Практика Суда Европейского Союза по вопросам создания и функционирования единого рынка природного газа ЕС

В данном параграфе речь пойдет о деятельности Суда ЕС в области применения нормативных актов Союза, затрагивающих правовые аспекты регулирования единого рынка природного газа. Но для начала необходимо остановиться на основных этапах реформирования газового рынка, нацеленных на его скорейшую либерализацию .

Активные шаги на пути либерализации газового рынка стали осуществляться с принятием в 1986 году Единого европейского акта, полностью пересмотревшего экономическую стратегию стран ЕЭС. В 1988 году Еврокомиссией был представлен рабочий документ под названием «Внутренний энергетический рынок», который предусматривал ликвидацию технических и налоговых барьеров между странами в вопросах энергетики, а также свободное трансграничное перемещение энергоносителей. Отныне государствам-членам рекомендовалось проводить более скоординированную политику в отношении ценообразования, транзита и развития ^[168] инфраструктуры. Повышению прозрачности европейского энергетического (в том числе газового) рынка способствовало принятие Директивы № 90/377 ЕЭС. В мае 1991 г. была принята Директива № 91/296 ЕЭС о правилах транзита газа, согласно положениям которой сделки по газу не должны были наносить ущерб договаривающимся сторонам и влиять на качество поставляемых услуг, а условия транзита не должны носить дискриминационный характер. В спорах между сторонами третейским судьей выступала Еврокомиссия. Упомянутые документы впервые указали газовые компании в качестве субъектов европейского права, что свидетельствовало о появлении на энергетическом рынке еще одного участника, несущего наряду с государствами-членами и институтами ответственность за проведение политики в сфере энергетики.

В 1998 году была принята так называемая Первая газовая Директива (Директива 1998/30/ЕС об общих правилах для внутреннего рынка природного газа) . В ней впервые были предусмотрены следующие положения, направленные на развитие конкурентного энергетического рынка:

1.

-э

только потребители, расходующие не более 25 млн. м природного газа могли пользоваться таким правом. В последующие пять лет круг лиц был расширен до тех, кто использовал порядка 15 млн. м³ газа. Впоследствии объем ^{[169] [170] ежегодно потребляемого природного газа, позволяющий реализовать право доступа третьих лиц к системе, снизился до 5 млн. м .}

2. Государствам-членам позволено выбирать между переговорным и регулируемым доступом. В рамках переговорного доступа потребители стараются договориться относительно точной стоимости поставки. Что же касается регулируемого доступа, то здесь, напротив, сами потребители ничего не решают, а лишь оплачивают поставку энергоресурсов по системе утвержденных тарифов. При этом государства - члены «назначают компетентные органы, независимые от сторон по договору, которые бы имели доступ к внутренним счетам энергетических компаний, для разрешения споров между контрагентами».

3. Директива отмечает необходимость функционального разделения, что подразумевает, что предприятия, действующие на газовом рынке, обязаны вести раздельный учет в отношении транспортировки газа, его распределения, хранения и связанной с ними деятельности, как будто бы такие виды деятельности осуществляются отдельными организациями.

4. Государства - члены имеют право налагать на предприятия обязательства по коммунальному обслуживанию населения, что, безусловно, связано с необходимостью обеспечения безопасности поставок, их регулярности, качества и цены энергоносителей, а также защиты окружающей среды. Директивой предусматривается, что предприятия имеют право отказать в доступе к их системам на основании отсутствия соответствующей мощности или же если предоставление такого доступа будет создавать препятствия для исполнения публичных обязательств по обслуживанию населения либо экономические или финансовые трудности в связи с заключением договора с безальтернативной оплатой (take or pay contract) .

Речь идет о договорах, закрепляющих обязательную оплату при отказе от получения поставленного товара (в нашем случае, природного газа).

