Роль законов в регулировании организации и деятельности разведки

B историческом плане практика законодательной регламентации различных аспектов организации и деятельности разведывательных служб сложилась относительно недавно. Ha протяжении более чем полутора столетий с момента образования Соединенных Штатов вопросы, связанные с компетенцией и различными аспектами деятельности разведывательных и контрразведывательных органов, регулировались лишь незначительным числом законодательных актов.

Причин столь длительного невнимания к вопросам разведки со стороны американского законодателя несколько. Среди наиболее значимых можно назвать, например, упрощенные представления о месте и роли разведки в государстве, господствовавшие практически до середины 30-х годов XX столетия и выражавшиеся в достаточно пренебрежительном отношении к разведке со стороны всех ветвей государственной власти. Другим примером может служить слабость американского государства, где длительное время развитие экономической мощи капитализма никак не увязывалось с необходимостью развития и усиления государственной машины. K этой же категории причин следует отнести и практическое отсутствие серьезных претензий на мировое лидерство, обусловленное как несколько более поздним развитием капитализма, нежели в ведущих европейских державах, так и значительной географической удаленностью от европейской политической авансцены, где традиционно разыгрывались важнейшие мировые политические баталии.

B первой половине XX века ситуация на мировой политической арене достаточно быстро менялась в пользу Соединенных Штатов. B то время как наиболее развитые европейские державы, потенциальные соперники США, заметно подорвали свой экономический и военный потенциал, участвуя в двух мировых войнах, Соединенные Штаты, напротив, развили свою промышленность и экономику, поставляя (не безвозмездно) вооружение на европейский континент.

B полной мере желание и способность США претендовать на мировое господство проявились уже в самом конце Второй мировой войны. По мере приближения полного разгрома фашистской Германии и ее союзников достаточно очевидным становилось, что лишь две державы — США и CCCP — в полной мере готовы претендовать на роль мировых лидеров и именно противостояние между ними будет определять особенности послевоенной мировой политики. Постепенно, втягиваясь с начала XX века в водоворот мировой политики, к концу Второй мировой войны Соединенные Штаты попадают не только в самый его эпицентр, но и оказываются, в силу объективных обстоятельств, во главе одной из противоборствующих сторон. Для того чтобы в полной мере соответствовать своей новой роли, США вынуждены коренным образом перестроить всю свою государственную систему, в особенности ту ее часть, которая призвана была заниматься обеспечением национальной безопасности США. Вполне естественно, что в процессе подобной перестройки самые серьезные изменения произошли и в системе правовых норм, направленных на регулирование отношений в сфере обеспечения безопасности государства. Как часть этой системы подверглась реформирова-

нию и система правовых норм, регулирующих отношения в сфере разведки.

Традиционно американский законодатель крайне неохотно прибегал к законотворчеству в тех сферах, которые затрагивали компетенцию специальных служб. Примечательно, что даже в сфере контрразведки при формировании правовой основы в основном использовались лишь подзаконные нормативные правовые акты. До 1917 года, когда был принят Закон о шпионаже и несколько других законодательных актов, призванных обеспечить (средствами уголовного права) защиту США от внешней угрозы239, законодательно не регулировался даже вопрос о привлечении к ответственности лиц, уличенных в разведывательной и диверсионной деятельности.

До Второй мировой войны в США по-прежнему законодательно регулировались лишь вопросы уголовного преследования лиц, сотрудничающих с иностранными разведками. После активизации деятельности фашистских спецслужб на территории США были внесены изменения в Закон о шпионаже 1917 года240, которые заметно расширили круг уголовно наказуемых деяний, связанных с подрывной деятельностью против США со стороны зарубежных разведок241. Для создания дополнительных возможностей преследования лиц, подозреваемых в шпионаже, с 1938 по 1940 год Конгрессом было принято несколько так называемых «регистрационных законов», которые устанавливали ответственность не за какие- то фактические действия, причиняющие ущерб Соединенным Штатам, а за факт уклонения от обязательной регистрации тех или иных категорий граждан в связи с их профессиональной деятельностью или их статусом. Это такие законы, как Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года242, Закон о регистрации иностранцев (Закон Смита)243, Закон Воориса244.

Однако отдельные законодательные инновации, имевшие место накануне или в самом начале Второй мировой войны, отнюдь не означали начала коренных преобразований в правовом регулировании вопросов организации и деятельности разведки. Реальная реформа правовой (и конечно же в первую очередь законодательной) основы организации и деятельности разведки США началась лишь в 1947 году с принятием Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947 года2ъ. Первоначально достаточно медленно и неуверенно с 1947 года правовая основа организации и деятельности разведки США начала переход на новый этап своего эволюционного развития — этап, основанный на законодательных стандартах как в сфере организации, так и в сфере деятельности разведки.

B этой связи показательна эволюция Закона о национальной безопасности 1947 года. B редакции Закона от 1947 года были обозначены лишь общие черты будущей национальной разведывательной системы: помимо непосредственно упоминания Центрального разведывательного управления и директора центральной разведки, первая редакция закона содержит лишь достаточно общий перечень функций ЦРУ и полномочий директора центральной разведки (причем в основном как руководителя Центрального разведывательного управления)246 Через полвека в том же Законе о национальной безопасности, с учетом многочисленных (с конца 80-х годов практически ежегодных) дополнений и поправок, определены: структура разведывательного сообщества; функции, полномочия и обязанности директора центральной разведки, его заместителей и помощников как по отношению к членам разведывательного сообщества, так и по отношению к другим элементам федерального правительства; ряд иных вопросов, в том числе теоретического плана: понятие «разведывательной деятельности», «национальной разведывательной деятельности», «контрразведывательной деятельности»24'

Усиление роли законов в правовой основе организации и деятельности разведки происходило не только за счет дополнения и изменения положений Закона о национальной безопасности 1947 года. За последние десятилетия был принят целый ряд законов, которые позволили законодательно урегулировать такие вопросы разведывательной деятельности, как: использование оперативно-технических средств в работе разведки (Закон о контроле над преступностью 1968 года248, Закон о наблюдении за иностранными разведками от 1978 года249); защита разведывательной информации, сотрудников разведывательных служб и лиц, осуществляющих сотрудничество с разведкой (Закон о защите информации от 1967 года250, Закон о защите установочных данных разведчиков201, Закон об охране частной жизни от 1974 года252), вопросы социальной защиты бывших и действующих сотрудников разведывательных служб (Закон о пенсионном обеспечении некоторых категорий сотрудников ЦРУ 1964 года253).

Весьма интересен тот факт, что большая часть законов, формирующих законодательную основу организации и деятельности разведки, которые были приняты в конце 60-х — первой половине 70-х годов, непосредственно вторгается и в ту сферу нормотворчества, относящегося к разведке, которая затрагивает вопросы регулирования разведывательной деятельности и которая даже после принятия Закона о национальной безопасности еще долгое время рассматривалась как сфера исключительных нормотворческих полномочий президента (и подчиненных ему должностных лиц исполнительной вертикали власти). При этом вновь принятые законы достаточно жестко регламентировали рамки допустимой деятельности разведывательных служб. Ha долю же подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение подобных законов, оставалась лишь функция детализации положений законов и их интерпретация применительно к практической деятельности отдельных разведывательных служб на таких направлениях деятельности, как использование средств электронного наблюдения254; проведение тайных операций разведки255, контроль за разведывательной деятель-

256

ностью

Примечательно, что в настоящее время законодательно закреплены не только правовая основа деятельности разведки и полномочия той или иной разведывательной службы, но и значительная часть вопросов, связанных с организацией разведывательных служб. Федеральный закон определяет организацию разведывательного сообщества США (Закон об организации разведки 1992 года257). Ha основании законов учреждены некоторые разведывательные службы (ЦРУ2э8, Национальное

о 259v

управление воздушно-космическои разведки ).

Таким образом, говоря о роли законов в формировании правовой основы организации и деятельности разведывательных служб, на сегодняшний день можно с уверенностью утверждать, что именно федеральные законодательные акты определяют все основные элементы правовой основы. Говоря же о законодательном регулировании отношений в сфере разведки, более правильно в настоящее время говорить не о самом факте урегулирования в законе тех или иных отношений, возникающих в сфере разведывательной деятельности, а о степени их законодательной регламентации.

Несмотря на достаточно короткий в историческом масштабе срок, прошедший с момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, законодательная основа организации и деятельности разведки успела не только в полной мере оформиться, но и развиться в достаточно сложную систему норм, регламентирующих как вопросы разведывательной организации, так и самые различные стороны практической деятельности разведывательных органов. Законы, образующие законодательную основу, явились продуктом определенных исторических условий, были направлены на решение различных практических проблем (часто лишь весьма косвенно связанных с потребностями разведки) и в связи с этим крайне редко разрабатывались, исходя из единой концепции формирования законодательных стандартов организации и деятельности разведывательных служб.

Результатом более чем полувекового законотворчества Конгресса США стала система законодательных актов, регулирующих самые различные отношения в сфере разведки. Система достаточно сложная, не вполне упорядоченная и лишь частично адаптированная непосредственно к потребностям разведывательных служб. Разрозненные законодательные акты, а вернее даже сказать, отдельные положения различных законов, задумывавшихся для регулирования порой совершенно не связанных с разведкой отношений, кирпичик за кирпичиком формировали законодательную основу разведывательной организации и деятельности, постепенно отодвигая на второй план подзаконные нормативные акты, до этого монопольно регулировавшие весь спектр отношений, возникающих в сфере разведки. Итогом подобного спонтанного строительства стал достаточно объемный массив законодательных актов, который лишь в общем приближении содержал в себе элементы единой системы законодательных норм, призванных обеспечить наиболее эффективную работу американской разведывательной организации.

Специализированные законодательные акты260, изначально задумывавшиеся в первую очередь для решения различных вопросов в разведывательной сфере и учитывающие как особенности организации разведывательных служб, так и специфику самой разведывательной деятельности, появились в США лишь к концу 70-х годов.

Несмотря на то что на современном этапе можно с очень высокой степенью определенности утверждать, что в США существует единая система законодательных норм, регулирующих самый широкий круг вопросов организации и деятельности разведки, необходимость классификации законов, при помощи которых формируется эта система, представляет собой достаточно сложную задачу. Законодательная основа разведывательной деятельности складывалась на протяжении достаточно длительного промежутка времени, и в процессе инкорпорирования в нее новых норм не всегда соблюдался принцип целостности системы, взаимодополняемости ее различных элементов. B силу этого любой предложенный для классификации критерий будет в известной мере относителен и не может полностью отражать единую логику (порой отсутствующую) в построении и развитии системы законодательно закрепленных норм, составляющих законодательную основу организации и деятельности разведки США.