ВВЕДЕНИЕ

Лк'тгальность псслелуемой проблемы. Конституция Российской Федерации провозгласила «Россию социальным государством, политика которого направлена иа создание условии, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (статья 7), где "каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии н на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением" (статья 42).

Анализ причин возникновения экологических проблем позволил выявить их зависимость от таких факторов, как расположение промышленных предприятий относительно селитебных и рекреационных зон, развитие производственной и гражданской инфраструктуры, загруженность транспортных сетей, достаточность природных ресурсов территории для осуществления хозяйственной деятельности, а также возможность привлечения ресурсов с других территорий, занятость населения. Эти и другие факторы есть следствие реализации многоаспектных (хозяйственных, управленческих, финансовых) решений.

Для обеспечения эффективной разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации' и на их основе различных социальных программ, концепций, планов, проектов хозяйственной деятельности на территории (ХДТ), реализация которых направлена в том числе if на улучшение качества

' Федералист так™ "О государственном иронютиревгнш] я программах со»па.'1ьни-"зкоиом1!чсг1\ого pmsirrun Роа:цистой Ф^-рацш!" Oi 20 июля i<№ г.

Существующая в недалеком прошлом и по многом действующая в настоящее время система подготовки и принятия хозяйственных решений (СПП'Р) оказалась настолько не приспособленной к учету в них экологического фактора, что трудно надеяться на исправление положения отдельными усовершенствованиями, без риска сделать ее еще менее мобильной, неспособной реагировать на выдвигаемые самой жизнью экологические требования и условия. Практика государственной экологической экспертизы (Г'ЭЭ) показывает, что за годы радикальной экономической реформы качество обосновывающей документации (планов, концепций; программ), в том числе и документации, содержащей конкретные решения по проекту намечаемой деятельности, резко ухудшилось. Существующие законы не определяют меру ответственности за качество и достоверность прогнозов социально-экономического развития, лежащих в основе СППР. Этот факт, наряду с другими, говорит о том, что методология и практика формирования решений в действующей СХШР переживает острейший кризис, вызнанный, с одной стороны, снижением хозяйственной активности (что объективно связано с экономическим кризисом), а с другой - разрушением традиций, сложившихся в условиях плановой экономики и государственного заказа. Органы государственною управления, ранее определявшие стратегию и тактику выработки решений в планировании и капитальном строительстве, в настоящее время преобразованы и не располагают ни информацией, ни соответствующим аппаратом и лишены возможности эффек-тивно регулировать этот процесс.

Однако было бы неправильно считать указанное единственным или основным источником возникших трудностей. Немаловажную роль сыграло здесь и явное отставание нормативной базы проектирования от требований природоохранительного и хозяйственного законодательства к качеству, формам и содержанию обосновывающей документации.

Здесь же следует отметить недоучет значения показателя КОС на территории, что нередко становится причиной принятия неправильных хозяйственных решений, приводит к неблагоприятным экологическим последствиям реализации ХДТ, сводя тем самым на нет ожидаемые экономические выгоды.

Проблема экологизации системы подготовки и принятия хозяйственных решений до сих пор не ставилась ввиду неочевидности зависимости КОС от эффективности ее функционирования. Эффективность СППР зависит от того, насколько прозрачна и понятна ее структура, внутренние и внешние механизмы действия, т.е. от тех факторов, которые позволяют адекватно учитывать интересы всех ее участников: инициаторов намечаемой ХДТ, инвесторов, органов власти и местного самоуправления, общественности и местного населения. При отсутствии понимания важности этой проблемы реализация большинства хозяйственных решений приводит к ухудшению экологической ситуации на территории. В связи с этим формирование понятия СППР, совершенствование имеющихся и конст-руирование новых, более эффективных методов и средств учета экологического фактора в процессе выработки решений, экономического механизма природо-пользования перестали быть чисто академическими проблемами.

Разработка теоретических и методологических основ экологизированной CHI TP представляет собой крупную социально-экономическую и народнохозяйственную задачу, что и определяет актуальность данного исследования.

Цель исследования создание модели экологизированной СППР, адекватной новым условиям хозяйствования, на основе сохранения оправдавших себя и подтвержденных практикой экологических условий и требований, аргументированного отказа от устаревших либо изначально неверных представлений о причинах возникновения экологического кризиса.

В диссертации СППР рассматривается как целостный, наблюдаемый и регулируемый нормами процесс регулирования КОС на территории осуществления хозяйственной деятельности. Для построения модели экологизированной СППР, создания условий экологически сбалансированного развития территории был использован метод, концептуального анализа, который потребовал адекватной оценки информации о состоянии окружающей среды на различных территориях, пересмотра сложившихся представлений о СППР и роли ее участников на различных этапах выработки решений, поиска новых инструментов оптимизации всей СППР и т.д. В соответствии с этим были сформированы следующие задачи:

* разработать теоретические аспекты формирования экологической проблемы, как следствие осуществления правомерной хозяйственной деятельности на территории (ХДТ);

• определить взаимосвязь между формированием экологической ситуации на территории и функционированием определенным образом выстроен-ной системы подготовки и принятия решений (СППР);

» установить роль различных субъектов в СППР, их социальной базы, легитимности действий, характера интересов н возможностей;

» сформировать структуру системы нормативных правовых актов в области регулирования качества окружающей сред])];

сформировать идеологию государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), определить ее субъектов и их задачи, предложить методологию оценки эффективности ГЭЭ; разработать механизм контроля за экологической обеспеченностью подготовленных хозяйственных решений со стороны инвестора, как одного из ключевых участников СППР;

разработать методологию ОВОС как.

разработать модель экологизированной СППР, как основы регулирования КОС на территории; сформировать предложения по оценке эффективности хозяйственного решения с точки зрения инициатора хозяйственной деятельности, органов власти и управления, общественности/населения;

® подготовить предложения по совершенствованию экономического механизма природопользования на основе сформулированного понятия качества окружающей среды. Предмет и объект диссертационного исследования. Предметом исследования является методическое, инструментальное и нормативно-правовое обеспечение учета экологического фактора в СППР. Сложность и многогранность СППР, включающей в себя программирование, планирование, проектирование и принятие конкретных решений, обязывают выделять в рамках отдельного иссле-дования те ее стороны, которые определяют как содержание проведенных науч-ных разработок, так и характер их описания в предлагаемой работе. В этом смыс-ле основными и ведущими элементами диссертационного исследования можно считать:

* оценку и обоснование причин формирования неблагоприятной экологической ситуации на территории;

в построение целостной модели экологизированной СППР;

® разработку методов и средств учета экологического фактора в СП! IP.

Объектом диссертационного исследования является совокупность регулируемых действий различных участников процесса выработки конкретных решений в области социально-экономического развития.

Научная новизна и основные результаты, полученные автором. Диссертационная работа выполнялась в контексте развития теоретического анализа и практических разработок сложного комплекса вопросов экологизации СШИТ В результате проведенных исследований:

(1) впервые предложена модель СППР, гарантирующей учет экологического фактора на всех этапах подготовки проекта ХДТ, Основу модели, составляют регулируемые нормами действия инициатора хозяйственной деятельности, инвестора, органов власти и местного самоуправления, общественности и местного населения, чьи интересы по отношению к намечаемой деятельности удовлетворяются в процессе выработки решений;

(2J выявлены особенности правового регулирования КОС, рассматриваемого как фиксированное состояние компонентов окружающей среды, при котором соблюдается баланс интересов и возможностей всех общественных групп при под1 от'оьке и осуществлений лд!;

(3) сформированы принципы и основы структуры системы нормативных документов в области регулирования КОС, определены границы и структура предметной области "экологического" нормирования. Именно структуризация предметной области "экологического" нормирования позволила ввести процедуры как оценивания ненормируемых "экологических" отношений, так и правового регулирования;

определена роль превентивного экологического контроля в СППР, выявлена сущность ГЭЭ, специфика ее позиции в СППР, сформированы критерии эффективности ГЭЭ и разработаны предложения по повышению ее эффективности.

разработана процедура ОВОС в виде последовательных действий субъектов СППР, охватывающих путь от зарождения замысла до принятия решения о реализации проекта ХДТ;

обоснована последовательность действий при геол.готовке, принятии и реализации решений всех субъектов, заинтересованных в реализации различных видов ХДТ;

сформулированы основные элементы управленческого механизма по учету экологического фактора и подготовке экологически обеспеченных хозяйственных решений на основе оптимизации процедурных норм. Предложен новый подход к оценке эффективности СППР и организации различных видов ХДТ, критерием которой выступает КОС:

сформированы предложения по совершенствованию экономического механизма природопользования в СППР.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности применить разработанную модель экологизированной СППР как к конкретному хозяйственному проекту, так и при решении проблемы соорганиза-ции различных видов хозяйственной деятельности на территории. Предложенные методы и средства позволяют учитывать экологический фактор на всех этапах выработки решений, избежать возникновения неблагоприятных экологических последствий при осуществлении хозяйственной деятельности, Содержащиеся, в работе конкретные предложения по структуре системы нормативных документов позволяют перейти от эмпирического подхода в разработке отдельных документов или их систем к теоретическому подходу, основанному на взаимосвязи норм и правил как внутри одного документа, так и во всей системе, полноте и непроти-

воречивостн регламентации и возможности четко прослеживать и оыстро вносить изменения в действующие нормы и правила. Роль и функции ГЭЭ в СППР ориентированы на разработку и реализацию Госкомэкологией России специальной научно-методической задачи по повышению эффективности этого вида экспертной деятельности.

Рассмотренные и адаптированные к СППР процедуры ОБ О С дают возможность обеспечить учет экологического фактора па всех этапах подготовки решений (государственное прогнозирование социально-экономического развития, прединвестициопные исследования, обоснование инвестиций, проектирование и т.д.). Большое практическое значение имеет введение в СППР процедур экологической оценки хозяйственных проектов, которая позволит повысить ответственность инвестора за последствия осуществления ХДТ.

Недоучет различных показателей КОС в экономических расчетах приводит к искаженной оценке эффективности проекта ХДТ через традиционные показатели ВВП, ВНП и др., за ростом которых, как отмечают многие исследователи, скрываются те изменения окружающей среды, которые приводят к неблагоприятным экологическим и связанным с ними социальным, экономическим и другим последствиям.

Проведенные исследования показали, что наиболее перспективным является подход, который наряду с использованием величины непосредственных затрат (расходов) на природоохранные мероприятия пытается учесть КОС как элемент выгод для проекта. Предложенный в работе экономический механизм оценки эф-фективности ХДТ, который может использоваться в СППР при рассмотрении альтернативной стоимости проектов. Автор теоретически обосновывает предла-гаемый им подход, рассматривая экономическую эффективность проекта с пози-ций экоидеала развития. То есть проект будет экономически эффективным, если изменения в распределении ресурсов на "входе" (природные ресурсы как сырье, рабочая сила, состояние окружающей среды территории реализации инвестици-онного проекта и капитал) и на "выходе" (полуфабрикаты, конечная нечная продую шя/услуги, состояние окружающей среды территории реализации проекта) не приведут к ухудшению КОС и качества жизни вообще (комфортность проживания, социальная инфраструктура, занятость и т.д.).

Экологизированная СППР предусматривает определенную последовательность в формировании хозяйственных решений: от конкретных проектов ХДТ до тех, которые составляют существо прогнозов, концепций, программ и предпола-гаемых к разработке годовых индикативных планов социально-экономического развития Российской Федерации .

В целом, положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке прогнозов социально-экономического развития, формировании концепций экологической, политики, подготовке законопроектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, разработке нормативных документов, регулирующих хозяйственную деятельность, а также в процессе экологического образования и пропаганды.

Апробация работы Проведенные в процессе подготовки диссертации ис-следования легли в основу многих нормативных актов, принятых на отраслевом, региональном и федеральном уровне (методики проведения ОВОС при подго-товке обосновывающей документации для металлургической, нефтяной и нефте-перерабатывающей, угольной и деревоперерабатывающей промышленности), были использованы при подготовке законодательных актов (проект закона Рос-сийской Федерации "Об экологической безопасности'1, проект федерального за-кона ''Об охране окружающей среды в Российской Федерации", закона Влади-мирской области "О природопользовании" и т.д.). Отдельные положения диссер-тации широко применялись для подготовки различного рода прогнозов, моделей управления природоохранной деятельностью. На протяжении 1977-1999 гг. авто-ром в рамках коллективной работы подготовлены проекты следующих норматив-ных документов:

Все эти документы в соответствии с законом подлежат перед утверждением тосуларственнои: отологической экспертизе.

Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия па окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов (утверждена Госкомприродой СССР в 1.990 г.):

Руководство о порядке проведения оценки воздействия па окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов (утверждена Мн-нэкологии России в 1992 г.);

Положение "Об оценке воздействия па окружающую среду в Российской Федерации" (утверждено Минприроды России в 1994 г.);

Руководство по проведению оценки воздействия на окружаюшую среду при подготовке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов (одобрено Минприроды России в 1995 г-)-

Пол руководством автора проводились исследования в рамках Госкомэкологии России по темам: "Роль института экологической экспертизы в системе подготовки и принятия решений о хозяйственном развитии", направленное на анализ опыта, накопленного с момента организации экспертизы, как управленческой структуры, изменения функций, связанных с принятием двух законов, которые регулировали ее деятельность (Минэкологим России. 1992-1993 гг.): "Экологическое нормирование социально-экономического развития как метод накопления положительного опыта освоения территорий" на концептуальном, отраслевом, территориальном, градостроительном уровне, уровне "точечных" объектов и нормативно-технической документации (Минприроды России, .1994 г.).

Материалы исследования были использованы в учебном процессе Геогра-фического факультета МГУ им. М.В,Ломоносова, Открытого экологического университета, ряда центров повышения квалификации специалистов отраслей па-родного хозяйства, при чтении, курсов ''Методология оценки воздействия на ок-ружающую среду'', "Правовые вопросы природопользования'1, '"Управление про-е ктн о - и н в е с ти ци о н н ы м ц и к л о м ".

Структура работы. Диссертация состоит из введения, 6 глав, заключения и приложений. В первой главе рассматриваются, причины формирования экологических проблем и неудач многочисленных попыток их решения, уточняется терминологический аппарат-, формулируются концептуальные основы управления КОС. Вторая глава посвящена анализу существующей СППР о развитии хозяйственной деятельности и моделированию теоретико-системных основ экологизированной СППР, которая бы давала возможность учитывать экологический фактор на всех этапах подготовки хозяйственных решений. Здесь же определяются основные подходы к опенке эффективности СППР. В третьей главе разрабатываются подходы к "экологическому" нормированию, формируется структура системы нормативных документов в области регулирования КОС. Четвертая глава посвящена роли превентивного экологического контроля в СППР, направлениям повышения эффективности ГЭЭ и экологической оценки подготовленных хозяйственных решений. В пятой главе представлен метод оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), позволяющий инициатору проекта ХДТ вырабатывать экологически обеспеченные хозяйственные решения. В шестой главе предлагает-ся модель экологизированной СППР о развитии природопользования. Концепция модели исходит из фиксации последовательности действий различных участ-ников СППР, основываясь на их интересах и возможностях, а также изменении традиционных подходов к оценке экономической эффективности проектов ХДТ,

Апробации предложенной в работе модели на примере конкретных ИП показала, что включение в расчеты экономической эффективности ИП показателя КОС при соблюдении последовательности действий, в процессе выработки, реше-

нии позволяет выорать наиоолее оптимальное, экономически выгодное и экологически обеспеченное хозяйственное решение.

Автор выражает признательность и благодарность коллегам по Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды за оказанную помощь в подготовке и оформлении материалов настоящих исследований.