Практика Суда Европейского Союза по вопросам правового регулирования международных отношений России и ЕС в области энергетики
В контексте обеспечения энергетической безопасности актуальным становится вопрос взаимодействия ЕС с третьими государствами. Энергетическая безопасность - составная часть политики безопасности, проводимой Европейским Союзом.
В частности, в статье 24 ДЕС установлено, что «компетенция Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности охватывает все сферы внешней политики, а также весь комплекс вопросов, относящихся к безопасности Союза» Безусловно, энергобезопасность - центральный из таких вопросов.Европейский Союз является крупнейшим импортером энергии. В 2014 - 2016 гг. зависимость Союза от импорта энергоносителей была на уровне 53,4 %. Хотя в последнее время наметилась тенденция к диверсификации источников энергии, государства-члены ЕС остаются в значительной степени или полностью зависимыми от поставок
230
энергоресурсов . [217]
Важнейшим поставщиком энергоносителей в ЕС является Российская Федерация. Доля импорта российского газа в страны ЕС составляет 31%, нефти - 27%, угля - 24%[218] [219] [220]. Зависимость ЕС от внешних поставок энергоносителей сделала Россию стратегически важным партнером с точки зрения энергетической безопасности, а энергетику - центральным вопросом российско-европейских отношений. Тем не менее, государства-члены ЕС выражают обеспокоенность по поводу непрекращающегося роста зависимости от внешних поставок российских энергоносителей. В этой связи в 2014 году Европейской Комиссией был принят двадцатистраничный документ под названием «Стратегия энергетической безопасности ЕС» , в котором красной нитью проходит идея об уменьшении зависимости европейских стран от поставок энергоносителей из Российской Федерации. В первую очередь, речь идет о сокращении поставок природного газа. Особое внимание, стратегия энергобезопасности уделяет необходимости обеспечения поставок природного газа для тех государств-членов, которые целиком и полностью зависят от импорта газа из одного источника. ~233 дополнительных мощностей . Вопросы обеспечения энергетической безопасности были затронуты и в «Глобальной стратегии Европейского Союза по внешней политике и политике безопасности» 2016 года , в которой обеспечение энергетической безопасности названо в числе приоритетных для ЕС направлений деятельности. В документе подчеркивается важность укрепления отношений «с надежными странами-производителями энергоресурсов и транзитными странами, а также поддержание создания инфраструктуры, которая позволит диверсифицированным источникам энергии выйти на европейские рынки». Особо отмечается необходимость заключения прозрачных инфраструктурных соглашений с третьими странами, которые должны соответствовать Третьему энергетическому пакету. Также «энергетический Союз» должен уделять значительное внимание повышению энергоэффективности, согласованной разработке реверсивных энергопотоков, объединению энергосистем и развитию инфраструктуры хранения сжиженного природного газа. Стоит отметить, что подход к вопросам энергобезопасности в рамках Глобальной стратегии полностью соответствует принятой в 2014 году Стратегии. Положения указанных документов были продиктованы непрекращающимися на территории ЕС корпоративными и политически обусловленными «газовыми войнами», участие в которых принимали российские энергетические компании. В частности, по инициативе Польши Суд ЕС приостановил действие решения Европейской Комиссии о предоставлении расширенного доступа компании «Газпром» к являющемуся частью «Северного потока» газопроводу OPAL , поскольку, по мнению польской стороны, доминирование российской компании с государственным участием не отвечает интересам обеспечения европейской энергетической безопасности и в ближайшем будущем может способствовать стремительному росту цен на энергоносители. территорию государств-транзитеров (в частности, Украины), отношения с которыми становятся камнем преткновения для успешного взаимодействия в энергетической сфере с государствами-членами ЕС. Взаимоотношения Европейского Союза и Российской Федерации в области энергетики определяются не только стратегическими целями и задачами, упомянутыми в вышеназванных документах. ЕС и Россия всегда стремились по мере возможностей перевести взаимодействие в области энергетики на «нормативные рельсы». В 1994 году нормативно-правовая база сотрудничества ЕС и России была оформлена Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, учреждающим партнерство