Принципы построения бюджетной системы Европейского Союза
Бюджетная система Европейского Союза - совокупность всех бюджетов Евросоюза, включая экономические отношения институтов; ЕС и стран-членов по координации основных, направлений бюджетной политики.
Бюджетная система Евросоюза является двухуровневой. .
Первый уровень - это общий бюджет Европейского Союза.
Бюджет Союза[31] как экономическая категория представляет собой централизованный фонд денежных средств для покрытия расходов ЕС, а как общественная категория - совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов для осуществления общих задач и выполнения функций соответствующих органов власти.
Бюджет Евросоюза в соответствии с регламентом Совета от 25 июня 2002 года № 1605/2002[32] стоится на таких принципах, как:
- принцип единства и точности бюджета, означающий, что доходы и расходы Союза должны быть объединены в единый бюджетный документ;
- принцип ежегодности - бюджет Европейского Союза
разрабатывается на один финансовый год, с 1 января по 31 декабря;
- принцип равновесия, подразумевающий сбалансированность доходов и расходов общего бюджета Союза, при этом для покрытия бюджетного дефицита запрещены заимствования;
- принцип расчетной единицы, означающий, что евро является расчетной единицей для составления и исполнения бюджета Союза;
- принцип универсальности, согласно которому все поступающие средства образуют общий фонд ЕС, из которого происходит финансирование конкретных бюджетных мероприятий;
- принцип спецификации, в соответствии с которым расходы ЕС распределяются по конкретным разделам, главам, статьям и пунктам, в связи с чем каждое ассигнование направлено на конкретный пункт расходов;
- принцип эффективного финансового управления,
подразумевающий, что бюджет ЕС будет реализовываться в соответствии с принципами экономии, эффективности и результативности;
- принцип прозрачности - бюджет и все поправки к нему публикуются в официальных изданиях Евросоюза не позднее чем через два месяца после принятия документов.
Второй уровень бюджетной системы ЕС - бюджеты национальных государств, которые представляют собой фонд денежных средств для решения общенациональных задач.
Бюджеты государств-членов Евросоюза строятся на тех же принципах, что и бюджет Союза, за исключением принципа равновесия. Государственные бюджеты государств-членов ЕС могут быть несбалансированными (возможен бюджетный дефицит или профицит), также для покрытия бюджетного дефицита возможны заимствования, в то время как в бюджете Евросоюза заимствования не предусмотрены (см. приложение № 1 диссертации).
При сравнительном анализе общего бюджета Европейского Союза с государственными бюджетами государств-членов ЕС были выбраны бюджеты трех европейских государств, обладающих разным экономическим потенциалом, - Германии (как наиболее экономическим сильного государства, являющегося одним из основателей интеграционных объединений 1950-х годов), Испании (как страны, вступившей в ЕС до приятия Маастрихтского договора 1992 года и столкнувшейся с серьезными трудностями экономического развития в связи с текущим мировым финансово-экономическим кризисом) и Словении (как государства Восточной Европы, присоединившегося к ЕС в начале XXI века и использующего в качестве национальной валюты евро).
В соответствии с принципами устройства бюджетной системы Евросоюза бюджетная политика ЕС также является двухуровневой.
Бюджетная политика на уровне Европейского Союза - это комплекс мер институтов ЕС по формированию и исполнению бюджета Союза, а также регулированию бюджетной стратегии государств-членов Евросоюза. Бюджетная политика Европейского Союза представляет собой процесс многостороннего взаимодействия, который основан на бюджетных правилах, разработанных для того, чтобы обеспечить взаимосвязь бюджетной политики стран-членов зоны евро с бюджетной политикой Союза.
При проведении бюджетной политики Евросоюз не выполняет всех функций, которые заложены в основах государственного устройства. На уровне Европейского Союза не предусмотрено проведение общей фискальной политики[33], она остается в руках государств-членов интеграционного объединения.
На уровне Евросоюза решаются лишь некоторые задачи бюджетирования[34] путем установления бюджетных ограничений, речь о которых пойдет ниже.Бюджетная политика стран-членов Европейского Союза — совокупность мероприятий правительств государств-членов ЕС по созданию оптимальных условий для реализации государством своих функций через бюджет в контексте проводимой финансовой политики государства.
На уровне национальных государств бюджетная политика обладает значительной автономией от Европейского Союза: правительства стран ЕС могут самостоятельно выбирать направление бюджетной политики и распоряжаться бюджетными средствами.
Однако бюджетная политика стран-членов Евросоюза ограничена требованиями уровня государственного долга и бюджетного дефицита,
зафиксированными в Маастрихтском договоре 1992 года и Пакте стабильности* и экономического роста 1997 года.
В статье 126 Договора о функционировании Европейского Союза, подписанного в Риме 25 марта 1957 года[35], определено, что государства- члены ЕС должны избегать - чрезмерного бюджетного дефицита. Комиссия ЕС проверяет соблюдение бюджетной дисциплины,, то есть/ наблюдает за развитием бюджетной ситуации и размером публичного долга[36]в государствах-членах с целью выявления явных ошибок. Для проверки соблюдения бюджетной дисциплины применяются два критерия:
- превышает ли соотношение между планируемым или реальным бюджетным дефицитом[37] и валовым внутренним продуктом контрольную величину. Бюджетный дефицит стран ЕС согласно статье 1 Протокола о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов не должен превышать 3%[38][39][40];
- превышает ли соотношение между публичным долгом и валовым внутренним продуктом контрольную величину. Доля публичного долга в соответствии со статьей 1 Протокола о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов не может превышать 60%[41].
В случае, если государство-член не отвечает требованиям критерия(ев), согласно пункту 3 статьи 126 Договора о функционировании Европейского Союза Комиссия подготавливает доклад, где изучается размер бюджетного
дефицита, а также проводится оценка других факторов (экономическое и бюджетное положение государства-члена в среднесрочной перспективе).
Заключение по докладу дает Экономический и финансовый комитет[42].Важно отметить, что со вступлением в силу Лиссабонского договора, подписанного лидерами двадцати семи государств-членов ЕС на саммите Евросоюза в столице Португалии 13 декабря 2007 года и внесшего изменения в Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор, 1992 год), Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (Римский договор, 1957 год) и Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии (Римский договор, 1957 год), в процедуру принятия решения о существовании бюджетного дефицита стали вовлекаться государства, в отношении которых готовится доклад. Страны высказывают Совету замечания по принятым решениям, эти замечания учитываются при подготовке заключительного документа[43].
В случае принятия решения о существовании чрезмерного бюджетного дефицита Совет принимает рекомендации для государства-члена. Рекомендации не предаются гласности, если в течение установленного срока предприняты результативные действия. В противном случае, Совет может решить о применении или усилении одной или нескольких бюджетных процедур: потребовать от государства-члена публиковать информацию перед выпуском облигаций и ценных бумаг и/или предложить Европейскому инвестиционному банку пересмотреть политику предоставления займов в отношении соответствующего государства-члена и/или потребовать, чтобы государство-член предоставило Союзу беспроцентный вклад подходящих размеров до того момента, пока, по мнению Совета, чрезмерный дефицит не будет исправлен и/или наложить штрафы.
Если положения об ограничении уровня бюджетного дефицита и государственного долга Маастрихтского договора являлись требованиями, предъявляемыми для государств, вступающих в Экономический и валютный союз, то положения Пакта стабильности и экономического роста закрепили бюджетные ограничения в качестве постоянных требований, предъявляемых к странам Еврозоны. Пакт детализировал основные положения Маастрихтского договора и установил более конкретные правила для обеспечения бюджетной дисциплины.
В Пакте предусмотрено изменение в области стимулирования бюджетной дисциплины. Так, если в Маастрихтском договоре прописана цель «укрепления надзора за бюджетной политикой и надзора за экономической политикой»[44], то в Пакте стабильности и экономического, роста предусмотрено создание механизма раннего реагирования с помощью применения превентивных мер и определения бюджетных планов на среднесрочную перспективу.C введением Пакта к инструментам координации бюджетной политики стран-членов Евросоюза стали относиться: разработка программ стабильности (для стран-участниц зоны евро) и программ конвергенции с указанием прогнозных значений бюджетных показателей (для стран, которые не перешли к использованию евро). В исследовании итальянских экономистов Р. Глинелли и С. Момиглиано[45] подчеркивается, что с введением бюджетных ограничений обязанности государств были закреплены законодательно, так как для эффективного экономического развития любому государству необходимо придерживаться бюджетных ограничений.
Однако странам ЕС не удается следовать заявленным критериям бюджетного дефицита. Если обратиться к статистике, то период до Маастрихтского договора был более благоприятным по показателям
бюджетной политики по сравнению с серединой 1990-х годов. В 1977 году средний показатель уровня государственного долга в двенадцати^ государствах ЕС[46] был равен 31% ВВП, а в. 1997 году - 75,4% ВВП, в том числе в.Германии произошло-увеличение с 28,6% до 61%, во Франции с 20,1% до 59,3%, в Италии с 56,4%>до 120,2% соответственно[47].
Анализ, отраженный в приложениях № 2 и 3 настоящей диссертации, показывает, что к числу стран Еврозоны, соблюдающих требования бюджетных ограничений по уровню государственного долга и бюджетному дефициту в период с 1997 по 2009 годы, можно отнести Люксембург и Финляндию. Другие страны зоны евро требования не соблюдают, наибольшие отклонения по соблюдению показателей у Греции.
Изучая средние показатели по уровню государственного долга и дефицита бюджета стран Еврозоны и стран Европейского Союза (см.
приложения № 4 и 5 диссертации), мы пришли к заключению, что страны Еврозоны нарушают бюджетную дисциплину больше по сравнению со странами, не входящими в ЭВС. Например, в 2003 году уровень государственного долга стран зоны евро составил 69,1% ВВП, в то время как в среднем по странам ЕС показатель равнялся 61,8% ВВП. При этом бюджетный дефицит по обеим группам стран составил 3,1% ВВП.В первые годы существования ЭВС отдельным странам благодаря сокращению государственных расходов удалось, стабилизировать ситуацию, однако три крупнейших государства — Германия, Франция и Италия — столкнулись с бюджетным дефицитом.
В этой связи в научном сообществе началась дискуссия относительно актуальности положений Пакта стабильности и экономического роста. Критики Пакта утверждали, что «нумерология»[48] Пакта не имеет никакого
обоснования и смысла, в связи с чем разрабатывали собственные принципы построения бюджетных ограничений.
В соответствии с представлениями экономистов Г. Копитса' и С. Сыманского бюджетные правила должны быть простыми, понятными, логичными и универсальными, должны обеспечивать эффективный мониторинг и подразумевать возможность их исполнения^ в срок[49]. Директор Генерального директората по экономике и финансам Европейской комиссии, известный экономист М. Бути и сотрудник ОЭСР, нидерландский экономист П. Ван ден Нурд указывали на необходимость следования следующим критериям при установлении общих бюджетных ограничений для стран Европейского Союза: соблюдение принципа субсидиарности (бюджетные правила должны быть максимально нейтральными в отношении социальных предпочтений европейских государств), создание универсальных правил, принимающих во внимание экономическое положение.государства.[50]
Осенью 2004 года вопрос о модификации Пакта стабильности и экономического роста перешел в практическую плоскость, среди основных направлений реформирования стали совершенствование механизмов применения Пакта и увязка его положений с Лиссабонской стратегией[51].
В марте 2005 года на встрече Министров финансов глав-государств ЕС достигнута договоренность о реформировании Пакта стабильности и экономического роста. Новый документ содержал ряд уточнений о достижении показателей бюджетных ограничений в среднесрочной перспективе и значениях, применяемых при оценке бюджетной сферы государства-участника.
Кроме того, были внесены изменения в применение процедуры чрезмерных бюджетных дефицитов. Процедура была несколько смягчена,
добавлена спецификация, пункты договора, освобождающие стран-членов от ответственности, сделаны более прозрачными. Также введена новая мера дисциплинарного характера в виде графика сокращения бюджетного дефицита, расширен перечень исключительных обстоятельств, которые могут быть приняты во внимание при нарушении бюджетной дисциплины.
Европейская комиссия, Европейский парламент и правительства ряда стран-членов Евросоюза (прежде всего, Германия, Франция и Испания) одобрили реформирование Пакта, полагая, что с его помощью возможно достичь экономического роста. Но изменения также подверглись критике со многих сторон, включая ЕЦБ и Центральный банк Германии, и были восприняты как попытка ослабить ограничения, налагающиеся на государства.
Например, проведя исследование показателей бюджетного дефицита в странах-членах ЕС в период с 1992 по 2007 года, французский экономист М.П. Рибейро[52] приходит к заключению, что введение бюджетных ограничений не оказало существенного воздействия на уровень бюджетных дефицитов стран-членов Союза. При этом в целом уровень бюджетного дефицита в странах ЕС снизился. К подобным заключениям приходят экономист и политик М. Бути и директор подразделения Европейской комиссии по банковским и финансовым объединениям и экономист М. Нава[53], которые сделали вывод, что страны, не вступившие в зону евро (Великобритания, Дания, Швеция), в этот период имели более благоприятные значения уровня бюджетного дефицита, нежели страны, принявшие евро.
Американские экономисты В.В. Чари и П.Дж. Кеоэ[54] пришли к выводу, что необходимость установления бюджетных ограничений в Валютном союзе существует только в случае строго контроля за их исполнением со стороны Союза.
При этом следует отметить, что с точки зрения экономической теории введение бюджетных ограничений оправдано, так как большой бюджетный дефицит приводит к росту государственного долга и может вызвать ускорение инфляции. Кроме того, высокий уровень государственного долга в долгосрочной перспективе приводит к уменьшению экономического роста (например, исследование французского экономиста Г. Сейнт-Паул[55]).
Исходя из сказанного, следует сделать вывод, что европейский бюджет не выполняет регулирующую функцию (манипулирование доходами и расходами из бюджета с целью поддержания экономики на уровне полной занятости ресурсов), в связи с чем бюджет Европейского Союза не может являться регулирующим экономику рычагом.
При этом на уровне Евросоюза также не происходит регулирования общеевропейских долговых обязательств, в связи с чем бюджетная политика является ограниченной по своим функциям.
Таким образом, бюджет Союза не является классическим инструментом макроэкономического регулирования национальных бюджетов стран-членов ЕС и бюджетная политика Европейского Союза занимает незначительную роль в экономическом устройстве Евросоюза и не выполняет функции макроэкономического регулирования на европейском пространстве.
На общеевропейском уровне происходит аккумулирование денежных средств в виде поступлений от взносов стран-членов и ряда налогов и последующее их перераспределение в соответствии с нуждами Союза.
1.3.