<<
>>

§2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции


Конституция РСФСР, принятая V съездом Советов в июле 1918 г., подвела итог теоретическим поискам и практическим шагам по организации и деятельности нового государства. Ст. 10 Основного закона гласила: «Российская республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России», вся власть в котором при-надлежит «всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах», задача которых заключалась в «установлении диктатуры городского сельского пролетариата и беднейшего крестьянства» в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуататоров и «водворения социализма». Устанавливалась следующая система органов власти и управления: Всероссийский съезд Советов - верховный орган власти; ВЦИК - исполнительный орган съезда и носитель высшей власти в период между съездами; Совнарком - рабоче-крестьянское правительство, исполнительнораспорядительный орган управления; наркоматы - центральные органы управления отдельными отраслями государственной жизни; Советы на местах - местные органы власти и управления.
В начальный период ВЦИК был многопартийным по составу, в нем были представлены почти все партийные фракции: большевики, левые эсеры, социал-демократы, интернационалисты, украинские социалисты, максималисты. Он должен был руководить всеми сторонами государственной жизни - политикой и народным хозяйством, устанавливать границы автономных республик, разрешать споры между республиками, заниматься административным разделением территорий и т. п. В ведении ВЦИК было утверждение бюд-жета, установление общих и местных налогов и сборов, контроль над доходами, утверждение кодексов. Он образовывал Правительство и наркоматы, давал общее направление их деятельности. Однако уже с самого начала деятельности ВЦИК почти все вопросы, которые выносились на его обсуждение, предварительно рассматривались в ЦК РКП (б). Сразу же начал формироваться рабочий аппарат ВЦИК и его Президиума, включавший в себя следующие отделы: военный, финансовый, хозяйственно-продовольственный, крестьянский, казачий, кассационный, национальностей, советской пропаганды, связи, врачебно-санитарный, справочный, автомобильный, Управление Кремлем и домами ВЦИК и многие другие. При ВЦИК сразу же стали действовать различные постоянные и временные, полномочные и совещательные комиссии, комитеты и находившиеся в его непосредственном подчинении самостоятельные учреждения и организации .
В центре системы госаппарата с первых дней революции, стал Совнарком - Правительство Республики, объединившее в своей компетенции законодательную и исполнительную функции. Слияния законодательства с управлением начало проводиться в жизнь с первых дней после октябрьского переворота, хотя о полном слиянии законодательной и исполнительной властей не могло идти речи, так как Совнарком и наркоматы были созданы специально для того, чтобы взять на себя основной объем исполнительной работы. Главным условием эффективной деятельности нового государства являлось создание такого механизма, управления, который способен был бы наиболее рационально, правильно, целесообразно управлять. Таким работающим правительством был СНК РСФСР с октября 1917 г. до осени 1922 г.
Все советские конституции предусматривали наличие двух групп государственных органов: власти и управления. Правительство - высший исполнительно-распорядительный орган. Исполнительно-распорядительные органы образуют костяк всего госаппарата. Они создавались для повседневной управленческой деятельности, им были подотчетны все остальные звенья госаппарата, они должны быть связаны по вертикали.
Конституция РСФСР 1918 г. хотя и отрицала теорию разделения властей, но уделяла большое внимание разграничению компетенции между государственными органами. Если ВЦИК был определен как высший законодательный, исполнительный и контролирующий орган (а на практике часто выполнял и судебные функции), то правительство было высшим органом государственного управления. «Общее управление делами РСФСР», говорилось в ст. 37 Конституции, принадлежит Совнаркому, который принимает все меры, «необходимые для правильного и быстрого течения государственной «жизни». Ст. 41 Конституции устанавливала, что все решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, должны утверждаться ВЦИК. Но к этой статье было сделано примечание, гласившее, что «мероприятия, требующие неотложного выполнения» могут быть осуществлены Правительством непосредственно. Иначе говоря, Правительство могло принимать законодательные акты только в исключительных случаях. Но в условиях чрезвычайной обстановки военного времени это исключение превратилось в правило: Правительство стало законодательствовать чаще, чем съезд Советов и ВЦИК. За пять лет (1917-1922 гг.) было опубликовано около четырех тысяч декретов и постановлений, из них съездами и ВЦИК принято 623, а Правительством - 22481. Большинство из них приходились на вопросы, связанные с управлением народным хозяйством.
Местные органы власти и управления были представлены Советами. Они строились по территориальному признаку. Особенность первых месяцев советской власти состояла в том, что при слабой связи мест с центром наблюдалось большое разнообразие форм и методов советского строительства. Слом старого и создание нового аппарата в центре проходили относительно синхронно; сложнее обстояло дело на местах. Правительство предоставило местным органам самостоятельность, более того, требовало от них проявлять активность в решении местных вопросов. Слом старого аппарата не означал простого роспуска или закрытия старых учреждений, особенно таких, как городские думы, земства и т.п. Пока Советы на местах не создали своего аппарата управления хозяйством, эти учреждения продолжали работать, тем более что они считали себя демократическими институтами и пользовались поддержкой населения. Если, например, городская дума саботировала решения советской власти, а местный Совет был еще слаб, то, как правило, назначались новые выборы в Думу.
В годы гражданской войны функции, компетенция и взаимоотношения СНК с другими высшими органами государственного управления уточнялись и развивались в ряде законодательных актов. Так, на Седьмом всероссийском съезде Советов президиуму ВЦИК было предоставлено право утверждать постановления СНК РСФСР, приостанавливать их действие, назначать по представлению СНК отдельных народных комиссаров . Восьмой Съезд Советов в постановлении «О советском строительстве» подтвердил законодательные функции СНК по рассмотрению и утверждению всех не терпящих отлагательства декретов . На Седьмом съезде Советов был изменен порядок функционирования ВЦИК, определен сессионный порядок проведения заседаний (раз в два месяца). В декабре 1919 года был принят Наказ, окончательно определивший сессионный порядок его работы .
