<<
>>

СБСЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРАЗИИ

В предыдущей главе автором были рассмотрены модели интеграции государств СНГ в западную систему безопасности с использованием механизмов НАТО. Эти модели не являются безальтернативными; им, в частности, противостоит концепция пан-европейской системы коллективной безопасности на базе СБСЕ (Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе)1 или с созданием
U U U 1—1 /—1
качественно новой многосторонней структуры, охватывающей Европу, Северную Америку, а возможно — Японию и ряд других государств Восточной Азии .
По мнению сторонников данной модели, СБСЕ имеет важное преимущество над НАТО: за рамками НАТО остается часть европейских государств (Франция, Австрия, Швеция, Финляндия и т.д., не говоря уже о странах Центральной и Восточной Европы), в то время как СБСЕ является действительно общеевропейским форумом, включающим также Соединенные Штаты и Канаду. Следовательно, решение, принятое СБСЕ, можно считать «законным» для Европы, в то время как любое решение НАТО может быть оспорено государствами, не входящими — по крайней мере, на данный момент — в состав блока.
Кроме того, указывается, что СБСЕ с самого начала задумывалось как механизм коллективной безопасности в Европе, тогда как блок НАТО создавался в чрезвычайных условиях «холодной войны» для выполнения функций, никак не связанных с коллективной безопасностью. Исторический опыт НАТО в деле урегулирования конфликтов, возникавших между членами блока, трудно однозначно определить как успешный. В рамках НАТО не удалось погасить конфликт между Грецией и Турцией, и проблема была передана Организации Объе-диненных Наций. Конфликт между Великобританией и Испанией вокруг Гиб-ралтара также не был урегулирован в Брюсселе; в НАТО предпочли характеризовать проблему Гибралтара как вопрос двусторонних британско-испанских отношений. Между тем большинство вероятных межгосударственных конфликтов на востоке Европы можно уподобить как раз греко-турецкой или гибралтарской проблемам, а отнюдь не гипотетическому танковому броску сил Организации Варшавского Договора к Ла-Маншу, противостоять которому несколько десятилетий был призван блок НАТО. Иными словами, превращение НАТО в основу системы коллективной безопасности в Европе потребовало бы пересмотра самих основ этого блока, в то время как для СБСЕ подобная трансформация была бы естественной эволюцией организации.
Сторонники преимущественной опоры на СБСЕ не отрицают возможной позитивной роли НАТО в урегулировании национально-этнических конфликтов в зоне бывшего Советского Союза. Однако они указывают, что роль НАТО даже в лучшем случае будет весьма опосредованной. Национально-этнические и межгосударственные конфликты в Западной Европе удалось предотвращать постольку, поскольку между бывшими противниками сложились отношения дове-
рия и партнерства. В свою очередь, доверие в рамках НАТО было «побочным продуктом» сотрудничества членов блока в военной сфере: вероятность войны между членами НАТО была, как правило, обратно пропорциональна уровню военной интеграции между ними (пример греко-турецкого конфликта подтверждает эту зависимость — хотя каждая из стран к середине 70-х гг. была подключена к основным натовским структурам, уровень двусторонней греко-турецкой военной интеграции оставался крайне низким).
Но военная интеграция независимых государств — процесс весьма длительный и болезненный. Даже в Западной Европе, несмотря на чрезвычайную обстановку «холодной войны», он занял несколько десятилетий, причем дело не обошлось без серьезных срывов и кризисов.
Интеграция бывших республик СССР в НАТО при самых благоприятных условиях заняла бы еще больше времени. Таким образом, в ближайшей и даже среднесрочной перспективе СБСЕ не может переложить на НАТО ответственность за решение проблем на востоке Европы. Поступить таким образом, по мнению сторонников СБСЕ означало бы не только отложить вопрос о восстановлении единства Европы на неопределенное время, но и подорвать и без того крайне хрупкое единство самого блока НАТО.
Как писал в свое время один из ведущих американских теоретиков международных отношений Ганс Моргентау, «организующим принципом коллективной безопасности является соблюдение морального и правового обязательства рассматривать нападение любого государства на одного участника системы безопасности как нападение на всех членов системы». Если к системе коллективной безопасности и применимо понятие «союза», то это, по словам Моргентау, «универсальный союз против любой потенциальной агрессии»3. Таким образом, функции системы коллективной безопасности значительно шире, чем функции военно- политического союза типа НАТО как по типу возможных угроз, так и по их источникам. В современных условиях эффективная система коллективной безопасности должна оперативно реагировать не только на военный вызов, но и на национально-этнические, социальные, а возможно — и экологические проблемы.
Некоторые авторы идут еще дальше, утверждая, что система коллективной безопасности предполагает и коллективное решение проблем развития, что опять-таки подразумевает преимущества СБСЕ по сравнению с НАТО или любой другой военно-политической организацией4. В некоторых работах выдвигается идея постепенного слияния НАТО и СБСЕ. НАТО, как предполагается, должна стать «первой корзиной» СБСЕ, той структурой общеевропейского процесса, которая будет нести ответственность за военно-политические проблемы и коллективную безопасность. СБСЕ, в случае необходимости, будет выдавать НАТО «мандат» на те или иные действия по обеспечению и поддержанию мира, в том числе и на территории бывшего Советского Союза. В некоторых случаях конфликтов в Евразии возможна трехзвенная связка СБСЕ-НАТО-СНГ, а если международное вмешательство потребует крупных финансовых затрат, к связке можно будет добавить еще одно звено: СБСЕ-НАТО-СНГ-ЕС5.
