Генезис формирования национальном системы управления туризмом

Поэтому ее развитие должно подлежать государственному регулированию на различных уровнях управления: федеральном, региональном и местном.

В 1991 г. было образовано Министерство культуры и туризма Российской Федерации, таким образом, впервые в России туризм как вид деятельности стал объектом государственного управления.

В 1992 г. Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов Федеральной исполнительной власти» туризм был выведен из состава Министерства культуры и туризма. Этим указом был образован Комитет Российской Федерации по туризму (Роскомтуризм). В 1993 г. он был преобразован в Комитет Российской Федерации по делам молодежи, физической культуре и туризму (КМФТ России).

Данный Комитет получил в 1994 г. статус - Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму (ГКФТ России).

В основные задачи Комитета входило:

разработка в пределах своей компетенции основ государственной политики в сфере физической культуры, туризма, сохранения и развития курортного комплекса;

разработка федеральных программ по оздоровлению населения средствами физической культуры и туризма, сохранению и развитию курортного комплекса, межотраслевая координация их выполнения;

подготовка проектов федеральных законов и иных нормативно- правовых актов по вопросам, отнесенным к его ведению;

создание научно обоснованной системы оздоровления и физического воспитания населения, развития детского и юношеского спорта, координация физкультурно-спортивной работы среди инвалидов и лиц с ос-лабленным здоровьем;

пропаганда физической культуры, спорта, туризма и здорового образа жизни;

обеспечение подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области физической культуры, спорта и туризма;

развитие и межрегиональная координация международного сотрудничества в сфере физической культуры, туризма, сохранения и развития курортного комплекса;

развитие совместно с заинтересованными организациями научно-исследовательской базы и совершенствование системы научно- методического обеспечения деятельности в области физической культуры, спорта, туризма, сохранения и развития курортного комплекса.

Как видно из задач, приведенных в Положении о ГКФТ РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 27 апреля 1995 г., на первом месте ставились задачи физической культуры и спорта, а затем только следовал туризм и курортный комплекс РФ.

осуществление государственной политики в области санаторно- курортного дела, участие в разработке и реализации целевых федеральных и региональных программ развития санаторно- курортного комплекса страны, сохранение и развитие курортных местностей и их лечебных факторов;

анализ эффективности форм и методов государственного воздействия на организационно-экономические процессы в санаторно- курортном деле, внесение предложений по их совершенствованию, повышению эффективности лечения и профилактики заболеваний на основе использования природных лечебных ресурсов;

содействие развитию предпринимательства в целях укрепления материально-технической базы санаторно-курортного комплекса;

разработка совместно с соответствующими подразделениями Госкомитета и Минздравмедпрома научно обоснованных систем оздоровления населения Российской Федерации, норм и правил пользования природными лечебными ресурсами, лечебно- оздоровительными местностями и курортами.

Свою деятельность Комитет осуществлял во взаимодействии с другими центральными органами федеральной исполнительной власти и прочими заинтересованными органами и организациями.

Преобразования федерального органа управления туризмом соответственно отразились на структуре органов управления субъектов Федерации. Они, в свою очередь, преобразовывались, выбирая наиболее подходящие структуры, в том числе: отделы и департаменты в составе администраций субъектов Федерации, комитеты, государственные комитеты, министерства.

По уровню специализации и составу отраслевых функций управления выделялись:

органы управления туризма (например: Государственный комитет Республики Карелия по туризму);

органы управления курортного дела и туризма (например: Комитет по курортному делу и туризму администрации Краснодарского края);

органы управления по делам молодежи и туризма (например: Комитет по делам молодежи и туризма Правительства Ленинградской области);

органы управления по делам молодежи, физической культуры и туризма (например: Министерство по делам молодежи, туризма физической культуры и спорта Республики Саха);

органы управления внешнеэкономическими связями и туризмом (в частности, Департамент внешних экономических связей и туризма администрации Владимирской области).

Помимо органов исполнительной власти федерального и регионального уровня в туризме были сформированы структурные подразделения органов представительной власти.

Однако следует отметить, что процесс формирования органов пред-ставительной власти на местах не закончен вплоть до настоящего времени. Связно это с тем, что местный уровень управления предполагает достаточно однородную территорию, на которой осуществляется развитие туристско-рекреационных комплексов, например, город, крупный туристский центр, район и т.д., то есть звено управления, следующее за федеральным и региональным уровнем. Таким образом, успешное развитие ту- ристско-рекреационных комплексов возможно лишь при тесном взаимодействии всех уровней управления и единстве целей и основных задач, с учетом специфики каждого уровня.

Помимо этого, исполнительная и представительная власть может обеспечить нормальное функционирование и устойчивое развитие турист- ско-рекреационных комплексов только при условии тесного взаимодействия с общественными организациями. В настоящее время в России насчитывается несколько десятков общественных организаций, действующих в сфере туризма, в том числе, ассоциаций, объединений, союзов и т.д., и число их постоянно возрастает. Одними из первых были созданы РАТА (Российская ассоциация туристских агентств), НТА (Национальная туристская ассоциация), Лига защиты прав путешествующих, Национальная курортная ассоциация и многие другие.

В 2005 г. в целях систематизации и регламентации деятельности в области туризма и рекреации Правительством РФ было принято Положение о Федеральном агентстве по туризму. В соответствии с данным Положением (№ 0081 от 13.01.2005 г.), Федеральное агентство по туризму яв-ляется уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно- правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма. Руководство дея- тельностью Федерального агентства по туризму осуществляет Правительство РФ.

Федеральное агентство по туризму осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Агентства;

на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности Агентства.

Кроме того, Федеральное агентство по туризму осуществляет сле-дующие функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности:

определяет приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в РФ;

информирует в установленном порядке туроператоров, тураген- тов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;

осуществляет продвижение туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, на проведение научно- исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в установленной сфере деятельности;

осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;

осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;

взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление по поручению Правительства РФ интересов РФ в международных организациях в установленной сфере деятельности;

создает представительства за пределами РФ в сфере туризма, порядок их создания, деятельности и ликвидации при этом определяется Правительством РФ в соответствии с международными договорами РФ;

организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений, направление заявителям ответов в установленный законодательством РФ срок;

обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

организует профессиональную подготовку работников Агентства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

организует в установленном порядке конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности.

Сформированная система и структура федеральных органов исполнительной власти, в том числе структура управления туристской индустрией, создает основу для дальнейшего развития туризма и рекреации и постепенного преобразовании его в приоритетное направление экономического развития России.

Задача формирования и проведения туристской политики является актуальной и объективно необходимой для России в новых экономических условиях. Усиление государственного регулирования рекреационной деятельности должно способствовать продвижению российского туристского продукта на международном рынке и повышению качества обслуживания туристов.

Сущность государственной политики в области туризма и рекреации выражается в ее целях, средствах, механизмах выработки и реализации. Основной задачей государства в рамках проводимой им политики в данной сфере является учет, согласование и реализация интересов субъектов туристской индустрии и населения.

Государственную политику в области туризма и рекреации проводят органы государства, в компетенции которых находятся вопросы, прямо или косвенно связанные с экономическими аспектами туризма, которые представляют собой субъекты управления. В качестве объектов управления при этом выступают хозяйствующие субъекты, а также различные экономические процессы.

Итак, важными направлениями государственного регулирования в области организации рекреационной деятельности являются:

¦¦¦ принятие законодательных актов, регулирующих деятельность

туристско-рекреационного комплекса страны; ¦¦¦ разработка нормативно-правовых документов, устанавливающих организационную, финансовую и налоговую помощь предприятиям туристско-рекреационного комплекса; ¦¦¦ создание специализированных туристских фирм и учреждений, занимающихся оказанием услуг социального туризма.

Основным документом, регламентирующим туристскую деятельность в РФ, является Федеральный закон № 132-ФЗ от 24.11.1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (принят Государственной Думой 04 октября 1996 г., одобрен Советом Федерации 24 ноября 1996 г.).

Указанный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регламентирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествия, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ.

В феврале 2007 г. был утвержден Федеральный закон № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ». В данном случае изменения были связаны с уточнением понятийного аппарата, введением механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров и Единого федерального реестра туроператоров. В соответствии с законом осуществление туроператорской деятельности на территории России допускается юридическим лицам при наличии у них договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обя-зательств по такому договору (финансовое обеспечение). Размеры финансового обеспечения при этом дифференцированы в зависимости от вида туроператорской деятельности. Размер финансового обеспечения определяется в банковской гарантии или в договоре страхования ответственности туроператора и составляет на настоящий момент не менее 10 млн руб. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, 0,5 млн руб. - в сфере внутреннего туризма, 10 млн руб. - в сфере внутреннего и международного туризма. Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» вступил в силу 1 июня 2007 г., за исключением отдельных норм, вступивших в силу с 1 июня 2008 г.

Согласно указанному Федеральному закону государственное регулирование туристской деятельности в РФ осуществляется путем:

определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

нормативного правового регулирования в сфере туризма;

разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

развития научных исследований в сфере туризма;

стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

формирования и ведения единого федерального реестра туропе-раторов (далее также - реестр);

информационного обеспечения туризма;

создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

оказания государственных услуг в сфере туризма;

взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

Существуют еще несколько законов, которые регулируют туристскую деятельность в РФ:

Закон о защите прав потребителей от 25.10.2007 № 2Э4-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ).

Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.

Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (в ред.

Закон об особых экономических зонах в РФ (принят Государственной Думой 8 июля 2005 г., одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г.).