Анализ путей создания оптимальной структуры бюджета Европейского Союза

Принимая - во внимание выводы; сделанные в ходе’ диссертационного исследования, проведем анализ возможных.путей использования .бюджетных средств ЕС для получениям наибольшей отдачи; в целях развития экономики и общества.

Вопрос о наиболее эффективном перераспределении ресурсов бюджета Союза является ещё более актуальным в условиях мирового экономического; кризиса. Так, в докладе Еврокомиссии 2003 года под председательством А. Сапира «Повестка дня для возрастающей Европы» предлагается сгруппировать бюджет ЕС по трем основным направлениям^[218]:

1. Фонд экономического роста зоны Евросоюза, который впоследствии необходимо будет разделить на исследования, развитие и инновации; образование и обучение (повышение квалификации) и инфраструктуру.

2. Фонд сближения, направленный на поддержку стран с низким уровнем дохода, «догоняющих» в развитии остальные страны ЕС.

3. Фонд реструктуризации, разделенный на фонд оказания помощи

сельскохозяйственному сектору и фонд оказания помощи работникам, сменившим место жительства. .

Предложения Европейской комиссии по оптимизации затрат бюджета Союза представляются нам более актуальными по сравнению со структурой, действующей в настоящее время. Однако выводы экспертов не были приняты во внимание деятелями Европейского Союза при разработке Многолетнего финансового рамочного плана на 2007 - 2013 годы.

Мы полагаем, что распределение средств бюджета Союза должно происходить в соответствии с целями, заявленными в учредительных договорах ЕС, а именно в Договоре о функционировании Европейского Союза^[219] и Договоре о Европейском Союзе^[220] с учетом изменений, внесенных Лиссабонским договором, вступившем в силу с 1 декабря 2009 года.

Согласно статье 2 главы I Лиссабонского договора «государства-члены будут координировать экономические направления политики в Союзе»^[221].

Исходя из заявленных целей, сформулируем основные направления совместной политики, которые, согласно нашему мнению, целесообразно финансировать на коммунитарном уровне, из бюджета Союза.

1. Достижение экономического роста.

В целях достижения экономического роста необходимо финансирование затрат, направленных на повышение конкурентоспособности, исследовательскую деятельность, образование, поддержку отраслей экономики и рынка рабочей силы, развитие общеевропейской инфраструктуры.

В пункте 3 статьи 3 Договора о функционировании ЕС прописано, что Союз старается обеспечить наличие конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу. Финансирование политики поддержки конкурентоспособности на уровне Союза представляется оправданным. Конкурентоспособность является ярким примером межгосударственного вопроса и выходит за рамки государственных границ и национальной экономики.

В соответствии с бюджетом ЕС на 2010 год предусмотрено финансирование следующих мероприятий в области поддержки конкурентоспособности: образование и повышение квалификации,

исследования, инновации, транспортные и энергетические сети, социальная политика, энергетические проекты.

Финансирование данного направления политики покрывается расходами Евросоюза.

Статья 145 Договора о функционировании Европейского Союза гласит, что государства-члены и ЕС разрабатывают стратегию поддержки занятости, а именно: содействие формированию квалифицированной, образованной и мобильной рабочей силы, рынков труда, способных оперативно реагировать на экономические изменения.

Согласно нашему мнению, на коммунитарном уровне целесообразно финансирование сближения законодательств в области рынка рабочей силы, а также программ, имеющих экономическую целесообразность в масштабах всего ЕС (например, помощь рабочим, потерявшим работу, в виде предоставления рабочих мест на территории другого национального

государства, либо перепрофилирования по другой специальности).

Достижение научно-технического прогресса является одной из приоритетных целей европейского интеграционного образования (пункт 3 статьи 3 Договора о Европейском Союзе). Обеспечить достижение указанной цели возможно путем проведения исследовательской деятельности на коммунитарном уровне и повышения качества образования.

Финансирование исследований имеет высокий экономический эффект в масштабах всего Союза, в связи с чем является экономически целесообразным. В настоящее время национальные правительства стран- членов ЕС расходуют на общественные исследования порядка 85 млрд евро в год, в то время как Европейская комиссия порядка 8 млрд евро в год²²³. Финансируются преимущественно «чистые» изобретения, при этом необходима поддержка теоретических исследований и инвестиции частного и промышленного сектора в развитие прикладных исследований. Европе необходимо больше средств на открытие исследовательских центров, развитие сетей взаимодействия между различными областями знаний для увеличения мобильности ученых. Данная цель провозглашена в Лиссабонском договоре, где сказано о необходимости создания в Европе «общества знаний».

В докладе Европейской комиссии под председательством А.Сапира «Повестка дня для увеличивающейся Европы» предлагается создать Европейское научное агентство²²⁴ по примеру Национального научного фонда США для пропаганды научной деятельности, утверждения стандартов по отбору проектов и определения приоритетных сфер исследования.

²²¹ Lejour A., Koskenlinna M., Sluismans R. Subsidiarity and EU suppart for innovation ∕∕ PRO INNO EUROPE, INNO learning platform, June 2008. P. 3.

²²⁴ An agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver ∕ A. Sapir etc. - Brussels, July 2003. P. 134.

Мы считаем, что финансирование всего комплекса исследовательской работы на коммунитарном уровне оправдано ввиду нескольких причин:

- снижение рисков и увеличение положительных эффектов от исследований.

- достижение экономии от масштаба;

- исключение возможности «изобретения колеса» (проведения дублирующих исследований);

- повышение конкуренции между исследователями и, как следствие, улучшение качества исследований;

- развитие различных специализаций;

- сокращение различий в законодательстве и процессе разработки и утверждения инноваций, в результате чего иностранные инвестиции и рабочая сила будут распределяться более равномерно;

- проведение совместной политики защиты авторских прав и снижение фактов плагиата;

- создание доступной сети инновационных изобретений, что увеличит возможность быстрого и беспрепятственного доступа к информации об имеющихся и разрабатываемых изобретениях, продавцах и покупателях, а также исключит возможность «перекрестных» исследований.

Для достижения эффективных исследований необходимо также осуществлять финансирование образовательной сферы. Финансирование образования из бюджета Союза принесет высокую отдачу в плане содействия экономическому росту стран-членов Евросоюза. При том, что посчитать экономический эффект от образования населения довольно сложно,

образование является неотъемлемой составляющей? экономического роста. Например, финансирование из бюджета ЕС высшего профессионального образования может привести к появлению новых научных, центров, более мобильной рабочей силы, людей,, желающих: и способных работать встрапах с более низком уровнем экономического развития.■ .

В целях достижения; экономического роста необходимым является также развитие инфраструктуры. Несмотря на то, что большинство предприятий в области водоснабжения, телекоммуникаций, генерации электричества, железной дороги и авиаперевозок находятся в собственности частных компаний, проведение программ на уровне ЕС целесообразно.

Следует выделить необходимость финансирования развития транспортной инфраструктуры.. Транспорт относится к категории общественных товаров, которые не могут эффективно производиться рынком при том^ что развитие транспортной инфраструктуры относится к одним из ведущих факторов достижения экономического роста^²⁶. Кроме того, проведение единой европейской политики необходимо и для более эффективного перераспределения грузо- и пассажирского потока. Итак, финансирование развития области становится задачей всего Евросоюза.

Таким образом, настоящая структура бюджета ЕС предусматривает основные статьи расходов, необходимые для; достижения экономического роста. Наименее значимым с точки зрения финансирования является социальная политика ЕС, включая политику занятости, в связи с: чем существует необходимость в более тесной координации и финансировании указанного направления на коммунитарном уровне. Также целесообразно увеличение размера финансирования политики исследований, образовательной политики и развития инфраструктуры.

²²⁶ Например, железная дорога влияет на развитие не одной страны, а на все страны, на территории которых проходит. . . .

2. Обеспечение устойчивого развития.

Устойчивое развитие в понимании деятелей Европейского Союза заключается в регулировании политики защиты окружающей среды, сельскохозяйственной и морской политики.

Финансирование политики защиты окружающей среды на коммунитарном уровне оправдано, так как позволяет избавиться от негативных внешних эффектов: экономические агенты создают урон окружающей среде, за который платит все общество. В случае возникновения положительных внешних эффектов извлечь пользу можно также на коммунитарном уровне.

Учитывая, что в пункте 3 статьи 3 Договора о функционировании ЕС прописано, что Союз старается обеспечить высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды, данную проблему необходимо регулировать на коммунитарном уровне. Такие вопросы, как защита и улучшение качества воздуха, воды, загрязнение рек и океанов, защита природы и биоразнообразия ввиду наличия трансграничных эффектов должны регулироваться Европейским Союзом.

Финансирование затрат на развитие сельского хозяйства из бюджета Союза хоть и вызывает жаркие споры среди исследователей и политиков, является одним из приоритетных в бюджете ЕС, что подкреплено учредительными договорами (пункт 1 статьи 38 Договора о функционировании ЕС). В пункте 1 статьи 39 Договора прописаны основные цели сельскохозяйственной политики: увеличение продуктивности сельского хозяйства, обеспечение достойного уровня жизни сельскохозяйственного населения, стабилизация рынков, гарантия надежности снабжения и обеспечение разумных цен на продукцию, поставляемую потребителям.

В настоящее время платежи на развитие сельского хозяйства получают фермы, находящиеся в экономически развитых странах ЕС, обеспечивая тем самым развитие сельского хозяйства лишь части- регионов Евросоюза. При этом в целях обеспечения экономического ш социального сплочения регионов целесообразно предусмотреть изменение структуры финансирования* в пользу фермерств и хозяйств, которые более всего нуждаются в финансировании.

В соответствии со сводным* докладом, подготовленным европейскими политическими деятелями (преимущественно из Словении), после 2013 года возможно два варианта сельскохозяйственной политики^[227], а именно:

- сельскохозяйственная политика, берущая за основу предложения Франции, выдвинутые в марте 2005 года, в соответствии с которыми ЕС после 2013 года в целом будет сохранять прежнюю политику поддержки сельского хозяйства (расходы на сельское хозяйство сокращаться не будут);

- сельскохозяйственная политика по предложениям Великобритании с 2005 года, согласно которой необходимо значительно снизить поддержку сельского хозяйства, внешней торговли и избавиться от всех форм торговой интервенции (повлечет сокращение расходов на сельское хозяйство).

Согласно нашему мнению, проведение сельскохозяйственной политики является важным направлением совместной деятельности, закрепленным учредительными договорами и имеющим длительную историю. Позиция Франции в развитии европейской интеграции является одной из лидирующих, в связи с чем при формировании финансового плана с 2014 года приоритет, скорее всего, будет отдан позиции Франции.

На основании изложенного, мы полагаем, что финансирование сельского хозяйства сокращать нецелесообразно, при этом необходима переориентация на финансирование регионов, более всего нуждающихся в получении субсидий.

Морская политика является относительно молодой отраслью финансирования из бюджета Союза, закрепленной в пункте 1 статьи 38 Договора о. функционировании Европейского Союза, которая гласит, что ЕС определяет и осуществляет общую политику в отношении рыболовства.

Централизованная политика в этой области представляется аргументированной, так как использование даров моря, морских путей, загрязнение морей и океанов выходит далеко за пределы интересов отдельно взятых государств-членов ЕС.

Итак, политика Евросоюза в области обеспечения устойчивого развития подкреплена необходимыми ресурсами бюджета Союза. При этом существует необходимость в переориентации с финансирования наименее благополучных регионов_jнаходящихся в наиболее благополучных странах- членах ЕС, на финансировании наименее развитых регионов наименее развитых странах, где поступление бюджетных средств будет способствовать развитию отрасли.

3. Обеспечение экономического, социального и территориального сплочения стран и регионов Евросоюза.

Финансирование данного направления является первой по значимости и размеру статьей бюджета Европейского Союза.

Потенциально направление политики довольно эффективно финансировать из общего бюджета ЕС. Однако, согласно нашему мнению, политика Евросоюза в области обеспечения экономического, социального и территориального сплочения стран-членов Европейского Союза должна быть направлена на поддержку стран с более низким доходом, нежели на поддержку регионов с низком доходом стран, которые обладают высоким или средним уровнем экономического развития. Если произойдет подобная переориентация, возможно снижение манипулирования средствами из бюджета в данном направлении и, как результат, возможно достижение более эффективного распределения средств бюджета Союза.

4. Проведение общей внешней политики и обеспечение внешней безопасности.

В соответствии с учредительными договорами ЕС проводит общую внешнюю политику и политику безопасности, «основанную на развитии взаимной политической солидарности государств-членов, на выявлении вопросов, представляющих общий интерес, и на достижении все более совпадающей направленности действий государств-членов»^[228].

Указанные сферы взаимодействия являются «общественными товарами потребления», в связи с чем целесообразно финансировать их на уровне Европейского Союза.

К основным приоритетам международной деятельности (пункт 2 статьи 21 Договора о ЕС) отнесены: защита ценностей, безопасности, независимости и целостности; поддержка демократии, прав человека; сохранение мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности; поддержка устойчивого развития в экономическом, социальном и экологическом плане развивающихся стран; поощрение интеграции всех стран в мировую экономику; содействие выработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды; оказание помощи странам и регионам, которые сталкиваются с катастрофами; развитие международной системы, основанной на усиленном многостороннем сотрудничестве и глобальном управлении.

Политика безопасности и обороны является составной частью общей внешней политики и политики безопасности (пункт 1 статьи 42 Договора о Европейском Союзе). Она обеспечивает Союзу способность к оперативным действиям, опирающуюся на гражданские и военные средства. Союз может прибегать к данным средствам при осуществлении миссий за его пределами с целью обеспечить поддержание мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности.

Однако когда речь идет о финансировании проведения совместной внешнеполитической деятельности* странами ЕС, следует отметить, что мнения стран-членов Союза могут расходиться по тому или иному вопросу, некоторые могут занять нейтральную позицию, в связи с чем финансирование проведения той или иной внешнеполитической операции ставится под вопрос. При этом со вступлением в силу Лиссабонского договора и введением новой должности по внешнеполитической деятельности, ЕС получил правосубъектность в области совершения международных операций от лица всего Союза. Поэтому увеличение финансирования деятельности в области международных отношений на коммунитарном уровне целесообразно.

Несмотря на то, что в настоящее время основные направления проведения совместной внешней политики ЕС финансируются через бюджет Союза, необходимо дальнейшее углубление сотрудничества в области международной деятельности, политики безопасности и обороны, что не может не привести к увеличению финансирования указанных направлений.

5. Обеспечение внутренней безопасности.

Обеспечение внутренней безопасности в ЕС сводится к координации деятельности правоохранительных органов, правосудия, противодействия криминалу, защиты границ, проведению миграционной политики. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Договора о функционировании Европейского Союза, ЕС предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности.

В масштабах Евросоюза целесообразно проводить защиту границ. C принятием Шенгенского соглашения границы большинства стран ЕС стали открытыми, проблема защиты границ стала носить также общеевропейский характер, в связи с чем финансирование данной области необходимо.

В связи с открытием границ проблема миграционной политики (преимущественно иммиграционной составляющей), свободы передвижений, свободы жительства и экономической деятельности также стали иметь значение на коммунитарном уровне. В Договоре о Европейском Союзе говорится, что одним из направлений совместной деятельности стран-членов ЕС является борьба с социальной маргинализацией и с дискриминацией, содействие социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин, солидарности поколений и охране прав ребенка, равно как и уважение богатства культурного и языкового разнообразия, сохранения и развития европейского культурного наследия (пункт 3 статьи 3).

Также важно и взаимодействие государств по вопросам правосудия. При этом следует отметить, что на коммунитарном уровне подобное взаимодействие не повлечет необходимость серьезного увеличения финансирования, так как в ЕС целесообразно произвести гармонизацию национальных законодательств, а реализацию политики вполне возможно возложить на национальные государства.

Бюджет Европейского Союза по большей мере обеспечивает финансирование указанных направлений совместной политики.

Таким образом, говоря о расходовании средств бюджета Союза, Правительство ЕС имеет право брать на себя расходные обязательства в случае, если финансирование на наднациональном уровне будет необходимо для стабилизации рынка, будет способствовать рыночной эффективности, либо для того, чтобы установить социальную справедливость.

При этом в перспективе для дальнейшего углубления интеграции европейским государствам необходимо пересмотреть расходование средств бюджета Союза в соответствии с потребностями настоящего времени, уделив внимание развитию исследовательской деятельности, образованию, проведению совместных программ по развитию инфраструктуры, реализации совместной социальной политики. Также целесообразен пересмотр

распределения средств между странами и регионами ЕС в целях обеспечения развития отсталых регионов и снижения финансовых манипуляций.

Как заявил президент Европейской комиссии Ж. Сантер в 1995 году, деятели Европейского Союза «должны постоянно концентрироваться на том, что действительно важно, должны делать на уровне Сообщества то, что не может быть сделано на уровне национальных государств, короче говоря, должны соблюдать принцип субсидиарности»^[229].

Размер бюджета ЕС, в соответствии с нашей позицией, должен быть установлен исходя из расчета стоимости затрат на финансирование различных направлений совместной политики на коммунитарном уровне.

Согласно нашему мнению, в настоящее время не существует потребности в пересмотре доходной части бюджета Союза. ЕС удалось построить систему взносов, обеспечивающую постоянные поступления средств в общий бюджет. Реформирование доходной части бюджета Союза, введение единого(ых) налога(ов) будет являться лишь политическим решением, основанным на воле лидеров интеграционного объединения.

При этом необходимо отметить, что в настоящее время Евросоюзом реализуется финансовый рамочный план на 2007 - 2013 годы, это означает, что возможность внесения существенных изменений в структуру европейского бюджета возникнет только при реализации следующего многолетнего финансового рамочного плана, то есть начиная с 2014 года.

Уже сегодня можно проследить изменения в расходной части бюджета Союза: финансирование сельскохозяйственной политики сокращается, больше внимания уделяется исследовательской и экологической политике, внутренней политике ЕС.

Однако передача регулирования важных отраслей на европейский уровень происходит довольно медленно и неохотно со стороны стран-членов, несмотря на то, что развитие европейской интеграции требует передачи

решения все большего количества задач на уровень Евросоюза. Это можно объяснить тем, что национальное государство всегда будет в первую очередь защищать собственные интересы, а выделение средств на коммунитарный уровень для финансирования совместных программ будет проходить довольно сложно.

Таким образом, подводя итоги настоящей главы, следует отметить следующее.

Глобальный финансово-экономический кризис XXI века стал испытанием для стран Европейского Союза и выявил недостатки существующей бюджетной системы. Проведя анализ причин возникновения кризиса в странах Евросоюза, мы определили, что бюджет Союза и бюджетное устройство интеграционного объединения по большей мере предопределили течение глобального экономического кризиса в государствах-членах Европейского Союза.

В соответствии с анализом причин кризиса определены возможные пути по выходу из кризиса и нормализации бюджетной системы интеграционного объединения, а именно: пересмотр структуры расходов бюджета Союза, создание бюджетного правительства, реформирование Пакта стабильности и экономического роста и создание независимого рейтингового агентства.

Изучив возможные пути трансформации бюджета Европейского Союза с точки зрения теорий функционализма и федерализма, а также существующего положения дел, мы пришли к заключению, что наиболее эффективным для развития ЕС в настоящее время стало бы продвижение по федералистскому пути построения Союза, что означает введение системы бюджетного федерализма. При этом уже сегодня во взаимоотношениях стран-членов Евросоюза возможно просмотреть направление в сторону развития федерализма, направленного на защиту рынка. Все это означает, что с интеграционным развитием объединения вопрос о создании единого бюджета будет становиться все более актуальным и необходимым шагом.

И, наконец, с развитием Союза потребуется более эффективное распределение средств между странами-участницами и передача на наднациональный уровень все новых вопросов совместной политики. Согласно точке зрения автора, распределение средств бюджета Евросоюза должно происходить в соответствии с целями объединения, заявленными в учредительных договорах, согласно следующим направлениям:

- достижение экономического роста, то есть проведение общей политики повышения конкурентоспособности, исследовательской деятельности, внедрение образовательных стандартов, поддержка рынка рабочей силы и развитие общеевропейской инфраструктуры (в настоящее время бюджет ЕС предусматривает основные статьи расходов, необходимые для достижения экономического роста, при этом необходимо дальнейшее увеличение финансирования сотрудничества в области исследовательской и образовательной деятельности, а также углубление социальной политики);

- обеспечение устойчивого развития, то есть регулирование политики защиты окружающей среды, сельскохозяйственной и морской политики (политика подкреплена необходимыми ресурсами бюджета Союза, при этом существует необходимость в переориентации с финансирования наиболее благополучных стран на финансирование регионов, поступление бюджетных средств в которые будет способствовать развитию отрасли);

- обеспечение экономического, социального и территориального сплочения стран и регионов ЕС (уже сегодня данное направление относится к одним из приоритетных, однако целесообразна переориентация финансирования на поддержку менее развитых стран, нежели на поддержку наименее развитых регионов экономически развитых государств);

- проведение общей внешней политики и обеспечение внешней безопасности (в связи с постоянным расширением круга вопросов, решающихся на коммунитарном уровне, существует целесообразность в увеличении финансирования указанного направления совместной политики);

- обеспечение внутренней безопасности, то есть координация деятельности правоохранительных органов, правосудия, противодействие криминалу, защита границ, проведение миграционной политики (бюджет Союза обеспечивает финансирование данных направлений политики).

Итак, для обеспечения эффективных результатов интеграционного развития европейским государствам целесообразно пересмотреть расходование средств бюджета, увеличив финансирование таких сфер взаимодействия, как исследовательская деятельность, образование, развитие инфраструктуры, социальная политика и прочее, принимая во внимание необходимость распределения средств исходя из экономической и социальной целесообразности, а не политических манипуляций.

При этом возникнет потребность в увеличении размера бюджета. Однако мы полагаем, что увеличение размера бюджета Союза возможно достичь путем увеличения отчислений стран-членов Евросоюза, то есть без реформирования существующей системы поступления средств в бюджет.