Но в любом случае инициатива любой международной акции, ее легитимизация должна исходить от СБСЕ или в некоторых случаях от Совета Европы. Например, в 1991 г. СБСЕ приняло решение о направлении наблюдателей за соблюдением соглашения о прекращении огня в Словению, а материальные ресурсы и организация этой акции были обеспечены ЕС. Равным образом любое решение Совета Европы о введении жестких стандартов прав национально-этнических
меньшинств может быть обеспечено лишь при активном взаимодействии с ЕС, способном применить эффективный механизм принуждения в виде политической изоляции и экономических санкций по отношению к нарушителям.
Сторонники использования общеевропейского процесса для стабилизации обстановки на территории бывшего СССР отдают себе отчет в том, что эти задачи не могут быть выполнены, если СБСЕ останется совещанием, которое заседает время от времени. Поэтому предлагается структурная перестройка СБСЕ, включая создание аппарата и специализированных институтов, которые стали бы постоянными органами СБСЕ и курировали бы другие общеевропейские учреждения, созданные в сфере безопасности, проблематики второй и третьей «корзин» Заключительного акта и сотрудничали бы с уже существующими европейскими структурами (в первую очередь, с НАТО, ЕС и СНГ). Первый серьезный шаг в направлении «институционализации» СБСЕ был сделан во время общеевропейского саммита в Париже в ноябре 1990 г. В частности, были определены функции Совета Министров СБСЕ как исполнительного органа Совещания, а также ряда вспомогательных органов — Центра предотвращения конфликтов в Вене, Бюро свободных выборов в Варшаве, постоянного исполнительного секретариата в Праге.
В более отдаленной перспективе — вероятно, к концу 90-х годов — могло бы произойти собственно становление СБСЕ в качестве общеевропейской структуры безопасности. Его основными направлениями в плане создания коллективных европейских структур безопасности было бы формирование европейского совета безопасности, общеевропейского органа для урегулирования споров (тре-
U С» 1—1 Ч U U
тейский суд Европы), создание механизма защиты европейской безопасности (контингента многосторонних войск мира). Однако такая перспектива пока остается под вопросом; слишком много вопросов, касающихся будущего СБСЕ, еще ждут своих ответов.
Администрация Буша проявила определенный интерес к идее укрепления СБСЕ, в том числе и в сфере урегулирования конфликтов. Выступая на Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки в июле 1992 г., президент США изложил свое видение ближайших необходимых мер в этой области: во-первых, использовать институты СБСЕ для придания необратимости демократическим преобразованиям в Восточной и Центральной Европе; оказывать многостороннюю поддержку новым структурам демократии; во-вторых, добиваться того, чтобы ни одно нарушение принципов СБСЕ со стороны ее членов не прошло незамеченным: «нарушители должны выявляться, критиковаться, изолироваться и даже подвергаться санкциям»; в-третьих, предотвратить потенциальные конфликты путем постоянного контроля за соблюдением прав меньшинств (США поддержали, в частности, предложение Дании о создании поста Верховного комиссара по делам меньшинств); в-четвертых, укрепить существующие механизмы по урегулированию конфликтов; создать гибкий набор инструментов посредничества, примирения и арбитража, которые могли бы быть применены на ранних стадиях конфликта; в-пятых, «создать надежный евро- атлантический потенциал» для поддержания мира; обеспечить постоянное взаимодействие между СБСЕ и НАТО6. Наиболее существенным здесь представляется пятый пункт — идея о постепенном слиянии СБСЕ и НАТО.
В то же время администрация Буша во многом унаследовала от своих пред-шественников скептическое отношение к СБСЕ (Рейган неоднократно высказывал-
ся в том смысле, что СБСЕ — порождение СССР, призванное ослабить НАТО и усыпить бдительность европейских союзников США). Приход к власти в Вашинг-тоне новой администрации демократов повысил интерес США к СБСЕ; Билл Клин-тон неоднократно подчеркивал возможность более активно использования меха-низма общеевропейского процесса для предотвращения и урегулирования кризис-ных ситуаций в Европе, в том числе и на территории бывшего Советского Союза.
Критики общеевропейского процесса как оптимальной модели интеграции стран Евразии указывают на многочисленные исторические примеры неэффективности систем коллективной безопасности7. Утверждается, что различные интерпретации взаимных прав и обязательств могут привести к многочисленным недоразумениям и конфликтам, о чем наглядно свидетельствует межвоенный опыт Лиги Наций8. В самом деле, достичь единой позиции большой группы стран по жизненно важным вопросам безопасности представляется крайне сложным, если вообще возможным. Примеры неэффективности принципа консенсуса в работе СБСЕ весьма многочисленны. Осенью 1990 г. Лихтенштейн долгое время блокировал решение о создании Исполнительного секретариата в Праге из-за проблем в двусторонних отношениях с Чехословакией. В 1990 и 1991 гг. Советский Союз не допустил участия представителей Армении, Украины и республик Прибалтики в работе различных органов СБСЕ в качестве официальных делегаций. В 1991 г. СССР наложил вето на обсуждение вопроса о январских событиях в Прибалтике в Центре предотвращения конфликтов.
Принятие решений по принципу «консенсус минус один», возможность которого обсуждалась на Совете министров СБСЕ в июне 1991 г. и на встрече на высшем уровне в июле 1992 г., вряд ли можно считать гарантией эффективной работы. В тех же случаях, когда вопрос не является жизненно важным для всех участников, трудно обеспечить мобилизацию ресурсов для осуществления принятых решений. Кроме того, считается, что система коллективной безопасности по своей сути является системой статус-кво, и поэтому плохо реагирует на не-традиционные угрозы и вызовы9. По крайней мере, пока СБСЕ не продемонст-рировало способностей эффективно действовать в условиях кризиса: его практи-ческое воздействие на события в Югославии в 1991-1993 гг. было еще менее значительным, чем воздействие НАТО. Попытки СБСЕ летом 1992 г. выступить в роли посредника в Нагорном Карабахе также оказались безрезультатными. Любые же более решительные действия, которые могут быть предприняты СБСЕ в отношении подобных конфликтов, ставят целый ряд сложных международно-правовых проблем, не имеющих однозначного решения10. Кроме того, отмечается, что масштабы возможных конфликтов в Восточной и Центральной Европе не потребуют мобилизации ресурсов всего мирового сообщества, как это было, например, в случае с кризисом в Персидском заливе. Таким образом, громоздкий механизм СБСЕ будет не только неэффективным, но и ненужным с практической точки зрения.
Существует и еще одно направление критики механизма СБСЕ — главным образом со стороны либералов-глобалистов, сторонников укрепления ин-ститутов ООН. С их точки зрения, уже сегодня СБСЕ превратилось в «парал-лельную» по отношении к ООН структуру, выполняющую функции ООН в Европе. СБСЕ, утверждают глобалисты, косвенно подрывает ООН, подменяя глобальный подход региональным. Более того, считается, что дальнейшее развитие структуры СБСЕ (особенно с подключением к ней Японии и, возможно, других
стран Восточной Азии) приведет к «самозамыканию» промышленно развитых стран и окончательному политическому расколу мира по оси Север-Юг. Таким образом, Объединенные Нации превратятся в «СБСЕ для бедных», при сохранении за Севером в лице государств — постоянных членов Совета Безопасности права по своему усмотрению вмешиваться в дела Юга.
Еще один вопрос, связанный с перспективами развития СБСЕ, — поспешное включение в его состав всех пятнадцати бывших республик Советского Союза. Стремление с самого начала привязать новые государства к общеевропейской системе понятно и объяснимо. Но нельзя не видеть и оборотной стороны этого решения. Сам факт включения в процесс СБСЕ ряда азиатских государств и резкое расширение географических рамок Совещания уже представляют собой проблему. Открыто ли СБСЕ для других государств Азии, граничащих с бывшими советскими республиками? Могут ли претендовать на членство Монголия или КНР? Если да, то каковы вообще географические границы СБСЕ?
Совершенно очевидно, что многие новые государства не могут и не смогут в обозримом будущем сколько-нибудь последовательно выполнять положения документов СБСЕ в области прав человека, политической демократии, мер доверия в военной области и т.п. в их полном объеме. Вполне возможно, что, принимая решения о вхождении в число участников СБСЕ, лидеры некоторых государств СНГ имели весьма смутное представление о тех обязанностях, которые это членство на них налагает. Для политического руководства многих бывших советских республик принадлежность к СБСЕ была всего лишь символом их нового международного статуса, не более того.
Можно констатировать, что в известном смысле в общеевропейском процессе сегодня восстанавливается ситуация сложившаяся после подписания Хельсинкского акта в 1975 г.: формально все участники признают взаимные обязательства, разделяют принципы и положения подписанных документов, но на практике они руководствуются весьма различными интересами и допускают весьма несходные интерпретации своих прав и обязанностей11. Только если в 1975 г. либерально-демократическому пониманию общеевропейского процесса противостояла единая коммунистическая интерпретация этого процесса со стороны СССР и его союзников, то сегодня либеральная Европа может столкнуться с целым набором националистических, авторитаристских, фундаменталистских и иных трактовок СБСЕ.
Нетрудно предсказать, как многие новые государства Евразии, не готовые к реализации принципов политической демократии, прав человека и на-циональных меньшинств» воспримут «советскую» риторику в отношении об-щеевропейского процесса: Запад будет обвиняться во «вмешательстве во внутренние дела», в неоправданном акцентировании одних аспектов деятельности СБСЕ в ущерб другим и т.д.