В целях мобилизации внутренних резервов в ходе гражданской войны, ВЦИК и Совнаркомом в сентябре 1918 года был создан новый высший орган государства - Совет рабочей и крестьянской обороны , который уделял главное внимание в своей деятельности тем отраслям экономики, от которых зависело решение военных задач. В 1920 году в связи с ослаблением непосредственной военной угрозы, он был переименован в Совет труда и обороны.
Среди центральных органов новой власти - народных комиссариатов - важнейшее место занимал наркомат внутренних дел , главной задачей которого была повседневная работа по налаживанию деятельности местных советов и руководству коммунальным хозяйством. Структура наркомата неоднократно менялась в связи с уточнением круга возложенных на него задач. Некоторые его отделы преобразовывались в самостоятельные наркоматы или государ-ственные учреждения. Важнейшим в наркомате был отдел управления, который занимался вопросами общего администра-тивного управления, инструктирования советов, контроля за их деятельностью; разрабатывал оргштатные структуры аппаратов исполкомов, определял круг их полномочий и.т.п. Обстановка гражданской войны повлияла на уточнение в январе 1919 года структуры НКВД РСФСР, в том числе и структуры аппарата отдела местного управления, который теперь состоял из административного, инструкторского и информационного подотделов . Административные функции НКВД осуществлял с помощью милиции, которая с осени 1918 года стала формироваться на профессиональной основе, по единому образцу в соответствии со специальной инструкцией . Летом 1918 года в подчинение НКВД были переданы вспомогательные войска, переименованные во внутреннюю ох- рану . В апреле 1919 года при наркомате было создано центральное управление лагерями принудительных работ . В ведение наркомата входили также коммунальное хозяйство страны и запись актов гражданского состояния.
Важным элементом государства стала новая судебная система, руководство которой было возложено на Народный комиссариат юстиции. Принятые в первой половине 1918 года три декрета о су- де , а также инструкция Наркомата юстиции «Об организации и действии местных народных судов» , вводили демократические принципы в деятельность судебных органов: выборность судей, введение в состав суда народных заседателей, участие защиты в процессе, использование местных языков в судоговорении. С лета 1918 года согласно постановлению НКЮ РСФСР началась организация еще одной ветви судебной власти - революционных трибуналов, которым предоставлялось право применения любой меры наказания по делам о контрреволюционных преступлениях. В отличие от народных судов, новые органы строились не на выборной основе. Постановление ВЦИК от 4 апреля 1919 года определяло вопросы организации компетенции и правомочия революционных трибуналов . В годы гражданской войны репрессивные полномочия ревтрибуналов постоянно увеличивались, в то время как сферой деятельности народных судов становились мелкие уголовные и гражданские дела. К тому же, на практике их деятельности отрицательно сказывалась прямая зависимость от местной власти, т.к. во-просы их организации и деятельности относились к отделам юстиции исполкомов местных советов.
Созданная в декабре 1917 года Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с саботажем, спекуляцией и контрреволюцией (ВЧК) положила начало формированию органов государственной безопасности . Органы ВЧК на местах согласно положению, принятому ВЦИК, создавались совместно с исполкомами местных со- ветов . К лету 1918 года органы ВЧК были сформированы в 40 губерниях и 365 уездах . ВЧК и ее местные органы имели широкие полномочия в области розыска преступников, производства дознания и следствия по делам о контрреволюционных преступлениях: они имели право производить аресты подозреваемых, выносить приговоры и исполнять их, включая применение тюремного заключения и даже высшей меры наказания. Таким образом, в ходе гра-жданской войны они превратились в мощный механизм внесудебной репрессии. Полномочия по внесудебной репрессии впервые были возложены на органы ВЧК декретом СНК «О красном терроре», принятом 4 сентября 1918 года , в котором предусматривались не только превентивный арест и помещение заложников в специальные места лишения свободы - концентрационные лагеря, - но и их расстрел.
Этот декрет стал законодательной основой для широкого распространения в стране методов жесткого, а зачастую и жестокого принуждения, культивировал в руководстве разных уровней убеждение в абсолютной эффективности этого метода.
Со второй половины 1918 года, в обстановке усиливающейся гражданской войны, начала преобладать тенденция к всеобъемлющей централизации государственного управления, принявшей, в конечном счете, крайние формы.
Жесткая централизация определила изменения в структуре и компетенции ряда органов управления. Нескольким наркоматам быта предоставлены чрезвычайные полномочия (Путей сообщения, Продовольствия, По военным делам). Были милитаризованы важнейшие отрасли народного хозяйства, от функционирования которых зависело снабжение армии вооружением, обмундированием. Принимались чрезвычайные меры для мобилизации всех людских, продовольственных и материальных ресурсов. Любая война вызывает необходимость максимальной централизации и ужесточения власти и управления. Централизация охватила все сферы государственной жизни, приняв в экономике характер сверхцентрализации. Все отрасли народного хозяйства были подчинены единому центру - Высшему Совету Народного хозяйства, а каждая отрасль в отдельности - главку ВСНХ. Главки управляли крупными и средними предприятиями по всей стране, мелкие же предприятия управлялись совнархозами местных советов. Они указывали им, что и как производить, распоряжались производимой ими продукцией. Главным методом управления центральных ведомств нижестоящими звеньями стал приказ.
