В первом параграфе – «Административно – правовой статус главы субъекта РФ» - рассматривается институт главы субъекта Российской Федерации на примере Главы Республики Северная Осетия - Алания.
Законодательством определено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации.
Поэтому в разных субъектах РФ оно именуется по разному, чаще всего «президент республики», «глава администрации», «губернатор». Обращаясь к опыту национальных республик, где система организации исполнительной власти во многом схожа и потому по своей форме более близка к рассматриваемому субъекту, автор акцентирует внимание на том, что в большинстве из них высшие должностные лица этих субъектов именуются «президент республики». Однако сегодня, в условиях построения вертикали власти, в первую очередь между Федерацией и ее субъектами, а также, следуя общеправовым и политическим тенденциям в нашей стране, было бы уместным отказаться от такого названия высшего должностного лица субъекта как «президент республики», и заменить его на «глава республики». Так Конституция РСО - Алания учреждает должность высшего должностного лица и дает ее наименование - «Глава Республики Северная Осетия - Алания». Этот субъект Федерации прошел этап президентства в 1993 - 2006 гг. С момента вступления в силу ныне действующего закона принятого 17 января 2006 года, был признан утратившим силу Закон «О Президенте Республики Северная Осетия» от 19 ноября 1993 года. Термин «президент», касаясь государственного управления, должен обозначать лишь один институт – главы федеративного государства, главы Российской Федерации. Диссертант считает, что в этой связи, изменения и поправки в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были бы вполне оправданны.Полномочия Главы Республики разделены на несколько групп, в зависимости от сферы их реализации:
- представительские полномочия;
- полномочия в сфере исполнительной власти;
- полномочия касающиеся взаимодействия с Парламентом и законотворчества.
Данные полномочия свидетельствуют о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ является ключевой фигурой в системе региональных органов государственной власти, так как: во-первых, представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; во-вторых, формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации; в-третьих, взаимодействует с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Автор приходит к выводу, что глава субъекта РФ является ключевым звеном в системе как исполнительных, так и в целом государственных органов власти субъекта, что, в первую очередь, обусловлено федеральным законодательством. Однако, не стоит недооценивать роль норм регионального законодательства в становлении статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которые воспроизводят и развивают федеральные нормы, что свидетельствует о готовности региональных органов государственной власти добровольно обеспечивать единство правового пространства России.
Во втором параграфе – «Правительство субъекта Российской Федерации» - соискатель указывает на то, что сегодня в федеральном законодательстве устанавливаются общие для всех субъектов РФ, основополагающие принципы (основы) деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. К ним относятся следующие положения:
Во-первых, это правило, согласно которому высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Федерации.
Во-вторых, территория деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ограничивается пределами территории субъекта Российской Федерации. Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает на вверенной ему территории исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ.
В-третьих, в соответствии с общефедеральным нормативом, наименование, структура и порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются субъектом самостоятельно и провозглашаются в его конституции (уставе) и законах субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
В-четвертых, согласно правилам, установленным федеральным законодательством, общим в характеристике статусов высших органов исполнительной власти всех субъектов РФ является то, что во всех субъектах РФ «высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать»
В-пятых, на федеральном уровне закрепляется общий во всех субъектах РФ порядок финансирования высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ.
Оно осуществляется за счет бюджетных средств данного субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей. Этот принцип является гарантией самостоятельности исполнительной власти в механизме разделения властей в субъекте Российской Федерации.Безусловным минусом, на взгляд диссертанта, является то, что не во всех субъектах Федерации существуют специальные законы о высшем исполнительном органе государственной власти.
Анализ регионального законодательства показывает, что в различных субъектах РФ до сих пор наблюдаются разные подходы к формированию высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, его структуры, компетенции и установлению ответственности этого органа. В связи с этим, было бы целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Федеральный закон «О высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Федерации», который бы в целях повышения эффективности всей системы государственного управления в Российской Федерации, определил бы структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, установил общие правила его формирования, порядок назначения его членов, компетенцию, ответственность, а также порядок взаимодействия с Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти.
В параграфе достаточно подробно рассматривается правовой статус Правительства Республики Северная Осетия – Алания, а также членов этого коллегиального органа
В третьем параграфе – «Министерства и иные органы исполнительной власти субъекта РФ» - диссертантом указывается на то, что вопросы правового статуса центральных органов исполнительной власти субъектов РФ относятся к исключительному ведению субъектов Федерации. Однако в то же время, статус органов исполнительной власти субъектов Федерации, входящих в единую вертикаль исполнительной власти по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, во многом определяется на федеральном уровне. Также в федеральном законодательстве содержатся прямые или косвенные указания на необходимость образований тех или иных исполнительных органов специальной компетенции и в некоторой степени определяет вид этих органов, основы их правового положения и т.п.
В Республике Северная Осетия - Алания система органов исполнительной власти устанавливается Конституционным Законом РСО – Алания от 26 января 2001 года №1 РКЗ (В редакции Законов Республики Северная Осетия – Алания от 10.02.2003 г. N 12-ркз; от 21.10.2003 г. N 33-ркз; от 24.01.2006 г. N 4-ркз) «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия - Алания». А конкретный перечень этих органов устанавливается Указом Главы РСО – Алания от 16 июня 2005 года №19 (в редакции Указов Главы Республики Северная Осетия-Алания от 26.02.2006г. №19; от 03.05.2006 г. №70) «О структуре органов исполнительной власти Республики Северная Осетия – Алания». В данных нормативных правовых актах помимо Главы Республики и Правительства предусмотрены такие органы исполнительной власти как министерства РСО - Алания, государственные комитеты РСО – Алания, республиканские службы РСО – Алания, а также иные республиканские органы исполнительной власти.
Отмечается, что далеко не все субъекты привели свое законодательство в соответствие с федеральным. В некоторых субъектах РФ законы имеют такие названия как, например: «О структуре исполнительных органов государственной власти» (Брянская, Курская области). Фактически законы нередко устанавливают и систему органов, и их структуру, в то время как структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации должна определяться высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В этой связи автор приходит к выводу, что правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации должен быть приведен к общему знаменателю с последующим созданием отлаженного механизма их взаимодействия. Таким образом, на уровне федерального закона следует в субъектах Российской Федерации установить четырехзвенную систему их центральных органов исполнительной власти, включающую в себя министерства, службы, агентства и комитеты по аналогии со статусом федеральных органов исполнительной власти.
В четвертом параграфе – «Взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти РФ» -диссертантом отмечается, чтов субъектах Российской Федерации действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые образуют единую систему не только с федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов РФ. Они функционируют на основе федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Однако единого акта, который бы определял правовой статус этих субъектов, нет. В связи с этим возникают проблемы во взаимоотношениях территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Нормативные акты, в которых закреплены права, обязанности и ответственность территориальных органов, противоречивы.
Наибольшее значение при определении их статуса имеет законодательство Российской Федерации. Но существенную роль играют и правовые акты субъектов Федерации. Так, некоторые конституции (уставы) закрепляют за руководителями субъектов ряд полномочий для осуществления контроля за работой территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Само содержание таких функций не определяется, но руководители субъектов координируют деятельность данных структур. Это находит свое выражение в том, что в конституциях (уставах) и других правовых актах ряда субъектов Федерации зафиксировано, что глава субъекта согласовывает назначения должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствии с федеральным законодательством (ст. 6 РКЗ РСО – Алания «О Главе Республики Северная Осетия – Алания»). Но дальше всех пошел законодатель Костромской области. Так, в статье 32 Устава (Основного закона) этого субъекта Российской Федерации сказано, что Глава администрации Костромской области согласовывает с соответствующими федеральными органами не только назначение на должность, но и освобождение от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в порядке, предусмотренном законодательством Костромской области.
Анализ имеющихся типов взаимоотношений и нормативных правовых актов позволяет выделить два направления взаимодействия между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. К ним относятся:
1) взаимодействие по организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
2) взаимодействие по исполнению и применению законодательства.
Взаимодействие по организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предполагает следующие формы:
1) по формированию территориальных органов;
2) по материально-техническим вопросам;
3) по обмену информацией.
В заключении обобщены и кратко изложены основные выводы и предложения по ключевым направлениям исследования.