Данная ситуация предполагает два варианта дальнейшего развития. В первом случае «старые» члены СБСЕ пытаются навязать жесткие стандарты поведения «новым» членам. От них требуют неукоснительного следования всем документам, подписанным как ими самими, так и Советским Союзом. Нарушения прав человека и национальных меньшинств, ограничения политических свобод караются санкциями, вплоть до исключения нарушителей их структур СБСЕ.
Во втором случае «старые» участники общеевропейского процесса признают необходимость достаточно протяженного переходного периода для посте-
пенного «врастания» новых государств Евразии в СБСЕ. На протяжении этого периода к новым государствам предъявляются сниженные требования, оцениваются не столько их реальные достижения, которых может и не быть, сколько намерения и общее направление движения.
Ясно, что и первый, и второй варианты сопряжены с крупными издержками для общеевропейского процесса. В первом случае многие бывшие советские республики неизбежно станут объектами постоянной критики, давления и санкций, а может, вообще окажутся за бортом СБСЕ (вспомним весьма уместный в данном случае опыт Советского Союза и Германии с Лигой Наций в 30-х гг.). Осознание своей «второсортности», изоляции и отверженности не только станет ударом по национальной гордости, но и способно подтолкнуть некоторые из государств СНГ, прежде всего среднеазиатские, к переориентации своей политики на радикальные антизападные режимы Азии (косвенно такое размежевание содействовало бы и развалу самого СНГ, расслоению Содружества на «европейские» и «неевропейские» государства).
Во втором случае логика событий привела бы к быстрой девальвации СБСЕ, постепенному превращению общеевропейского процесса в своего рода клуб руководителей стран-участников и их министров иностранных дел. Решения СБСЕ сохранили бы исключительно рекомендательный характер, причем, по всей вероятности, механизм СБСЕ утратил бы даже те небольшие возможности давления на правительства стран-участниц, которыми он располагает сегодня. Любые, даже самые скромные, практические коллективные меры по обеспечению безопасности в этих условиях абсолютно невозможны.
Таким образом, инерция уже принятых поспешных решений неизбежно осложнит деятельность этой организации в будущем. Насколько можно судить, сами государства-участники общеевропейского процесса пока не имеют единого мнения на этот счет.
Один из главных вопросов, которые должны быть отрегулированы в рамках механизмов СБСЕ и которые вызывают наибольшие разногласия на Западе — права и обязанности России в отношении других независимых государств — бывших республик Советского Союза. Имеет ли Россия право на «сферу влияния» на этой территории и если да, то как избежать российского неоимпериализма и столкновений со странами Запада? Имеет ли Россия обязанность поддерживать соседние государства экономически (например, путем льготных поставок энергоресурсов и сохранения открытости российских рынков для производимых в этих государствах товаров) и если да, то как заставить ее выполнять эти обязанности и отказаться от попыток экономического шантажа других республик бывшего СССР? Как вообще добиться того, чтобы другие республики не чувствовали потенциальной угрозы со стороны России, а та, в свою очередь, не ощущала себя изолированной? Одним из предлагающихся вариантов является концепция «финляндизации» бывших республик СССР, предполагающая закрепление в документах СБСЕ обязательства Запада не включать эти республики в потенциально враждебные России военно-политические союзы в обмен на обязательство российской стороны не вмешиваться во внутренние дела своих ближайших соседей.
Такое решение существенно сократило бы возможность столкновения интересов России и Запада в Восточной Европе, сделало бы ситуацию в этом регионе более стабильной и предсказуемой. В то же время оно ограничивало бы возможные
проявления неоимпериализма со стороны России, не допуская принятия российским руководством какой-то «доктрины Монро» в отношении «ближнего зарубежья». «Финляндизация» бывших республик СССР, по мнению некоторых авторов, могла бы включать обязательство России выступать в качестве экономического балансира Евразии, не допуская чрезмерных перекосов в торговых и валютно- финансовых отношениях (функция, сходная с ролью Германии в Европейском Сообществе). Наконец, Россия могла бы взять на себя главную заботу о сохранении и развитии региональной инфраструктуры: транспортной и энергетической систем, информационных и телекоммуникационных каналов и т.п.
Однако подобные «особые отношения» Запада с Россией вызывают целый ряд принципиальных возражений. Во-первых, перспектива их установления рассматривается консервативной частью американских политиков и особенно руко-водством соответствующих этнических общин как «новая Ялта», предающая ин-тересы вновь образовавшихся государств и де-факто подчиняющая их России. Считается, что большинство этих государств именно в России усматривают главную угрозу своей безопасности и, более того, своей независимости и суверенитету, а потому никогда не пойдут на «финляндизацию».
Во-вторых, концепция «финляндизации», по мнению либеральных авторов, была основана на неявной предпосылке, что интересы России и интересы Запада в этом регионе мира будут существенно расходиться и даже противостоять друг другу. Между тем такое противостояние отнюдь не очевидно. В частности, политика Ельцина-Козырева в «ближнем зарубежье» на протяжении 1992 — 1993 гг. не вызывала сколько-нибудь серьезной критики в США. Что же касается вовлечения новых государств в военно-политические союзы, то этот вопрос пока вообще не стоял в практической плоскости; даже странам Центральной Европы было по существу отказано в приеме в НАТО. В этом смысле негласное взаимопонимание между Россией и Западом предпочтительнее, чем любое формализованное соглашение.
В-третьих, отмечалось, что любой вариант «финляндизации» так или иначе свяжет руки Западу и приведет к искусственному разрыву формирующегося единого пространства безопасности Европы, в том числе и механизмов СБСЕ. Более того, «в случае каких-то драматических поворотов в российской внешней политике «финляндизация» даже может подтолкнуть новые государства региона к формированию антироссийского альянса для создания собственного регионального баланса (например, во главе с Украиной).
В-четвертых, политическая нестабильность в самой России и неясность перспектив ее внешней политики ставят под вопрос ценность любых долгосрочных, стратегических компромиссов. Такие компромиссы могут быть отвергнуты или скорректированы в одностороннем порядке новым российским руководством.
Косвенной критикой концепции «особенной ответственности» России в зоне бывшего Советского Союза можно считать делавшиеся на протяжении 19921993 гг. оценки деятельности СНГ и перспектив его развития. Они в большинстве случаев отличались крайним пессимизмом: первоначально предполагалось, что Содружество не просуществует и нескольких месяцев, являясь по сути дела не более чем ликвидационным комитетом по делам бывшего Советского Союза, затем возобладала точка зрения, что СНГ может сохраниться в течение относительно долгого времени именно благодаря своей институциональной слабости и политической аморфности12. Шаткость СНГ истолковывалась в том числе и как при-
знак слабости российских позиций, как свидетельство того, что на территории бывшего СССР центробежные тенденции по-прежнему преобладают над центростремительными. В этих условиях «финляндизация» соседних по отношению к России республик выглядела практически нереализуемым вариантом.
Иногда, впрочем, концепция «финляндизации» приобретала весьма экзотические формы. Высказывалась мысль о том, что зона «особой ответственности» России должна распространяться исключительно на азиатские республики бывшего Советского Союза, которые в наибольшей степени заинтересованы в гарантиях безопасности со стороны российской армии и представляют относительно меньший интерес для Запада. Что касается европейских республик, то Запад должен жестко реагировать на любые попытки российского руководства ограничить суверенитет своих соседей (эта идея в целом укладывается в концепцию «двухъярусного СБСЕ», где к европейским и азиатским членам должны применяться различные требования и стандарты поведения).
Имеющийся опыт подключения авторитарных государств к системам безопасности демократических стран (например, интеграция Греции и Турции, а также Португалии и Испании в НАТО, СБСЕ и ЕС) показывает, что демократизация, как правило, связана в первую очередь с экономическим, а не военно- политическим аспектом международного сотрудничества. Если внешние факторы и сыграли определенную роль в утверждении демократических институтов в авторитарных режимах некоммунистической Европы, то главным таким факто-
13
ром выступило ЕС, а не НАТО и, тем более, не СБСЕ . Вряд ли есть веские причины полагать, что в посткоммунистической Европе будут действовать принципиально иные закономерности. Для посткоммунистических государств приоритет экономических интересов по отношению к военно-политическим более чем очевиден, что неизбежно скажется на их внешней политике.
Поэтому независимо от того, пойдет ли интеграция стран Восточной Европы по линии их подключения к различным институтам НАТО или путем расширения компетенции и повышения эффективности СБСЕ, эти интеграционные процессы будут протекать параллельно с активизацией в этом регионе политических и военных структур ЕС, в особенности Западноевропейского Союза (ЗЕС). В сфере отношений с новыми государствами Востока Европы, как отмечают американские наблюдатели, ЕС получило еще один стимул для своего развития как экономической и политической организации с потенциальными интересами в стратегической сфере.
Различия в подходах, ведущих стран ЕС и США к построению отношений со странами Центральной и Восточной Европы и, в частности, с Россией проистекают из большей заинтересованности Западной Европы в стабилизации обстановки на Востоке, большей зависимости ЕС от возможных вариантов развития событий на территории бывшего СССР. В случае дальнейшей дезинтеграции и хаоса Западная Европа проиграет больше, чем США, но в случае успешного и относительно быстрого продвижения России и других стран СНГ к либеральной демократии и рыночной экономике Западная Европа и выиграет больше, чем Соединенные Штаты14.
Однако если говорить о чисто военно-политических возможностях ЕС на территории бывшего Советского Союза и стран Центральной Европы, то такие возможности в обозримом будущем останутся весьма ограниченными. Теоретически можно предположить, что с использованием существующих механизмов ЗЕС
Европейское сообщество способно — прежде всего в отношении «конфликтов малой интенсивности» на Востоке, — попытаться в одиночку создать систему обеспечения коллективной безопасности на континенте и тем самым включить в свой процесс интеграции политику безопасности и обороны. Процесс распростра-нения «зоны ответственности» ЕС на Восток шел бы в этом случае параллельно с интеграцией новых членов в экономические структуры Сообщества, а может быть и обгонял бы экономическую интеграцию». НАТО в таком случае была бы заменена договором между ЕС, включая соответственно преобразованный ЗЕС, и США и Канадой, включая сохранение американских ядерных гарантий.