Понимая, что невозможно управлять из Москвы тысячами предприятий, разбросанных по стране, Президиум ВСНХ стал создавать территориальные органы управления ими. Промышленное бюро Украины (декабрь 1919 г.). Уральское и Сибирское Промбюро Президиума ВСНХ (май 1920 г.), Промбюро Юго-Востока РСФСР (июнь 1920 г.) . На положении областных промбюро находились также Центральный совнархоз Туркестана и Киргизское бюро ВСНХ . На 1 декабря 1920 года в ведении ВСНХ находились: 81 губернский совнархоз, 4 областных бюро ВСНХ, а также бюро совнархозов автономных республик . Каждый из шести производственных отделов Президиума ВСНХ объединял 15 отраслей хозяйства, управлявшихся главками (по «вертикали»). Функции главков в большинстве случаев не имели четких границ, производственные главки занимались вопросами сбыта и распределения производимой продукции. Предприятия не могли самостоятельно распоряжаться материальными ценностями. Связь с местами главки осуществляли через соответствующие отделы губернских и уездных совнархозов и свои местный хозяйственный аппарат - областные, районные правления.
Система главкизма, при которой самостоятельность предприятий была сведена почти к нулевой отметке, могла быть действительной только в условиях разрухи, крайней нехватки сырья, под угрозой полной остановки производства. Она дала возможность государству вы-стоять в условиях войны и интервенции, но обошлась ему слишком дорого, приведя к губительным последствиям. Во-первых, такая система породила баснословный рост управленческого персонала. По данным Комиссии ВЦИК по сокращению штатов наркоматов , в ВСНХ (во всей его системе) к началу 1922 г. работали 1 миллион 200 тысяч служащих (без учета занятых в сфере производства). Во-вторых, при такой системе Советы как органы власти на местах, по существу, были отстранены от управления находящимися на их территории предприятиями, их инициатива, если она даже и могла иметь место, сковывалась или просто устранялась.
В районах, где существовала непосредственная угроза со стороны неприятеля, возникали чрезвычайные органы власти и управле-ния - революционные комитеты (ревкомы). Ревкомы сосредоточивали в своих руках всю полноту гражданской и военной власти, они рассматривались как явления временного характера, пока для данной местности существовала военная опасность. В конце 1919 года, когда Красная армия одержала решающую победу, встал вопрос о ликвидации чрезвычайных органов - ревкомов и переходе к конституционным органам власти - Советам. 2 января 1920 года Совет Обороны принял постановление «Об упразднении губернских и уездных революционных комитетов» . Постановление, однако, не касалось вновь освобожденных от неприятеля районов, где еще не было Советов. В ревкомах крайняя централизация с административно приказными методами получила наиболее полное выражение.
Другими чрезвычайными мерами, вводившимися в этот период, были: всеобщая трудовая повинность, повинность продразверсточ- ная, гужевая, даже по ликвидации неграмотности и эпидемии; взимание с «эксплуататорских элементов» контрибуций, заложничество, внесудебные репрессии чекистских органов. Все это вызывало к жизни новые чрезвычайные аппараты с особыми полномочиями: комитеты по проведению трудовой повинности, чрезвычайные комиссии по ликвидации неграмотности, чрезвычайные комиссии по производству военного снаряжения, институт чрезвычайных уполномоченных Совета Обороны. В этой обстановке возникло убеждение, что не обязательно придерживаться юридически установленных норм законности, что можно прибегать к превентивным арестам, к репрессиям без суда и следствия.
К центральным чрезвычайным органам относились: Совет рабочей и крестьянской обороны (позднее - Совет труда и обороны), ВЧК по борьбе с контрреволюцией, ВЧК по ликвидации неграмотности, ВЧК по охране путей сообщения, ЧК по борьбе с контрабандой, Главный комитет по проведению всеобщей трудовой повинности при СТО, Комитет по демобилизации и мобилизации промышленности, Главполитпуть при Наркомате путей сообщения. Чрезвычайными органами на местах были военрев- комы, ревкомы, комбеды. Наряду с этим многие обычные управ-ленческие органы наделялись отдельными чрезвычайными полномочиями в какой-либо области (например, Наркомпрод после введения в мае 1918 г. «продовольственной диктатуры»).
В условиях войны, мятежей, значительная часть уголовных дел решалась не судебными, а административными органами в лице ВЧК по борьбе с контрреволюцией, милиции, местных исполкомов и т.д. За 1919-1920 гг. среди лиц, отбывавших наказание в лагерях принудительных работ, более 50 процентов были направлены туда в административном порядке, а не по суду . Кроме того, декретом о суде № 1 была упразднена старая прокуратура. По-пытки создать новый прокурорский надзор в начале 1918 г. не увенчались успехом: настолько сильным было неприятие всего, что хоть как-то напоминало прежнюю юстицию. Руководство судебным строительством осуществляли местные партийные организации, местные Советы и их исполкомы, а в центре - Наркомат юстиции РСФСР. Отсутствие на первых порах новых законов вынуждало принимать решения на основе лишь «рево-люционного правосознания», которое оставалось почти един-ственным источником права.
Таким образом, была создана хорошо отлаженная бюрократически централизованная система аппаратных структур. Характерной особенностью этой системы было то, что ее возглавил аппарат правящей партии. Верхушка партии - Политбюро, Оргбюро, Центральный комитет - определяют ее политику. Проводниками этой политики были все высшие (Совнарком, Совет Обороны), центральные (народные комиссариаты) и местные государственные ведомства.
В городах, селах, деревнях, местечках, аулах и хуторах высшей властью были созданы соответствующие Советы депутатов. Сельские Советы избирались на три месяца, по расчету один депутат на 100 человек населения. Число их членов не могло превышать 60 человек. Столько же депутатов избирались в Советы небольших местечек и городов с населением не свыше 10 тыс. человек, а в городах - по расчету один депутат на 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов. Сельские Советы избирали из своей среды исполнительные комитеты в количестве не свыше 5 человек. Советы городов могли создавать исполкомы в составе от 3 до 15 человек. Исключение допускалось для Москвы и Петрограда - крупнейших центров страны. Здесь исполкомы могли иметь до 40 членов. Советы депутатов - городские и сельские - созывались по усмотрению исполкомов или по требованию не менее половины членов Совета, но не реже одного раза в неделю в городах и раза в неделю в селениях. Конституция определяла и компетенцию местных органов власти и управления, которая охватывала все стороны местной жизни, она создавала юридическую основу для построения единой системы управления государством.
На местах высшими органами власти в пределах данной территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комитеты. Исполкомы избирались соответствующими Советами (съездами Советов) и были всецело ответственны перед ними. Устанавливалось число членов исполкомов, которое не должно было превышать: а) по области и губернии - 25 человек, б) по уезду - 20, в) по волости - 10. Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты. Свое законодательное оформление исполкомы также получили в Конституции 1918 года. В ней говорилось: «В границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью является исполнительный комитет»1. Губернские и уездные, а позднее и волостные исполкомы избирали президиумы в составе председателя, его заместите-лей, секретарей, 1-2 членов. Исполкомы сосредоточивали в своих руках руководство всеми сторонами общественной жизни: промышленностью, сельским хозяйством, борьбой с разрухой, саботажем, контролем над всеми видами имуществ и работали, как правило, пленарно. Президиум исполкома в период между пленумами решал все текущие вопросы, контролировал деятельность всех учреждений на данной территории. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных, главным образом, по отраслевому принципу. Кроме основных отраслевых отделов при исполкоме и его президиуме создавались различные органы вспомогательного характера - комиссии, комитеты, совещания и т.п. Исполнительные комитеты создавали следующие отделы: губернские - управления, военный, юстиции, труда и социального обеспечения, народного образования, почт и телеграфов, финансов, земледелия, продовольствия, государст-венного контроля, совет народного хозяйства, здравоохранения, статистики, чрезвычайной комиссии, коммунальный; уездные - те же, кроме отделов почт и телеграфов, юстиции и ЧК. Был установлен принцип двойного подчинения, т.е. отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одно-временно соответствующему наркомату в центре.
В целом можно отметить, что Конституция РСФСР 1918 года закрепляла демократические начала в организации власти на местах, но ее нормы носили общий характер и часто использовались на местах не для укрепления связи с центром, а для определенного обособления от него.
Политика «военного коммунизма» в период иностранной интервенции и ожесточенной гражданской войны осуществлялась в условиях жесткой централизации хозяйственного и управленческого аппарата государственной власти. На местах это выразилось в усилении роли и значения губернских и уездных исполнительных комитетов, которые поглотили функции и организацию городских советов; в усилении связей отделов исполнительных комитетов с отраслевыми народными комиссариатами. Особенно отрицательно влияла на систему органов власти на местах деятельность главков и различных чрезвычайных органов. Попытки избавиться в годы гражданской войны от гиперцентрализации предпринимались на VII и VIII Всероссийских съездах Советов, проходивших, соответственно, в декабре 1919 г. и декабре 1920 г. Так, в отношении местных органов центральной власти VII съезд Советов принял решение о том, что все органы главков (как промышленных, так и сельскохозяйственных) передаются отделам исполкомов. Губернские исполкомы получили право ревизии и контроля всех правительственных учреждений на территории губернии. Решения съезда закрепили принцип двойного подчинения отделов исполкомов местному исполкому совета и отделу вышестоящего исполкома, с одной стороны, и соот-ветствующего народного комиссариата, с другой. VIII съезд Советов распространил принцип двойного подчинения на исполкомы и съезды советов, чьи решения могли отменяться местными вышестоящими съездами советов, исполкомами и президиумами, с одной стороны, а также президиумом ВЦИК и Совнаркомом, с другой стороны, что исключало прямое вмешательство в их работу со стороны наркоматов. На этом же съезде было принято решение о праве местных исполкомов и их отделов опротестовать решения вышестоящих органов и учреждений. Решения съезда также устанавливали порядок взаимоотношений народных комиссариатов и отделов исполкома, которые должны были все проходить через исполком или с его уведомлением. Укрепляя, таким образом, принцип децентрализации в системе государственного управления, съезд в ряде постановлений расширял демократические основы государственного управления на местах через привлечение к их деятельности органов власти различных расширенных совещаний волостных исполкомов с представителями сельсоветов и горсоветов не реже одного раза в месяц.
Наличие множества распорядительных - советских, военных, чрезвычайных - органов в центре и на местах создавало обстановку многовластия, неразберихи и т.п. Роль арбитра в столкновении интересов различных ведомств брала на себя коммунистическая партия. В центре эту роль играл ЦК РКП(б), а на местах эту функцию осуществляли губернские и городские комитеты партии. Отношения между советскими и партийными организациями стали предметом обсуждения на VIII съезде РКП(б) в 1919 году, который принял специальную резолюцию по этому вопросу: свои решения партия должна проводить через советские органы в рамках Конституции. Партия «старается руководить деятельностью советов, но не заменять их»1. Однако в действительности развивалась тенденция укрепления ведущей роли коммунистической партии в советских и иных государственных органах. Политбюро, Оргбюро и Секретариат ЦК РКП(б) часто принимали решения, касающиеся компетенции государственных органов.