между Российской Федерацией с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключенным 25.06.1994 на о. Корфу (Греция) (СПС). В статье 105 СПС отмечается, что сотрудничество сторон в сфере энергетики осуществляется на основе принципов рыночной экономики и Европейской энергетической хартии[223]. Статья 65 СПС под названием «Энергия» предусматривает сотрудничество в таких областях, как «улучшение качества и безопасности энергоснабжения в приемлемых с экономической и экологической точек зрения условиях», «развитие энергосбережения и эффективности использования энергии», «вопросы влияния энергопроизводства, энергосбережения и энергопотребления на окружающую среду с целью предотвращения или уменьшения соответствующих негативных экологических последствий». В статье 69 «Окружающая среда» указывается, в частности, на необходимость «устойчивого, действенного и экологически эффективного производства и 237 использования энергии» . Положения СПС достаточно активно применяются в практике российских судов с 1997 года. Вместе с тем, положения СПС о сотрудничестве в сфере энергетики сами по себе никогда не были предметом рассмотрения в российской судебной системе. Вынесенное ФАС МО постановление № КГ-А40/698-06-П от 2 марта 2006 года касалось проверки законности и обоснованности определения Арбитражного суда города Москвы от 21 декабря 2005 года о признании и приведении в исполнение решения Высокого суда правосудия Англии и Уэльса о взыскании с ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» в пользу ряда европейских банков 475284466,67 долл. США. Российским судом вывод, изложенный в вышеуказанном определении, был подтвержден. ФАС сослался на пункт 1 статьи 98 СПС, предусматривающий, что каждая Сторона Соглашения приняла на себя обязательство обеспечить свободный от дискриминации по сравнению с собственными лицами доступ физических и юридических лиц другой Стороны в компетентные суды и административные органы Сторон для защиты их индивидуальных прав и прав собственности, включая те из них, которые касаются интеллектуальной собственности. Поскольку Российская Федерация взяла на себя обязательство обеспечить свободный от дискриминации доступ физических и юридических лиц государств-участников Соглашения в компетентные суды, кассационная инстанция сделала вывод, что пункт 1 статьи 98 Соглашения от должен [224] [225] пониматься и толковаться, как предусматривающий компетенцию судов Сторон этого Соглашения не только по рассмотрению споров, возникающих из предпринимательской и иной экономической деятельности, но и по признанию и приведению в исполнение решений иностранных судов Сторон. В данном постановлении российским судом положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве были использованы в качестве правового основания для признания и исполнения иностранного судебного решения на основе принципа взаимности при отсутствии международного договора о правовой помощи. Несмотря на то, что указанное решение не содержит ссылок на источники энергетического права ЕС, тот факт, что коммунитарное право было применено в рамках дела с участием крупнейшей энергетической компании говорит о тенденции европеизации российской судебной практики, в том числе в отношении споров с участием крупнейших игроков энергетического рынка. К сожалению, современная российская судебная практика не сталкивалась с возможностью применения норм права ЕС (первичного, вторичного и прецедентного), регулирующего энергетические аспекты. На сегодняшний день ссылки на право Европейского Союза нашли свое отражение лишь в весьма эпизодической практике российских арбитражных судов по делам с участием энергетических компаний либо по поводу использования энергоресурсов (в частности, топлива), страной происхождения которых является государство-член ЕС. Стоит надеяться, что с развитием сотрудничества России и ЕС в том числе и использованием таких механизмов как «Энергетический диалог Россия-ЕС», партнерство ЕС и России в сфере модернизации, двусторонние и межгосударственные комитеты и советы по торговым и экономическим вопросам, количество дел и решений, в которых российские суды рассматривают нормы энергетического права ЕС, будет только расти. Решения Суда Европейского Союза имеют прецедентный характер, являются полноценным источником права ЕС, поскольку обязательны не только для национальных судов государств-членов, но и для самого судебного института Союза. Что же касается Российской Федерации, то, несмотря на тот факт, что Россия не является государством-членом ЕС и против нее невозможно возбудить производство в Суде Европейского Союза, российские физические и юридические лица в соответствии с абзацем 4 статьи 263 ДФЕС имеют право на обращение в Суд с иском об обжаловании действий и решений институтов ЕС, поскольку указанная статья не содержит оговорок о том, что такие физические и юридические лица должны быть резидентами Союза. Таким образом, если действиями (бездействием) и актами структур Союза затронуты интересы российских граждан и юридических лиц, они могут получить соответствующую правовую защиту европейского судебного института. Такие прецеденты, безусловно, обладают как практической, так и теоретической значимостью, в том числе в рассматриваемой в рамках настоящего исследования сферы - энергетики. В контексте применения Судом ЕС положений СПС в отношении 239 российской энергетической компании рассмотрим дело «Rosneft», не лишенное политического подтекста. В сентябре 2014 года ЕС расширил сферу применения санкций, запретив производство работ по глубоководной разведке и добыче нефти, а также разведке и добыче нефти в Арктике. Указанный запрет затронул совместный проекты России и ЕС в данной области. Вышеперечисленные нормативные акты были имплементированы в законодательство государств-членов, в том числе и Великобритании. Британским законодательством был предусмотрен собственный инструмент, реализующий определенные в документах ЕС запреты, а именно введение уголовной ответственности в случае нарушения санкционного режима. Безусловно, такая позиция ЕС и в частности британских властей не могла не сказаться негативным образом на деятельности российской энергетической компании «Роснефть», которая была вынуждена обратиться в британский суд с просьбой признать противоречащим вышеупомянутому Регламенту национальное законодательство, предусматривающее уголовную ответственность за нарушение режима санкций. По мнению компании «Роснефть», такую меру как уголовная ответственность за нарушение наложенных в одностороннем порядке ограничительных мер, нельзя назвать допустимой с позиции права ЕС, поскольку соответствующие Регламенты Совета ЕС содержит весьма размытые формулировки отдельных понятий, не позволяющие толковать их единообразно и определенно (речь идет о понятиях «глубины, превышающие 150 метров», «сланцевый газ», «финансирование и финансовое содействие»). Причем представители «Роснефти» отметили, что британские власти толкуют термин «финансовое содействие» неоправданно широко, что позволяет отнести к нему не только займы, субсидии и кредитное страхование, но и обработку банковских платежей, а также запрет на выпуск глобальных депозитарных расписок, что, безусловно, нарушает права миноритарных акционеров компании, желающих выставить свои акции на продажу. Иск «Роснефти» затрагивал также и вопросы законности мер, принимаемых на уровне ЕС. Причем ранее компания «Роснефть» уже оспаривала такие меры в Трибунале первой инстанции (дело «NK Rosneft a.o. v. Council» , дело «NK Rosneft a.o. and others v. Council») . Высокий суд Англии и Уэльса решил обратиться с преюдициальным запросом в судебный институт ЕС. Первое, что необходимо было выяснить британскому суду - обладает ли Суд ЕС юрисдикцией в отношении рассмотрения вопроса о юридической действительности Решения, принятого в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Судебный институт пришел к выводу, что такого рода юрисдикцией он обладает, сославшись на статью 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающую право на доступ к правосудию для пересмотра законности решений исполнительных органов. Стоит отметить также положения статьи 19 (1) ДЕС, в которой указана обязанность судебного института обеспечивать соблюдение права ЕС при толковании и применении его норм. Каким образом Суд будет обеспечивать соблюдение права ЕС, если он будет лишен права рассматривать то или иное дело? Далее был поставлен вопрос относительно законности и обоснованности принятых британским законодателем мер по имплементации Регламента № 833/2014, которому предшествовало Решение Совета ЕС от 2о14/512/ОВПБ об ограничительных мерах, вызванных действиями Российской Федерации по дестабилизации ситуации на Украине.[229] [230] [231] Компания «Роснефть» заявляла, что указанные меры противоречат положениям СПС, в частности принципу свободы передвижения капиталов и осуществления платежей, нарушают право на справедливое судебное разбирательство и эффективную судебную защиту, а также не соответствуют принципу равного обращения и представляют собой превышение полномочий. Кроме того, по мнению компании, налицо нарушение права собственности, являющегося одним из фундаментальных правомочий. В качестве вывода представитель «Роснефти» заявил, что единственной задачей, которую ставил перед собой Европейский Союз, было создание препятствий российским энергетическим компаниям на рынках ЕС, ограничительные меры никак не связаны с политикой России по отношению к Украине. Решение по делу было принято 28 марта 2017 года[232], то есть спустя почти десять месяцев после выхода заключения Г енерального адвоката. Суд Европейского Союза признал правомерность введенных против компании «Роснефть» ограничительных мер. В указанном решении Судом было признано, что он обладает полномочиями для вынесения решений в рамках преюдициальной юрисдикции относительно законности акта (в нашем случае решения Совета ЕС), принятого на основе положений, касающихся общей внешней политики и политики безопасности. Однако Суд уточняет, что ссылка на решение, принятое по результатам рассмотрения преюдициального запроса, должна относиться либо к контролю за законностью самого решения в свете статьи 40 ДЕС (статья, которая, по существу, регулирует соотношение общей внешней политики и политики безопасности с другими сферами деятельности Союза) или оспариванию правомерности ограничительных мер в отношении физических или юридических лиц. Кроме того, Суд постановил, что основания или обстоятельства, которые могли бы повлиять на законность решения или постановления, в данном случае отсутствуют. В частности, Суд считает, что тот факт, что данное решение предопределяет часть содержания Регламента 833/2014 и детально перечисляет лица и организации, на которые распространяются ограничительные меры, не посягает на полномочия Верховного Представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссии. Далее Суд указывает, что Соглашение о партнерстве между ЕС и Россией не препятствует принятию этих актов. Аналогичным образом Совет указал достаточные основания для этих действий. Суд считает, что важность целей, преследуемых оспариваемыми актами, такова, что они оправдывают неблагоприятное воздействие на некоторых операторов. Учитывая, что ограничительные меры, принятые Советом в ответ на кризис в Украине, по мнению Суда, ужесточаются, вмешательство в свободу ведения экономической деятельности и реализацию права собственности не может считаться несоразмерным. Суд также считает, что Регламент не исключают возможности введения государством-членом уголовной ответственности в случае нарушения его положений. То обстоятельство, что термины, используемые в Регламенте, могут быть подвергнуты детальному и последовательному разъяснению, по мнению Суда, не мешает государству-члену устанавливать штрафы для обеспечения его эффективного осуществления. В отношении глобальных депозитарных расписок, представляющих акции, выпущенные до принятия ограничительных мер, Судом установлено, что Регламент запрещает их выпуск. В то же время судебный институт признал, что оспариваемые ограничительные меры не относятся к обработке платежей банками. Было заявлено, что законодательный орган ЕС использовал бы выражение, отличное от «финансовой помощи», если бы он хотел, чтобы обработка всех банковских переводов подлежала дополнительному авторизационному запросу, учитывая тот факт, что платежные услуги предоставляются финансовыми учреждениями как посредниками, без использования своих собственных ресурсов. Кроме того, в этой связи Суд отмечает, что целью оспариваемого Регламента не является замораживание активов или установление ограничений на перевод денежных средств. В указанном решении Суд ЕС занял традиционную для себя позицию следовать точке зрения, изложенной в заключении Генерального адвоката. Доводы компании «Роснефть» не были приняты во внимание судебным институтом. Вместе с тем, дело «Роснефти», инициированное российской компанией, попавшей в санкционный список Европейского Союза, предопределило судьбу возможных исков других компаний, деятельность которых попала под односторонние ограничения. Суд ЕС проанализировал массив принятых Советом ЕС санкционных актов с тем, чтобы дать ответ на вопрос об обоснованности включения в список конкретных российских юридических лиц, осуществляющих экономическую деятельность на территории Союза. К сожалению, решение Суда ЕС не смогло повернуть вспять санкционную политику Союза и в очередной раз подтвердило тезис о том, что в одночасье изменить мнение европейских политических деятелей невозможно. Стоит отметить, что отношения России и Союза в области энергетики основаны не только на положениях СПС. По результатам саммита ЕС - Россия 2000 г. (г. Париж) было принято решение о начале Энергетического диалога, целью которого стало развитие долгосрочного энергетического партнерства между сторонами в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве по таким направлениям как обеспечение надежности поставок природного газа, нефти и нефтепродуктов, энергоэффективность, энергосбережение, развитие возобновляемой энергетики, объединение электросетей, а также сотрудничество в области торговли ядерными материалами. Одним из элементов Энергетического диалога является Механизм раннего предупреждения, решение о создании которого было принято на саммите РФ-ЕС в 2007 году (г. Самара)[233]. Меморандум о механизме раннего предупреждения был подписан 16 ноября 2009 года в рамках встречи координаторов Энергетического диалога. В данном документа затронуты аспекты обмена информацией между участниками механизма относительно рисков безопасности поставок, надежности энергоснабжения и спроса на энергоносители . К сожалению, ни Энергетический диалог, ни Механизм раннего предупреждения не смогли создать прочную основу сотрудничества Европейского Союза и России в энергетическом секторе[234] [235]. В этой связи, стоит констатировать, что при отсутствии эффективно функционирующих инструментов правового регулирования, участникам трансграничного энергетического рынка сложно договориться между собой. Российские компании, приходя на европейский энергетический рынок, становятся уязвимыми для предъявления претензий со стороны институтов ЕС. В данном случае стоит упомянуть обвинения Европейской Комиссии в отношении компании «Газпром» в 2015 году, которая, по её мнению, нарушила положения статьи 102 ДФЕС - злоупотребление доминирующим положением на рынке поставок природного газа в восьми государствах- членах ЕС. Предъявлению обвинений предшествовало антимонопольное расследование, возбужденное впервые за все время существования ЕС в отношении производителя газа из государства-экспортера, не являющегося членом Европейского Союза. Комиссия обвиняла российского поставщика в разделе рынков, применении неконкурентных цен и увязке поставок газа с инфраструктурными обязательствами. Союз обосновывал свои претензии тем, что двусторонние контракты, заключенные «Газпромом» не давали возможность импортерам газа из Европы перепродавать его третьей стороне. 15 апреля 2015 года в заявлении о возражениях представители «Газпрома» согласились частично удовлетворить требования Европейской Комиссии по делу и отказаться от перепродажи газа, поскольку компания могла быть оштрафована на сумму, эквивалентную 10% от оборота на рынках, где произошли нарушения. Учитывая тот факт, что основным акционером Газпрома является Россия, пресс-секретарь Президента России отметил, необходимо отстаивать интересы «Газпрома» в целях нахождения решения переговорным путем, принимая во внимание положения статей 34(1) и 102 СПС, которые «обязывают сторону ЕС принимать меры для урегулирования 249 рассматриваемого вопроса путем переговоров» . Расследование Европейской Комиссии и претензии, которые были предъявлены «Газпрому» стали отправной точкой в деле, рассмотренном Л ГЛ Судом ЕС в 2013 году. В деле «Gazprom v. Lithuania» был поставлен ряд сложных правовых вопросов, имеющих политическую окраску. Обстоятельства дела, предшествующие разбирательству в судебном институте ЕС, следующие. Между Литовской Республикой и ПАО «Газпром» в 1999 году было заключено Соглашение о поставках природного газа. Литовская компания «Lietuvos», акционерами которой являлись также «Газпром», «E.ON Ruhrgas» и Литва, осуществляла покупку природного газа. Министерство энергетики Литовской Республики высказало мнение о том, что Литве необоснованно приходится покупать природный газ у «Газпрома» по завышенным ценам. Более того, Министерство, подозревая, что существует сговор членов Совета директоров в отношении ценовой политики, обратилось с иском в окружной суд Вильнюса о наложении обязанности на компанию «Lietuvos» согласовать новые цены на газ и инициировании процедуры расследования в отношении указанной компании. В 2004 году между акционерами компании был заключено соглашение, содержащее арбитражную оговорку, согласно которой любые претензии и споры в связи с указанным Соглашением, его нарушение, оспаривание срока действия и юридической силы разрешаются путем арбитража. [236] [237] В августе 2011 года «Газпром» отреагировал на иск Литвы в национальный суд путем инициирования разбирательства в Арбитражном институте Торговой палаты Стокгольма. «Газпром» преследовал цель получить решение, требующего прекратить разбирательство в национальном суде по причине нарушения арбитражной оговорки. В июле 2012 года арбитражным судом было признано, что литовская сторона нарушила арбитражную оговорку. Это дало возможность обязать Министерство энергетики Литвы пересмотреть требования, которые были им заявлены в суде Вильнюса. В сентябре того же года Литовским судом была инициирована процедура расследования, что полностью подпадало под его юрисдикцию. Решение об инициировании расследования компания «Lietuvos» попыталась оспорить в апелляционном порядке, однако разбирательство окончилось неудачно, поскольку Апелляционный суд постановил, что вышеупомянутое арбитражное решение противоречит требованиям Конституции Литвы, в частности принципу независимости судебной власти. В то же время «Газпром» обратился в указанный Апелляционный суд с ходатайством о признании и исполнении арбитражного решения, ссылаясь на Конвенцию 1958 года . Суд отклонил ходатайство на том основании, что арбитражный суд не имел права выносить решения по вопросу, уже рассмотренному государственным судом. Кроме того, указанное решение, по мнению литовского суда, противоречит публичному порядку, что не дает возможности его признания в соответствии с Конвенцией 1958 года. В феврале 2013 года Апелляционный суд постановил, что литовские суды обладают юрисдикцией в отношении указанного дела и отклонил жалобу компаний «Lietuvos» и «Газпром» об оспаривании решения относительно инициирования расследования. Предприятия попытались оспорить [238] указанные судебные акты в Верховном Суде Литвы, которому пришлось обратиться с преюдициальным запросом в Суд ЕС касательно разделения полномочий государственных и арбитражных судов в том случае, если арбитражный суд вмешивается в юрисдикцию государственного суда, требуя от одной сторон возбудить судебное дело (либо воздержаться от подобных действий). Заметим, что подобные запросы ранее рассматривались Судом ЕС (дело «Gasser v. MISAT» и «Turner v. Grovit») . Однако настоящее дело имело существенные особенности, поскольку в нем фигурировал арбитражный суд, вынесший приказ о том, что одна из сторон разбирательства перед судом государства-члена ЕС должна была отменить или ограничить определенные претензии. При ответе на поставленный национальным судом вопрос Суд ЕС руководствовался буквальным толкованием Регламента «Брюссель I» .Суд подчеркнул, что Регламентом предусматривается возможность предотвращения конфликтов юрисдикции исключительно между судами государств-членов. Арбитраж из сферы действия Регламента исключен. Принцип взаимного доверия, по мнению Суда, также не может быть применен в указанном случае, так как в данном случае не идет речь о конфликте юрисдикций государственных судов. Таким образом, Суд пришел к выводу, что рассматриваемый вопрос не затрагивается положениями упомянутого Регламента. Традиционно конфликт юрисдикций государственного и арбитражного суда разрешается на основании двусторонних и многосторонних международных договоров. В любом случае указанное решение с участием российской энергетической компании пролило свет на взаимодействие европейского процессуального и арбитражного права и привело к любопытному выводу, [239] [240] [241] заключающемуся в том, что у государственных судов в отличие от арбитражей гораздо меньше возможностей инициировать производство о выдаче судебного приказа относительно запрета возбуждения судебных разбирательств в другой юрисдикции. При этом стоит отметить, что арбитражи ограничены в возможности оказывать влияние на стороны, поскольку предоставление полномочий арбитражу рассматривать спор зависит от их волеизъявления. Практика Суда ЕС по делам с участием российских энергетических компаний на данный момент немногочисленна и ограничивается лишь делами в рамках преюдициальной юрисдикции. Учитывая, что в указанных делах инициаторами разбирательств выступали крупнейшие игроки на энергетическом рынке - компании «Газпром» и «Роснефть», решения судебного института во многом продиктованы политической конъюнктурой. В них не затрагивались аспекты действия энергетического права Союза, но рассматривались вопросы, имеющие исключительно важное значение для развития отношений РФ и ЕС в указанной области: признание и исполнение иностранных решений, а также односторонние введение ограничений на осуществление деятельности на территории ЕС (санкционный режим).