Перспективы реформирования бюджетной системы Европейского Союза

Среди исследователей и аналитиков не сформировалось однозначного понимания путей дальнейшего развития бюджета Союза. Одни считают, что Экономический и валютный союз не может эффективно функционировать, пока не будет создано единого бюджета стран ЕС.

Очевидно, что сегодня, когда ЕС вышло на новый уровень развития интеграции, Союзу необходима более устойчивая финансовая система, которая включала бы в себя бюджет Евросоюза и бюджеты национальных государств. Необходимо создание Европейской бюджетной системы, в которой произошло бы сближение бюджета Евросоюза с бюджетами государств-членов Союза за счет эффективной системы взаимодействия.

Согласно нашему мнению, существует несколько путей развития бюджета Союза.

Первый вариант - сохранение существующих принципов бюджетной политики. В этом случае вряд ли стоит ждать серьезных изменений в области размера бюджета.

В соответствии с ориентирами будущего развития ЕС, определенными европейскими деятелями в связи с текущим мировым экономическим кризисом, реформирование системы бюджетного устройства неизбежно. Другой вопрос, насколько продуктивными будут изменения и будут ли они сделаны в духе настоящего времени (когда регулирование макроэкономической ситуации находится в руках национальных правительств), или же на принципиально иных позициях.

В случае, если функции по макрорегулированию не перейдут под управление наднационального института, серьезных изменений в бюджетном устройстве, равно как и в бюджете Союза, не произойдет.

Второй^ вариант — создание европейского бюджета, основанного на конфедералъной концепции. Принцип развития ЕС по пути построения конфедерации разработан функционалистским теоретическим направлением, которое появилось в» 20* — 30-х годах XX века и основателем которого был Д.

Функционалисты полагают, что к «созданию некоего подобия конфедерации» необходимо идти постепенно, путем сотрудничества в отдельных областях; путь этот должен быть не только длинным, но и долгим при наличии естественного желания самого народа стать частью единого целого^[206]. При всё более интенсивном сотрудничестве в самых разных сферах, по принципу спирального развития, - с каждым часом государства передавали бы все больше полномочий координатору сотрудничества - специализированным международным организациям. Постепенно была бы создана функциональная международная общность, в которой «главные единицы были бы основаны на функциях, а не на территориях»^[207].

Для идеологии европейского интеграционного процесса теория функционализма сыграла немаловажную роль: основав в 1950-х годах три интеграционных объединения в различных сферах западноевропейского взаимодействия, идеологи ЕС пошли именно по функционалистскому пути развития. Один из создателей Европейских Сообществ Ж. Моннэ говорил, что сначала необходима тесная интеграция в экономической области, которая постепенно перейдет в интеграцию политическую. И действительно,

с каждым годом на наднациональный европейский уровень выносится решение все большего количества задач.

Однако при построении бюджета Союза на основе функционалистской концепции не стоит ожидать серьезных изменений в бюджетной политике Европейского Союза в ближайшее время. Функционалистское направление подразумевает поступательное развитие экономического взаимодействия государств. Поэтому, следуя идеологии функционалистов, государства-члены Евросоюза направят максимум усилий на совершенствование валютной политики, а затем перейдут к регулированию бюджетной политики.

При регулировании бюджетной политики согласно принципам функционализма бюджет Европейского Союза, скорее всего, не будет увеличен в размере, а бюджетный контроль стран-членов Союза будет осуществляться с помощью бюджетных ограничений.

Таким образом, концепция функционализма вряд ли отвечает потребностям современного развития европейского интеграционного объединения, когда необходимо принятие быстрых и согласованных решений по основным направлениям экономического взаимодействия стран-членов Евросоюза.

Третий вариант - наиболее благоприятный, с нашей точки зрения, для развития Европейского Союза - создание европейского бюджета, основанного на федеративной концепции развития. Концепция федерализма зародилась в 20 - 30-х годах XX века и ее основоположниками были Спинелли, Фридрих, Элезэр и другие. Федералисты полагали, что единственным принципом федерации является создание двух уровней власти — центрального и местного. Это означает, что территориальные единицы должны передать центральному правительству часть своих

властных полномочии, в то же время сохраняя свою целостность и определенную автономию. При этом задача государственных деятелей состоит в том, чтобы найти «магическую формулу», которая позволила бы субъектам федерации при помощи центральных институтов эффективно решать общие задачи .

Федералистская традиция сыграла важную роль в развитии европейской интеграции. Поворот европейских интеграционных процессов в сторону федерализма обозначился с 1985 года (с принятием Единого Европейского Акта). Принятие Маастрихтского, Амстердамского и Лиссабонского договора способствовали продвижению Европейского Союза по пути создания европейской федерации.

Очевидно, что Евросоюз постепенно превращается в единое союзное государство. Учитывая принципы построения ЕС, достижения объединения в интеграционном развитии (в особенности для стран Еврозоны) и изменения, внесенные Лиссабонским договором, самым оптимальным для ЕС стало бы развитие системы бюджетного федерализма.

Термин «бюджетный федерализм» является экономическим понятием, характеризующим многоуровневость бюджетной системы.

По мнению российского экономиста Н.С. Епифановой, бюджетный федерализм - «особая организация налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса»^{[208][209][210]}.

Американский экономист В. Оутс рассматривал термин «бюджетный федерализм» более широко. Он подразумевал под ним финансовые взаимоотношения между различными уровнями правительства, а также 210

«экономику многоуровневого правительства» .

Бюджетный федерализм базируется на следующих принципах:

- разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти (разграничение сферы деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации, сферы финансирования расходов за счет бюджетов разных уровней). В мировой практике принцип часто увязывают с правилом «субсидиарности»^[211];

- наделение каждого уровня источниками доходов для реализации установленных расходных полномочий (бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти самостоятельно принимает решения о направлениях использования этих средств);

- применение механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов^[212], с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах и одинакового качества жизни на всей территории;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления (достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики).

Бюджетный федерализм подразумевает развитие централизованной бюджетной системы, включающей в себя всех членов федерации или федеративного государства. Бюджетный федерализм осуществляется посредством введения различных федеральных налогов и платежей при существовании относительно автономной бюджетной системы государств.

Как писал В. Оутс, «структуру бюджетного федерализма необходимо рассматривать как единое интегрированное целое с устройством,

при котором наблюдается перераспределение функций и регулирование межправительственных трансфертов, установление налоговых инструментов и внедрение практики, которая приводит к принятию эффективных и беспристрастных решений в области бюджетной политики»^[213].

Изучая принципы федеративного устройства таких государств, как Австралия, Канада, Швейцария и США, можно сделать вывод, что существует два варианта распределения государственных полномочий между различными уровнями государства.

Первый пример - Швейцария, где установлены единые бюджетные правила для всех уровней власти, включая центральное правительство, кантоны и коммуны, кроме того, многие важные направления социальной политики (например, страхование безработицы) перешли от частного финансирования в расходы федерального бюджета.

Другим примером являются США, где механизмы координации бюджетной политики различны в разных штатах. В 1996 году в Соединенных Штатах Америки проведена реформа расходов, направленных на благосостояние нации. В результате внедрения программы произошло перераспределение ответственности между федеральным уровнем и Штатами, при этом ответственность федерального уровня состояла в разработке строгих требований, предъявляемых к расходованию бюджетных средств, а штатов - в разработке правил использования средств.

В результате внедрения программы в штатах были введены новые, более либеральные правила расходования средств, направленные на благосостояние нации, также снизилась потребность Штатов в финансовой помощи от федерации.

В странах Латинской Америки (таких, как Аргентина, Бразилия, Колумбия и Мексика) в настоящее время идет процесс установления бюджетных правил в условиях федерального устройства государств. Данный процесс, по мнению мексиканских исследователей М. Браун и М. Томмаси, представляет собой «важную составляющую обширной политической игры, в которой большинство направлений экономической и социальной политики» передаются на уровень управления федерации^[214].

В соответствии с существующей теорией экономики, введение системы бюджетного федерализма возможно в современном государстве с сильной централизованной властью.

Рассмотрим возможность создания бюджетного федерализма в ЕС.

В Европейском Союзе, с одной стороны, существует центральное правительство, регулирующее валютную политику, при том, что бюджетная политика находится в руках правительств государств Союза.

Согласно классической модели бюджетного федерализма, в руках централизованного правительства должны находиться функции по макроэкономической стабилизации и перераспределению ресурсов.

Но есть ли это в ЕС? Функции по макроэкономической стабилизации очень слабы в Евросоюзе, а ресурсы бюджета Союза ограничены. Семнадцать стран Еврозоны проводят единую денежно-кредитную политику,

при этом остальные страны ЕС имеют национальные валюты и проводят самостоятельную валютную политику. Если обратиться к вопросу о функции стабилизации бюджета, то в рамках ЕС ее невозможно исполнить в полном* объеме. Бюджет Союза состоит преимущественно из перечислений из государств-членов. В отношении бюджетов стран-членов ЕС накладываются определенные бюджетные ограничения, которые могут помешать национальным правительствам проводить эффективную политику по предотвращению экономических шоков на уровне государства. Также стабилизационную функцию ограничивают различные экономические циклы государств Союза. Кроме того, еще одним ограничивающим фактором может служить слишком маленький размер бюджета ЕС.

При существующей институциональной системе Союза, при разрозненной бюджетной политике, не ясно, насколько правительство ЕС сможет выполнять указанные функции по макроэкономической стабилизации. В этом случае бюджет Союза скорее напоминает бюджет США, где отдельные штаты относительно автономны и ограничены только обязательством регулировать подъемы и спады на национальном уровне.

Однако в условиях функционирования ЭВС существует несколько преимуществ введения системы бюджетного федерализма.

Первым преимуществом является проведение совместной валютной политики и политики обменных курсов в условиях наличия внешних шоков, которые воздействуют на отдельные государства-члены Союза. В этом случае в валютном союзе централизованная бюджетная система может являться «фильтром» экономических шоков. Например, если Франция подвергнется негативному воздействию внешнего шока, то уменьшатся налоговые доходы, поступающие в централизованный фонд или бюджет, в то время как будут расти выплаты по пособиям по безработице и другим социальным выплатам. Напротив, если предположить, что в это время Германия находится в благополучной фазе экономического роста,

то ее налоговые выплаты увеличиваются, вследствие чего увеличивается централизованный фонд и снижаются социальные выплаты.^[215]

Во-вторых, при наличии системы фискального федерализма можно обеспечить перевод ресурсов из государства-члена, чья экономика находится* на фазе подъема, в экономику государства-члена, либо* в-определенный регион, который нуждается в поддержке.

Еще одним преимуществом бюджетного федерализма является то, что централизованный бюджет позволяет сгладить последствия внешних эффектов.

Согласно классической теории, при бюджетном федерализме в Европейском Союзе на центральное правительство будут возложены функции по макроэкономической стабилизации и перераспределению доходов в поддержку нуждающимся регионам. Кроме того, Союз» должен будет определять товары и услуги, предоставляемые для общественного потребления и, соответственно, финансировать и предоставлять их населению (например, национальная безопасность). Как следствие, будет оптимизирована структура бюджета Евросоюза.

C конца XX века начинают разрабатываться новые теории бюджетного федерализма. Например, появилась новая теория так называемого «федерализма, направленного на защиту рынка» (например, исследователь Станфордского университета Б.Р. Вайнгаст^[216]), согласно которой центр должен налагать жесткие бюджетные ограничения в области государственных расходов (чтобы предотвратить чрезмерный дефицит), а в целях развития конкуренции и внедрения инноваций предлагается децентрализовать нормативную политику и политику в области государственных расходов.

Если рассматривать развитие ЕС с точки зрения теории федерализма, направленного на защиту рынка, то очевидно, что основные ее положения совпадают с направлениями развития Союза. Маастрихтским договором введены ограничения в области государственного долга и дефицита бюджета, а политика в области расходов национальных государств децентрализована.

Согласно исследованиям канадского экономиста П. Массона^[217], существует три возможных пути развития бюджетного федерализма в ЕС:

1. Страны могут договориться о гармонизации налоговой политики и политики в области государственных расходов. Заключить подобные соглашения будет довольно сложно без институционального вовлечения всего Европейского Союза. В федерациях вопрос легко решается при помощи программ по распределению затрат, когда отстающие регионы (в данном случае, могут быть государства) имеют экономическую заинтересованность следовать государственным стандартам. В странах Евросоюза уже достигнута достаточно высокая степень гармонизации уровня ставки НДС и административных структур. Попытки гармонизировать налогообложение доходов от инвестиций до сих пор не увенчались успехом.

2. Государства могут достичь соглашения об управлении совместными программами с помощью одного из европейских институтов, наделенными подобными полномочиями. Если государства будут вовлечены в совместную реализацию важных программ (например, по безопасности), то в дальнейшем это может привести к созданию системы бюджетного федерализма.

3. Сотрудничество государств ЕС может пойти по пути установления межгосударственного надзора над национальными бюджетными политиками без посягательств на национальный суверенитет, при этом единого бюджета всех европейских стран не будет создано.

Согласно нашему мнению, в краткосрочной перспективе европейские государства пойдут по третьему пути построения бюджетного федерализма

и принимая во внимание положения теории федерализма, направленного на защиту рынка. Уже сегодня национальные бюджетные политики имеют ряд бюджетных ограничений, контролируемых на уровне Союза. В последующем данные ограничения могут быть усилены, а также может быть введен механизм их координации и контроля за их выполнением.

Даже если предположить, что при создании федеративного бюджетного устройства через бюджет ЕС не будут финансироваться затраты в области наиболее важных сфер человеческой жизни с точки зрения экономической теории (например, затраты на безопасность), в целом бюджет Евросоюза станет более «сильным» и большим по размеру. Это означает, что существующий уровень бюджета Союза значительно увеличится, также изменится структура поступлений средств в бюджет.

Итак, можно сделать вывод, что в случае развития системы бюджетного федерализма в бюджетном устройстве Евросоюза могут произойти серьезные изменения в области передачи на уровень наднациональных органов регулирования макроэкономического положения стран-членов ЕС, а в последующем и создание единого централизованного бюджета Союза, построенного на принципах федерализма.

Мы полагаем, что бюджет наднационального объединения государств, такого, как Евросоюз, должен быть основан на распределении общественных благ и ответственности различных уровней власти. В ведение центрального правительства целесообразно возложить регулирование сфер общественного потребления только в том случае, если они отвечают двум критериям:

1. экономия от масштаба;

2. сокращение влияния внешних эффектов.

Будущий размер и состав бюджета Союза во многом зависит от развития самого Европейского Союза, так же как и от мировых тенденций. К числу факторов, которые будут влиять на развитие бюджетной системы в будущем, можно отнести следующие:

- экономическое развитие стран ЕС;

- состояние окружающей среды и экологические проблемы (в первую очередь, проблемы сырьевых ресурсов и изменения климата);

- необходимость создания более мощной системы безопасности и обороны на коммунитарном уровне;

- социальные проблемы и социальное развитие стран ЕС;

- политические предпосылки.

Говоря о мировых тенденциях последних десятилетий, нельзя не подчеркнуть растущую децентрализацию государственных функций по получению и расходованию бюджетных средств, что широко поддерживается мировой общественностью, включая Мировой банк. В развивающихся государствах реформы навязываются с целью достижения роста экономики. Развитые государства уже давно пришли к выводу о необходимости соблюдения субсидиарности при перераспределении государственных функций между центром и регионами. Примером тому может послужить Испания, которая уже более 20 лет проводит реформирование государственной системы из унитарного в федеративное государство. Результатом стало увеличение уровня расходования бюджетных средств в регионах: с 15,6% от общего бюджета государства до 63,4%²’⁸.

Практика Западной Европы показала, что интегрирование национальных экономических и политических организмов в нечто целостное - процесс крайне деликатный и не терпящий спешки. Ведь он сопряжен с неизбежным растворением национальных государственных и правовых институтов в более широкой межгосударственной или даже надгосударственной структуре. При этом национальное государство испокон веков выполняло функцию защиты своих экономических, политических и культурных интересов. Опасения лишиться такого защитника, естественно, очень сильны. Речь идет о ломке вековых стереотипов, исторической памяти народов, о пересмотре

²¹⁸ A study on EU Spending. - Rotterdam- ECORYS Nederland BV, 2008. P. 315

традиционных политических, устоев. Это требует исключительной продуманности каждогоⁱследующего шага: слишком быстрый темп может вызвать в отдельных странах не просто сопротивление, но и своего рода реакцию отторжения. ; / \ ^; ;

. Исходя из сказанного, несмотря на то, что вопрос о необходимости

реформирования, бюджета Союза уже назрел, в ближайшее время страны . Европейского Союза вряд ли придут к созданию единого бюджета.

' . Европейская интеграция' развивается поступательными движениями и сопровождается постепенными, изменениями в мировоззрении европейских политических лидеров;научного сообщества и граждан Евросоюза.

3.3.