В годы гражданской воины ускорился процесс превращения органов власти и управления в однопартийные. За три года, с конца 1917 года до конца гражданской войны, численность членов РКП(б) выроста с 300-350 тысяч до 600 тысяч. Принадлежность к правящей партии стала главным условием назначения на более или менее важный пост. Уже в 1919 году всем наркоматам и советским учреждениям вменялось в обязательном порядке при приеме на работу коммунистов предварительно запрашивать согласие ЦК . Со временем сложилась кадровая политика правящей партии в форме номенклатур всех партийных организации от ЦК ВКП(б), ЦК республиканских компартий до партячейки на небольшом про- изводстве . Еще в мае 1918 года ЦК РКП(б) в циркулярном письме членам партии указывал, что проводниками политики Коммунистической партии были все государственные органы власти и управления от высших до местных. «Наша партия стала во главе Советской власти. Декреты, мероприятия Советской власти исходят от нашей партии» . Формировалось убеждение, что коммунистическая партия и есть государственная власть. Коммунистами было большинство членов уездных, городских и губернских Советов. Это достигалось, как правило, таким проведением выборов, которое создавало правящей партии возможность как влиять на их результаты, так и непосредственно включать своих представителей в уже избранные Советы.
С начала 20-х годов происходят изменения в структуре компетенции таких исполнительных органов партии, как Оргбюро ЦК, Секретариат ЦК, Политбюро ЦК РКП(б). Оргбюро приобретало все более увеличивающийся вес в связи с тем, что в нем происходил процесс подготовки принятия решений; оно же определяло и механизм реализации решений. В Оргбюро были сосредоточены кадровые вопросы. Институт секретарей ЦК возник в 1920 году, тогда же было принято решение об укреплении Секретариата путем передачи ему ведения текущими вопросами организационного и исполнительного характера, а за Оргбюро были оставлено общее руководство организационной работой . Одновременно происходила многоплановая эволюция Политбюро от партийного органа к надпартийной и надгосударственной структуре с неограниченными полномочиями. Политбюро впервые было образовано непосредственно перед октябрьским переворотом, а как постоянный орган учреждено на VIII съезде РКП(б) в 1919 году и рассматривалось в резолюции по организационному вопросу в качестве органа, принимающего «решения по вопросам, не терпящим отлагательства», и отчитывающимся перед пленарным заседанием ЦК . Политбюро развивалось по пути расширения своих полномочий в решении общих и частных вопросов государственного управления. Закрытый характер его деятельности выражался с первых шагов в установлении режима секретности принимаемых решений. 8 ноября 1919 г. на заседании Политбюро И.В.Сталин сделал заявление о том, «что некоторые сведения о заседаниях ЦК, хотя и в очень извращенном виде, доходят каким-то путем до наших врагов». На этом же заседании было принято постановление Политбюро: «Решений по наиболее серьезным вопросам не заносить в официальный протокол, а товарищу Крестинскому отмечать их себе для памяти и для личного исполнения» . Практика строго адресной рассылки решений Политбюро, утверждение списков адресатов (впервые такие списки были утверждены в апреле-мае 1921 г.), специальных не подлежащих рассылке протоколов, существование «Особой папки» (высшая степень секретности) характеризовали роль и место Политбюро в государственном управлении . Это тем более важно, потому что именно в делопроизводстве осуществляются отношения руководства-подчинения, происходит реализация технологии власти, осуществляется ее важнейшая функция контроля, происходит регламентация всех звеньев власти, механизма управления.
Иллюзии по поводу эффективности функционирования этой системы государственного управления были очень велики у сотрудников государственного аппарата и членов партии.
Административная система управления советским государст-вом, получившая дополнительную характеристику как командная, в полном объеме сложилась в 30-е — 40-е годы ХХ века, однако ее основополагающие характеристики получили апробацию в период гражданской войны и иностранной интервенции. Более того, иллюзии по поводу ее эффективности не только в военное, но и в мирное время оказались очень живучими в руководстве страной в период так называемой «социалистической реконструкции народного хозяйства». Анализируя причины крупнейшего внутриполитического кризиса в конце гражданской войны, лидер партии и страны В.И.Ленин считал, что главная причина его кроется в сложившейся системе государственного управления: «главным врагом является не Юденич, Колчак или Деникин, а наша обстановка, наша собственная среда» . Уровень правопорядка в стране был очень низким, и его состояние накануне НЭПа В.И.Ленин оценил как «море без-
закония» .
Не последнее место в этом определении положения вещей играло огромное количество (более 4 тысяч) нормативно-правовых ак-тов, принятых в период гражданской войны. Причем большинство из них не именовалось законом в точном юридическом смысле, как писаный акт высшей юридической силы. Такое положение вещей усугублялось тем, что Конституция РСФСР 1918 г. довольно неопределенно высказывается о том, какой орган является правотворческим. Согласно Конституции эта функция принадлежала Съезду Советов, ЦИК и СНК. На практике же законодательствовать могли и президиум ВЦИК, и СТО, и ВСНХ, и отдельные народные комиссариаты со своими отделениями и управлениями, и различные чрезвычайные органы управления. При этом нормативно-правовые акты даже вторгались в ту сферу, которая должна быть урегулирована только законом. Постановление VII съезда Советов пыталось внести определенный порядок в этот процесс, высказавшись о необхо-димости утверждать все законодательные акты в СНК, но в то же время это говорило и о широкой предшествующей практике, вносившей неразбериху и путаницу в законодательство, когда принимались нормы по одним и тем же вопросам разными ведомствами, часто противоречащие друг другу. Еще одним существенным недостатком законодательного процесса того периода времени являлось крайнее упрощение порядка принятия и издания декретов и постановлений, что особо отмечалось как положительный момент идеологами советского государства . Правда, с этой упрощенностью пытались бороться и в годы гражданской войны. Например, в декабре 1920 г. СНК издал декрет , согласно которому законодатель-ные и важнейшие правительственные предложения отдельных ведомств готовятся и вносятся в отдел законодательных предположений НКЮ, направляющий свое заключение в ведомство и СНК не позднее чем через три дня. Особенностью писаного права данного периода было то, что различие между законом и указом весьма трудно было провести и с точки зрения того, что законодательные постановления советской власти не имели какого-либо особого порядка их отмены. Один декрет мог отменять другой без особых условий и независимо от иерархии издающего и отменяющего органа.
Существенное влияние на хаотическое состояние в правовой сфере оказывало отсутствие распределения правотворческой функции между центром и местами. В годы гражданской войны центральные органы власти пытались навести порядок в этом отношении, о чем говорит постановление СТО от 8 декабря 1918 г. , которое отмечает факт издания местными органами декретов и законов, прямо противоречащих декретам центральной власти. Не улучшилось положение вещей и через пять лет, когда на местах в губерниях и уездах было принято слишком много актов, мало способствовавших советской власти .
Что касается процедуры опубликования правовых норм и вступления их в законную силу, то и здесь было достаточно много нарушений собственно юридической процедуры и практики, часто не укладываясь в общепринятые юридические схемы.
По декрету СНК от 30 октября 1917 г. отдел законодательных предположений при СНК издает периодические сборники узаконений и распоряжений правительства, имеющих силу закона. Тот же декрет упоминает об опубликовании законодательных актов в «Газете рабоче-крестьянского правительства», впоследствии замененной «Известиями ВЦИК». По декрету СНК от 30 января 1918
г. текст законодательного или правительственного акта, напечатанный в Сборнике узаконений рабоче-крестьянского правительства (СУ) считался аутентичным. Декрет СНК от 19 ноября 1918 г. предлагал печатать постановления отдельных наркоматов и ВСНХ в соответствующих ведомственных изданиях. Декрет этот был подтвержден декретом СНК от 8 октября 1920 г., согласно которому советские узаконения могли опубликовываться не только в «Известиях ВЦИК» и СУ, но и в «Экономической Жизни» и в органах народных комиссариатов. Начиная с 1921 г., постановления ведомств в СУ и в Известия ВЦИК попадали лишь в виде исключения. По вопросу о вступлении правовых норм в силу советское право первоначально усвоило систему, приурочивающую этот момент к опубликованию. На этой точке зрения стоит вышеупомянутый декрет от 30 октября 1917 г. и подтверждающий его декрет от 18 ноября 1917 г. , и постановление ВЦИК от 23 ноября 1918 г. Позднее советская власть вернулась к системе, дейст-вовавшей в дореволюционной России: декретом СНК от
8 октября 1920 г. постановлено считать узаконения вступившими в силу на местах со дня получения соответствующих номеров «Известий» или СУ в ГИК или УИК. Исключение допущено для актов, вводимых в действие по телеграфу.
Вступлению в силу правовой нормы в Советской России придавалось иное значение, нежели в современном государстве. Советская практика возвела в общее правило принцип обратной силы издаваемых советской властью декретов. Многочисленные акты совершенные советской властью, сопровождались в соответствующих постановлениях постоянной оговоркой о том, что все акты и договоры, когда-либо и кем-либо совершенные, признаются утратившими силу: например, декрет о лесах (ст. 4), о недрах земли (ст. 2), об отмене наследования (ст. X).
Существенное отрицательное влияние на уровень законности в период гражданской войны имело и расхождение между тем, что должно было быть на основе декретного права, и тем, что на самом деле имеет место. Допуская такое расхождение в пределах, когда это расхождение отвечает ее интересам, власть временами принимала меры к введению фактического беззакония в определенные границы. Уже в постановлениях VI Всероссийского Съезда Советов содержится обращенный ко всем гражданам республики, всем органам и должностным лицам призыв к строгому соблюдению законов РСФСР. В развитие его, 8 декабря 1918 г. издается постановление СТО о «точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти», Декрет СНК от 30 декабря 1919 г. устанавливает право граждан на жалобы на незаконные действия властей и порядок наблюдения за организацией во всех учреждениях приема жалоб граждан.
В период 1917-1921 гг. в развитии советской политической системы шли два процесса: один был направлен на развитие прямой демократии и самоуправления трудящихся, другой - на усиление и укрепление государства. Непременным условием построения социализма большевики считали «диктатуру пролетариата», подразумевая под этим государственный аппарат, сформированный из рабочих города и деревни и осуществляющий социалистические преобразования. На деле было положено начало формированию системы, в которой государство контролировалось одной партией. В самой партии власть была сконцентрирована в руках узкой группы членов ЦК, все элементы политической системы постепенно были подчинены партии. При этом и государство и партия оказались в тисках бюрократизма, как и государственный механизм цар-ской России, причем влияние чиновников старой школы было весьма ощутимым на всех этажах политической системы советской России.
Анализ кадрового состава государственных служащих по месту их прежней службы, по социальному составу, по партийной принадлежности показывал следующее . По первому показателю - место прежней службы служащими наркоматов стали люди, ранее работавшие в правительственных учреждениях - составляли от 10 до 20 процентов всего состава служащих в разных наркоматах; в частных фирмах и учреждениях - от 10 до 20 процентов; пришедшие из армии и флота - от 10 до 20 процентов; с партийной работы - от 3 до 10 процентов и учащиеся - до 3 процентов. По второму показателю - социальный состав - самую большую группу советских чиновников составляли бывшие служащие и представители интеллигенции - до 50 процентов, военнослужащие - от 12 до 20 процентов. А рабочие составляли от 3 до 10 процентов служащих в разных наркоматах. Выделялся из ряда только наркомат иностранных дел, где их было до 23,4 процента. По третьему показателю - партийная принадлежность - в госаппарате основную массу со-ставляли беспартийные - от 31 процента в ВЧК по борьбе с контрреволюцией до 70 процентов в военном ведомстве и 92,4 процента в Главнефти ВСНХ. Таким образом, большое количество специалистов (интеллигенции) и служащих, работавших ранее в многочисленных частных и общественных учреждениях и на предприятиях, позволяло уменьшить использование «чистых» бюрократов из бывших правительственных учреждений. Но основную массу все-таки составляли бывшие старослужащие, то есть кадры буржуазного государственного механизма, что свидетельствует о чрезвычайной живучести бюрократии и ее приспособляемости. Преемственность между госаппаратом старым и новым оказалась значительно большей, чем это представлялось теоретикам социализма. Даже набор наркоматов почти не отличался от тех, которые были созданы Временным правительством. Из списка министерств Временного правительства исчезли только два - Министерство исповеданий и Министерство по делам Финляндии, а добавилось только одно - Наркомат по делам национальностей. Зато взамен этих двух ведомств появился малый Совнарком, который, как и малый Совет министров царского правительства, должен был разгрузить советское правительство от решения массы второстепенных дел.
По содержанию (то есть по функциям) для советских наркоматов с самого начала была характерна еще большая, чем для старых министерств, всеохватность функций, стремление огосударствить все отрасли, все области государственной жизни - от экономики до нравственности, чтобы управлять непосредственно не только всеми подведомственными этим наркоматам учреждениями, количество которых с каждым днем становилось все больше, но и вникать во все вопросы их деятельности. Ни одно учреждение, ни в центре, ни на местах, шагу ступить не могло без разрешения наркомата. Стремление власти подчинить государственному регулированию все и вся вызвало к жизни две тенденции. Во-первых, высокий темп количественного роста госаппарата, взятый сразу после Октября. За полгода центральный аппарат управления (без местных органов) вырос почти до 30 тысяч человек, а к 1922 г. перешагнул за миллион служащих. Содержание такого аппарата тяжелым бременем ложилось на и без того дефицитный бюджет. Во-вторых, номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров. Хотя официально (постановлением Оргбюро ЦК РКП(б)) номенклатура будет введена только в 1923 г., сам метод был заложен буквально в первые дни после революции. Эти два явления позднее легли в основание того, что условно будет названо административнокомандной системой управления.
По качественным показателям кадры нового госаппарата не являлись новыми: сохранилась преемственность в использовании старых частей. Характерной чертой госаппарата того времени было прогрессирующее нарастание бюрократизма, присущее как старой, так и новой государственной системе. Возможность искоренения его в новом аппарате была иллюзией. Среди причин проникновения бюрократизма в советский аппарат можно назвать самые раз-ные: огосударствление всего и вся, сверхцентрализация управления и, как ее следствие, разбухание управленческих кадров, использование старых чиновников и специалистов и др. Однако главной причиной была общая культурная отсталость широких народных масс, политическая и общая неграмотность взявших власть трудящихся, в силу которой они не могли исполнять сложнейшие функции государственного управления. Не могли они и выдвинуть из своей среды достаточное количество опытных организаторов и руководителей. То, что было менее заметно в верхнем звене управления - на уровне наркомов, среди которых порой встречались талантливые администраторы и управленцы, - ощущалось почти как катастрофа в среднем и низовом звене управления. Кроме того, периодические мобилизации на фронт, на укрепление партийных органов или Советов вымывали из госаппарата даже те силы, которые имелись, что тоже способствовало сращиванию партийного аппарата с советским.
Таким образом, ни в области экономики, ни в области организации власти и управления страной возникавшая новая государст-венность не может быть названа «диктатурой пролетариата». В период 1917-1922 гг. государственный строй, режим политической власти еще не определился, не устоялся. Он нес в себе самые разнородные черты: это был режим всевластия одной партии, постепенно устранявшей с политической арены все другие партии. Но в то же время рождалась сильная «министерская» (наркоматская) власть, подминавшая под себя все оперативное управление различными областями государственной жизни.
Наряду с этим, в силу экстремальных обстоятельств, существовала еще одна «власть» - чрезвычайные органы и «чрезвычайщина» как метод управления государством. В итоге, не получилось «государства-коммуны», не получилось и «диктатуры пролетариата». Это признал В.И.Ленин в статье «Кризис партии» (январь 1921
г.): «Я должен исправить еще одну свою ошибку, - писал он. - Мне надо было сказать: «Рабочее государство есть абстракция. А на деле мы имеем рабочее государство, во-1-х, с той особенностью, что в стране преобладает не рабочее, а крестьянское население; и, во-2- х, рабочее государство с бюрократическим извращением» . Передачу управления народным хозяйством в руки беспартийных рабочих он назвал опасным синдикализмом, «демократией» до бесчувствия», которая уничтожает «тем самым необходимость в партии» .
В вопросе о том, в какую политическую систему трансформируется новая российская государственность, ясности пока не было, страна стояла на пороге новых перемен.
Сложнейшая внутриполитическая и экономическая ситуация после победы Октябрьской революции выражалась в дальнейшем падении уровня промышленного и сельскохозяйственного производства, постепенном распаде органов власти в центре и на местах и, как следствие, в усилении центробежных сил, когда целый ряд территорий Российской империи начал заявлять о своей самостийности. К этому следует добавить и ухудшение криминогенной обстановки в стране, когда освобожденные из тюрем в ходе февральской революции преступники-профессионалы («птенцы Керенского») занялись грабежами, убийствами, насилием всякого рода. Углублял внутриполитическую обстановку и открытый саботаж чиновников царского государственного аппарата.
Строительство нового по своей сущности государства осуществлялось впервые, в условиях полного отсутствия подобного опыта. Первыми шагами советского государства в реорганизации механизма власти, в том числе и власти исполнительной, стала попытка приспособления старого госаппарата, чиновничества к решению новых задач. Но формирование советского государственного аппарата на основе использования некоторых частей прежнего имело более широкие масштабы, чем предполагалось. Механизм испол-нительной власти, в частности, включал в свой состав практически все те министерства и ведомства, которые существовали до революции, за исключением Министерства двора и некоторых других. Новые органы исполнительной власти строились фактически на принципах, унаследованных от старого царского аппарата. Причем новый государственный механизм включил в свой состав и те чрезвычайные органы власти, которые еще оставались после Февральской революции - имеются в виду те особые совещания, которые были образованы в 1915 г. и различные комитеты и совещания, возникшие после февраля 1917 г. Значительно в больших масштабах, чем это предполагалось раньше, был использован штат профессиональных чиновников-бюрократов в работе новых государственных органов.
Охватившая с весны 1918 г. всю территорию страны гражданская война и иностранная военная интервенция чрезвычайно усилили централизм в построении органов исполнительной власти сверху донизу. Жесткая система главкизма, характеризующая этот период государственного управления, подавляла инициативу мест, жестко ограничивала самоуправление советских органов.
Централизованную систему органов исполнительной власти, построенной в соответствии с конституцией РСФСР 1918 г., до-полняла система чрезвычайных органов власти от ВЧК по борьбе с контрреволюцией и саботажем до различных иных органов отраслевого или регионального масштаба, обладающих чрезвычайными полномочиями. Фактически это была система чрезвычайных органов исполнительной власти, главная цель которой состояла в том, чтобы, опираясь на жесткие методы принуждения, добиваться решения неотложных задач государства на важнейших направлениях внутренней и внешней политики.
Таким образом, в годы гражданской войны была создана бюрократически централизованная система аппаратных структур. Система, которую возглавлял аппарат правящей партии, т.к. в годы гражданской войны превращение органов власти и управления в однопартийные усилился. Эту сложившуюся систему управления советским государством вполне можно было бы охарактеризовать как административно-командную. Более того, с полным основанием можно говорить о том, что победа в гражданской войне была в решающей степени обеспечена именно этой системой государственного управления, целый ряд элементов которой был напрямую заимствован из опыта царской России: это и чрезвычайные органы, и чрезвычайное законодательство и чрезвычайные меры обеспечения достижения политических целей. Само построение деятельности системы органов государственного управления было прямым продолжением опыта царской России. Это выразилось в создании системы легитимных органов в соответствии с государственноправовыми актами конституционного значения и обеспечении эффективности их деятельности путем предоставления особым чрезвычайным органам сверхлимитных полномочий. Эти органы образовывались на основе подзаконных актов и внутрипартийных распоряжений, которым придавалось государственно-правовое значение.
Таким же продолжением опыта царской России было и смешение понятия и значения закона и административного распоряжения, недостаточно разработанных в теории права и правового регулирования дореволюционной России.
Отрицая в своей деятельности по руководству страной опыт и сущность буржуазного права, Советское государство, созданное на основе принципа объединения, а не разделения властей, издавало огромное количество нормативно-правовых актов, призванных вносить организующий момент в жизнь общества. Однако отказ от устоявшихся правовых порядков, процедур и средств правового регулирования привел к появлению такого количества нормативноправового материала, пользование которым было весьма проблематично. Все это отрицательно влияло на состояние правопорядка и законности в стране.
Существенным недостатком, влиявшим на эффективность государственного управления, усиливавшим бюрократизацию государственного аппарата, был общий недостаточный уровень культуры и образованности населения, который отрицательно влиял на формирование профессионализма управленца.
В программном документе - Конституции РСФСР 1918 г. — подчеркивается, что по сущности РСФСР - это государство диктатуры пролетариата. Данное утверждение вызывает сомнение, т.к. численность собственно пролетариата в России была ничтожно мала. Сложившееся государство можно было бы охарактеризовать как типичное переходное авторитарно-партийное государство с чрезвычайно сложной социально-политической структурой и в большой степени опирающееся в своей деятельности не на легитимные, а на чрезвычайные методы деятельности. Возможными вариантами развития такого государства могло быть либо следование в направлении обеспечения социального развития общества и формирования гражданского общества во всей его многосложности, либо это мог быть вариант ускоренной модернизации страны с жестким использованием властью методов принуждения, вплоть до прямого насилия.
<< | >>
Источник: Гиляров Е.М.. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме §2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции:

  1. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА РУБЕЖЕ XXI ВЕКА: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ, ЭВОЛЮЦИИ И ПРЕЕМСТВЕННОСТИ
  2. 1[185] Перестройка и укрепление советского государственного аппарата 
  3. Политико-экономическая и оперативная обстановка в стране. Организация деятельности ЭКУ ВЧК — ОГПУ по защите экономической безопасности государства
  4. 2. Коррупция: понятия, формы проявления и факторы, способствующие ее росту. Субъекты коррупционных отношений
  5. ПОЛОЖЕНИЕ о ведомственных Комиссиях по борьбе с взяточничеством
  6. §1. Слом буржуазного государственного аппарата и начало строительства аппарата власти советского государства
  7. §2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции
  8. АргентинаАргентинская Республика
  9. Слом буржуазного и создание нового советского государственного аппарата
  10. Местное управление в период социализма.
  11. ГЛАВА IX. НОВАЯ ИСТОРИЯ СТРАН ЕВРОПЫ И АМЕРИКИ
  12. 6. Внешнеэкономическая политика государства
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -