствии предприимчивости. Но все эти факты он признает временными явлениями, вызванными неблагоприятными историческими условиями. Недостатки, замеченные им, он объясняет не природными особенностями населения, но неудовлетворительным законодательством. По природе, говорит он, русские выше немцев. Он предостерегает русских от "чужебесия" или "ксеномании", любви и подражания всему иноземному. Русский народ должен идти по своему природному пути, обратить внимание на промыслы, улучшить пути сообщения, ввести общую монету, меры и т. д. Правительство должно стать во главе экономического развития страны. Он между прочим рекомендует введение строгой покровительственной системы для отечественной промышленности, не останавливаясь пред прямыми запрещениями ввоза иностранных товаров. Государство должно прийти на помощь частной предприимчивости, снабжая их орудиями и материалами производства, указывая на лучшие приемы производства, сближая потребителей с производителями. Для достижения последней цели Ю. Крижанич рекомендует даже установление смертной казни для перекупщиков. Надзор государства за промышленностью должен быть неослабным и общим.

Котошихин в книге "О России в царствование Алексея Михайловича" с особым вниманием останавливается на неудовлетворительном экономическом положении страны. Причину этого он видит в замкнутости и чуждаемости иностранцев. Так, например, он объясняет отсутствие в стране собственной монеты: в "московском государстве золота и серебра не родится, хотя в крониках пишут, что русская земля на золото и на серебро урожайная, однако сыскать не могут, а когда сыщут, и то малое, и к такому делу московские люди не промышленны, и иных государств люди те места, где родится золото и серебро, сыскали б, а не хотят к тому делу пристать, для того, что много потеряют на завод денег, а как они свой разум окажут, и потому их ни во что промысл и завод поставят и от дела отлучат". Особенно он нападает на действовавшую финансовую систему, благодаря которой все стараются казаться бедными, вместо домов живут в лачугах. "Ежели торговый человек и крестьянин построится добрым самым обычаем, и на него положат на всякий год больше податей. И оттого московского государства люди домами своими живут негораздо устроенными, и городы и слободы без устроения ж".

Систематическое изложение государственного благоустройства начинается с Ивана Посошкова. Его книга "О скудости и богатстве", написанная в 1724 г., состоит из девяти глав "а сия девятерица глав, как выражается автор, состягаются к наслаждению правды; неправды же и всякого воровства ко истреблению". В правде он видит корень народного благосостояния и о наслаждении ее должно заботиться государство. "Понеже не то царственное богатство, еже в царской казне лежащие казны много, ниже то царственное богатство, еже Синклит Царского Величества в златотканных одеждах ходит; но то самое царственное богатство, ежели бы весь народ по мерностям своим богат был самыми домовыми внутренними своими богатствы, а не внешними одеждами или позументами украшением: ибо украшением одежд мы не богатимся, но те государства богатятся, из коих те украшения привозят к нам, а нас в имении теми украшениями истончевают. Паче же вещественного богатства надлежит всем нам обще пещися о невещественном богатстве, т. е. о истинной правде; правде - отец Бог, и правда вельми богатство и славу умножает, и от смерти избавляет; а неправде отец дьявол, и неправда не токмо вновь богатит, но и древнее богатство изтончевает, и в нищету приводит, и смерть наводит". Без полицейской деятельности государства народное благосостояние не мыслимо. "По моему мнению сие дело не великое и весьма не трудное, еже царская сокровища наполнити богатством, за еже Царь, яко Бог, еже восхощет, в области своей может сотворить; но то великое многотрудное есть дело, еже бы народ весь обогатить; понеже есть насаждения правды, и без истребления обидников, и воров, и разбойников, и всяких разных явных и потаенных грабителей, никоими мерами народу всесовершенно обогатитися не возможно". Затем он представляет систематический ряд мер государства к достижению народного благосостояния, везде обращая особенное внимание на невещественные блага, развитием коих он обусловливает развитие материальных благ. Требует постоянного надзора государства за всей промышленной деятельностью населения, требует покровительства относительно крестьян, терпящих от произвола помещиков, распространения между ними грамотности, точного определения их повинностей и пр.

С воцарением Императрицы Екатерины II к нам начинают проникать идеи о народном благосостоянии лучших иностранных мыслителей. Прежде всего эти идеи появились в знаменитом "наказе" самой Императрицы.

Императрица весьма ясно высказывает мысль о необходимости смягчения крепостного права и обеспечения крепостных. "Какого бы рода покорств ни было, надлежит, чтобы законы гражданские с одной стороны злоупотребление рабства отвращали, а с другой стороны предостерегали опасности, могущие оттуда произойти". "Законы могут учредить нечто полезное для собственного имущества рабов". С горечью говорит Императрица о смертности и болезнях крестьянских детей: "Какое цветущее состояние было бы сия державы, если бы благотворительными учреждениями могли отвратить или предупредить сию пагубу". В размножении населения она видит источник богатства, но этому размножению могут препятствовать большие налоги: "страна, которая столь много податями отягчена, что рачением и трудолюбием свои люди с великою нуждою могут найти себе пропитание, через долгое время должна обнажена быть от жителей". В другом месте она утверждает: "где земля служит основанием не содержания народа, а налогов, там размножения нет, нечем уделять потомству". Она доказывает, что народный достаток с государственной точки зрения выше богатства не многих: "лучше несколько тысяч подданных с умеренным достатком, нежели имея несколько сот великих богачей". Земледелие лежит в основе народного благосостояния, для процветания же его необходима поземельная собственность. "Всякий человек имеет более попечения о своем собственном, нежели о том, что другому принадлежит, и никто не прилагает стараний о том, в чем опасаться может, что другой у него отымет". В применении к земледелию эта мысль формулируется так: "не может земледельство процветать тут, где никто не имеет ничего собственного". Развитие обрабатывающих отраслей промышленности тесно связывается с развитием земледелия: "не может быть там ни искусное рукоделье, ни твердо основанная торговля, где земледелие в уничтожении или нерачительно производится". Вывоз мануфактурных изделий Императрица считает не нужным поощрять, как бы находя, что плодами труда своего должен пользоваться трудящийся народ, а не иностранцы. Она провозглашает свободу торговли: "истинное правило есть не исключать никакого народа из своей торговли без весьма важных причин". Для торговли свободу она признает необходимым условием развития. Признает необходимым для этой же цели увеличить количество денежных знаков и организовать банки.

Вопросы благоустройства с этого времени начинают интересовать общество и появляются переводы иностранных работ по полицейскому праву. В 1772 г. издан перевод И. Богаевским книги Юсти: "Основание силы или благосостояния царств". В 1787 г. Гаврилов издал перевод первой части работы Зонненфельса: "Начальные основания полиции или благочиния". Начались вместе с этим переводы лучших авторов по общей юриспруденции и политике. В начале настоящего столетия, наконец, появляются у нас и специальные курсы полицейского права. В 1824 г. издана книга Петра Гуляева: "Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства, по их состояниям, в отношении к полиции". Книга состоит из двух частей. В первой излагается законодательство об органах полицейской деятельности государства и предметы ведомства полиции: поддержание порядка, обеспечение народного продовольствия, устройство зданий, улиц и дорог, безопасность лиц и вещей, действия полиции в случае нарушений прав общественного и личного. Вторая часть посвящена рассмотрению: 1) прав жителей по сословиям, 2) отношения полиции к выполнению жителями повинностей и 3) рассмотрению повинностей, проистекающих из местожительства, каковы повинности земские, городские и пр.

Свой взгляд на полицию П. Гуляев высказывает в следующих словах: "Законодательство вообще между прочих своих частей имеет особенную часть благоустройственную или полицейскую, которая более всего печется о сохранении доброго порядка и исполнении законов. Никакая часть законодательства не может и не должна быть так скора в отправлении своем, как часть полицейская. Чиновник полицейский может не входить в сущность и подробности законов, ибо он не имеет надобности рассуждать в делах своих, какое прилично обратить наказание за неисполнение закона; но он при первом взгляде узнает, когда и где закон нарушен, какие от того могут быть последствия, и как поступить ему, дабы нарушение законов не имело гибельного продолжения. Когда нет истца, то судья находится в бездействии; к нему в суд приходят дела уже начатые или объясненные. Но полиция, по должности своей, везде бдит; она сама истцом, где непорядок учинился. Коль скоро предусмотрены и исчислены все случаи, производящие беспорядок, полиции стоит только наблюдать за сим -и случаи сии отвращены будут благовременною".

Полицейские законы, говорит он далее, "имеют целью привести благоденствие гражданина в теснейшую связь с общим благом". К полицейской деятельности он относит следующее: 1) надлежащее благочиние при отправлении службы Божией. 2) благовременное предупреждение нарушения тишины и спокойствия, 3) всеобщее повиновение правительству и законам, 4) предохранение от воров, разбойников и убийц, 5) предостережение от пожара, наводнений, заразительных болезней и прочих несчастных происшествий, 6) занятия, ремесла, и поведение жителей, 7) общественный увесилительные дома; 8) отвращение всяких соблазнительных действий, 9) благовременные распоряжения к доставлению вещей, для существования и потребностей человека необходимо нужных, 10) свободная и нестеснительная по цене и доброте торговля товарами и припасами, 11) чистота, исправность зданий, улиц и дорог, 12) свободное, удобное сообщение по дорогам, мостам и переправам, 13 вообще все то, что служит к пользе и приятности, дозволенной в жизни.

В 1840 г. профессор Н. Ф. Рождественский издал "Основания государственного благоустройства с применением к российским законам".

Вот его определение науки государственного благоустройства: "Только в государстве, - говорит он, - мы можем наслаждаться безопасностью и благосостоянием. Средства к достижению безопасности совершенно зависят от правительства; средства к достижению благосостояния зависят более от самих подданных. Впрочем, правительство посредством положительных постановлений имеет великое влияние на благоденствие народа. Подданным предстоит опасность или от людей, врагов внутренних и внешних, или от действий природы. Средства должны быть сообразны с целью. Следовательно, по различию сих опасностей, предстоящих подданным, должны быть употреблены различные средства для охранения их. Средства к защищению подданных от врагов внутренних - юстиция, гражданские и уголовные законы; от врагов внешних - военные силы. Не менее опасностей предстоит подданным со стороны внешней, без сознания действующей, природы. Болезни, голод, пожары, наводнение, землетрясение - суть ужасные враги человека. Правительство имеет священную обязанность обезопасить подданных и с сей стороны. Обязанность сия тем более увеличивается, что от исполнения оной зависит достижение главной цели государства; ибо вредные действия природы ослабляют силу государства и лишают его той степени благоденствия, которого оно способно достигнуть. Благосостояние составляет также существенную цель государства. Народное богатство, многочисленность подданных, по крайней мере, до известной степени их образованность и просвещение суть признаки и вместе составные части государственного благосостояния. Правда, когда государство достигнет внутренней безопасности, то от сего уже должно последовать: обогащение народа, ибо каждый будет стремиться к предположенной им цели; размножение народа, ибо свободная деятельность в избытке произведет средства к продовольствию; образованность и просвещение, ибо подданные, обезопасив себя со стороны продовольствия, неминуемо обратят внимание на те сведения, которые предлагают средства или к облегчению их механических занятий, или к умножению выгод жизни, или служат к усовершенствованию и украшению духа человеческого. Но ход народного обогащения подвержен многим затруднениям, которые частными силами подданных отвращены быть не могут. Умножение народа нередко встречает сильные препятствия, частью в самых общественных постановлениях, частью в различных предрассудках и злоупотреблениях, существующих в государстве. Успехи народной образованности и просвещения также во многих случаях требуют внимания и даже положительного содействия правительства. Посему правительство имеет право и обязанность избирать и определять средства для содействия подданным в достижении благосостояния.Наука, излагающая меры правительства, имеющие целью удалить внешние препятствия, встречаемые подданными при стремлении их к благосостоянию, и ими самими, без пособия правительства, непреодолимые, называется государственным благоустройством". Основным началом науки этой автор считает следующее: "правительство только тогда оказывает пособие, когда достижению предприятия, разуму, непротивного, не нарушающего права других общеполезного, предстоят столь большие внешние препятствия, что действительное удаление оных превышает силы частных лиц".

Государственное благоустройство разделяется на три части. В первой излагается попечение правительства о физическом благосостоянии, во второй о благосостоянии умственном и нравственном, в третьей - о народном имуществе.

В 1858 г. профессор московского университета В. Лешков издал книгу "Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII в.". В этой книге он предлагает поставить на место полицейского права науку права общественного. Между государством и частными лицами существует элемент посредничества, называемый обществом, имеющий свои права и обязательства. В древности не было общества, так как там личность вполне поглощалась государством. Общество в форме корпораций выступило в средние века, и получает большое значение в новое время, вместе с поднятием личной свободы. Государство, стремясь к водворению народного благосостояния, с одной стороны, действует посредством дипломатии, войска, флота, финансов, государственных законов и учреждений, а с другой - посредством общественного права, определяющего деятельность сословий, общин, частных лиц. Эту последнюю сторону государственной деятельности, по мнению Лешкова, ошибочно назвали полицейской.

Общественное право резко отличается от других прав и значение его совсем иное. По частному праву дается, наприм., проход или проезд по чужой собственности, по общественному устанавливается равное для всех право путей сообщений. По частному праву приобретается имущество путем купли, наследования и т. п.; общественное право предоставляет всем заводить фабрики, заниматься разведками ископаемых, вести торговлю. В частном праве обеспечение осуществляется в исковом порядке; в общественном дается всем ограждение от действий, препятствующих развитию благосостояния. Общественное право есть право на те условия, от которых зависит народное благосостояние.

Общественные законы делятся на установительные и охранительные.

Установительные общественные законы определяют пределы свободной деятельности, необходимой для развития благосостояния. Это достигается, прежде всего, устранением личной физической зависимости и узаконением бытия личности в обществе. Затем регламентируются объекты общественного права, преимущественно земля, от форм владения которой в значительной степени зависит благосостояние. Далее следуют законы о народонаселении и сближении его элементов посредством путей сообщений и т. п. средств, и о праве труда к достижению материального и духовного благосостояния.

Охранительные общественные законы определяют меры ограждения деятельности общества как от вредных стихийных деятелей, так и о вредных действий со стороны человека.

Определяя частные задачи общественного права, Лешков говорит: так как право есть мера свободы, то общественное право узаконяет пределы, до которых простирается требование общества, чтобы государство осуществляло идеи науки, и до которых доходит право частных лиц требовать от их обществ, чтобы они низводили все добытые государством результаты науки до каждой личности в народе.

Попытка В. Лешкова выделить общество из государства основана на фактах антагонизма между личными и государственными стремлениями. Эти факты имеют историческое значение, представляют собою явление, а не закон. Понятно, поэтому, что общественное право, как его понимает Лешков, может иметь значение лишь в той мере, в какой существуют вызвавшие его причины. Жизнь новых народов, вместо удаления непосредственного участия государства в экономической жизни, требует более деятельного его участия и с каждым днем все более и более в общественном сознании народов получает значение мысль о хозяйственном государстве, которое обнимало бы собою все стороны дела народного благосостояния. Вот почему доктрина Лешкова не нашла у нас последователей и полицейское право развивалось дальнейшими исследователями как наука о правооснованиях деятельности хозяйственного государства.

Пр. И. Е. Андреевский в своей книге "Полицейское право" смотрит на задачи полиции именно с этой точки зрения. В предисловии к своей книге он говорит: "Правительства, бравшие на себя в XVIII ст. невозможные для них задачи благодетельствования народа, создавшие так называемые полицейские государства, с обширными полицейскими законоположениями, мало-помалу в XIX ст. пришли к убеждению в невыполнимости такого призыва. Множество вопросов и дел, разрешение которых оказалось не по силам правительству, с успехом стало отправлять общество. Прежнее полицейское государство утратило свое значение. Изменилось значение и полицейской деятельности государства. Она разделилась между деятельностью общества и правительства. Изменилось и само содержание законодательства, называемого полицейским. Совершенно преобразовалась и та наука, которая имеет целью разъяснить полицейскую деятельность государства, эту совокупную деятельность общества и правительства, основывающуюся на положительных законах страны. Русское общество, призванное великими реформами к самостоятельной полицейской деятельности, уже успело не только поставить совершенно новые вопросы, но и направить надлежащее их разрешение. Изучить эту полицейскую деятельность общества рядом с полицейской деятельностью правительства и разъяснить начала, связывающие в самом законодательстве эти две ветви органически, задача моего труда". Таким образом, деятельность общества и администрации признаются связанными между собою общей полицейской законодательной деятельностью государства. Общество представляется, и вполне основательно, в виде одного из государственных элементов. "Государство не только обеспечивает посредством закона признаваемые за каждым права, но и действует для создания условий безопасности и благосостояния. Государство в деле создания таких условий действует в целой своей совокупности: отдельные лица, в соединении своих сил с другими отдельными лицами, в виде меньших или больших союзов, отдельные такие союзы, взаимно соединяясь друг с другом в более сильные общественные союзы, затем общины и правительство напрягают силы для обеспечения условий безопасности и благосостояния. Такая совокупная деятельность государственных элементов представляет весьма различные степени. История представляет государство или отдельные периоды жизни государства, когда в этой работе действует только общество, а правительство или вовсе не принимает участия или проявляет себя едва заметно; имеются и такие периоды, где всю эту работу стремится взять на себя правительство, желая устранить или ослабить деятельность общества; является за тем и дружное взаимно помогающее одно другому стремление правительства и различных частей общества постоянно улучшать и развивать условия безопасности и благосостояния. Такая деятельность целого государства (отдельных лиц, союзов, общества и правительства) для создания условий безопасности и благосостояния есть деятельность полицейская в обширном смысле этого слова".

Наука, подвергающая изучению истины, на которых зиждется полицейская деятельность государства, носит название Наука Полиции. Изучить положительное полицейское законодательство, т. е. представить его систематически, с показанием обстоятельств и причин, вызывающих именно такие-то законы и предписания, и разъяснить их начала, представляемыми Наукой Полиции, имеет целью положительная наука - Полицейское право. Полицейское право, подвергающее такому изучению полицейские законодательства всех или многих государств, есть Общее полицейское право. Ограничивающееся изучением законов отдельного государства - Особое полицейское право данного государства.

Коренным законом Науки Полиции и пр. Андреевский признает следующее положение: во всех случаях, когда отдельное лицо собственными своими силами и средствами не может создать таких условий безопасности и благосостояния, без которых развитие его невозможно, на помощь ему должна явиться деятельность других, называемая полицейской.

Из этого "коренного закона" он выводит следующие положения: 1 Имея в своих руках точные данные о деятельности частных лиц и общества относительно условий безопасности и благосостояния, правительство создает твердые начала относительно собственной своей полицейской деятельности. Выражая эти начала в своем полицейском законодательстве, выполнение их поручает своей администрации, своим государственным полицейским органам и действующим в гармоническом с ними единстве органам так называемой исполнительной полиции. 2 Непосредственное вторжение со стороны правительства для обеспечения условий безопасности и благосостояния, следовательно, для оказания помощи отдельному лицу, является необходимым при недостаточности как собственных его сил, так и при отсутствии помощи со стороны других лиц, союзов и общества. 3 Проявляя свою полицейскую деятельность, государство держится тех же начал, как и отдельные лица, союзы их и общества, когда являются на помощь отдельному лицу, а именно: а) не должно признавать прав одного или относительно немногих в ущерб правам всех или большинства. б) При оказании помощи одному, не должно нарушать прав другого. Человек, живущий в государстве, не может быть рассматриваем средством для государства. Этому противоречит нарушение его прав для каких-либо полицейских целей. в) Полицейская деятельность должна избирать из средств помощи самое удобнейшее. г) Проявляя свою полицейскую деятельность, государство не должно выходить из пределов необходимого, расточать напрасно своих правительственных средств, но соблюдать надлежащую экономию. Наконец, д) в своей деятельности правительство должно сообразоваться с условиями общественного строя с нравами и обычаями народа.

Из приведенного перечня принципов Науки Полиции видно, что в сущности такой особой науки не существует, так как все содержание ее входит в науку государственного благоустройства или полицейского права. Нет никаких достаточных оснований к такому выделению из последней науки особой самостоятельной отрасли. Также нельзя оправдать разделения полицейского права на две отдельные и самостоятельные части: полицию безопасности и полицию благосостояния. Неудовлетворительность этого деления отразилась на всем курсе и пр. Андреевского; часто встречаются повторения в одном отделе того, о чем уже говорилось в другом, а еще чаще фактически нарушается принятая система, так как в полиции безопасности встречаем постановления, по существу дела, относящиеся к благоустройству, как и наоборот.

"Полицейское право" пр. Н. Х. Бунге также указывает на двойственность в содержании науки, но полиция безопасности не издана автором и вышедший из печати курс содержит в себе только полицию благосостояния.

Полицейское право, говорит Н. Х. Бунге, имеет двойственное содержание: оно заключает в себе постановления, относящиеся к благосостоянию (законы благоустройства) и к безопасности (законы благочиния); последние составляют предмет полицейского права в тесном смысле слова. Основные начала обоих отделов полицейского права представляют существенные отличия. Благоустройство составляет прикладную часть политической экономии; благочиние есть часть государственного права, относящаяся к охранению порядка и безопасности, как общества, так и отдельных лиц. Постановления первого, т. е. благоустройства, отличаются положительным, второго, т. е. благочиния, по преимуществу, отрицательным характером. При всем том оба отдела полицейского права имеют много общего между собой. Во-первых, оба имеют один общий источник, из которого они извлекают свои основные положения, - именно, общественные отношения, сложившиеся исторически в различных областях человеческой деятельности. Во-вторых, законы, которыми определяются эти отношения, установлены и ради благосостояния, и ради безопасности. Так устройство промышленности, рассчитанное на усиление производства и на справедливое вознаграждение производителей, немыслимо без охранения жизни, имущества и здоровья трудящихся; равным образом, меры чисто полицейские имеют нередко хозяйственное значение, обеспечивая или стесняя свободное распоряжение трудом и капиталом, - примером могут служить законы о работе на фабриках, законы о паспортах и пр. Наконец, в-третьих, оба отдела полицейского права пытаются установить отношения между деятельностью государственной или общественной власти и частных лиц. При этом, последователи различных направлений в политической экономии и в праве полагают условием благосостояния и безопасности или назначение известных границ, как для общественной власти, так и для свободной личности, или же - возможно большее преобладание или той, или другой стихии.

По мнению автора, истинная задача науки состоит не в отыскании границ, в которых общественная власть и свободная личность могут действовать благотворно, а также не в доставлении перевеса одной из этих стихий, но в достижении возможно полного между ними взаимодействия, так как расширение круга деятельности общественной власти нисколько не стесняет личной свободы человека. Задача эта разрешается применением к разработке полицейского права положительного метода, который извлекает общие теоретические начала из сравнительно-исторического изучения общественных отношений, входящих в область полицейского права. Отношения эти существуют нередко как факт и ожидают еще юридических определений, а иногда и вовсе не нуждаются в них. Употребление при разработке научного материала статистических приемов приводит к выводам столь же неоспоримым, как истины, добытые в так называемых точных науках.

Достоинство положительного метода, говорит далее Н. Х. Бунге, заключается не в одном выводе правильных теоретических начал, но и в познании условий их применимости. При изучении порядка хозяйственных отношений, положительный метод учит смотреть на каждое общество как на живое органическое целое, которое хотя и развивается на основании общих законов, но представляет много особенностей и отличий, не допускающих однообразного применения научных истин. Потому положительный метод ведет к уважению существующего, а вместе с тем и к сознанию, что всякая попытка пересоздать общество по произволу и доставить ему одним законодательным путем благосостояние и безопасность столь же мечтательна, как и попытка пересоздать организм человека, и что нет законов и учреждений, которые сами по себе могли бы обеспечить всем и каждому богатство, образование, здоровье, свободу и счастье.

Преобладание в исследованиях положительного метода отличает курс полицейского права Н. Х. Бунге и составляет его характристическую черту. Благодаря этому, полицейское право, основываясь на общих научных данных, является наукой национальной, не игнорирующей "особенностей и отличий, не допускающих однообразного применения научных истин". И только пользуясь таким методом в своих исследованиях, автор избегает так обычных в полицейском праве рецептов всеобщего благоденствия, тождественных для всех народов и всех времен. Положительный метод привел его к следующим прекрасным заключениям, которые не должны быть забываемы исследователями общественного мира: "Ни наука, ни жизнь не сказали, да едва ли и могут сказать свое последнее слово и для каждого поколения в области знания и практической деятельности предстоит выполнить свою долю труда. Ничто не тормозит более и умственного и гражданского развития, как убеждение, что знания наши сложились в стройное непогрешительное учение, которому не достает лишь отделки в частностях, и что общественные экономические отношения представляют оконченное здание, которое требует только ремонта да частных исправлений. Ничто не отодвигает более назад науку, и общественность, как мысль, что наука нашла секрет человеческого благополучия, и что вся задача состоит в том, чтобы переделать общество по рецепту того или другого мыслителя. Цель моя была бы достигнута, если бы читатель вынес убеждение, что предмет научных изысканий в области государственного хозяйства определяется совокупностью форм и содержания, влившейся в эти формы экономической жизни, если бы предмет изучения представился ему способным к непрерывному совершенствованию, а следовательно, способным и двигать науку, предлагая ей новые вопросы, и развиваться не только под ее влиянием, но и в силу практических потребностей".