Но такая перспектива остается лишь теоретическим допущением. Даже если оставить в стороне политические аспекты этой проблемы (а в последний год ЕС продемонстрировало явное нежелание форсировать свое «расширение» за счет «углубления», не говоря уж о принятии на себя каких бы то ни было функций по обеспечению безопасности на Востоке), перспективы западноевропейской инте-грации в военной области крайне сомнительны. Дело в том, что любая форма за-падноевропейской интеграции в сфере безопасности, созданная в замену НАТО, неизбежно должна будет обладать таким важным признаком, как способность контролировать и сдерживать или, по крайней мере, уравновешивать мощь объе-диненной Германии. Однако очевидно, что без американского политического, экономического и военного потенциала решение этой задачи практически недос-тижимо. В Европе просто нет экономических противовесов Германии, а стало быть нет и политических балансиров. Поэтому «закрытая» для США Европа — это неизбежно «германская» Европа, что неприемлемо даже для самых горячих приверженцев идеи «европеизации» системы безопасности на континенте.
Кроме того, в рамках НАТО уже существуют структуры, позволяющие га-рантированно решать эту задачу — наличие интегрированного командования и подчиненность ему бундесвера, — а в ЗЕС такие структуры пришлось бы: создавать заново, причем в условиях постоянного давления со стороны резко усилившейся Германии. Таким образом, наиболее вероятно ожидать, что в ближайшем будущем ЗЕС снова будет «заморожен» и не станет играть заметной роли в создании нового европейского порядка (разве только Германия может попытаться реанимировать его и использовать в своих интересах)15.
Что же касается более общего тезиса — о том, что истоки большинства конфликтов и нестабильности коренятся в экономическом неравенстве и что экономическая интеграция «автоматически» решает проблему военно- политической безопасности, то он отнюдь не является неоспоримым. Хотя с начала 1970-х гг. прямая причинно-следственная связь между экономической отсталостью проводилась в очень многих работах, достоверных фактических оснований для такого вывода, как представляется, недостаточно. Отдельные случаи конфликтов из-за природных ресурсов (нефть на Ближнем Востоке, вода в Средней Азии) остаются отдельными случаями.
История знает много примеров того, как экономически богатые страны совершали агрессию в отношении других богатых стран, в отношении бедных стран, как бедные страны воевали друг с другом, но примеров агрессии бедных стран в отношении богатых очень мало (именно этим обстоятельством объясняется, а частности, способность богатых стран Севера на протяжении десятилетий игнорировать требования Юга о «новом экономическом порядке»).
Большинство конфликтов в современном мире проистекает не из экономического неравенства, а из социальных и идеологических причин. Вопреки марксистским и неомарксистским представлениям, главное противоречие эпохи — не антагонизм между богатым и бедным классами (пусть даже перенесенный в сферу международных отношений), а различия в этнических, религиозных и национальных самоидентификациях. Данные различия вряд ли могут быть устранены путем преодоления классового антагонизма, они принадлежат к качественно другому измерению общественной жизни.
Более того, даже если бы экономическое неравенство между Западом и
т~ч и u и с»
Востоком европейского континента и было главной причиной политической нестабильности, ускоренная интеграция стран Восточной и Центральной Европы в структуры ЕС вряд ли решила бы эту проблему. Экономическая модернизация — процесс весьма длительный, сложный и противоречивый, диктуемый главным образом внутренними закономерностями развития того или иного общества, а не внешним воздействием. Форсировать модернизацию извне означает идти на риск мощной внутренней реакции.
Сказанное отнюдь не означает, что Сообщество не будет играть заметной роли в политике Запада по отношению к СНГ — но роль эта будет главным образом экономической и политико-дипломатической, а не военной. Трудности координации политики будут предопределяться и тем обстоятельством, что у отдельных членов ЕС уже складываются «зоны особых интересов» на территории бывшего СССР, а следовательно, и формируются различные, не всегда взаимодополняющие приоритеты.
Более существенный, хотя и более отдаленный вопрос — возможные переделы расширения Сообщества на Восток. При всех различиях в существующих точках зрения, подавляющее большинство политических деятелей и аналитиков не предвидят возможности интеграции России в ЕС даже в достаточно отдаленной перспективе. Споры идут главным образом о том, станет ли восточной границей Сообщества бывшая западная граница СССР или нынешняя западная граница Российской Федерации. Согласно большинству прогнозов, к 2000-му году ЕС пополнится тремя-шестью новыми членами: Австрией, Швецией и Финляндией, а возможно также и Швейцарией, Норвегией и Мальтой. На следующем этапе, ко-торый может растянуться на первое десятилетие XXI века, в Сообщество будут интегрированы Венгрия, Польша и Чехия. В дальнейшем вероятно расширение ЕС до 25-30 членов; но даже в этой перспективе из бывших советских республик только страны Балтии имеют шансы на вхождение в Сообщество. Соответственно возникает потенциальная проблема маргинализации России в будущей Европе и ее негативных последствий для европейской безопасности.
Некоторые авторы высказывают мнение, что «компенсацией» России за ее невключение в институты ЕС должно стать подключение Российской Федерации к встречам «семерки» ведущих промышленно развитых стран Запада. Став полноправным членом «семерки», Россия будет принимать участие в обсуждении насущных экономических и политических проблем, выработке согласованных антикризисных решений и определения путей преодоления взаимных противоречий главных «центров силы» современного мира. Помимо символического, статусного значения такой меры, она имела бы и прямую экономическую выгоду для России — последняя оказалась бы в самом выгодном положении в отношении доступа к западной финансовой, как впрочем, и любой другой, помощи. На
этом фоне невхождение в состав ЕС стало бы менее болезненным для Москвы; в случае успеха экономических преобразований Россия могла бы претендовать на формирование вокруг себя независимой интеграционной группировки в составе большинства бывших советских республик, а также государств Юго-Восточной Европы (Словакия, Румыния, Болгария, ряд республик бывшей Югославии).
Прецеденты расширения той группы, которая называется сегодня «семеркой», уже имеются. Как известно, когда первая встреча такого рода состоялась по инициативе Франции в ноябре 1975 года в Рамбуйе, в ней участвовали лидеры шести стран Запада. В 1975 г. в состав участников был включен премьер- министр Канады, а с 1977 г. на встречах присутствует представитель ЕЭС. Стоит заметить, однако, что и в том, и в другом случае вопрос о расширении числа участников встречи решался на основе консенсуса. Никакого механизма, позволяющего расширить число участников этих встреч на основе поддержки такого предложения большинством участников, не только не сложилось к настоящему времени, но и сама постановка вопроса в таком виде вряд ли возможна — это противоречило бы духу таких встреч и их целям. Между тем, было бы трудно рассчитывать на то, что по вопросу о принятии России в члены «семерки» в ближайшем будущем может быть достигнут консенсус: ряд нынешних членов клуба явно хотели бы обставить это событие некоторыми существенными политическими условиями (трудно предположить, например, что до удовлетворительного разрешения территориального спора с Россией Япония будет готова к принятию Москвы в члены «семерки»).
Но даже если это препятствие удалось бы преодолеть, подобная «компенсация» вряд ли была бы адекватной участию стран Центральной Европы или других бывших европейских республик Советского Союза в ЕС. В отличие от механизмов и институтов Сообщества, встречи «семерки» носят исключительно совещательный характер. Решения, принимаемые на таких встречах в результате «взаимного обмена мнениями и улучшения взаимопонимания», не имеют обязательного характера для их участников; порой единственным результатом саммита является формальная декларация. Совещания «семерки» представляют собой форму согласования политики ведущих стран Запада, выработки более или менее единой линии, которая затем проводится через различные международные организации и институты и претворяется в жизнь через механизмы регулирования внешнеполитической деятельности стран-участниц встреч. Таким образом, членство в «семерке» служит скорее дополнением, чем заменой членству в НАТО, ЕС, ГАТТ и других международных организациях.
Кроме того, Россия в настоящее время и в обозримом будущем просто не способна выступать в качестве равного партнера по отношению к другим членам «семерки». Проблемы, стоящие перед ней, качественно отличаются от проблем, которыми занимается «семерка»; уровень интеграции в мировую экономику остается крайне низким, а влияние на международные валютно-финансовые и экономические проблемы — в целом незначительным. Потенциально Россия могла бы стать членом «семерки», но только после того, как она станет государством с действительно рыночной экономикой.
Таким образом, с точки зрения обеспечения безопасности и военно- политической стабильности на территории бывшего СССР механизмы ЕС, равно как и встречи «семерки» в обозримом будущем вряд ли окажутся способными сыграть сколько-нибудь существенную роль. В то же время, учитывая вышепе-
речисленные недостатки СБСЕ, возлагать все надежды на общеевропейский процесс было бы по меньшей мере наивным. Поэтому многие исследователи призывают обратить больше внимания на «внеевропейские» механизмы интеграции бывших советских республик в международные системы безопасности — прежде всего, на Организацию Объединенных Наций.
Примечания:
В декабре 1994 г. на встрече руководителей стран-участниц СБСЕ в Будапеште Совещание было переименовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). - Примеч. сост.
Kupchan Ch.A. and Kupchan C.A. Concerts, Collective Security, and the Future of Europe // International Security. — Vol. 16. — № 1 (Summer 1991). — P. 114-161.
Morgenthau H.J. Politics Among Nations. — New York: Alfred A. Knopf, 1953. —
P. 142.
Goodby J.E., O'Connor D.B. Collective Security: An Essay On Its Limits and Possibilities After the Cold War. United States Institute of Peace. — Washington, D.C., 1993. — P. 8.
Возможность координации миротворческих усилий с СНГ была, в частности, отмечена в Хельсинкской декларации стран-членов СБСЕ от 10 июля 1992 г.: «Миротворческий механизм Содружества Независимых Государств (СНГ) может, по просьбе СБСЕ, быть использован для содействия операциям по поддержанию мира в зоне СБСЕ» — CSCE Helsinki Document 1992, The Challenges of Change, Section III, paragraph 52. Возникает, впрочем, вопрос: не является ли подобная формулировка свидетельством стремления СБСЕ снять с себя ответственность за урегулирование возможных конфликтов на территории бывшего Советского Союза и переложить эту ответственность на несуществующие структуры СНГ?
U.S. Department of State Dispatch. — Vol. 3. — № 28. — 1992, July 13. — P. 558.
Из весьма обширной литературы об исторических примерах несостоятельности систем коллективной безопасности и аморфности самой концепции см., например: Kissinger H. Germany, Neutrality and the «Security System «Trap»» // Washington Post, 1990, April 15.; idem. What Kind of New World Order? // Washington Post. 1991, December 3; Joffe J. Collective Security and the Future of Europe // Survival (Spring 1992). — P. 36-50; Betts K. Systems for Peace or Causes of War? Collective Security, Arms Control, and the New Europe // International Security. — Vol. 17. — № 1 (Summer 1992). — P. 5-43.
Carr E.H. The Twenty Years' Crisis, 1919-1939. — New York: Harper & Row Publishers, 1964. — P. 10.
Morgenthau H.J. Op. cit. — P. 332; Joffe J. Op. cit. — P. 37.
См. об этом: Haas E.B. Collective Conflict Management. In: Weiss Th.G., ed. Collective Security in a Changing World. — Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
О проблемах, связанных с различной интерпретацией принципов СБСЕ на раннем этапе его становления, см., в частности: Maresca J.J. To Helsinki: The Conference on Security and Cooperation in Europe, 1973-1975. Durham, N.C.: Duke University Press, 1985; Mastny V., ed. Helsinki, Human Rights, and European Security: Analysis and Documentation. — Durham, N.C.: Duke University Press, 1986.
См., например, Shenfield S.D. Confederation and the Post-Soviet Republics. Brown Foreign Affairs Journal. — Vol. IV. — № 1 (Winter 1992). — P. 4-13. Еще более критическая оценка перспектив создания какого-либо политического союза на территории бывшего СССР дается А. Мотылем: Motyl A.J. Russian Hegemony and Non-Russian Insecurity: Foreign Policy Dilemmas of the USSR's Successor States. The Harriman Institute Forum. — Vol. 5. — № 4 (December 1991).
ODonnell G., Schmitter Ph.C., Whitehead L. (eds.) Transitions from Authoritarian Rule. — Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1988.
Различия между США и Западной Европой в оценках ситуации на Востоке стали весьма рельефными еще до распада СССР. Достаточно сравнить высказывания американского, британского и французского министров обороны, сделанные в первой половине 1991 г. по поводу советского стратегического потенциала и военной доктрины СССР. Р. Чейни: «...Несмотря на существенные сдвиги, в советском военном строительстве и военном планировании сохраняются весьма беспокоящие нас тенденции, особенно продолжающаяся модернизация стратегических сил». — Report of the Secretary of Defense to the President and the Congress. — Part IV of Defense Programs, Nuclear Forces and Strategic Defense, January 1991. — Washington, D.C: GPO. — P. 52. Т. Кинг: «Советский Союз остается нестабильной военной сверхдержавой, потенциал которой должен быть уравновешен для поддержания стабильности в Европе. Этот потенциал все еще представляет самую серьезную, если не самую вероятную угрозу западной безопасности». — British Ministry of Defence, Statement on the Defence Estimates, Cm 1559-I. — Vol. 1. — London, Her Majesty's Stationery Office, 1991. — P. 31. П. Джокс: «Можно констатировать, что Советский Союз президента Горбачева не станет использовать против нас ядерное оружие, если только он сам не будет подвергнут смертельной угрозе... Возможность тотального конфликта между «восточным блоком» и «западным блоком», которая определяла стратегическое мышление на протяжении сорока лет, исчезла вместе с распадом Варшавского Договора». — Journal Officiel de la Republique Francaise, Debats Parlementaires, Assemblee Nationale, Annee 1991. — No. 46 (1), A.N. (C.R.), Ire seance du jeudi 6 juin 1991. — P. 2841.
Gruber W. The Future of Europe's Security. The Rand Corporation Paper. — Santa Monica, CA.: RAND, 1990. — P. 1-27.
<< | >>
Источник: Т.А. Шаклеина. Внешняя политика и безопасность современной России. 1991-2002. Хрестоматия в четырех томах Редактор-составитель Т.А. Шаклеина . Том II. Исследования. М.: Московский государственный институт международных отношений (У) МИД России, Российская ассоциация международных исследований, АНО «ИНО-Центр (Информация. Наука. Образование.)»,2002. 446 с.. 2002

Еще по теме СБСЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРАЗИИ:

  1. РОССИЯ, ЕВРОПА И НОВЫЙ МИРОВОЙ ПОРЯДОК
  2. ВОЗМОЖНОСТИ ООН В ПОДДЕРЖАНИИ МИРА НА ТЕРРИТОРИИ БЫВШЕГО СССР
  3. А.В. КОРТУНОВСБСЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРАЗИИ
  4. СБСЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРАЗИИ