III. Органы полицейской деятельности

§ 1. Заботы о народном благосостоянии уже на низших ступенях человеческого развития усваиваются государством, но при этом полицейская деятельность государства носит частноправовой характер.

Необходимо сказать, что понятия о собственности в то время, когда создавался частноправовой тип государств, не были тождественны с нашими понятиями. Собственность у всех народов на низших ступенях гражданственности была родовой или общинной; владелец пользовался ею в качестве члена известного союза и в пользовании должен был сообразоваться с интересами последнего. Право собственности на известные полицейские отправления таким же образом не было частным правом в современном смысле этого слова. Это было право представителя союза-государства и тех, кому он от себя предоставлял его. Когда еще не были выработаны в достаточной степени понятия о юридическом лице, это было своего рода публичное право, ограниченное нравами, а не учреждениями.

С развитием понятий о частной собственности и юридических лицах должны были постепенно изменяться и понятия о полицейских функциях, превращаясь в права и обязанности публичного характера, причем административный элемент государства поглощает собою другие. В древних теократических государствах не только личность, но и союзы вполне поглощались государственно-религиозным контролем. В Египте жрецы создали стройную иерархическую систему надзора за всем населением, разделенным на касты. Деятельность каждого строго определялась законом, не выполнение которого сопровождалось наказаниями и в настоящей и в будущей жизни. Никакой самодеятельности не допускалось ни для кого, не исключая и самих жрецов, каждый шаг жизни и деятельности коих также точно определялся законом.

В средние века в первое время получают большое значение идеи частноправового государства в форме феодализма, и развивается система вотчинной полиции. Владетель вотчины является судьей и устроителем порядка среди всего населения, живущего в его вотчине. С начала IX в. начинают развиваться города, создающие свою особую полицию, основанную на общинных началах. Городские общины имели свои советы, казну и управление, обязанное заботиться о мерах безопасности и благоустройства. Возникают ремесленные корпорации, названные цехами, имеющие своей задачей: а) взаимную помощь, б) надзор за поведением членов и в) распространение технического образования. В течение средних веков города представляют собой крупную силу, которая с успехом ведет борьбу с феодализмом, оказывая в этом отношении значительную помощь государству, для которого развитие феодализма имело разлагающее значение. Государство одержало победу над феодализмом, но эта победа была также поражением и городских общин, потерявших свою самостоятельность. Так называемый новый период европейской культуры открывается государственным управлением, по отношению своему к личности напоминающим античные государства. Возникает полное поглощение личных интересов государственными и время так называемого просвещенного государственного деспотизма. Поглощение личности государством, хотя бы в форме просвещенного деспотизма, должно было вызвать реакцию. Вмешательство государства в народную жизнь и деятельность носило название полицейской деятельности государства. Отпор был направлен именно против этой деятельности, вследствие чего полиция вообще вызвала недружелюбное отношение к себе.

При таких-то условиях и возникла мысль об установлении пределов для полицейской деятельности государства и о создании не зависимых от государства полицейских органов.

Прежде всего, указание пределов для полицейской деятельности государства было сделано в попытке мыслителей признать существование естественных прав, возникающих независимо от государства, и в которые государство не должно вмешиваться. Практически эта теория выразилась в известной декларации прав человека, провозглашенной во время Французской революции. Но признание этих прав принесло мало пользы делу, границы имели слишком метафизический характер и каждый определял их по-своему. Затем выступили экономисты с учением о естественных законах промышленности, в которые государство не должно вмешиваться. Система laissez-faire, laissez-passer послужила основанием для построения доктрины правового государства, строго ограничивающей полицейскую деятельность государства одной функцией - обеспечением условий безопасности. Задачи полиции государства должны состоять только в этом ограждении безопасности, все остальное должно быть предоставлено личной свободе граждан. Сторонники правового государства одновременно развивали учение об обществе как элементе отдельном и не зависящем от государства, на который и должна быть всецело возложена полиция благосостояния.

Учение о правовом государстве и об обществе, как единственном органе полиции благосостояния, также противоречит требованиям жизни, как и система laissez-faire, laissez-passer. Государство не может быть безучастным к делу народного благосостояния, не может не предпринимать мер к его развитию в ожидании, пока те или другие союзы не займутся этим делом.

На этом же начале основывается и вмешательство государства в частную жизнь, например, мота и расточителя, причем устраивается опека над такими людьми. Сюда же относятся также полицейские меры против самоубийств, наказания за попытки к самоубийствам, лишение самоубийц христианского погребения и т. п. Государство, как представитель общего блага, регламентирует частную жизнь и деятельность таким образом, чтобы при личной свободе достигалась в то же время возможно большая масса народного блага.

Вообще не столько имеет значение точное указание пределов для непосредственной полицейской деятельности государства, сколько такое взаимодействие между различными органами полиции, при котором достигалась бы возможно большая степень народного благосостояния, не мыслимого без свободы личности. Наше законодательство принимает именно этот принцип. "Во всех министерствах, особливо же в тех, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многосложностью правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон". (Св. Зак. 1 т. ст. 202).

§ 2. В древней России полиция благосостояния была главным образом в руках частных лиц и церкви. По принятии Крещения князь Владимир в 996 г. издал церковный устав, по которому церковь сделана органом общественного призрения и назначена десятина на содержание при церквах благотворительных учреждений. Многие из монастырей выполняли свою задачу общественного призрения с полным успехом. Сами князья занимались этим делом, но в качестве частных лиц. Они строили больницы, богадельни, монастыри, училища. Между прочим, сестра кн. Владимира Мономаха основала в Киеве первое воспитательное училище для девиц, содержала его на свои средства и сама учила читать, писать и ремеслам.

Благочиние весьма рано становится полицейской функцией государства. Уже в Русской Правде ряд должностных лиц, ведавших дело благочиния, каковы: вирник, метальщик, мечник, тиуны, которых П. Гуляев сравнивает с позднейшими исправниками. Затем появились воеводы, наместники, волостели, губные старосты, целовальники, сотские, пятидесятники и десятские.

При кн. Иоанне Васильевиче III (1462 - 1505) появляется городская исправа или полиция. Он велел поставить на всех московских улицах решетки, которые ночью запирались для безопасности жителей. Он запрещает пьянство, заботится о путях сообщения, предпринимает меры против распространения болезней. При нем входит в обычай посылать в объезд города огневщиков для наблюдения за пожарами. При царе Василие Иоанновиче (1505 - 1534) в Новгороде, по образцу Москвы, учреждается пожарная и ночная стража, город замыкается на ночь рогатками, предпринимаются решительные меры против воровства. При Иоанне Грозном на Стоглавом Соборе в 1551 г. решено предпринять меры к организации частной благотворительности, для чего имелось в виду переписать нищих по городам, устроить богадельни отдельно для мужчин и женщин. Богадельни должны были состоять в ведении священников и содержаться на счет милостыни. При Федоре Иоанновиче в первый раз учреждается пограничная застава для предохранения от заразительных болезней (в 1592 г. в Ржеве).

Время Иоанна IV и Федора Иоанновича есть время широкого развития системы управления, носящей название приказов. Слово "приказ", как название учреждения, первый раз упоминается при Василие Иоанновиче. Из приказов, ведавших полицию, наибольшее значение имел Разбойный Приказ, которому подчинены были губные старосты и целовальники. Обязанности чинов этого приказа состояли в борьбе с лихими людьми; они должны были предпринимать меры против разбоев, ловить лихих людей и судить их. В городах борьба с лихими людьми возлагалась на Земские Дворы или Избы. По словам Котошихина, в Москве на земских дворах лежала обязанность мощения улиц, для чего собирался с жителей особый сбор, и для чистки улиц содержалось около 50 земских метельщиков. При Борисе Годунове возникают уже такие меры благоустройства, как общественные сооружения, предпринимаемые для заработка населения. Так он выстроил известную колокольню Ивана Великого в Москве. Взгляд его на дело государя относительно народного благосостояния высказан им во время венчания на царство. Годунов, обращаясь к патриарху Иову, сказал: "Отче, великий патриарх Иов! Бог мне свидетель, что в моем царстве не будет ни сирого, ни бедного".

При Алексее Михайловиче в 1649 г. издан Наказ, до градского благочиния касающийся, в котором подробно говорится об организации противопожарной и вообще полиции безопасности. В помощь объезжему голове для объездов назначается подьячий, пять решеточных приказчиков, от каждого из десяти дворов назначено иметь по сторожу.

В 1682 г. царем Федором Алексеевичем издан указ, в котором, с одной стороны, указаны недостатки действующих порядков полиции благосостояния, а с другой, указываются меры к их исправлению. Указ этот не вошел в Полное собрание законов и помещен в книге бывшего директора Департамента министерства Полиции г. Стога: "О начале устроения и распространения в России общественного призрения". Ввиду исторической важности высказываемых в нем воззрений и мер приводим его целиком:

"Нынешнего (1682) года, по указу Великого Государя и Великого Князя Феодора Алексеевича всея Великия и Малыя и Белыя России Самодержца, велено построить две шпитальни или богадельни: одну в Знаменском монастыре, что в Китае, а другую на Гранатном дворе, что за Никитскими воротами. А на пропитание их им даны будут вотчины, которые были за архангельским владыкою да вотчины ж, которые были за Знаменским монастырем, чтоб впредь по улицам бродящих и лежащих нищих (меж которыми многие притворные воры и всем здоровы и работать могут) не было. И то дело самое доброе и богоугодное, и каковые похвалы достойно, свидетельствует о том божественное писание обоих Заветов. А в государствах и во градах, где такие домы нищим построены, великая от того польза как ниже сего следует:

"Во-первых, таковым Великим Государем, где бедные, увечные и старые люди, которы никакой работы работать не могут, а наипаче же служилого чина, которые тяжкими ранами на государевых службах изувечены, а приюту себе не имеют, и должно по смерть их кормить, за такое благое дело последует от Господа Бога временное и вечное благословенство. И ни за которые дела не обещан вечный дати живот, точию за творящим милость к бедным, как сам Господь повелевает: "милости творите паче нежели жертвы". И такое государство бывает от всяких наветов соблюдаемо, как псаломник глаголет: "блажен разумеваяй на нища и убога; в день лют избавит его Господь".

"А когда такие увечные люди будут от бродящих притворных нищих разобраны и ходить им по улицам возбранится, тогда те здоровые нищие, также и дети их, которых множество великое по улицам бродят, и ничему их не учат, а возрастя, кроме воровства от таких бродящих людей не возможно быти, принуждены будут хлеб свой заживать работою или каким ремеслом к общенародной пользе. Потому, что всякая праздность не приводит человека ко иному, точию к злым делам и воровству".

"Когда таким людям по улицам возбранено будет ходити и под окнами милостыни просить, тогда и воровства такова не будет. Для того, что такие воры по дворам ходя, только примечают, кто как живет, и как его дом, как бы исплоша, где малолюдство, ково днем, или ночью покрасть. А иные такие же воры, как о том повествуется, малых робят с улиц крадут; и руки и ноги им ломают и на улицы их кладут, чтоб на них люди смотря умилились и больше им милостыни давали".

"Еще же многие от таких нищих, которые странными болезнями и прилипчивыми одержимы, как-то: франками, раком, волком на лице и по рукам, и те садятся просить во многонародных местех. И такова нищего, когда б жена чревата усмотря, испужалась, могла бы такова ж поврежденного младенца родити. И для такой причины во всех странах Еуропских, таким людем отнюдь не позволяют по улицам ходити, не токмо что во многонародных местех сидеть; а взяв их, лечат буде исцельны; а буде не исцельны и конечно скудны, поят и кормят по смерть в особых отделенных местех".

"Еще же которые меж теми нищими будут больные и увечные, а лечить их можно, и у того дела молодым дохтурам не малая польза, и в науке своей изощрение. И вскоре учение и искусство каждого дохтура при лечьбе таких людей познается; также и лекарей, которые ныне Государево жалованье емлют же, а некоторым делать нечего".

"Только к совершенству того дела надобны различные статьи, которые ниже сего последуют, и чтоб по тем статьям Великого Государя указ был учинен.

"Во-первых, надо всем надобно к тому делу приставить доброго дворянина, которой бы то дело делал одной ради любви Божией с охотою. А ему-б дать подъячего доброго, которой бы записывал нищих в книгу против указов, и держал бы денежной и хлебной и всяким запасом приход и расход. И крестьянские всякие дела, которые к тому делу будут даны, он же бы ведал".

"Сверх того надобно на дворе дворник, который бы ведал, ково впускать, или которой куды пойдет, и всякое бы дворовое дело и починки и прочие дела ведал. Еще же надобен ключник, которой бы всякие запасы и питья на потребу их выдавал и принимал, также и поваров двух или трех человек, смотря по числу".

"Еще же надобно, чтоб тому месту быть (если возможно) при улицах больших, где всегда многолюдство бывает, чтоб мимоходящие люди такую богадельню и больницу видя, умилясь, милостыню подавали. И к тому зело пригоден Знаменский монастырь, в котором бы кормить старых, увечных и бесприютных; а на Гранатном дворе всяких больных лечить. А излеча, буде бесприютен и стар или с увечьем, и к работе ни к какой не годен, и того отсылать в Знаменский монастырь. Также бы и во церквах по всей Москве, буде мочно, сбирать бы на них милостину, как и во иных государствах на них збирается. А однеми крестьянскими доходами такое великое число, которых чаять больши пяти сот или тысячи человек и больши соберется, не прокормить, потому что хотя на всякого человека в год положить на пищу, одежду и дрова по десяти рублев, итого на всякое сто человек по тысяче рублев; а чаять, что того не станет. А когда денег, или запасов будет в приходе больше, тогда и нищих мочно прокормить большее число.

"А буде что за приходом лишние нищие останутся, мнится, что их мочно раздать по монастырем. И тем монастырем чаять, за кем сто дворов, пять человек в своих больницах кормить мочно, не токмо на Москве, но и по всем городам Московского государства.

"Только нищих же, которые бывали чьи дворовые люди, или крестьяне, о тех надобно особой Великого Государя Указ, принимать ли и их на Москве и в городах в больницы монастрыския, или их кормить тем, чьи они люди и крестьяне? А буде в те больницы привезут чьего человека, или крестьянина, и ево лечить, поить и кормить безденежно ль, или за лечбу и за прокорм с него имать на сутки, и по чему имать? О том чтоб Великого Государя Указ был учинен".

"А для лечбы их по всякой нужде, надобно, чтоб у них был приставлен дохтур, аптекарь, да лекарей человека три или четыре с учениками. И аптека небольшая; для того, что со всяким рецептом ходить в город неудобно. А лекарства мочно про них держать недорогие, однакож пользу будут чинити.

"Еще же которые нищие будут без руки, или без ноги, или с иным каким увечьем, а кроме того будет всем здоров и в таких летах, что работать может: и тех принимать ли? и в которые больницы? или их отсылать к каким работам? А в иных государствах, таких, буде они не на городских службах изувечены, заставляют работать, смотря по делу, кому какую работу удобнее работать.

"И таким поведением учинится, что не токмо на Москве, но и в городех всего Московского Государства никакого нищего, по улицам бродящего, не будет. Только надобно приказывать по караулам и по всем воротам, чтоб стрельцы таких нищих в Аптекарской Приказ приводили и там смотря их, буде совершенные нищие, что работать не может, или увечен, отсылать их в шпитальню; а буде каково притворного, здорового нищего поймают, и о тех также Указ надобно учинить, куды их отсылать, и какое им наказание чинить?".

"О Нищенских детех, робятах и девках, которые также по улицам бродят милостины просить, надобно Великого же Государя Указ учинить. А в иных Государствах, таким построены дворы, в которых перво изуча их грамоте, научают ремеслу, какому кто похочет, или отдают мастерам их учить по домам; а девок отдают по монастырем для учения ж. И изуча, и в лета совершенные пришед, как может хлеб свой зажить, и себя с женою прокормить, отпускают на волю. Или, купя дворы тем, поженят. И от таких людей и впредь уж во градах прибыток, а воровства от таких опасаться нечево, потому что ему уже способ, чем сыту быть, дан.

"И таким бы способом многие науки и ремесла, которых ныне из иных чужих государств всегда здесь требуют, и дорогою ценою купят, или таких людей на тяжких и великих кормех призывают, на Москве завелись.

"А в таких дворех, мнится, не трудно учити наукам, которые зело во всяких случаях нужны и потребны, как последует:

"Во-первых, наука цифирная, которая всякого чина людям годна, и наипаче же купетским; без которой многие купетские люди, щоту и выкладки не разумея, пропадают и обнищают.

"Фортификация, или инжинерная наука, без которых обоих наук генералу или полковнику, и никакому начальному человеку чин свой по должности никакими мерами исполнити невозможно. И для того ныне у многих Великих Государей повелось: которой полковник тем наукам не учен, и ево разве с великою трудностию в службу прынимают, для того, что наступления на неприятеля, ни обороны своим творити по воинскому праву не может.

"Архитектура, которая учит всякие здания изрядно и правильно строить.

"Знаменить, или живописная наука, которая тем всем наукам есть повождением. К той же принадлежит и преспектива.

"Геометрия, которая учит земли размеривать, и растояние места от места, и высоту и глубину точию цыфирью и инструментом смечать и сказать. И к строению крепостей городовых зело нужна. И фортификация, или инжинерское дело без сей не состоится.

"Артиллерия, которая учит по размеру прямому как пушки лить, и в какую меру стрелять, порох делать, и всякие огнестрельные статьи, как гранаты и прочие к тому принадлежащие статьи; и в какой размер их метать, чтоб на намеренные места падали.

"И те науки все мочно б в школах к тому устроенных изучити. И от таких бы гуляков, которые ныне туне хлеб едят, изучась, Великому Государю великая прибыль была. И вместо иноземцев, которых с великою трудностию достают и на малое время выезжают, да и те многие в тех науках несовершенны, мочно б и своих завесть; как ныне сказывают у Турок, у которых те науки преже сего не были, ныне же все учатся, а наипаче же тем, которые к воинскому делу принадлежат".

"А без тех вышеписанных наук, наипаче же цыфири, фортификации, геометрии и артиллерии, невозможно никакими мерами добрую, благополучную и прибыточную войну, хотя и великим многолюдством, водити. И теми науками самые крепкие и неудобъемлемые городы емлют; также и многие городы, сею наукою устроенные, великим могут отпор дати, и не токмо себя, но и все свое государство соблюсти".

"А что ремесла всякие и те потому ж мочно было распространить в таких же дворех, изуча их. А наука (добрым мастерам) дав прибыточные привилия, от чего бы им мочно корысти быть, вскоре начнут распространяться.

"А по великой нужде надобны б были ремесла сии последующие:

"Шолковых локотных товаров дело, которое уже за милостию Божиею и Великого Государя тщанием, чаять, в доброе произведется поведение, если помочь заводчику того дела будет.

"Суконное дело, к которому случаи самые добрые в московском государстве есть; и мочно сукна нарочитые здесь делать.

"Золотое и серебренное дело совершенно умеют иноземцы; а русские люди, для того, что не учатся знаменити, того дела не умеют в совершенство изучиться.

"Часовое дело, токарное костяное, кузнечное всяких субтильных орудий и инструментов, которые, ныне все из-за моря привозят.

"Оружейное дело всякими образцы, также печатать медными досками и иныя многия рукоделия, которые в государствах Еуропских, во многих нарочитых городех, на особливых дворех делают, и таких гулящих людей учат, и их же делами кормят с небольшею придачею постороннею.

"А к наукам и ко всяким ремеслам были б, чаять, многие охотники, для того, что народа российского многие зело понятны, как о том о некоторых образцы есть.

"И таким бы способом многая Великого Государя казна, которая таким людям дается, сохранена была б, и многия тысячи людей могли б хлеб свой тем заживать, которые ныне по улицам бродя, ничего не вымышляют, как бы и что своровать? И те бы статьи, которые ныне привозят из иных государств, учали б делать в Московском государстве. И от того б родилось, что за московские товары учали б платить вместо товаров иноземных золотом и серебром. И так бы богатство множилось.

"А для унятия бродящих всяких воров (которые ленятся работать и смотрят, где бы кого покрасть, или мошну подрезать, или шапку схватить, или иное какое зло учинить) сделаны за морем во многих городех дворы, где таких людей по особым чюланцам сковав, сажают на несколько недель, или по вине смотря; и заставливают пилами тереть сандал, или иную какую тяжелую работу делать; и по работе смотря, в размер дают им и хлеба в вес, и воды или кваса. В тех же дворех смиряют непослушливых сынов, которые досаждают отцам, или матерям, или родителям своим; и тем многое воровство удерживается, для того что того двора зело те люди опасны, ведая тяжкую работу и скудость пищи.

"И для того во всех государствах Еуропских, не токмо великих, но и в малых городех, построены при церквах их больницы и школы. В больницах кормят и одевают больных и престарелых людей, за которых жители мнят граду своему воздаяние от Господа Бога получити.

"Также начальство каждого града ни о чем не имут такое попечение, точию как бы возрастующие их граждане во благих нравах и науках и ремеслах достизали, и каждый по своему званию мог бы, без обиды ближняго своего, праведне хлеб свой зажити, в котором самая тишина, мир и благословенство каждого града состоится. Рассуждая, как лесные древеса не могут благих плодов приносити, если не отрежутся ветви их грубыя и не прилепится к ним благого древеси ветвица, чрез которую, новые ветви изростя, уже плод добрый господину своему приносят, и не туне землю занимают: тако и человек, иже от естества выну ко злу, паче неже к добру склонен есть, от лет младых прирожденную грубость благими науками и учением не искоренить, то от естества самого зело трудно ко благонравию прилепится. И человек, кроме учения, человеком именоватися не может для того, что не весть, как он человек. И во вся дни живота своего (еще и зело почтен, еже образ Бога Невидимого носити ему) пребывает аще и жив, но мертв, и видя, но слеп".

§ 3. Указ Федора Алексеевича не был приведен в исполнение по случаю смерти царя в том же 1682 году. Указ этот служит очевидным доказательством того, что к концу допетровского периода появились у нас идеи полицейского государства, возникла мысль о необходимости вмешательства государства во все сферы народной деятельности для поднятия общего благосостояния. Идеи эти легли в основание полицейской деятельности Петра Великого.

В регламенте Главному Магистрату (1721 г. янв. 16) Петр I высказывает следующее воззрение на задачи полиции: "Полиция особенное свое состояние имеет, а именно: оная споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинить добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно починяет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, бельных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальной подпор человеческой безопасности и удобности". (1-е П. С. Зак. N 3708). Для осуществления этой задачи Петр I призвал к деятельности коллегиальное начало, которым заменил прежние приказы. Коллегий было 12: военная, морская, иностранная, камер-коллегия, штатс-контора, ревизион-коллегия, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, мануфактур-коллегия, берг-коллегия, вотчинная коллегия и главный магистрат. Прежний патриарший приказ был заменен Синодом. Устрояя коллегии, Петр высказывает мысль, что "известнее взыскуется истина собранным сословием, нежели единым лицем". В коллегиях дела решались по большинству голосов. Для организации местного управления в 1708 г. Империя разделена на 8 губерний. В городах вместо воевод введены обер-коменданты и коменданты. Указом 1713 г. апр. 24 введены для земского местного благоустройства ландраты, члены которых назначались сенатом, а с 1714 г. избирались дворянами. С 1715 г. в уездах уничтожены коменданты и обер-коменданты и их обязанности переданы ландратам.

В регламенте Главному Магистрату Петр I дает подробную инструкцию того, что необходимо предпринять для надлежащего благоустройства. В гл. XX регламента говорится:

"Хотя о полиции всего подробно здесь не объявлено, однакоже в Главном Магистрате важность смирительных домов и гошпиталей представляется для такой пользы, что оным смирительным домам надлежит быть ради таких людей, которые суть непотребного жития и невоздержного, яко сыновья, которые родителям своим, також и учителям, явятся непослушны и от злого жития не престанут и ни к чему доброму склонны не будут, подобно ж которые и совершенного возраста впадут в непотребное житие, учнут имение расточать, домы разорять и прочие непотребности чинить, такожде и рабы непотребные, которых уже никто в службу не приемлет, еще же ленивые, здоровые нищие и гуляки, которые, не хотя трудитися и своем пропитании, едят хлеб вотще, и прочие сим подобные; то таковых всех надлежит сажать в смирительные домы, кто на какое время по злым его поступкам будет достоин, и посылать их на работу, чем бы они могли пропитание свое заработать, чтоб никогда праздны не были. А предильные домы для непотребного ж и неистового женского пола, которых должно наказывать таким же образом. А гошпиталям быть ради призрения сирых, убогих, больных и увечных и для самых престарелых людей обоего полу. И такие домы построить Магистратам земским иждивением, впредь современем сыскав к тому також и на пропитание оных людей средство и по состоянию места, чтобы гражданам было безобидно, понеже в других государствах такие домы не токмо в больших, но везде и в малых городах обретаются и имеют первое свое начало от фундации земского начальства, такожде и от подаяния таких людей, которые во имении суть свободны, к чему уставы и полиции регулы (всякой город и землю) обязуют, а именно: должны собственных своих убогих снабдить, еще ж и кроме гошпиталей есть в тамошних больших и знатных городах особенно сиротские домы, в которых определенное число убогих и после родителей оставшия дети содержатся и воспитаны бывают, такожде и другие есть домы, в которых от разных болезней бедных людей лечат и в призрении имеют, и все такие домы градским тщанием с потребными покоями каменные строятся, и для того Главному Магистрату иметь в том старание, чтоб оное исправить со временем без отягчения народного. (П. С. З. т. VI, N 3708)".

В инструкции Магистратам 1724 г. указаны еще новые обязанности по благоустройству, напоминающие указ 1682 г. царя Федора Алексеевича.

§ 32. "Понеже известно, что многие люди, не имея и не желая никаких промыслов, отчего пропитание себе могли иметь, подати платить, и того ради некоторые в самой бедности пребывают, некоторые же или наибольшее число в гуляках обретаются, отчего не другое что лучше от них быть может токмо пьянство и всякие непотребности, а потом воровство и разбои: того ради этаких весьма усматривать и каким возможно художествам и ремеслам или работам понуждать, дабы таких людей от таких потребностей отвратить и удержать, а ремесла или художества умножить, и чтоб такие гуляки под именем нищих весьма не шатались и праздны не были".

§ 33. "Стараться прилежно, чтоб малолетние не токмо пожиточных, но и бедных людей гражданских жителей дети читать и писать и арифметике или цифирного счисления обучались, и для того при церквах или где пристойно учредить школы, чтоб такие малолетние, а особенно бедных граждан дети, от которых вперед граду польза и вспоможение может быть, без обучения в непотребство и в какой-либо вред граду не возрастали, а по обучении и по возрасте имут о таких радение, чтоб каждый к надлежащему от его рукоделия или других потребных способов к чему кто будет склонен к пропитанию был определен, дабы от таких впредь могла быть граду польза и вспоможение".

§ 34. "Весьма потребно есть призрение бедных; того ради стараться, чтоб обеднелые, и наипаче престарелые и дряхлые граждане как мужеска, так и женска полу, которые пропитания себе не имеют и работать не могут, в богадельни были пристроены и пропитанием от граждан с прилежным присмотром оставлены не были, а посторонних, кроме граждан, для ущербления от многолюдства в пропитании в городовые богадельни не принимать".

§ 38. "О употреблении обеднелых граждан во всякие городовые и купечеству приличные служения, чтоб тем могли себе пропитание иметь и положенную подать платить, и о недопущении к тому посторонних". (П. С. З. т. VII, N 4624).

Одною из важнейших полицейских мер Петра Великого является попытка восстановить то высокое значение Церкви и монастырей в деле народного благоустройства, какое они имели в Древней Руси по мысли св. Владимира. В регламенте Духовной Коллегии от 25 янв. 1721 г. Петр Великий говорит о том, что деятельность Церкви не удовлетворяет высокому ее назначению, и требует, чтобы Синод занялся улучшением этой деятельности. Он пишет:

"О подаянии милостыни должно Коллегиум Духовное сочинить наставление, ибо в сем не мало погрешаем. Многие бездельники, при совершенном здравии, за леность свою пускаются на прошение милостины и по миру ходят бузстудно, иные же в богадельни вселяются посулами у старост, что есть Богу противное и всему отечеству вредное. Повелевает нам Бог от пота лица нашего, сие есть от промыслов праведных и различных трудов, ясти хлеб (Бытия, глава 3) делати доброе не только для собственного пропитания, но еще чтоб имели мы что подавать и требующим, сие есть убогим (Послание к ефесеям, глава 5) и запрещает Бог: да праздный человек ниже ясть (2-е Послание к солунянам, глава 3). И потому здравии, а ленивии прошаки Богу противни суть. И аще кто снабдевает оных, и той есть яко помощник, тако и участник оных же греха, и что-либо на таковую суетную милостину издерживает, все то вотще ему, а не в пользу духовную. Но из таковой дурной милостины еще и отечеству, яко же рехом, великий вред деется, от сего бо в первых скудость и дорог бывает хлеб. Рассуди всяк благоразумный, сколько тысящ в России обретается ленивых таковых прошаков, толико ж тысящ не делают хлеба, и потому нет от них приходу хлебного. А обаче нахальством и лукавым смирением чуждые труды поядают, и потому великий хлеба расход вотще. Хватать бы таковых всюды и к делам общим приставлять. Да от тех же прошаков деется убогим истинным великая обида, ибо сколько оным подается, толико прямым убогим отъемлется. А еще бездельники оные, понеже здравы суть, скоро до милостины прибегают, когда немощные нищие остаются, иные же полумертвы почитай на улицах лежат и при своей болезни и гладом истаевают. Суть же и таковые, что и дневной пищи лишаем, просити стыдятся. Аще кто истинную имеет утробу милосердия, сия рассудив, не может не желать от сердца, чтоб было таковому бесчинию доброе исправление. Сверх того еще ленивии оные нахальники сочиняют некая безумная и душевновредная пения и оная с притворным стенанием пред народом поют и простых невежд еще вящше обезумливают, приемля за то награждение себе. И кто вкратце исчислит вреды от таковых бездельников деемыя! По дорогам, где угодно видят, разбивают, зажигатели суть, на шпионство от бунтовщиков и изменников подряжаются, клевещут на властей высоких, и самую власть верховную зле обносят, и простой народ к презорству властей преклоняют. Сами никих же христианских должностей, в церковь входить не свое дело быти помышляют, только бы им пред церковию непрестанно вопить. И что еще меру превосходит бессовестие и бесчеловечие оных: младенцем своим очи ослепляют, руки скорчивают и иные члены развращают, чтоб были и прямые нищие и милосердия достойные - воистину нет беззаконнейшего чина людей! Надлежит убо великая должность Духовному Коллегием прилежно о сем думать и советовать, каковым бы лучшим способом зло сие искоренить и добрый чин милостины определить, а определив просить Царского Величества дабы изволил Указом своим Монаршим утвердить" (П. С. З. т. VI, N 3718. Регламент Дух. коллегии, ч. 3., п. 12).

В мае 1722 г. Петр издает дополнение к Духовному регламенту, в котором на монастыри возлагает между прочим следующие обязанности по народному благоустройству.

§ 46. "Еще при таковых же монастырях, иде же обретается многое за потребами довольство, надлежит тогда, как все прежние их монастырские вотчины с доходы к тем монастырям отданы будут, построити странноприимницы или лазареты, и велеть в них по рассмотрению собрать престарелых и здравия весьма лишенных кормитися собою немогущих и промышленников о себе неимущих, и велеть таковых в славу Божию потребами покоить, по подобию показанного в Московском регламенте о таком покое учреждения". "В монастырях строение чрез потребу от излишества, еже и не на славу Божию таковое не попускать, но повелеть употреблять на странноприимницу и таковое дело пред Богом приятнее будет чрез потребного строения". (П. С. З. т. VI, N 4022).

В 1724 г. 20 января Петр повелел собрать сведения о доходах монастырей для распределения между ними нищих и уделения части доходов на содержание училищ. Затем 31 января того же года издается указ, в котором подробно разъясняются мотивы, почему государство возлагает на монастыри по делам народного благоустройства. Он представляет историю возникновения монастырей и описывает праведную жизнь первых монахов, которые "не только питали себя своими трудами, но и многих странных угощали и больных успокаивали, кормили и служили им". Теперь, говорит он далее, монахи ведут иную жизнь. "Что же прибыль обществу от сего воистину токмо старая пословица: ни Богу, ни людям, понеже большая часть бегут от податей и от лености, дабы даром хлеб есть. Находится же иной способ жития праздным сим непраздной, но богоугодной и незазорной, еже служити прямым нищим, престарелым и младенцем". По изложенным основаниям он предложил Святейшему Синоду: 1) "солдат отставных, которые трудиться не могут, и прочих прямых нищих росписать по монастырям, по доходам, определяя число нищих, и устроить шпитали по регламенту; 2) монахов же определять для служения им, а тем, которые окажутся излишними, отводить монастырские земли, чтобы они обрабатыванием земли хлеб себе доставали, и 3) равным же образом и монахинь, за числом служащих, содержать, а питаться им рукоделием вместо пашни, а именно пряжею на мануфактурные дворы, и быть неисходимым в особливых монастырях".

Для приведения в исполнение своей мысли 3 июня 1724 г. Петр Великий издал следующий указ:

"Всех губерний и провинций, кроме Сибирской, в городах, где есть старые, больные и увечные нищие и сироты как мужска, так и женска полу, которые были в богадельнях и гошпиталях, и сверх тех, которые явятся такие же больные и увечные, которые работами себя прокормить не могут, а ни к кому не приписаны и в подушной оклад не положены, переписать губернаторам и воеводам, а где воевод нет, в тех местах управителям, и для того написать указы во все города разные и запечатав послать их к ним, губернаторам и воеводам и прочим управителям, при особливых указах, в которых написать, дабы они те запечатанные указы разослали во все города, и те б управители оные указы распечатали во всех местах в один день публично, а именно октября 1 числа нынешнего 1724 года, и до того числа отнюдь под жестоким штрафом тех указов не распечатывать, а при ком те указы распечатаны будут, о том, с подписанием тех, в Сенат рапортовать; а переписывать бы начали все вдруг того ж дня как распечатают, а переписав прислать им те ведомости в Сенат конечно к ноябрю месяцу, дабы, зная число их и число доходов, можно было расписать их по монастырям". (П. С. З. т. VII, N 4522).

Петр Великий обратил также особое внимание на устройство органов исполнительной полиции в городах. В 1718 г. издана инструкция об устройстве полиции в С.-Петербурге. Генерал-полицмейстер должен был наблюдать за постройками, улицами, жизненными припасами, пожарною частью и т. д. Каждая улица избирала старосту, а десять домов десятского.

В других городах магистраты должны были позаботиться об устройстве органов исполнительной полиции. Но в 1721 г. Петр организовал полицию в Москве, по образцу петербургской.

§ 4. Екатерина Великая смотрела на полицию, как на все то, "что служит к сохранению благочиния в обществе" (П. С. З. 28 февраля 1768 г.). На первом месте в деле забот о благочинии она ставит церковное благочиние, затем "целомудрие нравов есть вторым предлогом сохранения благочиния". На последнее императрица всегда обращала особое внимание. И в "Начертании о приведении к окончанию комиссии проекта нового уложения" она пишет "о управлении нравов", где говорит: "Каждый градоначальник обязан наблюдать в подчиненных своих благопристойность нравов, так как каждый хозяин в своих домашних". В "Уставе благочиния или полицейском" постановлено: "Квартальный надзиратель в его квартале имеет попечение, чтобы молодые и младшие почитали старых и старших, и о повиновении слуг и служанок хозяевам и хозяйкам во всяком добре".

С изданием Устава благочиния (8 апреля 1772 г.) и Учреждения о губерниях (7 ноября 1775 г.) императрица вводит однообразие в устройстве исполнительной полиции по всей империи. Управление в губерниях возложено на губернаторов под руководством генерал-губернаторов; в городах организована городская полиция под названием управы благочиния, с городничим или комендантом во главе, в столице же во главе городской полиции поставлен обер-полицмейстер. В уездах учреждена земская полиция, состоявшая из нижнего земского суда, во главе которого поставлен исправник или капитан, избираемый на три года дворянством. В состав нижнего земского суда входили три заседателя. Управы благочиния состояли: а) в столицах - под председательством обер-полицмейстера, из полицмейстера, приставов и двух ратманов из городских обывателей, б) в больших городах - из обер-коменданта, городничего, приставов и двух ратманов, в) в остальных городах - из городничих или полицмейстера, приставов и двух ратманов. Пристава назначались в больших городах, разделяемых на части от 200 до 700 дворов; причем части делились на кварталы, поручаемые квартальным поручикам.

Необходимо сказать, что полиции императрица поручала не только функцию благочиния, но и благоустройства. Так, в августе 1875 г. императрица повелела московскому обер-полицмейстеру учредить, под ведением полиции, больницу и богадельню для призрения неимущих из низших классов населения. Полиция же в Москве должна была позаботиться об устройстве работных домов для способных к работе праздношатающихся. Синоду было повелено отдать московской полиции упраздненный Андреевский монастырь для учреждения женского работного дома.

По медицинской полиции императрица заботилась особенно много. Для борьбы с болезнями и смертностью были учреждены Медицинская коллегия, Воспитательный дом, оспенные комитеты и оспенные дома.

Между органами полиции благосостояния, устроенными императрицей Екатериной II, имеют огромное значение Приказы общественного призрения. По закону 7 ноября 1775 г. в каждой губернии положено учредить Приказы общественного призрения, под председательством губернатора, из двух заседателей верхнего земского суда, двух заседателей губернского магистрата и двух заседателей верхней расправы. Приказы должны были организовать по всем городам: народные школы, сиротские дома, больницы, богадельни, дома для неизлечимо больных, дома для сумасшедших, работные и смирительные дома.

В народных школах Приказов общественного призрения положено обучать детей всех состояний с взиманием платы с имущих, а неимущие обучались бесплатно. Детей обучали чтению, рисованию, письму, арифметике, катехизису и десяти заповедям. Телесные наказания в школах воспрещались. (П. С. З. т. XX, N 14392 п. 384).

В случае затруднений для устройства сиротских домов Приказ должен был отдавать сирот "добродетельным и добронравным людям" за умеренную плату с обязательством обучения ремеслам, торговле и т. п., смотря по полу, роду и состоянию сирот.

Больницы решено было учредить вне городов, отдельно для мужчин и женщин и для больных заразными болезнями.

Богадельни учреждались для мужского и женского пола убогих, увечных и престарелых.

Дома для неизлечимо больных учреждались для призрения страдающих неизлечимыми болезнями, чтобы они в больницах не занимали мест, нужных для одержимых временными болезнями.

Дома для сумасшедших должны были принимать неимущих безденежно, а имущих не иначе как за годовую плату за содержание, присмотр и приставников.

Работные дома положено было учреждать для доставления работы остающимся без всякого заработка людям. За свою работу в этих домах рабочие получали кров и деньги. Род работ предоставлен усмотрению приказов.

Смирительные дома назначались для исправления порочных людей. Средством исправления была беспрерывная работа внутри дома.

На каждый Приказ Екатерина Великая назначила "единожды" по 15.000 рублей от казны, разрешив для увеличения капитала выдавать ссуды из процентов под верные залоги, принимать пожертвования и содержать аптеки.

Устроив, таким образом, государственные органы призрения, Екатерина Великая разрешила такие заведения устроить городам, обществам, селениям и частным лицам. Приказы не должны были препятствовать этому, "лишь бы установление сходствовало общим для установления предписанным правилам и оных не повреждало; ибо Приказ общественного призрения везде оказывать долженствует доброхотство к роду человеческому и поспешествовать повсюду делам, основанным на человеколюбии". (П. С. З. т. XX, N 14392 ст. 392).

При императоре Павле I Приказы общественного призрения были подчинены учрежденным тогда городским правлениям, причем 2 апреля 1799 г. капиталы приказов переданы в опекунский совет. Выборные должности в приказах упразднены, и губернаторам предписано усилить контроль за суммами приказов.

Павел I обратил главное внимание на организацию общей или исполнительной полиции. 12 сентября 1798 г. учреждена в Петербурге "Комиссия для снабжения резиденции припасами, для распорядка квартир и прочих частей, до полиции принадлежащих". Обязанность ее состояла в принятии мер благоустройства в столице. Комиссии этой подчинялось "Городское Правление". Для благочиния в тесном смысле слова при военном губернаторе находился обер-полицмейстер с двумя полицмейстерами; кроме того, в каждой части города установлен частный инспектор и при них по два офицера. Городская стража устраивалась из обывателей; из нее ночью устраивались нахт-вахтеры, сторожившие по ночам свои участки. Обязанность тушения пожаров также была возложена на обывателей. Общее управление пожарным делом возложено на пожарную экспедицию. При полиции введена военная полицейская команда, состоявшая в каждой части из 4 конных унтер-офицеров и 24 драгун, из 4 пеших унтер-офицеров и 20 рядовых. В следующем году с некоторыми изменениями этот же полицейский порядок был введен и в Москве.

Введение такого сложного порядка в уездах оказалось невозможным, почему в 1799 г. для уездных и губернских городов издано новое положение, по которому в тех губернских городах, в которых были коменданты, в помощь для полицейских дел назначались полицмейстеры, в городах же, в которых были городничие, полицмейстеров не назначалось, но определялось иметь частных приставов. В уездных городах вся полиция возлагалась на городничих и городовые магистраты.

§ 5. При императоре Александре I происходит коренная реформа центральных органов полицейской деятельности. Организуются центральные органы полицейской деятельности государства под названием министерств.

Управление духовным благосостоянием вверено Министерству народного просвещения и Главному управлению духовных дел иностранных исповеданий. Управление материальным благосостоянием вверено Министерству внутренних дел. Для полиции безопасности организовано Министерство полиции.

Предметы ведомства Министерства полиции разделены на две части: учреждения благоустройства, или "полиция предохранительная" и "полиция исполнительная", на которую возлагалось исполнение приговоров судебных мест, сбор недоимок, рабочие дома и т. п. Министерство состояло из трех департаментов: хозяйственной, исполнительной и медицинской полиции. В наказе министру полиции говорилось: "Существо власти, вверяемой этому Министерству, состоит в том, чтобы действием его и главным надзором законам и учреждениям, к охранению внутренней безопасности установленным, доставить скорое и точное исполнение".

Министерство это просуществовало до 1819 г., когда все дела его были переданы Министерству внутренних дел, которое с тех пор и является главным центральным органом внутреннего государственного благоустройства.

При Николае I указом 3 июля 1826 г. из Министерства внутренних дел выделена высшая полиция, сосредоточенная в 3-м отделении Его Величества канцелярии. Предметами занятий этой канцелярии назначены: 1) все распоряжения и известия по всем вообще случаям высшей полиции, 2) сведения о числе существующих в государстве разных сект и расколов, 3) известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям, документам и пр., коих разыскания и дальнейшее производство оставлены в зависимости от министерств финансов и внутренних дел, 4) подробные сведения о всех людях, состоящих под надзором полиции, равно и все по сему предмету распоряжения, 5) высылка и размещение людей подозрительных и вредных, 6) заведование наблюдательное и хозяйственное всех мест заточения, в кои заключаются государственные преступники, 7) все постановления и распоряжения об иностранцах, в России проживающих, в предел государства прибывающих и из оного выезжающих, 8) ведомости обо всех без исключения происшествиях, 9) статистические сведения, до полиции относящиеся. В 1839 г. отделение получает значение вполне самостоятельного ведомства высшей полиции и управляющий отделением получает в свое заведование корпус жандармов, устроенный в 1815 г. и бывший до сих пор в ведении военного министра. В таком виде III Отделение просуществовало до 1880 г., когда оно было упразднено и дела его переданы в Министерство внутренних дел по департаменту государственной полиции.

В 1845 г. точнее определены обязанности губернских правлений как органов полиции. Правлению поручено: "надзор за повсеместным исполнением законов и прекращением противных оным действий; наблюдение за правильным и безостановочным движением дел во всех местах и управлениях в порядке их подчиненности; наложение взысканий на чиновников за медленность и нерадение на службе, и предание их суду за важные проступки, по правилам, в законе означенным; рассмотрение дел по жалобам и протестам губернского прокурора и стряпчих и должные по ним распоряжения; все дела земских и городских полиций, на разрешение губернского правления представляемые; сведения обо всех арестантах, содержащихся под стражею, и о преступлении каждого из них; отдача под суд чиновников полицейского ведомства; по спешным делам губернское правление понуждает ленивых и нерадивых, налагает на них взыскания, как в полицейских, так и в подведомственных судебных местах; обнаруживает и прекращает жестокость в обращении, своеволие, лихоимство и все законопротивные поступки, предавая виновных суду; и как первоначальное разыскание, исследование и открытие преступлений прямо относится до полиции, то губернское правление обращает на сей предмет самое бдительное внимание".

§ 6. С воцарением императора Александра II начинаются великие реформы, совершенно изменившие внутренний строй России, в соответствии, с чем должны были измениться и органы полицейской деятельности. Эти изменения вместе с оставшимися прежними уставами и составляют действующее законодательство.

Главным центральным органом внутренней полиции является Министерство внутренних дел, состоящее из департаментов исполнительной полиции, хозяйственного департамента, департамента духовных дел иностранных исповеданий, медицинского департамента и департамента общих дел министерства. В ведении же министерства этого состоит Статистический комитет.

Департамент исполнительной полиции состоит из четырех отделений. В первом отделении департамента производится переписка по наблюдению за правильным течением дел в губернских, уездных и городских правительственных местах, за точным исполнением законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства, за своевременным доставлением отчетов о движении дел в подведомственных министерству местах и вообще за всем, что касается до соблюдения порядка в губернском, уездном и городовом управлениях. Посему в первое отделение поступают дела: 1) по отчетам, ведомостям и другим донесениям или сообщениям о положении и движении дел во всех местах губернского, уездного и городового управления; 2) по получаемым в министерстве сведениям о беспорядках и злоупотреблениях в местах губернского, уездного и городового управления; 3) по содержанию караулов в городах и доставлению им всего нужного и определенного изданными о том постановлениями; 4) по учреждению и содержанию городской стражи и пожарных команд; 5) по сношениям с начальством внутренней стражи о содействии земской полиции; 6) по употреблению жандармских команд в губерниях; 7) по сношениям с войсковыми канцеляриями о принятии надлежащих полицейских мер; 8) по содействию Министерству финансов при общей ревизии в государстве; 9) дела по определению, увольнению и удалению чиновников губернского управления, городской и земской полиции; 10) о назначении нижних воинских служителей в присутственные места по сей части и в разные полицейские команды и об отставке их; 11) по составлению и перемене штатов полицейских мест и команд; 12) по наблюдению за порядком на ярмарках, рынках и в прочих торговых местах; 13) о трактирных заведениях вообще; 14) по наблюдению за верностью весов и мер, определению образцов оным и введению их во всеобщее употребление; 15) по аукционам и нотариату; 16) о разрешении заводить частные типографии и литографии, разыгрывать лотереи; 17) об увольнении за границу российских подданных и о выдаче им заграничных паспортов; 18) о снабжении иностранцев видами на прожитие в России; 19) о сообщениях пограничных жителей; 20) по разграничению как внутри губерний, так и с другими государствами; 21) наблюдение за очисткой пограничных черт.

Во втором отделении производится вся переписка по судебной и уголовной полиции, по исследованию и пресечению неустройств всякого рода, неповиновения власти, разбоев, грабежей, воровства, мошенничества, буйства и вообще все дела, относящиеся к тем мерам, которые правительство принимает, когда благочиние уже нарушено и требуется прекращение беспорядка. Посему во второе отделение поступают дела: 1) о пресечении всякого самоуправства в правах личных и по имуществу; 2) об учреждении опек по особым случаям, означенным в Общем учреждении губернском, или же по казенным и иным взысканиям; 3) по жалобам на бездействие местного полицейского начальства; 4) по надзору над производством полицейских следствий в делах уголовных; 5) о мерах для открытия и истребления появляющихся разбойничьих шаек; 6) об открытии и поимке виновных в воровстве, мошенничестве и других преступлениях, а равно беглых и беспаспортных и о пресечении бродяжничества всякого рода, в том числе и заграничных выходцев; 7) о высылке подозреваемых иностранцев; 8) о фальшивых ассигнациях, монетах, штемпелях и документах; 9) о прекращении запрещенных игр, непомерного роста и всякого рода подлогов; 10) о не обращении в публике вредных книг; 11) о злоупотреблениях по торговле и переписка о контрабанде; 12) по жалобам обывателей на обиды военных чинов; 13) о высылке из столицы людей дурного поведения; 14) по устройству тюрем в отношении к безопасности; 15) по содержанию тюрем и арестантов; 16) по учреждению и содержанию этапов и вообще по отправлению и препровождению ссыльных; 17) дела о необходимости учреждения исправительных арестантских рот гражданского ведомства и о денежных средствах на устройство и содержание их; 18) по распределению неспособных к ссылке и в работы.

В третьем отделении производится переписка по исполнению судебных приговоров и вообще законных постановлений и требований как судебных, так и других мест и лиц, в том числе о понуждении к своевременному исправлению государственных и губернских земских повинностей, к платежу податей и недоимок, казенных и частных взысканий всякого рода, к отысканию и высылке в суд, к должности и команде лиц, требуемых начальствами и вообще правительственными местами, а равно и по общим соображениям и распоряжениям о земских повинностях как натуральных, так и денежных. По сему в третье отделение поступают дела: 1) по взысканиям всякого рода податей и недоимок; 2) по рекрутским наборам; 3) по понуждению к исправлению земских повинностей, к платежу податей и недоимок, казенных и частных взысканий всякого рода, к отысканию и высылке в суд, к должности и команде лиц, требуемых начальствами и вообще правительственными местами, а равно и по общим соображениям и распоряжениям о земских повинностях как натуральных, так и денежных. По сему в третье отделение поступают дела: 1) по взысканиям всякого рода податей и недоимок; 2) по рекрутским наборам; 3) по понуждению к исправлению земских повинностей, денежных и натуральных; 4) по общим соображениям и распоряжениям о сих повинностях; по устройству дорог, почтовых станций, перевозов и мостов, по постройке казарм и конюшен; по содержанию войск от земли и квартированию их, по назначению войскам пастбищ; по наряду подвод для перевозки провианта при передвижении войск и по воинскому постою; 5) о добровольных приношениях на военные надобности; 6) по содействию для удовлетворения требований военного ведомства; 7) об отыскании чиновников военного ведомства, отлучившихся или исключенных из команд, и о следующем с них взыскании; 8) по отысканию всякого звания людей, коих местопребывание неизвестно, и по распоряжениям о публикациях и других по сему случаю мерах; 9) о высылке воспитанников в батальоны и полубатальоны военных кантонистов и солдатских жен к мужьям их; 10) по сношениям с Комитетом 18 августа 1814 г. о призрении инвалидов и о доставлении им всего, постановлениями определенного; 11) по содействию в отправлении и препровождении казенных транспортов и в закупке ремонтерами лошадей; 12) по содействию надлежащему ведомству в рубке корабельных лесов; 13) по взысканиям вексельным и иным казенным и частным вследствие судебных приговоров и других законных требований; 14) по понуждению к точному исполнению бесспорных контрактов и всякого рода условий.

Четвертое отделение счетное: предметы его определяются Счетным уставом министерства внутренних дел. (Св. зак., I т., ст. 1203 - 1207).

С 1882 г. Министерство внутренних дел управляет корпусом жандармов, причем один из товарищей министра состоит командиром отдельного корпуса жандармов и заведывает государственной полицией.

В департаменте исполнительной полиции сосредоточены дела полиции благочиния. Хозяйственный департамент сосредотачивает в себе дела полиции благоустройства, вверенные министерству. Так, первое отделение хозяйственного департамента ведает дела: по народному продовольствию и о хлебных магазинах, по собиранию и соображению сведений о посеве, произрастании и урожае хлеба, о мерах в случае неурожая и дороговизны хлеба, о ценах на жизненные припасы, об отвращении преград к развитию внутренней торговли, по составлению планов для городов и сел, по устройству ярмарок и рынков и т. п. Второе отделение заведывает делами общественного призрения, о пособиях разоренным в несчастных случаях, напр. от пожаров, наводнений и т. п. (1210 - 1216). Департамент духовных дел иностранных исповеданий ведает дела исповеданий: римско-католического, армяно-католического, армяно-грегорианского, протестантского, магометан, евреев и ламантов (1217 - 1220).

Управление гражданской медицинской частью, делами судебной медицины и медицинской полиции состоит в ведении медицинского департамента. (1221 - 1228).

В ведении департамента общих дел состоят между другими дела: а) требующие особенной тайны или иных предосторожностей и вообще непосредственного надзора министра; б) дела, не терпящие ни малейшего отлагательства по каким-либо причинам, в) о лицах поднадзорных, обративших на себя особое внимание, г) по переписке о принятии в подданство, д) о разрешении перевоза умерших из одного места в другое для погребения, д) по всем чрезвычайным сношениям с военным ведомством и по распоряжениям в необыкновенных случаях (1309 - 1321).

Остальные дела по благоустройству распределены между другими министерствами. Так, министерство финансов, и кроме прямых обязанностей по государственному финансовому хозяйству, ведает торговлю и некоторые отрасли народной промышленности. Министерство народного просвещения есть центральный орган учебного ведомства, но специальными учебными заведениями заведывают и другие министерства, наприм., Министерство государственных имуществ, юстиции. Министерство государственных имуществ, сверх своей специальной задачи заведывания государственными поземельными имуществами, является также центральным органом полиции сельскохозяйственного и лесного благоустройства. В военном министерстве состоят училища, подготовляющие к военному званию. В Министерстве путей сообщения сосредоточены дела по благоустройству внутренних сухопутных и водных сообщений, но некоторые из этих дел ведает также Министерство финансов.

Местная полиция, по Своду законов, разделяется на места и власти: а) губернские, в состав коих входят главный начальник губернии, губернатор, губернское правление, губернское по крестьянским делам присутствие, управление государственных имуществ, губернское земское собрание, губернская земская управа и приказы общественного призрения, сохраненные в некоторых губерниях; б) к Уездным местам и властям отнесены: уездный исправник и уездное полицейское управление, уездное по крестьянским делам присутствие, уездные врачи, уездные комитеты общественного здравия и оспенные, дворянская опека, уездное земское собрание и уездная земская управа; в) городские органы полиции: в С. -Петербурге градоначальник, в Москве обер-полицмейстер и управа благочиния; в некоторых портовых и других городах градоначальник; в городах с отдельной от уездной полицией полицмейстер и городское полицейское управление, городовые врачи, городская дума, городская управа, сиротский суд; г) наконец, волостные и сельские власти и места: волостной сход, волостной старшина, волостное правление, волостной суд, сельский сход и сельский староста.

Главный начальник губернии, или генерал-губернатор, "имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, есть местный высший блюститель порядка, непрестанно ревизующий все действия мест, ему подведомственных, для предупреждения и для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей или же несообразного с видами верховного правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному" (т. II ч. 1 ст. 417). Важнейшие полицейские функции генерал-губернаторов: а) генерал-губернатор наблюдает, чтобы юношество получало воспитание в правилах чистой веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к Престолу и отечеству, чтобы молодые дворяне не находились в праздности и чтобы каждый, во всех сословиях, сыскивал себе пропитание трудом честным и полезным; б) ему принадлежит ближайший надзор за преуспеянием местных женских учебных заведений ведомства учреждений императрицы Марии; в) он преследует всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство и мотовство; г) при чрезвычайных народных бедствиях, как-то: от пожаров, наводнений и т. п., он вникает в нужды пострадавших для немедленного облегчения их положения; д.) в случае важных беспорядков принимает немедленные меры как к восстановлению спокойствия, так и к отвращению всякой причины возобновления их; е) при чрезвычайно неблагоприятных видах урожая благовременно озабочивается к отвращению бедствий от голода; ж) в отношении земледелия генерал-губернатор принимает меры к развитию, покровительствуя, поощряя и ободряя все полезные в этом отношении предприятия; з) такие же меры он предпринимает и относительно других отраслей труда, наблюдая вместе с тем за бытом и нравственным направлением фабричных и заводских людей (ст. 419 - 436).

14 августа 1880 г. Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия предоставлено генералгубернаторам в означенных целях предпринимать чрезвычайные меры охраны.

Губернаторы, заботясь о благе населения, "обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил порядка и благочиния. Им поручено и принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения" (т. II ч. I. ст. 494). Губернатору принадлежит общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии (496). Губернатор, по званию своему, есть почетный попечитель всех находящихся в губернии женских гимназий и прогимназий (497).

Всеми делами, касающимися полиции, заведует в уезде уездное полицейское управление. Столичные, губернские и некоторые другие более значительные города, посады и местечки исключаются из ведения уездной полиции и имеют свою особую полицию. Уездное полицейское управление состоит из исправника, помощника исправника, общего присутствия уездного полицейского управления и временных его отделений, образуемых в некоторых исключительных случаях. Городское полицейское управление состоит из полицмейстера, помощника его и общего присутствия городского полицейского управления. Как уездному полицейскому управлению, так и городскому подчинены исполнительные чиновники и нижние полицейские чины. Уездной полицией управляет исправник, а городской - полицмейстер. Общее присутствие уездного полицейского управления состоит под председательством исправника из его помощника и заседателей от сословий. Общее присутствие городского полицейского управления состоит под председательством полицмейстера из его помощника и двух членов от города. К составу полицейского управления в городах принадлежат пожарные и полицейские команды. Под ведомством полицейского управления состоят в уездах становые приставы, а в городах, местечках и посадах - городские приставы, их помощники и полицейские надзиратели. Кроме того, в Харькове, Киеве, Вильно и Вологде учреждены должности участковых приставов и околоточных надзирателей. Околоточные надзиратели существуют также в г.г. Слониме, Кобрине и Бельске Гродненской губернии. В Ораниенбауме и м. Радзивилове существуют должности полицейских приставов. Нижними чинами полиции называются сотские, десятские, полицейские служители городских полицейских команд и рассыльные. Кроме вышеуказанных органов полиции, для усиления средств уездной полиции, в помощь становым приставам и для руководства и надзора за действиями сотских и десятских, учреждены в 46 губерниях еще должности полицейских урядников. Становые приставы определяются губернским правлением преимущественно из дворян, имеющих в губернии недвижимую собственность. Урядники определяются в должности исправником; определение же, увольнение и предание суду сотских, десятских и полицейских служителей предоставлено общему присутствию уездного полицейского управления, а полицейских служителей городских полицейских команд - общему присутствию городского полицейского управления. В случае отсутствия или болезни исправника должность его исправляет его помощник, а в случае отсутствия и сего последнего должность исправника исправляет один из заседателей или особый чиновник по усмотрению губернатора. Должность полицмейстера, в случае отсутствия или болезни его, исправляет помощник полицмейстера, а где такового не положено - старший по чину пристав.

Все подведомственные полиции дела решаются или общим присутствием полицейского управления, или личными распоряжениями начальника полиции. Общее присутствие полицейского управления разрешает дела, касающиеся обнародования Высочайших указов, манифестов и законов, разрешает встретившиеся при исполнении предписаний и требований различных мест и лиц сомнения, принимает чрезвычайные меры к исполнению закона и восстановлению порядка, спокойствия и безопасности, рассматривает жалобы частных лиц и требования присутственных мест о противозаконных действиях полицейских чиновников, делает губернскому начальству представления о переводе становых квартир, об изменении границ и числа станов, об изменении числа и состава частей городов, определяет, увольняет и предает суду сотских, десятских и всех вообще полицейских служителей, временно, впредь до разрешения губернского начальства, устраняет от должности исполнительных полицейских чиновников в случае совершения ими уголовных преступлений, ведет метрические записи раскольников и, наконец, рассматривает такие дела, которые предоставлены разрешению исправника или полицмейстера в случае, если эти последние пожелают передать их на рассмотрение общего присутствия. Все прочие полицейские распоряжения предоставлены личной власти исполнительных чиновников полиции. На обязанности уездных исправников и полицмейстеров лежит надзор за охранением общественной безопасности; они обязаны немедленно доносить губернатору о всяком беспорядке, происшедшем в пределах их ведомства, и в случаях, не терпящих отлагательства, принимать все надлежащие меры, доводя об этих мерах до сведения губернатора. Кроме того, в пределах уезда исправник обязан иметь постоянный надзор за действиями становых приставов и подчиненных им лиц и принимать непосредственное участие в делах по всем предметам ведомства уездного полицейского управления, которых производство и окончание превышают власть станового пристава.

В столицах полиция организована на особых началах.

В Петербурге главным начальником полиции состоит градоначальник. Полицейское управление в С.-Петербурге состоит из управления градоначальника, в котором сосредоточены все прочие полицейские управления города и управлений местных, состоящих из управлений участков, смотрителей полицейских домов и чинов речной полиции. Город разделен на 12 частей и 38 участков, управляемых приставами.

Полицейскую стражу составляют околоточные и городовые. В Москве полиция состоит под начальством обер-полицмейстера и подчинена непосредственно генерал-губернатору. Москва, так же как и Петербург, разделена в полицейском отношении на отделения, во главе которых стоят полицмейстеры. Отделения разделены на части. В каждой части состоит частный пристав, а в каждом квартале квартальный надзиратель со старшим или младшим помощником. Кроме Петербурга, градоначальства учреждены в Одессе, Таганроге, Керчи. В городах Царском Селе, Петергофе, Гапчине и Павловске городская полиция состоит в полном заведовании Министерства императорского двора (Св. зак. т. II, ч. I. ст. 1274 - 1501).

В помощь уездной полиции по делам благочиния законом определены волостные старшины, сельские старосты и вообще все сельские власти (т. II., ч. I. ст. 2133 - 2238. Общ. пол. о крест., вышедших из креп. зависимости, ст. 60 - 85).

По делам полицейским волостной старшина обязан: 1) объявлять, по предписаниям уездной полиции, законы и распоряжения правительства и наблюдать за нераспространением между крестьянами подложных указов и вредных для общественного спокойствия слухов; 2) охранять благочиние в общественных местах и безопасность лиц и имуществ от преступных деяний, а также принимать первоначальные меры для восстановления нарушенной тишины, порядка и безопасности, впредь до распоряжения уездной полиции; 3) задерживать бродяг, беглых и военных дезертиров и представлять их полицейскому начальству; 4) доносить уездной полиции о самовольно отлучившихся из волости и о преступлениях и беспорядках, случившихся в волости; 5) наблюдать за точным исполнением Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, правил о приписке, увольнении и перечислении крестьян из одного общества в другое; 6) распоряжаться в чрезвычайных случаях, как, напр., при пожарах, наводнениях, повальных болезнях, падеже скота и других общественных бедствиях, и немедленно доносить полицейскому начальству о чрезвычайных происшествиях в волости; 7) предупреждать и пресекать преступления и проступки; принимать полицейские меры для открытия и задержания виновных и представлять их на дальнейшее распоряжение подлежащего начальства и 8) наблюдать за исполнением приговоров мировых учреждений и волостного суда (ст. 83 Общ. пол. о кр., выш. из крепостной зависимости).

Сельский староста, не ожидая приказаний старшины, в пределах своего общества обязан: 1) принимать необходимые меры для охранения благочиния, порядка и безопасности лиц и имуществ от преступных действий, а равно предупреждать, чтобы не было потрав хлеба, побоя травы, лесных пожаров и порубок в лесах; 2) задерживать бродяг, беглых и военных дезертиров и представлять их уездной полиции для дальнейшего распоряжения; 3) распоряжаться подачей помощи в чрезвычайных случаях, как, наприм., при пожарах, наводнениях, повальных болезнях, падеже скота и других общественных бедствиях, немедленно извещая старшину, а в случае надобности донося прямо и полиции о важнейших происшествиях в сельском, обществе; 4) в случае совершения преступления делать предварительное дознание, задерживать виновных и охранять следы преступления до прибытия уездной полиции или судебного следователя (ст. 60 ibid. ).

О специальных органах полиции, как, наприм., полиции союзов, речной полиции и т. д., будет сказано в соответствующих отделах науки.