<<
>>

ВОЗМОЖНОСТИ ООН В ПОДДЕРЖАНИИ МИРА НА ТЕРРИТОРИИ БЫВШЕГО СССР

Органические недостатки региональных политических и военно- политических организаций как инструментов интеграции государств СНГ в международные системы безопасности заставляют западных политиков и исследователей искать альтернативу в глобальной системе Организации Объединенных Наций.
Особые надежды возлагаются при этом на способность ООН осуществлять эффективные операции по поддержанию мира. Уже администрация Р. Рейгана в 1987-1988 годах изменила свою традиционно скептическую позицию в отношении миротворческого потенциала ООН — в значительной мере как следствие налаживания сотрудничества с СССР и реакции на многочисленные предложения М.С. Горбачева в этой области1. После десятилетнего перерыва (последняя «дорейгановская» операция сил ООН по поддержанию мира была осуществлена в Ливане в 1978 г.) в 1988-1989 гг. ООН вновь активизировала свои усилия в этой сфере: «голубые каски» использовались в Афганистане, Анголе, Намибии, на ирано-иракской границе и в Центральной Америке.
Но все эти операции, как и более поздняя в Западной Сахаре, в целом укладывались в рамки традиционных миротворческих акций ООН и не требовали сколько-нибудь серьезных реформ в деятельности Объединенных Наций. Только в начале 90-х годов ООН попыталась выйти за эти рамки, предприняв целый ряд нестандартных шагов в различных регионах мира (Камбоджа, бывшая Югославия, Сомали). Можно спорить о том, насколько эффективными были «нетрадиционные» операции по поддержанию мира, но, во всяком случае, они явно требовали новых материальных возможностей для сил ООН, нового механизма принятия решений, нового концептуального оформления миротворческих уси- лий2. Крупным импульсом дискуссии о реформе миротворческой деятельности ООН стала война в Персидском заливе .
Совершенно ясно, что именно последние «нетрадиционные» операции ООН в Камбодже, Сомали и бывшей Югославии, а не акции предыдущего периода имеют отношение к проблемам бывшего Советского Союза. Три модели ситуаций — камбоджийская (политическая поляризация общества при отсутствии легитимной власти), сомалийская (распад государства в сочетании с острыми продовольственными, экологическими и др. проблемами) и югославская (гражданская война на национально-этнической почве) могут в той или иной форме повториться в различных регионах бывшего Советского Союза.
При всех различиях между операциями ООН в этих трех ситуациях, действия миротворческих сил в Камбодже, Сомали и бывшей Югославии имели ряд общих характеристик, выделяющих их из длинного списка традиционных операций ООН. Такие же характеристики могут отмечать действия ООН на территории бывшего СССР. Во-первых, в случае бывшего Советского Союза нельзя гарантировать безусловную поддержку операций ООН всеми противоборст-
вующими сторонами. Во-вторых, масштабы операций могут быть весьма значительными по сравнению с традиционными миротворческими усилиями ООН. Соответственно, материальные и финансовые издержки, равно как и человеческие потери в ходе таких операций могут оказаться намного выше обычного4.
Хотя потребность в реформе миротворческой деятельности ООН уже в 1991-1992 г. была достаточно очевидной для большинства аналитиков и военных экспертов, планы республиканцев в этом отношении оставались достаточно скромными, не предусматривающими принципиальное расширение полномочий Генерального секретаря, резкое увеличение финансирования или придание новых функций Совету Безопасности.
Так, в своем выступлении на Генеральной Ассамблее ООН 21 сентября 1992 г., Дж. Буш, говоря о новых функциях ООН в операциях по поддержанию мира, свел американские предложения к пяти пунктам: укрепить материальную базу сил по поддержанию мира за счет усилий стран- членов ООН; проводить совместные учения национальных контингентов; обеспечить необходимый потенциал тыловой поддержки; совершенствовать планирование операций и разведку; обеспечивать надлежащее финансирование операций5.
Администрация Клинтона, столкнувшись с многочисленными проблемами, возникающими при попытках индивидуального проведения миротворческих операций (Сомали, Гаити), пришла к выводу о необходимости сделать упор именно на многосторонние механизмы и институты интеграции. Опора на механизмы ООН близка демократам еще и потому, что Клинтон по существу отвергает тезис о том, что США превратились в «единственную сверхдержаву», способную единолично диктовать свою волю миру, или что США были главным победителем в «холодной войне»6. Не следует забывать, что он принадлежит к поколению, взгляды которого сформировались в период войны во Вьетнаме (сам он выступал против войны и отказался от службы в армии). Для администрации Клинтона вообще характерен значительно меньший упор на односторонние политические и военно-силовые акции, чем для республиканцев. И уж конечно, новая администрация ясно дала понять, что постарается избежать какого бы то ни было прямого военного вовлечения США в конфликты на территории бывшего Советского Союза.
Стремление опереться на многосторонние институты, создать надежные региональные и глобальную системы безопасности определяется еще и осознанием администрацией Клинтона ограниченности ресурсов, которые правительство США могло бы мобилизовать на внешнеполитические и военно-политические цели в период после «холодной войны». Активная американская политика в Евразии немыслима без активного участия партнеров США по «семерке», без подключения к ней других стран и укрепления международных организаций.
Не случайно, уже в первые месяцы пребывания у власти демократов новый импульс получили планы реформы ООН (в частности, еще в январе 1993 г. Клинтон выступил с предложением о расширении состава постоянных членов Совета Безопасности за счет Германии и Японии) и идеи укрепления структур СБСЕ. Вообще в международных организациях Клинтон старается проводить более гибкую политику, предпочитая давлению поиски компромиссов. Слишком уж явно обнаружилась близорукость стратегии республиканцев, оказавшихся в изоляции на крупнейших мировых форумах последнего времени — от «экологического саммита» в Рио-де-Жанейро до встречи «семерки» ведущих стран Запада в Мюнхене летом 1992 г.
С приходом к власти администрации Клинтона в США в целом повысился интерес к обсуждению вариантов интеграции новых государств Европы в международные системы безопасности, используя механизм ООН — особенно в том, что касается посредничества и поддержания мира. «Объединенные Нации, — говорится в авторитетном исследовании группы экспертов Джорджтаунского университета, — это организация с наибольшим авторитетом и возможностями для посредничества и поддержания мира. ООН располагает механизмами, которые могут быть усилены для действий в новых условиях. Например, можно расширить Военно-Штабной комитет, чтобы обеспечить через него координацию подходов к запутанным проблемам и конфликтам, с которыми мир столкнется в ближайшие годы. ООН должна установить новые формы взаимодействия с ключевыми региональными институтами для обеспечения быстрых и эффективных реакций на возникающие кризисы» .
Американская дискуссия по вопросам реформы ООН и повышения ее эффективности в военно-политической сфере после окончания «холодной войны» и распада Советского Союза резко активизировалась, перейдя из плоскости академических споров в сферу практических политических рекомендаций8. Особенно активной дискуссия стала после того, как кризис в Югославии выявил неадекватность существующих инструментов новым вызовам безопасности после окончания «холодной войны»9.
Демократы с большим вниманием и интересом, чем республиканцы подошли к плану Генерального секретаря ООН Бутроса Гали о придании Объединенным Нациям дополнительных полномочий сил для осуществления операций по поддержанию мира10. Этот план, в частности, предусматривает создание небольших мобильных постоянных сил для быстрого развертывания в кризисных ситуациях; формирование военно-транспортного потенциала для переброски значительных контингентов войск (в этом формировании могли бы принять активное участие Россия и Соединенные Штаты), выделение более крупных многонациональных частей и подразделений для действий по обеспечению мира (peace-enforcement) и выработку нового механизма взаимодействия ООН с региональными структурами безопасности и военно-политическими союзами, которые могли бы содействовать Организации Объединенных Наций в выполнении поставленных перед ней задач.
Последнее предложение является прямым ответом на теоретическую и политическую критику ООН со стороны сторонников региональных систем кол-лективной безопасности и региональных военно-политических союзов. Глобали-зация системы безопасности, по их мнению, могла бы привести к эскалации любого местного конфликта до уровня глобального11 или к тому, что локальные
12
конфликты вообще перестанут интересовать мировое сообщество .
Новые возможности ООН, по мнению либерального окружения Б. Клинтона, позволят расширить спектр военно-политических мер по стабилизации обстановки во взрывоопасных районах СНГ, таких как Приднестровье, Абхазия и Нагорный Карабах. В настоящее время набор таких мер, находящихся в распоряжении Объединенных Наций и отработанных на практике, крайне незначителен: это или ограниченные мероприятия по разделению конфликтующих сторон (Кипр, Ливан и др.), или санкция на проведение под флагом ООН крупномасштабной интервенции (Корея, кризис в Персидском заливе). Без возмож-
ностей постепенной, дозированной эскалация операций ООН трудно рассчиты-
13
вать на эффективность ее действий .
Существует и еще одна проблема, связанная с возможным вовлечением ООН (как, впрочем, и СБСЕ) в урегулирование конфликтов на территории бывшего Советского Союза. Традиционно считалось, что главная задача ООН и, в частности, Совета Безопасности в военно-политической сфере — предотвращение и урегулирование межгосударственных конфликтов. Создатели ООН в 1945 г. исходили из того, что именно межгосударственные конфликты представляют собой наибольшую угрозу международной безопасности; это представление сохранилось до самого последнего времени14. Но в случае бывшего СССР основная часть проблем возникает внутри отдельных республик, а не в отношениях между ними. Даже межгосударственные конфликты, по всей видимости, будут иметь очень значительный внутренний компонент (война Армении и Азербайджана в большой степени генерируется проблемой Нагорного Карабаха, которая, по крайней мере юридически, не является вопросом межгосударственных отношений).
Мировая политика конца XX — начала XXI века вообще будет, по всей видимости, характеризоваться в большей мере внутренними потрясениями, гражданскими войнами и социальными катаклизмами в отдельных странах, нежели войнами между ними. Эта новая тенденция признана очень многими западными
- 15
специалистами, придерживающимися различных политических ориентаций . Такая перспектива способна породить новые сложности в деятельности Объединенных Наций. Многие из новых государств будут препятствовать миротворческим акциям ООН на своей территории, расценивая такую деятельность как вмешательство в их внутренние дела. Великобритания, например, упорно отка-зывается от любых услуг ООН и СБСЕ по урегулированию проблемы Северной Ирландии; представляется вероятным, что Молдова не примет посредничества ООН в Приднестровье, а Грузия — в Абхазии (или, что более вероятно, не примут не устраивающих их предложений со стороны ООН). Очевидно, сегодня активное вмешательство ООН возможно лишь в случае полного политического и экономического коллапса того или иного государства, когда центральное прави-тельство уже не контролирует ситуацию на территории страны — как в случае с американской «гуманитарной интервенцией» в Сомали. В более долгосрочной перспективе, однако, следовало бы разработать критерии, при которых междуна-родное вмешательство признается допустимым даже без согласия национального правительства (например, в случаях систематических нарушений прав человека, политики геноцида в отношении отдельных групп населения, угрозы региональной эскалации внутреннего конфликта, массовых потоков беженцев и др.)
Ряд попыток сформулировать такие критерии уже предпринимались. Спектр предложений очень широк — от общих положений о праве международного сообщества на вмешательство, намеченных в Парижской хартии государств-членов СБСЕ в 1990 г., до весьма специфических «шести принципов» использования вооруженных сил США, изложенных министром обороны администрации Рейгана К. Уайнбергером в 1984 г. Дж. Буш внес свой вклад в разработку этой проблемы. Выступая в Вест-Поинте 5 января 1993 г., он, в частности, отметил, что «признание невозможности определить набор четких и недвусмысленных правил для использования военной силы не означает отсутствия ряда принципов, которыми следует руководствоваться в принятии решений по этому вопросу». С его точки зрения, использование военной силы целесообразно в
случаях, «когда ставки достаточно высоки, когда и где использование военной силы может быть эффективным, где никакие другие средства политики, не ведут к желаемым результатам, когда применение силы может быть ограничено по
масштабам и по времени, и где потенциальные результаты оправдывают потен-
16
циальные риски и издержки» .
Более того, сама традиционная концепция суверенитета должна быть пересмотрена и приспособлена к новым условиям.
Право на «интервенцию» со стороны международного сообщества или, если ставить вопрос шире, право международного сообщества вмешиваться во внутренние дела отдельных государств — пусть даже и в исключительных случаях — в настоящее время зафиксировано скорее в политических декларациях, чем в каких-либо международно-правовых документах. Однако практическая деятельность ООН в последние годы наглядно демонстрирует условность тради-ционной концепции суверенитета. Оказание гуманитарной помощи под флагом ООН, с чего, как правило, начинались операции Объединенных Наций в «горя-
17
чих точках», не считалось нарушением национального суверенитета .
Но оказание гуманитарной помощи на избирательной основе способно изме-нить ход гражданского конфликта. Кроме того, организация доставки и распреде-ления гуманитарной помощи требует военного прикрытия, а отражение попыток ее расхищения предполагает готовность к ведению боевых действий. Возникает необ-ходимость обеспечения эскалационного доминирования на каждом этапе конфлик-та, что требует все новых и новых контингентов войск. Таким образом, начавшись как операции по оказанию гуманитарной помощи, действия ООН приобретают ха-рактер масштабной вооруженной интервенции. Во всяком случае, именно по тому сценарию развивались события в Боснии и Сомали в 1992-1993 гг.
Даже военная победа сил ООН над одной (или всеми) из противоборствующих сторон не будет означать конца вмешательства. Следующим логическим шагом должна стать организация свободных выборов, разработка конституции, осуществление комплекса образовательных и просветительских мероприятий для предотвращения возобновления гражданской войны. Отказ от этих и подобных им мер неизбежно сделает военные успехи сил ООН эфемерными, а возможно и контрпродуктивными. Насколько новая, более ограниченная концепция суверенитета будет приемлема для государств, где национализм пока остается господствующей политической силой, сказать трудно. Во всяком случае, легких решений эта проблема не имеет.
Если говорить о позиции, занятой Генеральным секретарем ООН в его докладе «Повестка дня для мира», то она предполагает сохранение традиционного определения государственного суверенитета в духе Устава ООН и особенно его Статьи 2(7), запрещающей вмешательство извне в дела, которые относятся к внутренней юрисдикции государства. Хотя ряд положений доклада логически подводят к мысли с необходимости пересмотра традиционного определения, Бутрос Гали явно избегает этой деликатной темы, по всей видимости, не решаясь навлечь на себя критику со стороны большинства развивающихся государств и спровоцировать дискуссию о радикальной реформе самой ООН.
В самом Уставе ООН содержится известное противоречие между признанием высшей ценности прав человека и демократии с одной стороны, и запретом на вмешательство во внутренние дела государств с другой. Это противоречие, по всей видимости, объясняется тем, что «отцы-основатели» ООН, опираясь на опыт
только что закончившейся второй мировой войны, полагали, что главная угроза фундаментальным правам человека и демократическим нормам заключена в аг-рессии одних государств против других, в дезорганизации мировой политики.
В то же время в Соединенных Штатах усиливается критика государствен-
18
ного суверенитета . В западной традиции существуют два основных направления обоснования допустимости международного вмешательства (вплоть до вооруженной интервенции) в дела независимых государств со стороны мирового сообщества. Первое направление — констатация стабильности международной системы как высшей ценности и, как следствие, признание возможности исполь-зования военной силы для восстановления баланса сил в случаях его нарушения.
Эта логика имеет универсальное применение, она распространяется как на великие державы, так и на малые государства, как на промышленно развитый Север, так и на развивающийся Юг. Примером такого ограничения суверенитета может считаться, например, Утрехтский мирный договор 1713 г., по которому Испании и Франции запрещалось объединяться в одно государство, даже по обоюдному согласию Парижа и Мадрида — «для сохранения баланса в Европе». Равным образом и Бельгии запрещалось присоединение к Франции без предва-рительного согласия всех великих европейских держав.
Другое направление критики суверенитета и оправдания иностранного вмешательства восходит к традиционному западноевропейскому делению мира на «цивилизованные» и «нецивилизованные» страны. Суверенитет последних (Китай, Эфиопия, Персия, Марокко и др.) подвергался сомнению, а порой и вообще отвергался как международно-правовая категория. Международное вмешательство в их внутренние дела рассматривалось как разновидность полицейской акции, а не как действие в отношении независимого государства.
В любом случае вмешательство считалось более приемлемым, если оно осуществлялось не одним государством, а группой держав (или, по крайней мере с согласия основных участников международной системы). «Коллективные» интервенции придавали вмешательству характер легитимности; они применялись еще в XIX веке европейским «концертом» и отдельными его членами.
Применительно к новым государствам Евразии, сформировавшимся на территории бывшего СССР, используются оба направления критики суверенитета. Так, требования к Украине отказаться от ядерного оружия и угрозы применить против Киева экономические и дипломатические санкции обосновываются главным образом ссылками на «международную стабильность» как на ценность более высокую, чем национальные интересы того или иного отдельного государства. Тезис о «международной стабильности» — на этот раз на региональном уровне — используется и теми, кто настаивает на применении санкций к Армении, добившейся крупных военных успехов в конфликте с Азербайджаном.
Но значительно чаще вмешательство во внутренние дела новых государств оправдывается ссылками на их неполноценный характер по отношению к стабильным странам Запада. Более того, в американской политологии в последнее время появился термин «неудавшееся государство» (failed state), т.е. государство, которое уже не может регулировать жизнь общества, экономические и политические отношения и которое, следовательно, уже не может претендовать на суверенитет. В 1993 г. такими «неудавшимися государствами», как считается, стали Сомали, Либерия, Перу, Гаити и некоторые другие. Разумеется, отноше-
ния с «неудавшимися государствами не могут строиться на основе общепризнанных норм международного права19.
Другим распространенным термином, характеризующим «второсортные» страны, суверенитет которых может быть органичен, является термин «квазигосударства» (quasi-state). Этим термином обозначаются государства, располагающие лишь формальными атрибутами государственности, но не реальными возможностями осуществлять свою государственность20. Поскольку «квазигосударства» существуют в значительной мере искусственно, лишь благодаря крайне благоприятному для них международному окружению (гарантии безопасности, экономическая помощь, формальное членство в международных организациях и т.д.), то международное окружение вправе предъявлять к ним особые требования, в том числе и регулировать их внутренние дела. Иными словами, международное сообщество в лице тех или иных многосторонних организаций (ООН, ОАГ, ОАЕ) определяет пределы реального суверенитета «квази-государств». Как отмечалось в одном из докладов Фонда Стэнли, «Организация Объединенных Наций не предоставляет суверенитет государствам, но удостоверяет его; .поскольку ООН выдает «сертификат» на государственный суверенитет посредством принятия государств в свои члены, эта организация может разработать критерии, при которых данный «сертификат» будет аннулирован или пересмотрен»21.
Потенциально понятия «неудавшихся государств» и «квази-государств» могут быть использованы для утверждения в международном праве двух параллельных понятий государственного суверенитета — одного для «полноценных» государств Запада с устойчивыми политическими и экономическими структурами и другого для «неудавшихся государств» и «квази-государств» Азии, Африки, Латинской Америки, а также некоторых новообразований на территории бывшего Советского Союза. Если в отношении первой группы государств вопрос о вмешательстве извне ставиться не должен, то по отношению к «неудавшимся» и «квази-государствам» такое вмешательство может быть признано законным. Вопрос заключается лишь в том, чтобы разработать общепринятые критерия «неудавшегося» и «квази-государства» и условия, при которых международное вмешательство становится не просто допустимым, но необходимым.
Обычно выдвигаются следующие предварительные условия для интервенции: (1) угроза интернационализации внутреннего конфликта, возможность вовлечения в него соседних государств и ревизии границ; (2) массовая гибель гражданского населения, потоки беженцев из зоны конфликта; (3) угроза голода, эпидемий, крупномасштабных экологических катастроф; (4) угроза демократическим нормам и правам человека на данной территории; (5) угроза распространения ядерного оружия или других типов оружия массового поражения. Иногда к этому списку добавляют также угрозу терроризма, исходящего от данного государства или с его территории; необходимость обеспечения доступа к жизненно важным для мировой экономики источникам сырья и энергии; необходимость обеспечения права национальных меньшинств на самоопределение вплоть до отделения; необходимость ограничения торговли оружием и т.д. Нетрудно пред-сказать, что в ряде конфликтных регионов на территории бывшего СССР (Кавказ, Таджикистан, Приднестровье) одно или несколько вышеперечисленных условий будут присутствовать практически постоянно, что означает легитимизацию международного вмешательства в любой момент и в любой форме.
Самым сложным политическим, юридическим и моральным вопросом в этом контексте является вопрос о допустимости международного вмешательства в защиту демократии. Наиболее радикальная интерпретация международного права в данном вопросе сводится к тому, что государство, нарушающее основные права человека и демократические нормы, не может считаться полноправным членом международного сообщества и, следовательно, не может претендовать на уважение своего суверенитета. Следовательно, любые меры в отношении
22
этих государств со стороны ООН будут законными и легитимными22.
Подчеркнем еще раз, что речь не идет о каких-то универсальных нормах международного права; регулирование внутреннего развития «зрелых демократий» не должно, по мнению большинства авторов проектов реформы ООН, входить в компетенцию международных организаций. Равным образом, страны Запада не должны делегировать Объединенным Нациям полномочия в обеспечении собственной безопасности. Примечательно, что при всем своем либерализме Б. Клинтон неоднократно подчеркивал, что Соединенные Штаты не при каких обстоятельствах не передадут часть своего суверенитета никакой международной организации, в том числе и Объединенным Нациям: «Я никогда не передам вопросы безопасности США ООН или какой-либо другой международной организации. Мы никогда не откажемся от права действовать в одиночку, когда затронуты наши жизненные интересы. Нашим девизом в новую эру будет: вместе, насколько это возможно, самостоятельно, насколько это необходимо»23.
Следует учитывать и еще одну потенциальную проблему в деятельности ООН на территории бывшего СССР: вмешательство ООН во внутригосударственные конфликты может оказаться более долговременным, чем урегулирование межгосударственных конфликтов. В гражданских войнах, как правило, больше независимых участников, интересы отдельных групп более подвижны, степень предсказуемости событий ниже. Не исключено, что в некоторых случаях то, что изначально планировалось как кратковременное «хирургическое» вмешательство, превратится в постоянное военное присутствие ООН в регионе. Политические и финансовые последствия такой затяжной вовлеченности надо учитывать заранее.
В свое время один из «отцов-основателей» механизмов ООН по поддержанию мира Брайан Уркварт выделял шесть основных условий успеха этой деятельности: (1) согласие противоборствующих сторон как посредническую роль ООН; (2) единство мнений по вопросу о мерах поддержания мира в Совете Безопасности, прежде всего, между его постоянными членами; (3) ясный и реальный мандат силам по поддержанию мира; (4) отказ от использования силы войсками ООН за исключением крайних случаев, связанных с самообороной; (5) готовность стран-членов ООН выделять подготовленные воинские контингенты; (6) способность ООН обеспечивать адекватное финансирование действий по поддержанию мира24. Подводя итоги действиям многосторонней коалиции в Персидском заливе в 1990-1991 гг. Председатель ОКНШ США генерал Колин Пауэлл подтвердил некоторые условия Уркварта, добавив, что успех военной операции в немалой степени зависит от готовности к эскалации военных действий для достижения четко поставленных политических целей. По его мнению, любое искусственное ограничение возможных вариантов действий или их масштаба способно сорвать операцию, а потому недопустимо25.
Разумеется, эти шесть условий накладывали довольно жесткие ограничения на деятельность ООН по поддержанию мира. Так, функции контингентов
ООН были фактически сведены к двум: во-первых, наблюдение за выполнением соглашений о прекращении огня; во-вторых, разъединение противоборствующих сторон и создание «буферных зон» между ними. Сами силы ООН, как правило, состояли из национальных подразделений неприсоединившихся, нейтральных и малых государств; постоянные члены Совета Безопасности и другие крупные в военном отношении страны участвовали в операциях по поддержанию мира лишь в исключительных случаях.
Там, где военные действия возобновлялись или возникала угроза их возобновления, силы ООН либо выводились, либо занимали позицию нейтралитета. Например, в мае 1967 г. по просьбе правительства Египта силы ООН были выведены с Синайского полуострова, и их вывод, бесспорно, ускорил начало «шестидневной войны». В июне 1982 г., когда Израиль вторгся в Ливан, силы ООН никак не препятствовали продвижению его войск в направлении Бейрута. Таким образом, если одна из сторон считает возможным игнорировать военное присутствие ООН, то она способна делать это без сколько-нибудь существенных издержек для себя. Поэтому в последнее время предлагается существенно расширить спектр возможных миротворческих акций ООН для того, чтобы давление на агрессора могло бы быть постепенным, и эскалационное доминирование сохранялось бы на каждой стадии конфликта. Как правило, предполагается пять различных уровней вовлеченности ООН:
предотвращение кризиса или превентивная дипломатия (crisis prevention or preventive diplomacy), предполагающая главным образом посредничество или арбитраж, а также любые другие дипломатические усилия со стороны ООН, сти-мулирующие потенциально враждебные друг другу стороны к ведению переговоров и примирению. Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали предложил в качестве одной из мер предотвращения кризисов превентивное развертывание сил ООН в зоне потенциального конфликта26.
меры по поддержанию мира (peacekeeping), включающие традиционные действия ООН по разъединению противоборствующих сторон после заключение перемирия; операции, которые позитивно зарекомендовали себя на протяжении десятилетий на Ближнем Востоке, в Африке, Южной Азии и других регионах.
оборонительные меры (protective security measures), означающие ведение преимущественно оборонительных операций, но таких, которые могут потребовать отхода от полного нейтралитета в конфликте. Например, речь может идти о создании зон безопасности для гражданского населения или об охране конвоев с гуманитарной помощью. На этом уровне возможны столкновения сил ООН с одной или несколькими противоборствующими сторонами (как это было в Сомали, Камбодже и бывшей Югославии).
силовые миротворческие меры (peace enforcing), необходимые в случае недостаточности менее активных средств. Исторически такие меры предпринимались коалициями во главе с Соединенными Штатами под эгидой ООН (Корея, Персидский залив). Однако ясно, что во многих случаях активное участие США может оказаться контрпродуктивным — например, в Латинской Америке. Поэтому ООН должна иметь в своем распоряжении больший набор возможных силовых мер с различными потенциальными участниками.
меры по созданию предпосылок для мира (peacebuilding), предполагающие необходимые действия в условиях социального хаоса и распада госу-
дарственности в той или иной стране. Такие меры по своему содержанию являются скорее полицейскими, чем военными операциями.
Если говорить о политических, а не военных мерах ООН по поддержанию мира во взрывоопасных точках бывшего СССР, то последние годы продемонстрировали, что арсенал этих средств у ООН достаточно широк. В частности, может пригодиться опыт политического миротворчества в Намибии, Никарагуа, Западной Сахаре, Камбодже, Сальвадоре и Гаити. Он включает меры по предотвращению вмешательства со стороны соседних государств, демобилизацию и разоружение повстанческих отрядов, возвращение беженцев и переподготовку кадровых военных, организацию выборов и контроль над их проведением, помощь в разработке и одобрение новых конституций и даже (как это было в случае с Гаити) гарантии защиты демократии от реванша со стороны реакционных сил. Естественно, такие меры могут применяться только в случаях распада или полураспада государств (ситуации, подобные гражданской войне в Таджикистане).
Кроме того. Организация Объединенных Наций способна выполнять функции координатора действий отдельных государств, а также других международных организаций в отношении «горячих точек». В первую очередь, это относится к координации программ экономической помощи и установлению общепризнанных критериев демократизации и прав человека, на основе которых
27
такая помощь предоставляется .
Для Соединенных Штатов укрепление потенциала ООН, как полагают либералы, должно начаться прежде всего с выплаты американских долгов этой организации. Либералы признают, что в деятельности ООН, в том числе и в акциях по поддержанию мира, часто отсутствует элементарная финансовая дисциплина, нередки случаи различных злоупотреблений и коррупции: «Операции по поддержанию мира, некоторые из которых тянутся десятилетиями, стали источни-ком стремительно растущих расходов при минимальной финансовой отчетности28. Поэтому любое расширение финансирования Объединенных Наций должно сопровождаться радикальным пересмотром всей системы финансовой отчетности. Затем можно было бы ставить вопрос о перераспределении сумм взносов в бюджет ООН в соответствии с новым соотношением сил в мире. Будущее покажет, насколько серьезно декларированное намерение Б. Клинтона активно заняться реформой Объединенных Наций и как администрация демократов намерена координировать, свою политику в отношении ООН с перестройкой Атлантического союза и укреплением механизмов СБСЕ.
Если же говорить о возможном практическом участии Соединенных Штатов в многосторонних военно-политических акциях на территории бывшего СССР и его ближайшего окружения, то такое участие должно определяться, во- первых, политической целесообразностью и, во-вторых, сравнительными военно-техническими преимуществами США в тех иди иных областях по сравнению с другими потенциальными участниками этих акций. Если, например, американское участие политически целесообразно, то может быть использован механизм НАТО (или достигнута договоренность о совместных действиях НАТО и СНГ). Если американская вовлеченность может оказаться контрпродуктивной, следует прибегнуть к механизмам ООН или СБСЕ. В оперативном плане необходимо учитывать, что США имеют относительное преимущество в сравнении с другими членам ООН в планировании и проведении крупномасштабных боевых операций, а также в проведении операций с использованием высокотехнологичных
систем. В операциях меньшего масштаба США могли бы сконцентрироваться на обеспечении тыловой поддержки, транспортировке техники и личного состава, прикрытии с воздуха, разведке и других вспомогательных функциях.
Вариант интеграции новых государств Евразии через механизм ООН имеет некоторые преимущества по сравнению с НАТО и СБСЕ. Организация Объединенных Наций как глобальный механизм, в большей степени позволил бы избежать проявления узконациональных интересов при подходе к конфликтам, чем региональные механизмы. В то же время в значительной мере ООН страдает теми же болезнями, что и СБСЕ, и к тому же имеет много других (крайняя бюрократизация, склонность к декларативности и демагогии, инертность и сопротивление реформам). По всей видимости, в каком направлении ни шла бы эволюция ООН, на протяжении ближайших лет се функции в урегулировании конфликтов на территории СНГ будут ограничиваться посредничеством, использованием небольших контингентов сил по поддержанию мира и выдачей «мандатов» на коллективные действия государствам-членам.
В более принципиальном плане эффективность ООН — в том числе и в урегулировании конфликтов — зависит прежде всего от эволюции Совета Безопасности. Включение дополнительных стран в постоянные его члены (а если такое решение будет принято в отношении Германии и Японии, то несложно предсказать притязания на аналогичный статус со стороны Индии, Мексики, Бразилии, Нигерии, целого ряда международных организаций) способно парализовать работу СБ, поскольку право вето по-прежнему будет использоваться каждым из членов, а консенсуса в расширенном составе будет добиться намного сложнее. Отказ же от права вето вряд ли станет приемлемым для многих постоянных членов — в том числе и для самих Соединенных Штатов, не раз использовавших это право для блокирования неугодных им решений. Без разрешения этого противоречия трудно рассчитывать на радикальное расширение функций ООН, включая и новые формы деятельности Объединенных Наций на территории бывшего Советского Союза.
Примечания:
1 О воздействии советского «нового политического мышления» на позицию США в отношении ООН см., в частности: Weiss Th.G., Kessler M.A. Moscow's U.N. Policy // Foreign Policy. — № 79 (Summer 1990) . — P. 94-112; Weiss Th.G., Kessler M.A., eds. Third World Security in the Post-Cold War Era. — Boulder: Lynne Reinner, 1991; Weiss Th.G., Blight J.G, eds. The Suffering Grass: Superpowers and Regional Conflicts in Southern Africa and the Carribean. — Boulder: Lynne Reinner, 1992.
Некоторые специалисты, характеризуя эти операции ООН, предлагают даже ввести «Многосторонние операции второго поколения». — См.: Mackinlay J., Chopra J. Second Generation Multinational Operations // The Washington Quarterly. — Vol. 15. — № 3 (Summer 1992). — P. 113-131; A Draft Concept of Second Generation Multinational Operations. — Providence: Watson Institute, 1993.
Minear L., Weiss Th.G. Groping and Coping in the Gulf Crisis // World Policy Journal. — Vol. № 4 (Fall/Winter 1992-93). — P. 755-777.
Volker P., Ogata Sh. Financing an Effective United Nations. — New York: The Ford Foundation, 1993.
U.S. Department of State Dispatch. — Vol. 3. — № 39 (September 28, 1992). —
P. 722.
Clinton B. A New Covenant for American Foreign Policy. Georgetown University, December 21, 1991. — In: Foreign Policy Bulletin. The Documentary Record of United States Foreign Policy. — Vol. 3. — № 3 (November-December 1992). — P. 6.
U.S. Diplomacy Towards the Former Soviet Union: Building a Strategic Partnership. Institute for the Study of Diplomacy, School of Foreign Service, Georgetown University, December 1992. — P. 18.
См., в частности: Rosenau J.N. The United Nations in a Turbulent World. Boulder: Lynne Reinner, 1992; Weiss Th.G., ed. Collective Security in a Changing World. Boulder: Lynne Reinner, 1993; Weiss Th.G. New Challenges for UN Military Operations // The Washington Quarterly. — Vol. 6. — № 1 (Winter 1993). — P. 51-66.
Rikhye I.J. Strengthening UN Peacekeeping: New Challenges and Proposals. — Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 1992; Lorenz J.P. Two Views on the Issue of Collective Security. — Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 1992.
Boutros Boutros-Ghali. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking, and Peace-keeping. — New York: United Nations, 1992.
Morgenthau H.J. Politics Among Nations. — New York: Alfred A. Knopf, 1953. —
P. 335.
Как писал Генри Киссинджер, «если систему глобальной коллективной безопасности понимать слишком буквально и следовать этому пониманию, то региональные институты типа НАТО постепенно сойдут на нет, и будет создан определенный порог, ниже которого локальные напряженности и даже агрессии могут процветать». — Kissinger H. What Kind of New World Order? // The Washington Post, 1991, December 3.
Об историческом опыте операций ООН по поддержанию мира, успехах и неудачах этого опыта см., в частности: Weiss T.G., Chopra J. Peacekeeping: An ACUNS Teaching Text. — Hanover, NH: Academic Council on the United Nations System, 1992. — P. 1-20; The Blue Helmets. — New York: United Nations, 1990; James A. Peacekeeping in International Politics. — London: Macmillan, 1990; Durch W.J., ed. The Evolution of UN Peacekeeping: Case Studies and Comparative Analysis. — New York: St. Martin's, 1993.
Rosenau J.N. Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity. — Princeton: Princeton University Press, 1990; Norton A.R. The Security Legacy of the 1980s in the Third World. In: Wiess, Kessler, eds. Op. cit. — P. 19-34. Ethnic Conflict and International Security // Special issue of Survival. — Vol. 35. — № 1 (Spring 1993); Nyerere J., ed. The Challenge to the South. — New York: Oxford University Press, 1990.
См., например: Freedman L. Order and Disorder in the New World // Foreign Affairs. — Vol. 71. — № 1 (Winter 1991-92). — P. 20-37; Rosenau J.N. Normative Challenges in a Turbulent World; Kegley Ch.W., Jr. The New Global Order. The Power Principle in a Pluralistic World // Ethics and International Affairs. — Vol. 6 (1992). — P. 1-40; Halperin M.H., Scheffer D.J. Self-Determination in the New World Order. — Washington: Garnegie Endowment, 1992; Moynihan D.P. Pandaemonium: Ethnicity in International Politics. — New York: Oxford University Press, 1993; Kotkin J. Tribes: How Race, Religion, and Identity Determine Success in the New Global Economy. — New York: Random House, 1993.
Bush's Talk to Cadets: When «Force Makes Sense» // The New York Times, 1993, January 6; Safire W. When to Use Force // The New York Times, 1993, January 7.
См., в частности: Weiss Th.G., Campbell K.M. Military Humanitarianism. In: Minear L., Weiss Th.G., Campbell K.M. Humanitarianism and War. — Occasional Paper № 8. — Thomas Watson Institute for International Studies, Brown University, 1991.
Из последних работ, призывающих пересмотреть традиционное определение суверенитета, можно выделить Lyons G.M., Mastanduno M., eds. Beyond Westphalia? Na- cional Sovereignity and International Intervention. — Berkeley: University of California Press, 1993.
Helman G.B. and Ratner S.R. Saving Failed States // Foreign Policy. — № 89 (Winter 1992-1993). — P. 3-20.
Jackson R.H. Quasi-States: Sovereignity, International Relations, and the Third World. — Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
Changing Concepts of Sovereignity: Can the United Nations Keep Peace? Report on the Twenty-Seventh United Nationas of the Next Decade Conference. — Muscatine, Iowa: The Stanley Foundation, 1992. — P. 3.
Подробное обоснование этой точки зрения можно найти в: Farer. T.J. A Multilateral Arrangement to Secure Democracy. In: Pastor R.A. (ed.). Democracy in the Americas. — New York: Holmes and Meir, 1989. — P. 115-123. Автор утверждает, что международное сообщество имеет не только право, но и обязанность вмешиваться в случаях, когда демократия оказывается под угрозой.
Foreign Policy Bulletin. The Documentary Record of United States Foreign Policy. — Vol. 3. — № 3 (November-December 1992). — P. 11.
Urquhart B. Beyond the «sheriff's posse» // Survival. — Vol. XXXII. — № 3 (May/June 1990) . — P. 198.
См.: Gordon M. Powell Declares a Resounding No on Using Limited Force in Bosnia // The New York Times, 1992, September 28; Powell C. Why Generals Get Nervous // The New York Times, 1992, October 8.
Boutros Boutros-Ghali. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking, and Peace-keeping. — New York: United Nations, 1992.
Nelson J.M., Eglinton S.J. Encouraging Democracy: What Role for Conditioned Aid? — Washington, D.C.: Overseas Development Council, 1992. — P. 13-15.
Branigan W. As U.N. Expands, So Do Its Problems // The Washington Post, 1992, September 20.
<< | >>
Источник: Т.А. Шаклеина. Внешняя политика и безопасность современной России. 1991-2002. Хрестоматия в четырех томах Редактор-составитель Т.А. Шаклеина . Том II. Исследования. М.: Московский государственный институт международных отношений (У) МИД России, Российская ассоциация международных исследований, АНО «ИНО-Центр (Информация. Наука. Образование.)»,2002. 446 с.. 2002

Еще по теме ВОЗМОЖНОСТИ ООН В ПОДДЕРЖАНИИ МИРА НА ТЕРРИТОРИИ БЫВШЕГО СССР:

  1. 2.3. Особенности взаимодействия силовых институтов и политической власти на этапе строительства правового государства в России
  2. Понятия установки и аттитюда
  3. ОБНОВЛЯЮЩАЯСЯ РОССИЯ: ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА, ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ, МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
  4. РОССИЯ, ЕВРОПА И НОВЫЙ МИРОВОЙ ПОРЯДОК
  5. 2. НЕСОВМЕСТИМОСТЬ РОССИЙСКОЙ СТАБИЛЬНОСТИ И НЕОГРАНИЧЕННОГО РАСШИРЕНИЯ НАТО
  6. А.В. КОРТУНОВВОЗМОЖНОСТИ ООН В ПОДДЕРЖАНИИ МИРА НА ТЕРРИТОРИИ БЫВШЕГО СССР
  7. ВОЗМОЖНОСТИ ООН В ПОДДЕРЖАНИИ МИРА НА ТЕРРИТОРИИ БЫВШЕГО СССР
  8. 3. ОПЫТ ОБСЕ: ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛЬНЫЕ И МНИМЫЕ
  9. 1. ИТОГИ РЕФОРМАЦИОННОГО ПЯТИЛЕТИЯ ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИИ
  10. III. Содействие экономической реформе
  11. 9.3.3. Распределение биологической продукции
  12. § 2.2. Причины глобализации мира и глобальные проблемы человечества
  13. Проект глобализации мира не предусматривает сдержек и противовесов для Мирового правительства
  14. § 4.8. Перспективы государственности в глобализуемом мире
  15. КАК МОЛОДЫ МЫ БЫЛИ, КАК ИСКРЕННЕ ТОМСКИЙ ПОЛИТЕХНИЧЕСКИЙ ЛЮБИЛИ...
  16. Глава 17 ВОССОЗДАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (1992-1999 гг.)
  17. Становление энергетических связей между Западным блоком и СССР
  18. § 14. Другие территории Китая
  19. ВВЕДЕНИЕ
  20. КОМПОНОВОЧНЫЕ РЕШЕНИЯ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СОЛНЕЧНОЙ ЭНЕРГИИ