Не вызывает сомнений тот факт, что Суд Европейского Союза внес свою лепту в процесс формирования внутреннего рынка природного газа. Нормативные акты, принятые законотворческими институтами ЕС - Европейским Парламентом и Советом ЕС, должны были быть наполнены реальным правовым содержанием, чему способствовала деятельность Суда ЕС по толкованию источников права Союза. При этом стоит отметить, что положения Первой газовой директивы не столь часто становились предметом преюдициальных запросов, адресованных компетентными национальными судами Суду ЕС. Судебный институт стал активно вовлекаться в процесс формирования правовых основ функционирования рынка природного газа на этапе действия Директив, принятых в рамках второго и третьего энергопакетов.

Тем не менее, Первая газовая директива, хоть и не вызвала интерес судебных органов государств-членов в части интерпретации её положений в духе права ЕС, но стала документом, имплементация которого вызвала существенные сложности в том числе для стран, ранее других провозгласивших курс на либерализацию энергетических рынков (включая рынок природного газа). Так, Германия в течение двулетнего переходного периода, установленного для трансформации положений Директивы 98/30/ЕС в национальное законодательство, смогла осуществить имплементацию лишь частично, за что Судом ЕС была назначена выплата штрафа (дело «Commission v. Federal Republic of Germany). Также

аналогичные претензии были предъявлены Европейском Комиссией Франции (дело «Commission v. France). Представители Французской Республики пытались убедить Суд ЕС в том, что национальные компетентные органы хотя и формально не приняли соответствующего законодательства, отражающего цели и требования Директивы 98/30/ЕС, но фактически предприняли необходимые действия, способствующие либерализации газового рынка. Однако Суд ЕС в своем решении отметил, что непринятие нормативного акта, имплементирующего положения

Директивы с одновременным осуществлением фактических действий, соответствующих её нормам, создаёт правовую неопределенность.

В 2003 году на смену Первому энергопакету был принят Второй энергопакет, содержащий в себе Директиву 2003/55/ЕС об общих положений в отношении внутреннего рынка природного газа, отменяющую Директиву 1998/30/ЕС. Указанный документ, также как и его предшественник, основной целью ставил демонополизацию рынка газоснабжения, что предполагало стимулирование конкуренции в газовой сфере открытие рынков и их всеобъемлющую интеграцию на основе принципа субсидиарности. Однако, он содержал и существенные особенности:

1. В сферу действия нового документа был включен не только природный газ (что явно следует из самого названия документа), но и биогаз, а также газ из биомассы и другие типы газов, если они могут транспортироваться с использованием систем передачи и распределения природного газа. Директива продемонстрировала более широкий подход к объекту правового регулирования, куда отныне включались отношения по поводу использования возобновляемых энергоресурсов, регламентация которых традиционно осуществлялась на национальном уровне^[171].

2. В документе впервые была отмечена необходимость содействия развитию не только конкурентного, но и безопасного и экологически устойчивого рынка природного газа. Впервые экологические аспекты регулирования внутреннего рынка энергетики стали выходить на первый план. При этом также предусматривалось, что публичные обязательства, налагаемые на энергетические компании, также должны обеспечивать энергетическую эффективность и сохранение климата.

3. Директива предусмотрела гарантированное право потребителей выбирать любую энергетическую компанию - поставщика природного газа, действующую на территории ЕС.

4. Отдельная статья Директивы (статья 5) была посвящена мониторингу надежности энергоснабжения, который должен осуществляться посредством компетентных органов, назначаемых государствами-членами. Результаты такого мониторинга в форме специального отчета ежегодно должны направляться в Европейскую комиссию в срок до 31 июля.

5. Директивой предусматривались отдельные нормы, закрепляющие необходимость функционального разделения предприятий, выступающих системными операторами передающих и распределяющих сетей. При этом документ впервые зафиксировал гарантии независимости таких предприятий, в числе которых отмечают: учет профессиональных интересов лиц, ответственных за управление системными операторами, закрепление за операторами специальных прав, способствующих эффективному принятию решений, принятие системными операторами комплексной программы (compliance program), направленной на искоренение дискриминационного поведения на рынке природного газа, и др.

6. Особые правила были предусмотрены в отношении регулирования права доступа к системам распределения и передачи природного газа на основании опубликованных тарифов: отдельной статьей было закреплено право доступа третьих лиц, в том числе к системам хранения энергоресурсов. Директива также отмечала условия, при которых в таком праве может быть отказано (статья 21 Директивы).

В числе прочих особенностей стоит также назвать установление требования защиты системными операторами сведений, составляющих коммерческую тайну, достаточно подробная регламентация деятельности регулирующих органов, действующих на внутреннем рынке природного газа с санкции национальных властей, регулирование деятельности так называемых операторов смешанных сетей и т.д.

Результаты имплементации указанного документа нельзя назвать успешными. Значительное количество стран (за исключением Словении и Нидерландов) не смогли выполнить обязательства, предусмотренные Директивой, в срок. Кроме того, принятие нового нормативного акта не смогло решить главную задачу - открытие национальных рынков для энергетических компаний. Некоторые страны, видя в этом прямую угрозу своей энергобезопасности, предпочли оставить внутренние газовые рынки закрытыми (в частности Франция).

Сложности с имплементацией указанного документа отражены в практике судебного института Союза. Комиссия обратилась в Суд ЕС с тем, чтобы привлечь к ответственности Королевство Бельгия, компетентные органы которого не смогли в срок обеспечить трансформацию отдельных положений Директивы в национальное законодательство (дело Commission v. Belgium) . Несмотря на попытки бельгийской стороны убедить Суд в обратном, по итогам рассмотрения дела ей был присужден штраф. Тем не менее, необходимо отметить, что в целом государства-члены достигли значительно больших успехов в имплементации Второй газовой директивы по сравнению с её предшественницей, что свидетельствует о наличии политической воли государств осуществить скорейшую либерализацию газовых рынков.

Вторая газовая директива неоднократно становилась объектом преюдициальных запросов, адресованных национальными судами Суду Европейского Союза. Судебные органы государств-членов интересовали вопросы толкования статей, посвященных защите прав конечных потребителей газа, заключению концессионных соглашений с квалифицированными потребителями (eligible customer) , а также принципов недискриминации и прозрачности, упомянутых в преамбуле к указанной Директиве.

В деле «RWE Vertrieb AG v. Verbraucherzentrale Nordrhein- Westfalen e.V.» немецкая компания-поставщик природного газа (RWE Vertrieb AG) в одностороннем порядке увеличила стоимость поставки газа. Поскольку у потребителей не было возможности поменять компанию- поставщика в период, когда RWE Vertrieb AD неоднократно корректировала цены, действующая от их имени организация Verbraucherzentrale потребовала компенсировать часть, на которую повысилась стоимость услуг по поставки природного газа. RWE Vertrieb AD было присуждено выплатить потребителям компенсацию, попытка обжаловать решение земельного суда г. Дортмунд не увенчалась успехом. В итоге RWE Vertrieb AD обратилась в Федеральный суд Г ермании, который адресовал в Суд ЕС запрос относительно толкования отдельных положений Директивы 2003/55/ЕС, а именно соответствия договора с потребителями требованию прозрачности, если в нем не указываются основания и условия изменения стоимости поставки, но при этом компания обязуется информировать потребителей ^{[172] [173]}

заранее о каждом случае повышения цен, а потребители имеют возможность отказаться от договора путем предварительного уведомления.

Суд ЕС выработал критерии, в соответствии с которыми в договоре возможно предусмотреть изменение стоимости поставки энергоресурсов в одностороннем порядке: в первую очередь, договор должен устанавливать в прозрачной форме причину и способ изменения стоимости поставки, а также возможность потребителя отказаться от договора в случае повышения цены. Отсутствие таких положений в договоре ни коем образом не может компенсироваться простым уведомлением потребителя об изменении стоимости поставки и его праве прекратить договорные отношения. Кроме того, Судом было отмечено, что при реализации права отказа от договора в случае изменения цены должны приниматься во внимание: реальная возможность потребителя поменять поставщика и быть заранее проинформированным об изменении стоимости поставки, открытость рынка, предполагаемые затраты потребителя в случае прекращения договорных отношений, период между уведомлением и введение в действие обновленных тарифов, временные и финансовые затраты на смену компании-поставщика. При этом решение вопроса о соответствии положений договора вышеназванным критериям возложено на национальный суд.

Несмотря на то, что Судом ЕС не был дан определенный ответ относительно соответствия требованиям права Союза (в том числе Директивы 2003/55/ЕС) предписаний вышеупомянутого договора, именно им были сформулированы критерии, руководствуясь которыми судебные органы государств-членов могут оценить положения контрактов, предусматривающих односторонне изменение стоимости поставки энергоресурсов на предмет их совместимости с коммунитарным правом. Отметим, что учет указанных критериев способствует не только защите прав конечных потребителей, но и обеспечению интересов компаний - поставщиков энергоресурсов.

Вопросы ценообразования также были затронуты в решении по делу «Federntility and others v. Autorita per l’energia elettrica e il gas» . В рамках указанного дела Суду ЕС надлежало выяснить, согласуется ли с требованиями права ЕС, в частности со статьей 23 Директивы 2003/55/ЕС (посвященной открытию газового рынка), положения законодательства государства-члена о предоставлении национальному регулятору полномочий по установлению базовых цен на поставку газа конечным потребителям, которые компании-поставщики и компании-дистрибьюторы указывают в своих коммерческих предложениях. Кроме того, Суд ЕС интересовало, не противоречит ли нормам Директивы 2003/55/ЕС предписание права ЕС о возможности национальных органов предоставлять компетентным учреждениям государств-членов право устанавливать базовые цены на газ, которые должны быть отражены в коммерческих предложениях любого поставщика, адресованных своим внутренним клиентам, несмотря на тот факт, что все клиенты (потребители) должны рассматриваться как «свободные».

Суд должен был дать ответ на вопрос: возможно ли с точки зрения права ЕС принятие национального законодательства, которое бы давало возможность государства-членам определять уровень цен на поставку природного газа, которые рассматриваются как базовые (reference prices). В данном случае необходимо было проанализировать указанные положения на предмет их соответствия принципу пропорциональности.

Судом был сделан вывод о том, что возможность государств-членов самостоятельно (т.е. без учета рыночных механизмов) определять уровень базовых цен (reference prices) на поставку природного газа не противоречит праву ЕС в том случае, если:

- это необходимо с точки зрения соблюдения общего экономического интереса, состоящего в поддержании цен на приемлемом уровне, обеспечивающего как защиту прав конечных потребителей, так и достижение цели либерализации;

- невозможность свободного определения цен продиктована общими экономическими интересами и лимитирована во времени;

- процедуры установления таких цен четко определена, верифицируема, отвечает требованиям прозрачности и недискриминации, а также гарантирует равный доступ к потребителям любой компании, осуществляющий деятельность на территории ЕС.

В данном случае, Суд Европейского Союза смог сформулировать условия, при которых в обход рыночных механизмов было возможным в административном порядке устанавливать цены на поставку природного газа. Стоит заметить, что подобное, с точки зрения судебного института, возможно лишь в исключительных случаях, оправданных общим экономическим интересом.

Положения Директивы 2003/55/ЕС затрагивали также аспекты заключения концессионных соглашений, которые весьма распространены на энергетическом рынке, в том числе на рынке природного газа. В деле «ASM

IOl

Brescia SpA v. Comune di Rodengo Saiano» такое соглашение по обслуживанию систем передачи и распределения природного газа заключила итальянская компания ASM Brescia SpA и власти коммуны Роденго-Саяно, срок действия которого истекал в 2014 году. Вместе с тем в 2005 году муниципальные власти решили досрочно прекратить действие указанного концессионного соглашения и объявить конкурс на заключение контракта с новым оператором, предусмотрев возможность для ASM Brescia SpA возмещения затраченных на поддержание функционирования систем денежных средств. Тем не менее, компания, пожелав оспорить упомянутое решение, обратилась в национальный суд. Окружной административный суд Ломбардии посчитал необходимым адресовать преюдициальный запрос в Суд Европейского Союза с тем, чтобы определить, соответствует ли

требованиям обоснованности и пропорциональности принятое компетентными органами коммуны Роденго-Саяно решение.

В достаточно краткой мотивировочной части, Суд пришел к выводу, что положения Директивы 2003/55/ЕС, в частности статьи 1(1) и 23 (1), не ограничивают государства-члены вправе принимать законодательство, предусматривающее переходный период, по истечении которого концессионное соглашение досрочно прекращает свое действие. Такой вывод был основан на том, что указанная Директива не содержит норм, регулирующих возможность и порядок заключения концессионных соглашений в сфере распределения природного газа (именно этой деятельность занималась компания ASM Brescia SpA). Кроме того, по мнению Суда, подобное решение муниципальных властей не нарушают предписания статьи 10 ДЕС и требований пропорциональности. Указанное решение обозначило пробел в правовом регулировании внутреннего рынка природного газа: право Европейского Союза затрагивало заключение концессионных соглашений в области поставок природного газа, но не охватывало его распределение.

В Сообщении Комиссии для Совета Европейского Союза и Европейского парламента «Будущее газового и электроэнергетического рынков ЕС»^[174] были отмечены следующие препятствия на пути создания единого рынка природного газа, которые не были до конца преодолены принятием Директивы 2003/55/ЕС: регулируемые цены, создающие преграды приходу на газовые рынки новых участников, несоответствующее функциональное разделение операторов передающих и распределительных сетей, нивелирующее гарантии их независимости, дискриминация в отношении реализации права доступа третьих лиц, в частности преференциального доступа, предоставляемого на основании долгосрочных контрактов, а также недостаточная компетенция регулирующих органов.

Несомненно, указанные сложности привели к необходимости принятия нового документа, учитывающего недостатки своего предшественника.

В связи с этим Европейским Парламентом и Советом ЕС была принята Директива 2009/73/ЕС от 13 июля 2009 года об общих правилах внутреннего рынка природного газа и об отмене Директивы 2003/55/ЕС» . Вышеупомянутый документ нацелен на решение структурных проблем газового рынка Европейского Союза.

Директива 2009/73/ЕС, будучи актуальным нормативным актом, затрагивает пять основных вопросов: функциональное разделение компаний- поставщиков природного газа от сетевых операторов, укрепление независимости регуляторов рынка, учреждение Агентства по взаимодействию регуляторов в области энергетики, трансграничное взаимодействие между операторами передающих сетей и создание Европейской сети операторов систем передачи энергии (в том числе и газа). Безусловно, в части основных аспектов правового регулирования указанная Директива практически идентична Директиве 2009/72/ЕС, посвященной внутреннему электроэнергетическому рынку.

Значительное внимание Директива уделяет вопросам обеспечения энергобезопасности, что предполагает, по смыслу её статей, развитие двусторонних и многосторонних отношений между государствами-членами при условии обязательного информирования Европейской Комиссии и других государств-членов о мероприятиях, проводимых в данной области. Установлено, что Агентство по взаимодействию регуляторов в области энергетики должно играть ключевую роль в координации действий компетентных органов государств-членов, содействующих созданию конкурентного и прозрачного рынка природного газа. ^[175]

Что же касается функционального разделения, то Директивой предусмотрено три основных способа, которые каждое государство-член может выбирать самостоятельно в зависимости от предпочтений:

- функциональное разделение в отношении прав собственности, предполагающее, что интегрированные энергетические компании осуществляют продажу сетей передачи природного газа. В данном случае, компании, занимающиеся поставками или производством энергоресурсов не вправе вмешиваться в работу оператора систем передачи;

- учреждение независимого системного оператора (ISO), что предполагает существование компании, формально являющейся собственником систем передачи газа, однако не осуществляющей управление, техническое обслуживание и финансирование. Указанные функции выполняются независимой компанией;

- учреждение независимого системного оператора передающих сетей (ITSO): компании по-прежнему владеют и обслуживают системы передачи энергоресурсов, однако осуществляют такую деятельность через свои дочерние предприятия.

Европейская комиссия публикует руководство для энергетических компаний государств-членов, в том числе действующих на рынках природного газа, по вопросам применения указанных моделей функционального разделения.

Любопытно, что в Директиве впервые было упомянуто о необходимости развития открытых и свободных для развития конкуренции розничных газовых рынков, в рамках которых должна осуществляться всеобъемлющая защита прав потребителей энергоресурсов. В числе таких прав Директива отмечает: право выбирать компанию поставщика без необходимости переплаты, право получать информацию относительно потребления энергии, право на разрешение возникающих споров в разумный срок и при минимальных финансовых затратах. Таким образом, указанный документ в отличие от аналогичных актов, действующих ранее,

ориентировался на защиту интересов конечных потребителей - рядовых граждан Европейского Союза, что, безусловно, свидетельствует не только об экономической, но и социальной значимости предусмотренных в Директиве положений.

В отношении Третьей газовой директивы судебным институтом ЕС было рассмотрено два дела - оба в рамках преюдициальной юрисдикции. Одно из них затрагивало актуальный для процесса формирования единого внутреннего рынка природного газа вопрос ценообразования.

В деле «ANODE v. Premier minister and others» Национальная ассоциация операторов розничных рынков энергетики попыталась оспорить решение компетентных органов Французской Республики относительно возможности установления цен на поставку природного газа конечным потребителям вне зависимости от действия рыночных механизмов на том основании, что подобная практика несовместима с требованиями конкуренции, открытости, прозрачности и недискриминации, пронизывающими содержание Директивы 2009/73/ЕС.

Суд ЕС при ответе на указанный вопрос руководствовался решением по делу «Federutility and others v. Autorita per l’energia elettrica e il gas» (Case C-265/08), рассмотренном при анализе судебной практики в отношении Второй газовой директивы. Сформулированные Судом условия, при которых национальные органы могут самостоятельно устанавливать цену на природный газ, использовались и в данном деле. Однако судебный институт уточнил, что ценообразование на рынке поставок природного газа для целей общего пользования должно согласовываться с требованиями обеспечения энергетической безопасности и территориального сплочения при соблюдении принципов недискриминации и пропорциональности.

Таким образом, Суд Европейского Союза продемонстрировал связанность своими прецедентами, подтвержденную непосредственной ссылкой на более раннее решение судебного института по аналогичному вопросу. Тем не менее, несмотря на следование логике предшествующего прецедента, Суд ЕС не мог не принять во внимание изменения в нормативном регулировании рынка природного газа, вызванного принятием Третьей газовой директивы, поэтому в мотивировочной и резолютивной части судебный институт в качестве критериев, которые необходимо дополнительно учитывать при ценообразовании, указывает содействие энергобезопасности и территориальному сплочению.

Несомненно, Суд Европейского Союза внес значительный вклад в процесс формирования внутреннего рынка природного газа. Отличительной особенностью судебной практики в указанной области является обилие дел прямой юрисдикции, поскольку имплементация газовых директив вызвала сложности у ряда государств, несмотря на тот факт, что практически все страны - участницы провозгласили курс на осуществление скорейшей либерализации газовых рынков. В особенности это касается Первой газовой Директивы, положения которой не столь часто становились предметом преюдициальных запросов, адресованных компетентными национальными судами Суду ЕС. Тем не менее, это не помешало судебному институту активно вовлечься в процесс формирования правовых основ функционирования рынка природного газа на этапе действия Директив, принятых в рамках второго и третьего энергопакетов.

Дела, рассмотренные судебным институтом в рамках преюдициальной юрисдикции, касались в основном вопросов ценообразования, а именно возможности изменения в одностороннем порядке компанией-поставщиком стоимости поставки энергоресурсов. При этом стоит отметить, практика Суда ЕС по данным вопросам отличается преемственностью, поскольку в данной достаточно уязвимой с точки зрения обеспечения энергобезопасности сфере Суд старается руководствоваться решениями принятыми ранее. Суд ЕС в своих решениях сохраняет приверженность цели содействия защите прав конечных потребителей газа, обеспечению принципов недискриминации и прозрачности, а также защите прав потребителей при

реализации концессионных соглашений с квалифицированными

потребителями (eligible customer).

2.3.