<<
>>

ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И СИСТЕМА

В юридической науке под правовым стимулом понимается правовая мера, регулирующая общественные отношения путем побуждения субъекта этих отношений к определенному поведению за счет предоставления ему дополнительных возможностей и благ.

В то же время в научной литературе приведено множество определений данного понятия. Основная их суть сводится к тому, что правовые стимулы являются юридическими средствами в механизме правового регулирования, позволяющими подключить внутреннею мотивацию к формированию определенной линии поведения участников правоотношений[39]; побуждают субъекта общественных отношений действовать с определенной законодателем целью для удовлетворения собственного легального интереса[40] [41]; поощряют развитие нужных в данный момент для общества и государства общественных отношений, стимулируя как обычную, так и повышенную правомерную деятельность индивидов и ее результаты43.

А.В. Малько дает следующее определение правового стимула - это правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования[42].

В той или иной степени близкие по содержанию определения правового стимула дают С.В. Мирошник[43], Н.Г. Богатырева[44], Е.Н. Лебедева[45],

Е.В.Гражданкина[46], В.М Баранов[47] [48] [49], Н.А. Бриллиантова32, О.В. Левин51, Ю.В. Тихонравов[50], Н.А. Москвитин[51], К.А. Нефагина[52] [53], М.Н. Дракина37, В.Н. Верхоглазенко[54].

Определения, которые даны указанными авторами, в целом отражают сложившиеся в юридической науке подходы к определению понятия правовой стимул. В то же время следует отметить, что при определении данного понятия авторы в большинстве своем апеллируют к поведенческой реакции индивидов - физических лиц.

Между тем, являясь универсальным средством правового воздействия, стимулы широко применяются в отношении субъектов экономической, предпринимательской и иной деятельности, ввиду чего должны обладать общими для всех субъектов общественных отношений признаками.

В свое время такие признаки достаточно подробно раскрыли Н.И. Матузов и А.В. Малько, они утверждают, что правовые стимулы:

- связаны с созданием благоприятных условий для осуществления интересов личности, поскольку выражаются в обещании предоставления ценностей, а в ряде случаев в отмене либо снижении меры лишения ценностей;

- сообщают о расширении объема свобод и возможностей, ввиду того, что формами проявления правовых стимулов выступают субъективные права, льготы, поощрения и т.п.;

- выражают положительную правовую оценку деятельности субъектов;

- предполагают повышение правовой активности;

- направлены на изменение и упорядочение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей39.

В развитие теоретического исследования данного вопроса мы предлагаем дополнить названный перечень следующими признаками:

- правовые стимулы исходят от государства;

- имеют правовое закрепление;

- отражают определение цели, поставленные государством;

- представляют собой правовое побуждение (процесс внешнего воздействия на мотивацию субъектов отношений);

- имеют направленность на определенные группы участников общественных отношений;

- ориентированы на получение определенного ожидаемого результата;

- направлены на создание заинтересованности субъектов в достижении ожидаемого результата;

- ориентированы на достижение результата не «любой ценой», а посредством правомерного поведения;

- предполагают возможность приобретения субъектом правоотношений положительных последствий в виде возможностей, благ и др.

Таким образом, являясь средством правового воздействия, стимулы, в первую очередь, отражают интересы государства.

Вторым, и не менее важным, является то, что «стимулы всегда подчинены целям, которые ставит перед собой государство»[55] [56].

В то же время сущность стимулирования состоит в том, что субъект правоотношений не принуждается к тому или иному социально активному (ожидаемому) поведению под страхом неблагоприятных последствий или наказания. У него в данном случае имеется выбор вариантов действий в пределах правоустановления. При этом в таком поведении, с одной стороны,

заинтересовано государство и общество, с другой - оно выгодно для самого субъекта.

Обобщая изложенное, мы предлагаем следующее авторское определение указанного правового явления: правовой стимул - это правовое побуждение субъекта общественных отношений к правомерной деятельности, отвечающей интересам и целям государства, а также общества, путем создания заинтересованности в достижении ожидаемого результата.

Особенностью правовых стимулов является то, что в основу их применения закладываются идеи, отвечающие преобладающим взглядам на определенные (обозначенные) проблемы общественных отношений, которые существуют в данный исторический период.

В юридической науке существует два основных подхода к понятию правового стимула.

Одни авторы понимают правовые стимулы исключительно как закрепленные в правовых нормах позитивные средства воздействия на поведение участников правоотношений.

Указанной позиции придерживаются такие ученые, как В.В. Глазырин,

В.И.Курилов, С.А. Иванов, Р.З. Лившиц, А.Г. Бережнов[57].

Другие авторы рассматривают правовые стимулы в виде синтетического способа воздействия, объединяющего в себе не только меры позитивного воздействия, но и меры принуждения.

Сторонниками такой позиции являются Ю.В. Голик, Б.Г. Прошкин, В.Н. Сусликов, И.Э. Звечаровский[58].

Мы склонны разделять позицию первых авторов и считаем, что стимулы следует рассматривать как позитивные средства правового воздействия,

поскольку в конечном счете именно позитивные средства вызывают побуждение к совершению определенных действий и, соответственно, получению результата, в которых заинтересован стимулирующий субъект.

Это вытекает из самой природы правовых стимулов, назначение которых, как справедливо утверждает С.В. Мирошник, состоит не столько в том, чтобы предотвратить возможность совершения правонарушений, сколько в том, чтобы способствовать возникновению мотивации, ориентированной на эффективное правовое поведение и высокий результат действий[59].

В правовой науке различают «правовые стимулы» и «правовое стимулирование».

Правовое стимулирование представляет собой систему общеобязательных правовых норм, призванных обеспечивать поддержание надлежащего правопорядка, отвечающего интересам общества, без применения мер принуждения.

Правовое стимулирование следует рассматривать системно, как процесс, складывающийся из ряда последовательных и взаимосвязанных этапов от правоустановления до правореализации.

С.В. Мирошник утверждает, что данный процесс состоит из следующих взаимосвязанных между собою этапов:

1) юридическое закрепление правовых стимулов в соответствующих нормативно-правовых актах;

2) доведение информации о правовых стимулах до субъектов правового стимулирования;

3) воздействие правовых стимулов на сознание и психику человека с целью установления мотивации правомерного поведения;

4) реализация юридических норм, закрепляющих правовой стимул;

5) юридическое признание заслуг лица[60].

Нам представляется, что предложенная данным автором система не может являться универсальной для обозначения этапов правостимулирующего процесса по следующим причинам.

На наш взгляд, целесообразно не разграничивать первую и вторую стадии, поскольку правоустановление и есть процесс, который включает в себя не только принятие нормативно-правового акта, но и его опубликование (обнародование) и определение момента вступления в законную силу. В свою очередь, действие нормативного акта происходит независимо от того, знают об этом те или иные участники правоотношений.

Что касается стадии воздействия стимулов на психику и сознание человека, то, как уже обращалось внимание, автор апеллирует лишь к поведенческой реакции индивидов - физических лиц.

Однако стимулы достаточно широко применяются в отношении субъектов экономической и предпринимательской деятельности.

Применительно к стадии юридического признания заслуг лица представляется, что эта стадия существует только при реализации стимулов в форме поощрений и наград. Основная же часть правостимулирующих средств применяется в качестве побуждения к определенному поведению за счет предоставления дополнительных гарантий, возможностей и благ.

Что касается таких форм правовых стимулов, как гарантии и льготы, то они вообще не предполагают данной стадии, а если привести в качестве примера привилегии и иммунитеты, то эти формы правовых стимулов и вовсе связаны со специальным статусом лица, исполняющего государственно-значимые функции.

Далее, если оценивать с точки зрения данной стадии преференции, субсидии и гранты, то к этим формам правовых стимулов она также не имеет никакого отношения. Создавая правовые преимущества для отдельных субъектов общественных отношений, эти правовые стимулы ни в коей мере не связаны с признанием или не признанием каких-либо заслуг, как существующих, так и потенциальных.

Таким образом, на наш взгляд процесс правового стимулирования может состоять только из двух вышеназванных нами стадий: правоу становления и правореализации.

Внутри себя данные стадии вполне могут иметь свои собственные специфические составляющие, которые способны повлиять на результативность процесса правового стимулирования в целом.

Представляется, что критериями оценки результативности данного процесса являются такие составляющие, как обоснованность и эффективность.

Обоснованность должна включать в себя экономическое и правовое обоснование установления новых правовых стимулов, видоизменения, сокращения объема и прекращения действия уже существующих.

В отдельных случаях потребность в появления новых и упразднении существующих стимулов диктует социальная действительность.

Так, появление такой широко известной меры поддержки семей, как «материнский (семейный) капитал», явилось следствием необходимости разрешения существующей в стране серьезной демографической проблемы.

И как показывает сложившаяся практика, принятие таких мер дало определенный, отметим, именно определенный положительный результат.

В качестве примера видоизменения льгот можно назвать известную «монетизацию льгот», проведенную в начале текущего века, причинами которой явились именно экономическое обоснование и определенные затруднения в предоставлении отдельных льгот в материальном выражении.

Условием эффективности правовых стимулов выступает их адекватность существующим в обществе условиям и психологическим установкам, общему уровню правовой культуры и активности субъектов.

Мы полагаем, что в процессе правового стимулирования в любом случае необходимо предварительно «просчитывать» эффект от правоустановления тех или иных стимулирующих мер путем соотнесения ожидаемого результата с финансовыми затратами и издержками с учетом возможной корреляции

ожидаемого поведения (достижения не совсем тех результатов, которые изначально предполагались).

Что касается эффекта, то, на наш взгляд, он должен оцениваться не только в количественном, но и в качественном выражении.

В качестве наглядного примера можно привести результаты правоу становления все того же «материнского (семейного) капитала». Действительно, данное правовое установление возымело определенный результат, в стране стала постепенно повышаться рождаемость, и впервые, начиная с 90-х годов XX века, было зафиксировано превышение рождаемости над смертностью.

Однако по истечении некоторого времени исследователи и аналитики все чаще начали обращать внимание на то, что результат достигается в основном за счет маргинальной среды, то есть несколько не так, как предполагалось

изначально.

Между тем, если задуматься, этот результат был ожидаемым, поскольку размер денежных средств, выделяемых государством не обобщенно в масштабах всей страны, а применительно к отдельно взятой семье, учитывая стоимость расходов, необходимых для «качественного» (в современных условиях) воспитания ребенка, мог заинтересовать в основном слои населения с незначительными доходами, в том числе не всегда благополучные в социальном плане.

Изложенное дает нам основание для вывода о том, что вопросы, касающиеся правоустановления и правореализации правовых стимулов столь масштабны, неоднозначны и важны для современного общества, что назрела реальная необходимость разработки, наряду с уже существующими направлениями государственной политики, концептуальных основ государственной правостимулирующей политики, положения которой пронизывали бы все сферы общественных отношений, являлись бы комплексным программным документом, объединяющим как ранее накопленный опыт, так и основой для развития новых форм правового стимулирования и расширения сферы его применения.

В то же время теоретическое решение обозначенной нами задачи не является предметом настоящего диссертационного исследования, в связи с чем сделанный нами вывод не претендует на то, чтобы быть вынесенным на защиту.

Возвращаясь непосредственно к теории правовых стимулов, следует констатировать, что закрепленные в современном российском праве правовые стимулы весьма разнообразны. В юридической науке неоднократно предпринимались попытки их классификации по различным основаниям.

Так, А.Ф. Сизый предлагает подразделять правовые стимулы на две группы: стимулы-средства и стимулы-объекты. К стимулам-средствам, с его точки зрения, можно отнести все юридические способы воздействия на личность, которые могут применяться с целью стимулирования законопослушного поведения. Стимулы-средства - это то, с помощью чего можно добиться правопослушного поведения субъектов или их побуждения к нему. К стимулам-объектам относятся меры поощрения, а также и иные ценности, к которым стремятся субъекты правомерного поведения, то есть это то, ради чего субъекты поступают правомерно[61].

Данная классификация нам представляется не совсем удачной. Автор, по сути, подразделяет стимулы на собственно стимулы и стимулирование как процесс воздействия, что, на наш взгляд, является смешением понятий «правовые стимулы» и «правовое стимулирование», которые мы определяем как самостоятельные отличающиеся по своему содержанию правовые категории.

А.В. Малько выделяет следующие виды правовых стимулов:

- в зависимости от элемента структуры нормы права - юридический факт- стимул (гипотеза), субъективное право, законный интерес, льгота (диспозиция), поощрение (санкция);

- в зависимости от предмета правового регулирования - конституционные, гражданские, экологические и т.п.;

- в зависимости от объема - основные (субъективное право), частичные (законный интерес) и дополнительные (льгота);

- в зависимости от времени действия - постоянные (надбавки к заработной плате, прописанные в трудовом договоре) и временные (разовая премия);

- в зависимости от содержания - материально-правовые (материальное поощрение, премия) и морально-правовые (благодарность)[62].

Данная классификация на сегодняшний день, по существу, является основной в юридической науке.

Однако постоянно развивающаяся правовая действительность ставит перед юридической наукой цели теоретического обоснования тех или иных правовых явлений, которое способствовало бы более единообразному их толкованию в процессе правотворчества и правоприменения.

Обращает на себя внимание то, что в юридической науке и практике зачастую происходит смешение, а иногда и подмена понятий, обозначающих формы реализации правовых стимулов.

Так, в юридической литературе бытует мнение, что специфической разновидностью правовых льгот выступают правовые привилегии, под которыми следует понимать специальные (исключительные) льготы для конкретных субъектов, необходимые им для наиболее полного и качественного осуществления своих должностных обязанностей[63].

Также высказано мнение, что правовой иммунитет есть особый вид привилегии[64] [65].

Существует позиция, согласно которой налоговые преференции являются

69

разновидностью правовых льгот .

Что касается сопоставления таких правовых категорий, как гарантии и льготы, то эти понятия зачастую употребляются как синонимы.

Однако, имея общую правовую природу, данные правовые категории обладают разными признаками и содержанием, имеют различную направленность, иными словами, разные цели, которые ставит государство при их установлении.

Это дает нам основание для вывода о необходимости классифицировать правовые стимулы в зависимости от основных признаков и целей, которым они

отвечают.

По данному критерию мы предлагаем выделять следующие виды правовых стимулов:

- правовые исключения (льготы, привилегии, иммунитеты);

- правовые одобрения (поощрения, награды);

- правовые преимущества (преференции, субсидии, гранты).

Представляется, что в ходе дальнейшего расширения объема применения

правостимулирующих средств будут выделены новые формы правовых стимулов и это позволит расширить предложенный нами перечень видов.

Следует отметить, что в рамках настоящего диссертационного исследования поставленной задачей является не раскрытие содержания и правовой природы всех и каждого из существующих правовых стимулов (такие исследования по отдельным формам правовых стимулов уже имеют место в правовой науке), а выделение признаков, объединяющих их в предложенную классификацию и позволяющих ее обосновать.

Указанное не является самоцелью, а позволит приблизиться к разрешению поставленной в настоящем исследовании задачи определить место и роль грантов в системе правовых стимулов через познание природы каждой из групп видов правовых стимулов и выделенной нами группы правовых преимуществ в частности.

Правовые исключения

Одним из основополагающих принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, является равенство прав и свобод граждан независимо от социальной принадлежности, вероисповедания и каких-либо личных особенностей. В то же время существуют устанавливаемые государством так называемые правовые исключения, среди которых льготы, привилегии и иммунитеты.

В механизме правового регулирования именно правовые исключения вызывают наибольший резонанс общественного мнения, а также множество дискуссий в юридической науке. Именно их введение и сохранение требует от государства наиболее продуманных и взвешенных действий, поскольку затрагивает не только расходование бюджетных средств, но и имидж действующей государственной власти.

Самыми «безобидными» с этой точки зрения являются льготы. Следует отметить, что в обыденном понимании льготы в большей степени ассоциируются с распределением социальных благ, предоставляемых отдельным гражданам из числа категорий, нуждающихся в дополнительной социальной защите со стороны государства (инвалидам, детям-сиротам, лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, малочисленным народностям) или имеющим определенные заслуги перед обществом и государством (участники Великой Отечественной войны и иных войн и военных конфликтов, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС и др.).

Однако льготы предоставляются и в качестве гарантий, обеспечивающих ту или иную значимую для государства деятельность (гарантии для учителей, работающих в сельской местности, лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, государственных должностных лиц - сотрудников полиции, прокурорско-следственных работников, судей, сотрудников службы исполнения наказаний, судебных приставов-исполнителей, депутатов и др.).

Кроме того, льготы достаточно широко используются в качестве стимулирующего рычага воздействия на поведение участников общественных отношений, какими являются, в том числе, субъекты экономической и предпринимательской деятельности. Здесь наиболее действенными являются налоговые льготы в форме налоговых вычетов, налоговых каникул и др.

Что касается правостимулирующей роли льгот, то следует отметить, что проведенный в рамках настоящего диссертационного исследования социально­правовой мониторинг показал, что в целом в обществе присутствует понимание необходимости стимулирования полезной для государства и общества деятельности с использованием на эти цели бюджетных средств.

Так, при ответе на вопрос о том, является ли оправданным (целесообразным) предоставление отдельным лицам льгот стимулирующего характера, подавляющее большинство респондентов (60,16 %) ответили

положительно, затруднились дать определенный ответ 22,88 % опрошенных, и лишь 16,32 % респондентов считают это нецелесообразным (приложение № 1).

Правоприменительная практика, в сою очередь, показывает, что в арсенале правостимулирующих средств льготы являются, пожалуй, наиболее часто применяемым, востребованным и действенным способом поддержки субъектов правоотношений со стороны государства, направленным на развитие экономических и социальных отношений в современном обществе.

Совсем другая ситуация обнаруживается, когда речь заходит о правовых привилегиях.

Возникшие в период расслоения членов родовой общины при первобытно­общинном строе, привилегии на протяжении веков не дают покоя не только обывателям, но ученым и политикам, особенно политической оппозиции.

В современной действительности отношение общества к правовым привилегиям весьма неоднозначно, подтверждением этого служат результаты социально-правового мониторинга, проведенного нами в рамках настоящего диссертационного исследования.

Так, на вопрос о том, допустимо ли наличие в правовом государстве привилегий для отдельных должностных лиц, в том объеме, в каком это присутствует в современном российском праве, большинство опрошенных (36,64 %) ответили отрицательно, 33,6 % респондентов указали, что объем привилегий должен быть ограничен как по объему, так и по кругу лиц, 12,48 % респондентов затруднились ответить, и лишь 17,28 % опрошенных согласились с тем, что положение дел в данной сфере является приемлемым (приложение № 1).

Что касается правовой науки, то и здесь преобладают позиции отрицательного отношения к правовым привилегиям. Активно поддерживаются высказывания о том, что существование привилегий противоречит идее формирования правового государства, подрывает принципы социальной справедливости и равноправия граждан[66], привилегии в своей основе так же противозаконны, как кража или грабеж[67].

На наш взгляд, это является отражением исторически сложившегося в обыденном сознании основной части общества негативного отношения к данному правовому явлению и следствием подмены понятий, которые допускаются в политологии, а в данном случае и в правовой науке.

Современные правовые привилегии имеют довольно узкую сферу действия, в основном они ориентированы на властные органы и должностных лиц[68]; выступают элементом как специального, так и индивидуального правового статуса[69]; призваны обеспечивать выполнение той или иной общественно и / или, государственно значимой деятельности. Их отличительной особенностью является то, что они ориентированы не на общество в целом, а лишь на его отдельную часть, которая способна выполнять управленческие и другие значимые для государства функции на данном этапе его развития.

Законодательное установление привилегий объясняется наличием стимулирующей и гарантирующей функций, которые выполняет данное правовое исключение, обеспечивая функционирование управленческой деятельности и создавая баланс между высокой степенью ответственности и повышенными требованиями (профессиональными, этическими), предъявляемыми к лицам, замещающим отдельные государственные должности, и теми ограничениями, которые они претерпевают в связи с осуществлением такой деятельности.

Мы склонны утверждать, что социальную напряженность и остроту научных и политических дискуссий относительно приемлемости института привилегий в правовом государстве вызывает не сам по себе вопрос о правовой природе данного института, а вопросы, касающиеся объемов привилегий и пределов их распространения, обоснованности наделения ими тех или иных субъектов, моральной стороны, которые возникают вследствие злоупотребления правом, злоупотребления властью. На наш взгляд, разрешить обозначенную проблему позволит взвешенное и продуманное правоустановление как элемент государственной правостимулирующей политики.

Существующие в современном российском государстве правовые иммунитеты условно можно разделить на три вида:

- связанные с замещением установленных законом государственных должностей и устанавливаемые на период замещения соответствующей должности (такими являются должности Президента Российской Федерации, депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, судьи, прокурора, следователя и другие, поименованные в федеральных законах);

- связанные с выполнением определенных государственных функций. Такие иммунитеты ограничиваются периодом (сроком) выполнения соответствующих полномочий (функций). К лицам, обладающим данными иммунитетами, следует отнести членов избирательной комиссии и комиссии

референдума, а также зарегистрированных в установленном порядке кандидатов на соответствующие выборные должности;

- вытекающие из определенного личного статуса (иностранные граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом и члены их семей, Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, а также члены его семьи).

Особым признаком, отличающим правовые иммунитеты от иных видов правовых исключений, является то, что, в отличие от привилегий и льгот, они не подразумевают получение его обладателем каких-либо материальных благ, а создают определенные преимущества лишь в вопросах реализации мер юридической ответственности.

Другой отличительной особенностью правовых иммунитетов является то, что они устанавливаются лишь на период выполнения соответствующих государственных полномочий и замещения соответствующих государственных должностей.

Единственным исключением из этого правила является установленная Федеральным законом от 12.02.2001 № 12-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» неприкосновенность Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий[70].

Как справедливо отмечается в юридической литературе, иммунитет не нарушает принцип неотвратимости наступления юридической ответственности. Практически в отношении каждой категории должностных лиц, наделенных иммунитетом, установлен нормативный механизм, регулирующий порядок его преодоления (лишения или ограничения)[71].

В условиях расширения влияния средств массовой информации на сознание людей общество особо подвержено политическим и иным информационным

манипуляциям со стороны различного рода деятелей, которые, как известно, жестко критикуют все возможные формы проявления правовых исключений, принижая тем самым функции по выполнению государственных обязанностей, умышленно умалчивая о повышенных требованиях (профессиональных, этических) и ограничениях (личные, имущественные и др.), которые связаны с замещением государственных должностей, обеспечиваемых правовым иммунитетом.

Подтверждением служат результаты социально-правового мониторинга, проведенного нами в рамках настоящего диссертационного исследования.

Так, при ответе на вопрос, допускают ли участники опроса, что иммунитеты устанавливаются для обеспечения гарантии деятельности должностных лиц, число респондентов, давших прямо противоположные варианты ответов, является практически одинаковым. 49,92 % опрошенных ответили на данный вопрос положительно, 43,68 % - отрицательно, затруднились ответить 6,4 % участников опроса (приложение № 1).

Анализ складывающейся ситуации вокруг данного правового исключения дает основание для вывода, что отсутствие законодательно закрепленного понятия «иммунитет» как правовой гарантии, обеспечивающей беспристрастное и добросовестное выполнение отдельных установленных законом государственных полномочий, является одной из причин проявления правового нигилизма в суждениях относительно данной правовой категории у населения, а также предпосылок для различных манипуляций общественным мнением со стороны оппонентов из числа деятелей науки и политики.

Нам представляется, что назрела необходимость законодательного закрепления не только понятия «иммунитет», но его неотъемлемых составляющих: «неприкосновенность», «свидетельский иммунитет»,

«индемнитет», правового установления их признаков, а также пределов действия (применения), что позволило бы достигнуть определенной стабильности в правоприменении.

Правовые одобрения

Среди названных нами видов правовых стимулов особое место занимают правовые одобрения, поскольку именно они в большей мере призваны побудить индивидов к социально активной правомерной деятельности. Ни один из других видов правовых стимулов не несет в себе такой двойственной направленности, позволяющей одновременно поощрить заслуги одних и вовлечь в сферу социально активной деятельности других.

В отличие от иных правостимулирующих средств, они не направлены на достижение результата, а сами являются результатом оценки особо значимой одобряемой государством и обществом деятельности.

Правовые одобрения включают в себя такие формы правовых стимулов, как поощрение и награды.

В настоящее время уже трудно себе представить, что достижение высоких показателей производственной, научной, изобретательской, творческой деятельности возможно под страхом наказания или в условиях ограничения и даже лишения свободы, хотя отечественной истории, особенного ее советского периода, хорошо известны и такие примеры.

Признаками правового поощрения как юридической категории выступают: заслуженное добровольное поведение; юридическое одобрение, взаимовыгодность как для общества, так и субъекта поощрительной деятельности; наличие стимулирующего характера, который заключается не только в побуждении человека к социально активной деятельности посредством заинтересованности в достижении поощряемого результата, но и косвенно удерживает (позитивными способами) от антиобщественного и противозаконного поведения76.

Наряду с отмеченными признаками нам представляется возможным выделить в правовом поощрении и внешний аспект, а именно утверждение и сохранение идеалов справедливости.

На наш взгляд, справедливость применительно к поощрениям - это заслуженное воздаяние за достигнутый социально одобряемый результат и / или добросовестное исполнение обязанностей.

Специфической особенностью правового поощрения являются цели, которые оно преследует, это: частное побуждение - стимулирование дальнейшего правомерного поведения поощряемого лица; общее побуждение - ориентирование других участников общественных отношений на совершение заслуг в будущем[72].

Следует отметить, что правовое поощрение - это уникальное по своей сути правовое явление, расширяющее возможности добровольного выполнения правовых предписаний, механизм реализации которого полностью исключает задействование средств государственного принуждения. Число индивидов, безразличных к поощрению, столь ничтожно мало, что использование его является, пожалуй, одной из самых действенных мер, направленных на формирование модели правомерного поведения.

Основанием для такого вывода служат результаты социально-правового мониторинга, проведенного нами в ходе настоящего диссертационного

исследования.

Так, при ответе на вопрос о том, какие варианты поощрения являются наиболее привлекательными, подавляющее большинство респондентов (80,48 %) назвали материальное поощрение, 41,12 % - моральное поощрение, 27,2 % - продвижение по службе (опрос допускал выбор нескольких вариантов ответа) и только 2,56 % респондентов указали, что они безразличны к какому-либо поощрению (приложение № 1).

Основанием для применения такого средства правового стимулирования, как поощрение выступает особое поведение, в позитивном плане отличающееся от существующей нормы. Нам представляется, что для обозначения основания поощрения можно использовать такое понятие, как заслуженное поведение,

которое подразумевает добросовестное исполнение субъектом своих обязанностей и/или достижение им полезного социально одобряемого результата.

Именно по критерию оценки поведения правовые поощрения отличаются от награды, поскольку, забегая вперед отметим, в основу поощрения заложен критерий «заслуженное поведение», в основу награды - «заслуга».

Основное звено в понятии награда - это выражение признания государством заслуг (достижений) лица в форме вручения знака отличия. В качестве еще одного из назначений награды выступает наделение награждаемого особым социальным статусом.

В правовой науке выделяются следующие признаки наград, в том числе государственных: они учреждаются высшими государственными органами (должностными лицами); являются высшей формой официального поощрения граждан и коллективных субъектов; действительны на всей территории РФ; вручаются в обстановке торжественности и широкой общенациональной гласности; имеют строго установленную вещественную символическую форму, выраженную в виде нагрудного знака (ордена, медали и др.).

Критерием разграничения наград от иных мер поощрения являются основания применения соответствующих видов правового одобрения. Основанием для разрешения вопроса о присвоении государственной награды должен служить такой критерий, как заслуга.

Данный вывод следует не только из анализа юридической литературы и правоприменительной практики, но и подкрепляется результатами социально­правового мониторинга, проведенного нами в рамках настоящего диссертационного исследования.

Так, на вопрос о том, что является основанием для применения поощрений (опрос допускал несколько вариантов ответа) 73 % респондентов назвали достижение высоких результатов в определенном виде деятельности, 35 % - указали на наличие социальной активности, 48,5 % - назвали наличие правомерного поведения, 37,9 % - высокие моральные качества (приложение № 1).

При этом, отвечая на вопрос о том, что является основанием для присвоения награды, 66,24 % респондентов назвали совершение значимого

(исключительного) поступка, 52,8 % - достижение сверхрезультата в каком-либо виде деятельности, 47,52 % - совершение открытия в науке, 46,88 % - совершение подвига (опрос также допускал несколько вариантов ответа (приложение № 1).

Вторым критерием, выделяющим награду среди иных видов правовых одобрений, является ее вещественный символизм[73]. Под правовыми символами при этом понимаются закрепленные законодательством условные образы (замещающие знаки), используемые для выражения определенного юридического содержания и понятные окружающим людям[74].

Такая форма правового стимулирования, как награда, никогда не являлась и не является заранее обещанной и безусловно следующей за совершением значимого поступка (действия).

В отличие от других правостимулирующих средств, награда не предполагает получение дополнительных материальных благ, придаваемый ей высокий статус не имеет материальной оценки, в то же время общепризнано, что из всех видов правового одобрения она всегда является наиболее желанной.

Для любого государства характерно наличие комплекса наград, в состав которого входят как государственные, так и негосударственные награды. При этом наивысшую ценность в шкале указанных средств стимулирующего характера представляют именно государственные награды.

Так, в силу положений Указа Президента РФ от 07.09.2010 № 1099 (ред. от 30.04.2015) «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» государственные награды в нашей стране представляют собой высшую форму поощрения российских граждан за выдающиеся заслуги в области государственного строительства, экономики, науки искусства и просвещения, укрепления законности, охраны жизни и здоровья, защиты

конституционных прав и свобод граждан, воспитания, развития спорта; за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства; за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством80.

Мы склонны утверждать, что награда является одним из действенных правовых стимулов, применение которого не вызывает отрицательного общественного резонанса, как это происходит с привилегиями и иммунитетами, и не требует значительных финансовых вложений, как это необходимо при предоставлении льгот. Напротив, когда государство в форме наград отмечает заслуги отдельных членов общества, положительную мотивацию приобретает все члены общества.

Правовые преимущества

Среди существующих и наиболее часто применяемых мер правового стимулирования обособленное место занимают правовые преимущества, к которым относятся преференции, субсидии, гранты.

На наш взгляд, основным критерием, позволяющим объединить их в указанную группу, при всех иных существующих различиях, является признак избирательного предоставления, которое осуществляется с соблюдением специальной (особой) законодательно установленной процедуры. Они не могут быть распространены на бесконечно широкий круг участников правоотношений, а лишь на тех субъектов, которые соответствуют специальным критериям, установленным в законодательном порядке.

Иными словами, при предоставлении правовых преимуществ категории получателей и критерии их отбора имеют строго очерченные законодателем границы, их стимулирующая роль имеет сугубо индивидуальный (адресный) характер.

Следует особо подчеркнуть, что в российском праве все они существуют относительно недавно. Такое положение дел дает нам возможность предложить

собственное видение данного вопроса, уделив при этом особое внимание грантам, их роли и месте в системе правых стимулов.

Существующие в отечественном законодательстве преференции подразделяются на государственные и муниципальные.

Понятие «государственные / муниципальные преференции» появилось в отечественном праве с принятием в 2009 г. Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Тем самым было заменено существовавшее до этого понятие «государственная или муниципальная

помощь».

Законодательное закрепление данного правового явления содержится в п. 20 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции»81.

Целью предоставления преференций выступает создание режима благоприятствования для осуществления хозяйственной и иной деятельности, удовлетворяющей общественным потребностям. При этом государство оставляет за собой право контролировать как саму процедуру предоставления преференций, так и результат их использования.

Особенностью государственных и муниципальных преференций является предоставление преимуществ, в основном имущественного характера. При этом действия органа, принимающего решение о предоставлении соответствующих преференций, не могут носить произвольный характер, они ограничены рамками антимонопольного законодательства.

В этой связи следует назвать некоторые критерии предоставления преференций:

- при предоставлении преференций необходимо сохранять конкуренцию между участниками товарного рынка, поэтому обязательным условием является получение предварительного согласия антимонопольного органа в письменной форме;

- преференции выделяются на основании индивидуальных правовых актов (решений, распоряжений) соответствующих государственных и муниципальных органов в прядке, установленном законодательством о защите конкуренции;

- они предоставляются исключительно для целей осуществления деятельности, которая является основной для хозяйствующего субъекта;

- предоставляются посредством передачи государственного или муниципального имущества, а также иных объектов гражданских прав либо в виде имущественных льгот, государственных / муниципальных гарантий.

При выявлении нарушений порядка предоставления преференций или несоответствия их заявленным целям законодательством предусмотрены последствия в виде выдачи антимонопольным органом предписания о возврате полученного имущества и денежных средств, иных объектов гражданских прав (ст. 21 ФЗ «О защите конкуренции»), а также привлечения к административной ответственности (ст. ст. 14.9, 14.32, 19.5, 19.8 КоАП РФ).

Критерием разграничения преференций от иных видов правовых стимулов, в том числе правовых льгот, являются следующие признаки:

- предоставление в индивидуальном порядке на основании распорядительного акта уполномоченного органа;

- наступление ответственности за неиспользование предоставленной преференции.

Так, например, в отличие от налоговых льгот, приостановить или не применять узаконенные преференции налогоплательщик не вправе, за это предусмотрены штрафные санкции. Неприменение (неиспользование) льгот не влечет применение таких санкций[75].

Кроме того, поскольку понятие и порядок предоставления преференций определены в антимонопольном законодательстве, то разграничивать преференции от иных правостимулирующих средств следует именно по этому критерию. Следовательно, правовые стимулы, не подпадающие под

регулирование антимонопольного законодательства, необходимо относить к льготам и гарантиям.

Мы полагаем также, что следует отличать преференции, предоставляемые в форме льгот и государственных/муниципальных гарантий, и собственно правовые льготы и гарантии, которые соотносятся как частное к общему.

В современной действительности отношение к институту преференций достаточно неоднозначно. Оценка их правостимулирующей функции в основном негативная. Как правило, она сводится к предложениям о сужении объема применения преференций вплоть до полного отказа, ввиду того, что они способствуют коррупции и иным негативным последствиям, умаляют действие принципа справедливости.

Между тем, мы полагаем, что исходя из смысла и целей, заложенных законодателем, правовые преференции не только имеют право, но и должны существовать в современном российском праве как мера государственной поддержки, стимулирующая хозяйствующих субъектов на достижение положительного результата их деятельности, выгодного государству и благоприятного для них самих.

Подтверждением могут служить результаты проведенного нами в рамках настоящего диссертационного исследования социально-правового мониторинга, который показал, что большинство респондентов (64,96 %) полагают, что представление преференций необходимо. 17,92 % респондентов считают, что преференции должны предоставляться лишь иногда в исключительных случаях для ликвидации последствий стихийных бедствий, технических аварий, вооруженных конфликтов, террористических актов, 6,08 % респондентов уверены, что нельзя создавать преимущества для кого-либо, особенно за счет государственных средств (приложение № 1).

При этом на вопрос о том, нарушают ли преференции конкуренцию на рынке соответствующих товаров и услуг, большинство респондентов (45,28 %) ответили отрицательно, 23,52 % опрошенных указали, что, по их мнению,

преференции нарушают конкуренцию, затруднились ответить 29,76 % респондентов (приложение № 1).

Если преференции как средства государственной поддержки хозяйствующих субъектов тесно связаны с нормами антимонопольного законодательства, то субсидии, которые представляют собой средство дополнительного финансирования (софинансирования), являются категорией бюджетного законодательства.

Законом, а именно Бюджетным кодексом РФ, предусмотрены три основных вида субсидий:

- субсидии как межбюджетные трансферы бюджетам соответствующих уровней в целях софинансирования расходных обязательств, связанных с выполнением соответственных государственных/муниципальных полномочий

(ст.ст. 132, 138.1, 139 БК РФ);

- субсидии как бюджетные средства, выделяемые бюджетным и автономным учреждениям в целях обеспечения ими выполнения государственных/муниципальных заданий, оказания государственных/ муниципальных услуг, содержания государственного муниципального имущества

(ст. 78.1 БК РФ);

- субсидии как бюджетные средства, выделяемые юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения недополученных доходов и/или финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (ст.78 БК РФ)83.

Соответственно, в зависимости от уровня бюджета, из которого предоставляются субсидии, они подразделяются на муниципальные, субсидии, выделяемые из средств бюджетов субъектов Российской Федерации, субсидии, выделяемые из федерального бюджета.

Основными признаками субсидий являются безвозмездность и безвозвратность, а также специально законодательно установленные:

- категории получателей субсидий и критерии их отбора;

- цели, условия и порядок предоставления;

- порядок отчета о целевом использовании средств субсидии;

- порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

- порядок возврата неиспользованных в текущем финансовом году остатков субсидий;

- порядок проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Названные признаки субсидий закреплены в ст. 78 БК РФ84.

Как и правовые льготы, не все субсидии имеют стимулирующий характер.

В российском праве существуют и так называемые социальные субсидии, связанные с поддержкой малообеспеченных граждан, граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, и др.

К числу таких следует отнести субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, субсидии безработным гражданам на создание собственного бизнеса (самозанятость), субсидии на приобретение жилья военнослужащим, лицам, выезжающим из районов Крайнего Севера, и др.

Социальные субсидии направлены на оказание социальной помощи отдельным категориям граждан, «выравнивание» их материального положения применительно к принятым в обществе средним показателям качества жизни. Они носят исключительно компенсационный характер.

Не являются стимулирующими и межбюджетные субсидии, поскольку применяются в отношениях между публичными органами различных уровней власти - распорядителями бюджетных средств.

Критерием выделения из общего числа субсидий, имеющих стимулирующий характер, на наш взгляд, выступают цели их предоставления.

Такими целями могут выступать создание у представителей малого и среднего бизнеса, товаро- и сельхозпроизводителей, индивидуальных предпринимателей и физических лиц заинтересованности в осуществлении той или иной полезной деятельности, в которой, в свою очередь, заинтересовано государство и нуждается общество, привлечение в ту или иную сферу жизнедеятельности дополнительных ресурсов, т.е. достижение определенного положительного результата.

В качестве примера субсидий стимулирующего характера можно назвать субсидии, предоставляемые на создание частных детских садов, потребность в которых как в альтернативном варианте решения проблемы с местами в детских образовательных учреждениях дошкольного образования обозначилась с повышением уровня рождаемости в стране.

К таким субсидиям также можно отнести широко применяемые в настоящее время субсидии товаро- и сельходпроизводителям в связи с решением задач импортозамещения и повышения продовольственной безопасности страны.

Как показывает практика, направления деятельности, обеспечиваемые государственной поддержкой в форме субсидий, всегда «диктует время», иными словами, потребности государства и общества в конкретный промежуток времени.

Предоставляя определенные преимущества, субсидии стимулирующего характера позволяют эффективно перераспределять бюджетные средства и направлять их на решение наиболее острых проблем, актуальных задач и финансирование перспективных проектов, оперативно реагировать на потребности общества, задействуя дополнительные ресурсы со стороны производителей товаров, работ и услуг, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, создавая модель государственно-частного партнерства, основанного на взаимном интересе и взаимной выгоде.

<< | >>
Источник: Провалинский Дмитрий Игоревич. ГРАНТЫ В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ СТИМУЛОВ (ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пенза - 2017. 2017

Еще по теме ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И СИСТЕМА:

  1. § 2. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении: общая характеристика
  2. Глава IМЕНТАЛИТЕТ КАК СИСТЕМА СОЦИОКУЛЬТУРНЫХ УСТАНОВОК
  3. Глава V«РУССКАЯ ИДЕЯ», ИЛИ СВЕРХЗАДАЧА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (Вместо заключения)
  4. 14.1. ХАРАКТЕРИСТИКА И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. Глава 29. СОЦИАЛЬНАЯДЕЯТЕЛЬНОСТЬ  
  6. Глава  V ОБЩАЯ   ХАРАКТЕРИСТИКА   ГРАЖДАНСКОПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
  7. § 1. Правовая природа ограничений прав
  8. ГЛАВА 4. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: РОЛЬ В АДАПТАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
  9. Глава восьмая Собственность в современном мире
  10. 9.2. Идеологическая основа переходной правовой системы
  11. Глава 2. Правовые основы собственности
  12. Глава 7. Основные формы переходного периода и пути их реализации
  13. Глава 9. Magnum ignotum1 частной собственности в проекции общего вектора прогресса российского общества
  14. ГЛАВА IX. НОВАЯ ИСТОРИЯ СТРАН ЕВРОПЫ И АМЕРИКИ
  15. К правовому государству и гражданскому обществу
  16. Глава 3. Польский вопрос и полонистика в 1860-е – 1870-е гг.
  17. Глава 4. Польская тематика в литературе 1880-х–1890-х годов
  18. БОГДАНОВ Александр Александрович
  19. ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И СИСТЕМА
  20. § 1. Общая оценка существующих определений терроризма
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -