<<
>>

§2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа


Иллюзии по поводу эффективности функционирования системы государственного управления, сложившейся в годы гражданской войны, были очень велики у сотрудников государственного аппарата и членов партии.
Вспоминая время принятия программных документов НЭПа Н.Валентинов, подчеркивал, что в связи с этим «всерьез и надолго» НЭП не был принят. Это нужно знать. Без должного внимания к этому факту, без знания и анализа его, вся последующая история большевизма остается непонятной» .
Придя весной 1921 года к мысли о необходимости высокого профессионализма в управлении, В.И.Ленин настойчиво подчеркивал, «Добиться полного подчинения аппарата политике», «(Хорошая) бюрократия на службе политики, а не политика на службе (хорошей) бюрократии» .
Последующие мероприятия (в первую очередь, введение свободы торговли, изменение политики по отношению к частному сектору экономики, денационализация мелких и даже средних, большей частью неработающих, предприятий) первоначально не влекли кардинальных качественных изменений в системе управления по рыночному сценарию. Первоначально преобразования орга-низационного характера были лишь «техническими». Только со временем экономическое многообразие стало сопровождаться соответствующим многообразием форм организации и методов управления. Медленно, а иногда и очень медленно изменялась система государственного управления.
9 августа 1921 года вышел очень важный декрет «Наказ Совета Народных Комиссаров о проведении в жизнь начал новой экономической политики», в котором содержались меры по преодолению ряда черт военного коммунизма и решались проблемы управления, главным образом, «крупной государственной про-мышленностью». В частности, делались попытки создания системы оплаты в зависимости от производительности труда, по преодолению уравнительного распределения и др.
Общие контуры нового «реформистского» типа руководства обществом были сформулированы В.И.Лениным в конце 1921 года: «не ломать старый общественно-экономический уклад торговли, мелкого хозяйства, мелкого предпринимательства, а оживлять торговлю, мелкое предпринимательство, капитализм, осторожно и постепенно овладевать ими или получая возможность подвергать их государственному регулированию лишь в меру их оживления» .
На протяжении всего периода 20-х годов в построении системы государственного управления проявились и последовательно сменялись два главных подхода и точки зрения в руководстве страны. Сторонники одного подхода, убедившись в бесперспективности централизованного управления страной периода «военного коммунизма», в условиях многоукладности экономики и допущения в ограниченных пределах частной инициативы, видели перспективы государственного управления на путях усиления правовых начал в регулировании общественных отношений.
Сторонники другого подхода к построению системы государственного управления видели перспективы развития страны на основе усиления планово-централизованных начал и функционального подхода в построении государственного управления. Объективной предпосылкой этого подхода стала возраставшая в тот период монополизация экономики страны. В дооктябрьский период существовало два основных вида монополизма — государственный и частный.
Государственный монополизм распространялся на желез-нодорожный транспорт, связь, фискальную деятельность (винная монополия и т.п.). Частный монополизм преобладал в крупной промышленности и финансовой сфере. В послеоктябрьский период его ускоренный рост был вызван национализацией целых отраслей народного хозяйства, разрухой в экономике, потребовавшей селективного отбора наиболее значимых предприятий для первоочередного восстановления, фабрик и заводов. Переход к НЭПу предполагал ограничение государственного монополизма. Однако в годы НЭПа произошло дальнейшее усиление государст-
венного монополизма, что стало особенно очевидно к середине 20х годов. В нем находилось практически все крупное машинное производство. Госсектор стал ведущим, системообразующим, определяющим экономическое развитие страны . Тресты- монополисты охватывали целые отрасли промышленности: Саха- ротрест, Чаеуправление, Резинотрест, отчасти Центробумтрест и Севхимтрест . В ряде отраслей промышленности тресты объединялись в синдикаты, которым они передали свои сбытоснабженческие функции, сами же фактически перестали являться самостоятельными субъектами рынка. В 1924-25 годах в 8 отраслях промышленности через синдикаты реализовалось 44 процента продукции трестов. Ряд крупных отраслей промышленности был синдицирован почти полностью: нефтяная, текстильная,
сельскохозяйственное машиностроение и др. Отрицательными итогами монополизма являлись ценовой диктат и низкая эффективность хозяйствования.
В росте государственного монополизма видел реальную угрозу для сбалансированного развития народного хозяйства страны и видный русский экономист Н.Д.Кондратьев. Им были предложены конкретные меры борьбы с этим явлением в различных сферах экономических отношений, при сохранении и развитии смешанной экономики .
В силу объективных и субъективных причин эти взвешенные, разумные предложения услышаны не были. Определяющими стали не они, а решение высших органов власти о переходе в течение пяти лет на новую административную систему, а также взятый курс на форсированную индустриализацию страны, которые и определили дальнейшую централизацию государственного управления с целью мобилизации всех материальных и людских ресурсов страны для достижения важнейшей утопической цели - построения социализма в отдельно взятой стране при наличии враждебного окружения.
Новая экономическая политика, призванная возродить товарнорыночные отношения, потребовала соответствующего правового обеспечения и, прежде всего, изменения отношения к законности. Осознавалась необходимость развития нормативно-правовых основ функционирования власти и экономических отношений , что объясняет достаточно быструю и достаточно успешную разработку и принятие целой серии кодексов и законов, верно отражавших социально-экономическую сущность и пределы НЭПа. Одновременно с принятием нового законодательства разворачивалась масштабная работа по совершенствованию системы государственного управления и методов ее деятельности. Это выразилось в уточнении и изменении структуры и компетенции тех органов, которые уже действовали в стране на основе Конституции РСФСР 1918 года, а также в создании и в нормативном обеспечении компетенции новых органов.
В годы НЭПа центральным органом по руководству народным хозяйством страны был Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ). К августу 1922 года производственное и техническое руководство отраслями промышленности было сосредоточено в Центральном производственном управлении (ЦПУ), а экономическое - в Экономическом управлении (ЭУ). Руководство торговлей - в Управлении регулирования торговлей (УРТ). Были сохранены главные управления: по металлической промышленности (Главметалл), по горной (Главгорпром), по электротехнической (Главэлек- тро), по топливной (ГУТ), по военной (Главвоенпром), по делам кустарной, мелкой промышленности и промысловой кооперации (Главкустпром), по государственному строительству (ГУГС), земледельческих хозяйств промышленных предприятий республики (Главземхоз). Остальными отраслями руководили секции Цен-трального производственного управления .
В условиях определенной децентрализации управления промышленностью, при переходе к НЭПу государство стремилось «собрать» ее, используя иные рычаги. Так, в мае 1922 года на заседании президиума ВСНХ санкционируется не только созыв совещаний промбюро и губсовнархозов, но и областных съездов крупных трестов по отраслям промышленности. Было признано целесообразным создание этими съездами постоянных бюро, но при соответствующем промбюро. Президиум высказался за периодический (один-два раза в год) созыв всероссийского съезда всех трестов крупной промышленности. Однако с самого начала ВСНХ добивался однозначного понимания этих органов как вспомогательных, находящихся полностью под контролем ВСНХ. В ходе дискуссии о новых органах в системе управления промышленностью, которая состоялась в октябре 1922 года в Экономическом совете ВСНХ, представители ВСНХ, НК РКИ, ВЦСПС высказались против создания параллельной ВСНХ организации управления промышленностью. На их взгляд, это могло привести к распылению руководства промышленностью и ее дезорганизации . Центральный госаппарат противодействовал процессу развития самостоятельности в управлении промышленностью, расценивавшейся как результат отрыва госпромышленности от государства в период образования трестов, как детская болезнь роста .
На Госплан РСФСР, образованный в 1921 году, были возложены разработка единого общегосударственного плана, согласование производственной программы разных ведомств, установление очередности работ, развитие научных исследований, необходимых для планирования. По внутреннему устройству Г осплан состоял из Президиума во главе с председателем Госплана и секций по отраслям народного хозяйства. С 1923 года начинается отраслевое планирование: разрабатываются пятилетнее задание для металлургической промышленности, план развития сети вузов страны, 10летний план введения всеобщего обязательного обучения в РСФСР.
Существенная роль в решении народно-хозяйственных задач отводилась трестам, синдикатам, смешанным акционерным обществам, иным общественным организациям, не преследующим целей извлечения прибыли, законодательство о которых получает в начальный период НЭПа значительное развитие. Законодательство различало тресты государственные, руководимые из центра, и местные, находившиеся в ведении губернских и областных советов народного хозяйства. Но построены они были на одних и тех же принципах в соответствии с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 апреля 1923 г. и постановлением СНК СССР от 17 июля 1923 г. Этими трестами являлись промышленные предприятия, которым предоставлялась самостоятельность в осуществлении операций в соответствии с уставом на принципах хозяйственного расчета для извлечения прибыли. Тресты представляли собой правовое единство, закрепленное уставом, располагали имуществом и пользовались статусом юридического лица и советскими юристами относились к органам государственного управления, переведенным на хозяйственный расчет . Государственные тресты организовывались ВСНХ, а их уставы утверждались Советом труда и обороны; местные тресты организовывались губернскими советами народного хозяйства и утверждались губернскими экономическими совещаниями.
Для согласования торговой, финансовой и заготовительной дея-тельности трестов стали возникать их объединения в виде синдикатов. Однако всесторонней законодательной регламентации они не имели. Образовывались они на основе уставов, утвержденных ВСНХ. Большинство из них возникло на добровольной основе . Тем не менее, это были неоднородные объединения по степени самостоятельности в них трестов: в одних синдикатах тресты были полностью самостоятельными, а синдикат ограничен только регулированием цен и районированием сбыта, в других - тресты значительно ограничены, а синдикат брал на себя распределение заказов, устанавливал цены, реализовывал продукцию трестов, брал на себя организацию кредита и т.п. Синдикаты обладали правами юридического лица и были органами хозяйственного управления страны, возникшими не на основе закона, а из потребностей практики. Еще одной формой объединения трестов и синдикатов стали съезды промышленности, организованные ВСНХ, в ходе которых создавались Советы съездов, в свою очередь имевшие исполнительные органы в лице бюро съездов трестированной промышленности .
Под смешанными акционерными обществами понимались торговые или промышленные объединения, в которых наряду с частными предпринимателями участвовали государственные (центральные и местные) учреждения и предприятия , которые нашли отражение в постановлении ВЦИК о внешней торговле от 13.03.1923 года. По этому постановлению акционерные общества организовывались Внешторгом РСФСР для привлечения иностранного капитала в целях развития внутреннего и внешнего товарооборота. Попыткой законодательного закрепления юридического статуса смешанных акционерных обществ стала разработка проекта торгового свода СССР в 1924 году, который различал три кате-гории таких обществ с участием государственного капитала: общества, владельцами акций которого могут быть только государственные учреждения и предприятия; общества, в которых вместе с государственными предприятиями обязательно участвуют частные лица (физические и юридические); общества, в которых частные лица могут участвовать . Первые — это госпредприятия на хозрасчете; вторые и третьи - частноправовые предприятия, где частный капитал участвует обязательно или его участие зарегистрировано в установленном порядке.
В начале 20-х годов оживилась концессионная политика. 23 ноября 1920 года СНК утвердил «Общие экономические и юридические условия концессий» , где излагались принципы привлечения в страну иностранного капитала. 13 декабря 1921 года был образован Концессионный комитет при Госплане - межведомственный орган, в который входили представители наркоматов иностранных дел, юстиции, земледелия, внешней торговли,
РКИ и ВЦСПС. 4 апреля 1922 года Комитет был ликвидирован, и для рассмотрения всех видов концессий создан Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах при СТО (позднее - при СНК) . На Главконцесском возлагалось общее руководство концессионным делом, переговорами, рассмотрение проектов договоров, представление их на утверждение СНК, составление инструкций по концессионным делам для наркоматов. Для предварительных переговоров за границей создавались кон-цессионные комиссии при торгпредствах.
К числу добровольных общественных организаций, содействующих советской власти в ее деятельности, относили профессио-нальные союзы и кооперацию, т.к. их функции имели исключительно публичный интерес и ставили их в особый правовой режим, который возлагал на них публичные обязанности или предусматривал содействие государственным органам. Функции профсоюзов в государственном управлении определялись, главным образом, представительством интересов рабочих и служащих перед администрацией по вопросам условий труда и быта работников; представительством перед общественными и правительственными организациями и др.
Кооперативные организации в период НЭПа рассматривались как «один из рычагов народного хозяйства в целом» . По законодательству того времени кооперативные организации приравнивались к добровольным объединениям граждан, которым государственная власть обязана оказывать всяческое содействие в их развитии. В соответствии с ним кооперативным организациям возвращались в собственность промышленные предприятия, принадлежавшие ей строения, на них распространялись налоговые льготы, установившиеся для госпредприятий, трестов и синдика- тов , что находило закрепление на законодательном уровне в качестве кооперативной формы собственности .
В период восстановления народного хозяйства меняется положение финансовых органов: устанавливается принцип платности во взаимных расчетах государства и частных лиц, легализуется де-нежный оборот, принимаются меры к расширению кредита. Го-сударственные учреждения получают большую свободу в распоряжении отпущенными им по бюджету средствами. Мест-ный бюджет обособляется от центрального, т.е. местам предос-тавляется большая инициатива в распоряжении денежными и материальными ресурсами. В октябре 1921 года вместо уп-раздненного Народного банка создается Государственный банк РСФСР. Он должен был способствовать кредитом и другими банковскими операциями развитию промышленности, сельского хозяйства, товарооборота. В 1922 году была проведена первая советская денежная реформа. Госбанку было предоставлено право выпуска собственных банкнот, обеспеченных золотым запасом. Наряду с Госбанком скоро появляется ряд отраслевых банков. К концу восстановительного периода помимо Госбанка функционировали шесть коммерческих, два кооперативных и 45 коммунальных банков. Большое значение приобретают в эти годы страховое дело и сберегательные кассы, впервые открывшиеся в 1923 году в Москве и Ленинграде.
Свобода товарооборота в период НЭПа способствовала развитию частной, кооперативной и государственной торговли. Из об-щего количества торговых предприятий в 1922-1923 годах 94,5 процента приходилось на долю частных торговых организаций. В мае 1922 года создается Комиссия по внутренней торговле (Комв- нуторг) при СТО РСФСР . На нее было возложено регулирование движения цен на рынке, поддержание покупательной способности рубля, объединение и согласование торговой политики всех ведомств.
В годы гражданской войны появился важный орган, предназначенный для осуществления контроля и рационализации системы государственного управления в РСФСР, - Наркомат рабоче-крестьянской инспекции. Согласно «Положению о Рабоче-крестьянской инспекции» от 8 февраля 1920 года его наиболее важными задачами являлись: борьба с бюрократизмом и волокитой, фактический контроль путем летучих ревизий и обследований всех органов государственного аппарата, наблюдение за проведением в жизнь советских законов, своевременное рассмотрение заявлений и жалоб трудящихся.
Тем не менее, во время гражданской войны РКИ свою главную задачу -борьбу с бюрократизмом и волокитой - не выполнил .
В.И.Ленин резко критиковал его работу: «Будем говорить прямо. Наркомат Рабкрина не пользуется сейчас ни тенью авторитета. Все знают о том, что хуже поставленных учреждений, чем учреждения нашего Рабкрина, нет и что при современных условиях с этого нар-комата нечего и спрашивать» .
Изменения в положении РКИ произошли в 1922 году. 16 марта 1922 года ВЦИК принял Положение , в котором указал, что РКИ является
единым органом социалистического контроля, с его помощью го-сударство осуществляет надзор за рациональностью деятельности всех государственных учреждений и предприятий, а равно общественных организаций в центре и на местах. Материалы проверок, в ходе которых были обнаружены преступления, направлялись в
4
органы прокуратуры .
12 ноября 1923 года ЦИК СССР утвердил новое союзное Положение о НК РКИ . В соответствии с ним на Центральную Контрольную Комиссию (далее ЦКК) возлагалось руководство наркоматом РКИ, для чего был образован объединенный орган ЦКК-НК РКИ. Это должно было обеспечивать не только борьбу с бюрократизмом по линии госконтроля, но и партийный контроль, а в необходимых случаях — «партийные» рамки проводимых мероприятий. Об этом же свидетельствовало назначение председателя ЦКК наркомом РКИ. Состав коллегии наркомата формировался в основном из членов президиума ЦКК. Управления, отделы и инспекции возглавляли преимущественно члены ЦКК.
На местах отделы РКИ краевых (областных) у губернских (окружных) исполнительных комитетов на основе соответствующего объединения с местными контрольными комиссиями образовывали органы нового объединенного наркомата.
Отделы РКИ на местах строились на основе двойного подчинения. Заведующий отделом избирался исполнительным комитетом совета и был ему подотчетен. Краевые (областные) и губернские РКИ по согласованию с Наркоматом Российской федерации назначали уполномоченных РКИ в округах и уездах.
К обязанностям РКИ относились: проверка деятельности всех государственных и общественных предприятий и их объединений, а также систематическое их усовершенствование на основе материалов обследования и научных данных; наблюдение за проведением в жизнь законов и постановлений органов государственной власти, которое устанавливалось в первую очередь за исполнением норм, направленных на совершенствование государственного аппарата; обследование и изучение причин преступлений и бесхозяйственности, борьба с подкупами и взяточничеством. В 1927 году по постановлению ЦИК и СНК СССР1 права ЦКК-РКИ были еще более расширены. РКИ получила право выносить окончательные и обязательные для исполнения всеми учреждениями и предприятиями постановления об упрощении и сокращении учета и отчетности, о ликвидации и сокращении органов, представительств и штатов, уменьшения накладных расходов и т.д., наложении дисциплинарных взысканий, отстранении и увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, бюрократизм и волокиту.
После слияния ЦКК с Наркоматом РКИ начался процесс обособления нового органа от остального государственного аппарата. Формально оставаясь в системе госорганов, ЦКК-РКИ все больше превращалась во второй, после ОГПУ, боевой отряд партии. Особенность этого наркомата состояла в том, что он имел властные прерогативы на основании закона и партийные полномочия по уставу и решениям съездов партии. За должностные проступки и упущения ЦКК-РКИ могла наказывать по государственной линии, а если должностное лицо являлось членом партии, то и по партийной. Последнее являлось сильнейшим препятствием в карьере на государственной службе и нередко означало «политическую смерть» проштрафившегося чиновника. Несмотря на обширные полномочия, органы ЦКК-РКИ не смогли добиться осуществления поставленных задач.
Важная роль в создании и функционировании всей советской системы государственного управления на протяжении всего периода после октябрьского переворота отводилась Народному комиссариату внутренних дел РСФСР, на который с конца 1917 года была возложена задача установления и поддержания связи с действующими советами, организация новых советов, общее руководство ими и всестороннее обслуживание, а также подготовка и созыв съездов советов через деятельность отделов управления в центре и на местах . Опыт деятельности этих отделов нашел свое определенное обобщение в Положении об НКВД РСФСР, принятом в 1922 году , и развитие в Положении об НКВД РСФСР, принятом в 1927 году .
По Положению 1922 года ведению НКВД в лице отделов управ-ления подлежало административное управление губерний, уездов и волостей, наблюдение за проведением в жизнь всех постановлений центральной и местной власти административного характера и понуждение к их исполнению, а также наблюдение за организацией и деятельностью местных органов управления в качестве исполнительного аппарата президиума ВЦИК. Органом исполнительной власти признавалась рабоче-крестьянская милиция, характеризо-вавшаяся по Положению о Рабоче-крестьянской милиции 1920 года как вооруженный исполнительный орган. В 1923 году отделы управления, подчинявшиеся и НКВД РСФСР по вертикали, и местным органам по горизонтали, были реорганизованы в Центральное административное управление НКВД и административные отделы на местах. На ЦАУ НКВД РСФСР возлагалось наблюдение за исполнением постановлений центральной и местной власти административного характера, принятие мер к их выполнению и руководство, в связи с этим, деятельностью органов НКВД. Кроме того, ЦАУ готовило и представляло на утверждение наркома уставы обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и наблюдало за законностью их деятельности на основе существовавших узаконений; регулировало проведение в жизнь законодательства об отделении церкви от государства, руководило проведением в жизнь законов о правовом положении иностранцев и регистрацией актов гражданского состояния.
После передачи мест лишения свободы в 1922 году в ведение НКВД, принятия исправительно-трудового кодекса РСФСР в 1924 году и организации в составе НКВД РСФСР Главного управления мест заключения на этот комиссариат была возложена важная компетенция не только по руководству организацией, службой и обучением милиции и уголовного розыска, но и весь комплекс деятельности по проведению исправительно-трудовой политики и осуществления социальной защиты. Другими словами, в деятельности НКВД РСФСР все более рельефно выступала на первый план правоохранительная функция.
Важность выполняемых функций и сложность структурного построения наркомата для их выполнения в течение 20-х годов была предметом острых дискуссий. Споры велись по поводу разнородности выполняемых функций и необходимости реорганизации наркомата. При этом сторонники его расформирования считали необходимым передать организационные функции во ВЦИК, коммунальное хозяйство — в ВСНХ, а оставшиеся структурные подразделения милиции и уголовного розыска передать в ОГПУ. К сожалению, данная точка зрения возобладала, и в 1930 году НКВД РСФСР был расформирован с передачей его функций в разные ведомства - ОГПУ, НКЮ и ВСНХ.
Справедливости ради следует отметить, что деятельность правоохранительных структур, входивших в состав наркомата внутренних дел, регулировалась кодексами (УК, УПК и ИТК РСФСР) или специальными нормативными актами высших органов государственной власти (такими, например, как Положение о службе рабоче-крестьянской милиции ).
В начале 20-х годов предпринимаются меры по ограничению внесудебной репрессии органов ВЧК, введению их деятельности в рамки закона, однако это делалось весьма непоследовательно.
15 октября 1921 года Совнарком создал комиссию под предсе-дательством Д.И.Курского (вскоре под председательством Ф.Э.Дзержинского) для рассмотрения взаимоотношений ВЧК с органами юстиции . В результате обсуждения вопроса было признано необходимым сузить круг деятельности ВЧК и ее органов.
6 февраля 1922 года ВЦИК принял декрет «Об упразднении Всероссийской чрезвычайной комиссии и правилах производства обысков, выемок и арестов». На ее базе было создано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД3.
На местах вместо ЧК его органами были «политические отделы» при губисполкомах. В полномочия ГПУ не входили судебноследственные функции, его задачи были ограничены областью «политической охраны» и охраны границ государства. Согласно декрету, любой человек, арестованный ГПУ, либо через два месяца должен быть освобожден, либо дело его передается в суд. Свыше двух месяцев без передачи в суд можно было держать под арестом только по особому разрешению Президиума ВЦИК.
По Уголовно-процессуальному кодексу и «Положению о проку-рорском надзоре» 1922 года ГПУ являлось органом, поднадзорным прокурору. Дела о спекуляции, должностных и иных преступлениях, относившиеся ранее к ведению ВЧК, были переданы в иные правоохранительные органы. В новых исторических условиях права ГПУ на применение внесудебных репрессий в значительной степени сузились . ГПУ обязывалось отчитываться в своей деятельности перед Президиумом ВЦИК один раз в 3 месяца.
Такие полномочия ГПУ давали надежду, что власть «органов» не будет беспредельна. Однако 28 сентября 1922 года Политбюро приняло секретное постановление, которое давало ГПУ право внесудебных репрессий вплоть до расстрела по ряду преступлений, а также ссылки, высылки и заключения в концентрационные лагеря . Тем самым ВЦИК вновь отступил от принципа осуждения только по суду.
В годы гражданской войны в Российской Федерации прокуратуры не существовало. Минимальные рамки законности обеспечивали отделы юстиции губернских исполкомов - местные органы НКЮ. Они осуществляли объединение и руководство деятельностью местных учреждений по Комиссариату юстиции (в том числе организацию народных судов, революционных трибуналов, следственных комиссий, коллегий обвинителей, защитников, представителей сторон в гражданском процессе и судебно-исполнительных органов и др. ). Переход к НЭПу поставил вопрос о необходимости организации органов прокурорского надзора для того, чтобы держать под контролем возрождающуюся буржуазную среду .
10 марта 1921 года ВЦИК и СНК РСФСР издали декрет «О высшем судебном контроле» , осуществлявшемся НКЮ. Задача высшего судебного контроля заключалась в установлении правильного и единообразного применения советских законов на всей территории республики. Наркомат имел право давать разъяснения и указания по применению действующего законодательства, признавать недействительными решения суда, вступившие в законную силу, отменять эти решения, передавать дела на новое рассмотрение. Декрет определял также и основания для отмены решений в порядке судебного контроля и т.д. Однако надзор за законностью касался только судов, а его требовалось распространить на все отношения, затрагивавшие правовую сферу. Происходивший в январе 1922 года съезд деятелей юстиции высказался за образование прокуратуры и ликвидацию отделов юстиции исполкомов. Весной 1922 года Наркомюст вошел в правительство с проектом об учреждении прокуратуры. 28 мая 1922 года ВЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре1.
На протяжении 20-х годов положение и функции прокуратуры корректировались и уточнялись, но суть оставалась прежней. В лице прокуратуры был создан орган с таким объемом полномочий, какого ранее в истории России не было.
Прокуратура была построена как учреждение республиканское и входила в состав НКЮ РСФСР. Возглавлял ее в качестве Прокурора Республики Народный комиссар юстиции Российской Федерации.
В краях (областях и губерниях) во главе прокуратуры находились назначаемые и увольняемые Совнаркомом Российской Федерации краевые (областные и губернские) прокуроры с двумя заместителями и соответствующим числом помощников.
На всех уровнях прокуратура осуществляла общий надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений и частных организаций и граждан, внося протесты и представления об отмене или изменении незаконных распоряжений или постановлений.
Прокуратура, с ее огромными полномочиями и централизованной структурой, могла стать органом, от деятельности которого, а также от уровня, способа и взаимоотношений с партийными и со-ветскими органами, зависело состояние законности в стране. Однако признание за прокуратурой ведущей роли в деле укрепления правопорядка в стране оказалось в значительной степени формальным, поскольку партийный аппарат постепенно взял под свой полный надзор все правоохранительные органы. Наиболее действенным здесь стал путь заполнения должностей в судах, прокуратуре, милиции, ГПУ, органах следствия членами партии. Так, в 1925 г. среди прокуроров прослойка коммунистов составляла 87 процентов ; у членов губернских (окружных) судов - 80,4 процента; народных судей - 80,9 процента . В 1927 году в высшем начальствующем составе милиции членов партии имелось 91,9 процента, в старшем — 90 процентов, в среднем - 61,3 процента.
Объединенные общими целями, применяя единые нормы судопроизводства, работая под непосредственным руководством следователя, органы дознания и органы предварительного следствия составили единую следственно-розыскную систему, достаточно самостоятельную, чтобы решать поставленные перед ней задачи.
Ко времени вхождения в состав СССР в 1922 году, Российская Федерация имела солидный аппарат управления в различных сферах. Наряду с высшими органами власти и управления она распо-лагала разветвленной системой наркоматов, включавшей в себя наркоматы земледелия, продовольствия, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, финансов, труда, соцобеспечения, здравоохранения, просвещения, по военным делам, морским делам, иностранных дел, внутренних дел, рабоче-крестьянской инспекции, по делам национальностей, юстиции. На правах наркомата существовал Высший Совет Народного Хозяйства. К этому времени уже были созданы ЦСУ, Госбанк, Госплан, Верховный Суд, Прокуратура республики и другие органы.
С образованием союзного государства большинство российских наркоматов стало фундаментом для образования наркоматов союзных, тем более что некоторые наркоматы РСФСР, начиная с 1919 года, руководили отдельными отраслями хозяйства других республик, например, главки ВСНХ РСФСР.
Конституция 1924 г. закрепила федеративные начала в организации Совета Народных Комиссаров и объединенных народных комиссариатов СССР. Конституция узаконила 10 народных комиссариатов СССР: 5 общесоюзных (по иностранным делам, по военно-морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов) и 5 объединенных (Рабочекрестьянской инспекции, труда, продовольствия, финансов, Высший Совет Народного Хозяйства); в каждой республике, входившей в СССР, действовали одноименные наркоматы. Кроме того, имелась система республиканских народных комиссариатов: земледелия, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции. В ЗСФСР республиканские народные комиссариаты создавались в Азер-байджанской, Армянской и Грузинской республиках.
Часть российских наркоматов и иных ведомств была просто преобразована в союзные, например, Наркомат иностранных дел, Наркомат путей сообщения, Наркомат внешней торговли, Наркомат почт и телеграфов, Наркомат по военным и морским делам, Госбанк. Отдельные же наркоматы СССР были созданы путем отпочкования их от российских структур. Так, при образовании в 1923 году союзного Наркомата финансов он частично воспринял структуру Наркомфина РСФСР. Некоторые управления этого наркомата стали управлениями Наркомфина СССР, сохранив прежнюю компетенцию, но распространив ее на всю территорию СССР (например, валютное, Госстрах, Гознак, Гострудсберкасс и т.п.) . Такое положение было закреплено в союзной Конституции 1924 года и российской 1925 года. В последующие годы такая политика формирования и развития союзных структур продолжалась. В 1924 году был создан Наркомат внутренней торговли СССР в качестве союзно-республиканского органа. Принятая в 1924 Конституция СССР не изменила созданную после Октябрьской революции и за-крепленную в Конституции РСФСР советскую систему управле-ния, она как бы надстроила над республиканскими съездами и ЦИКами еще один уровень - съезды Советов СССР и ЦИК СССР.
Еще до утверждения Конституции СССР Вторым Всесоюзным съездом Советов (26 января-2 февраля 1924 г.), сессия ЦИК СССР в июле 1923 года утвердила первое союзное правительство - Совет Народных Комиссаров СССР во главе с В.И.Лениным.
Совет Народных Комиссаров СССР был прямым преемником правительства РСФСР. Общесоюзное правительство - Совет Народных Комиссаров СССР — свое законодательное оформление получило в Договоре об образовании СССР, специальном положении о СНК СССР и затем в Конституции СССР 1924 года. СНК СССР являлся исполнительно-распорядительным органом ЦИК СССР. К его компетенции были отнесены вопросы общегосударственного управления: организация обороны страны, руководство внешними сношениями, народным хозяйством и всеми другими отраслями государственной жизни. Это руководство проводилось через центральные отраслевые органы, разделенные на три группы: общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские. Общесоюзные наркоматы представляли собой централизованные структуры, руководившие той или иной отраслью на всей территории страны. Союзнореспубликанские означали наличие органов управления как в масштабе СССР, так и в каждой республике. Республиканские наркоматы управляли порученной им отраслью в пределах республик. К первой группе Конституция 1924 года отнесла пять наркоматов: по военно-морским делам, внешней торговли, по иностранным делам, почт и телеграфов, путей сообщения; ко второй группе тоже пять — ВСНХ, продовольствия, РКИ, труда, финансов; к третьей группе шесть наркоматов - внутренних дел, здравоохранения, эемледелия, просвещения, социального обеспечения, юстиции.
Для определения управленческой компетенции народных ко-миссариатов и порядка их взаимоотношений с наркоматами и правительствами союзных республик важное значение имело Общее положение о наркоматах СССР, утвержденное сессией ЦИК СССР1. Этот закон возлагал на наркоматы СССР обязанность проводить в жизнь постановления съездов Советов, ЦИК и его Президиума, Совета Народных Комиссаров и Совета труда и обороны СССР, относящихся к предмету ведения соответствующего наркомата. Наркоматы осуществляли надзор за исполнением подчиненными учреждениями законов и распоряжений высших государственных органов СССР, принимали необходимые законные меры для немедленного устранения неправильных действий. Вместе с тем наркоматы были обязаны разрабатывать проекты декретов по заданиям вышестоящих органов и по собственной инициативе - по вопросам своей компетенции; издавать в пределах своих прав и обязанностей акты отраслевого управления; составлять сметы и штатные расписания наркоматов и вносить их на утверждение в установленном порядке; разрешать жалобы на действия и распоряжения подведомственных им учреждений и должностных лиц. Было предусмотрено, что объединенные народные комиссариаты СССР все свои задачи и директивы, касающиеся учреждений союзных республик, осуществляют через одноименные наркоматы республик. Противоправные постановления наркоматов республик могли приостанавливаться и отменяться одноименным наркоматом СССР с одновременным доведением об этом до сведения Совета Народных Комиссаров соответствующей республики, но это право не распространялось на те случаи, когда постановление наркомата республики основывалось на предписании ее Совнаркома. В подобных ситуациях нарком СССР имел право лишь войти с протестом в Совнарком СССР.
Объединенные наркоматы устанавливали для одноименных наркоматов республик форму отчетности, составляли планы хозяйственной деятельности подведомственных учреждений и органов республик, участвовали в разработке основ организации наркоматов республик и их местных органов.
По ряду отраслей СНК СССР осуществлял общее руководство (в области просвещения, здравоохранения) путем разработки основных норм, общих основ и мероприятий. СНК СССР руководил деятельностью наркоматов, рассматривал их отчеты, разрешал разногласия между ними. СНК СССР утверждал концессионные договоры, рассматривал протесты, жалобы на постановления СТО и других учреждений при нем, на распоряжения наркоматов, утверждал штаты общесоюзных учреждений, назначал должностных лиц. На СНК СССР возлагалась и законодательная работа: предварительное рассмотрение, подготовка и обсуждение проектов декретов и постановлений, которые выносились на утверждение ЦИК СССР и его Президиума. При СНК СССР состояли СТО, ОГПУ, ЦСУ, Главный концессионный комитет, Комиссия законодательных предположений, Административно-финансовая комиссия и другие учреждения. Совет Труда и Обороны СССР был образован 17 июля 1923 года для осуществления хозяйственных и финансовых планов, корректировки их в соответствии с экономической и политической обстановкой и для руководства наркоматами в области хозяйственных и оборонных мероприятий . СТО рассматривал и утверждал уставы трестов и акционерных обществ и решал все другие вопросы, которые СНК признает необходимым передать ему. При СТО в первое время состоял ряд комиссий - Госплан СССР, Комиссия по внутренней торговле СССР, Государственная арбитражная комиссия (для разрешения имущественных споров предприятий) и др.
На Совнарком СССР возлагалось «осуществление мероприятий в области общего управления Союзом СССР». Он имел право издавать декреты и постановления, обязательные для исполнения на всей территории Союза. Как и по Конституции РСФСР 1918 года, его полномочия сочетали законодательство и исполнение законов («соединение властей»). Президиум ЦИКа Союза имел право приостанавливать и отменять постановления ЦИКов и Совнаркомов союзных республик. Однако ЦИК, являвшийся по Конституции «высшей властью» между съездами Советов, реальной властью не обладал, — она полностью сосредоточилась в Совнаркоме. Изначально присвоенное ему право принимать «не терпящие отлагательства» законодательные акты практически было распространено и на все второстепенные вопросы. Принимаемые им декреты пред-варительно одобрялись ЦК РКП(б) (Политбюро). ЦИК же их ут-верждал, как правило, автоматически. Сохранился формальный характер выборов ЦИК на съездах Советов, утверждались заранее заготовленные списки кандидатов.
Конституция СССР 1924 года учредила Верховный суд СССР, полномочный решать все вопросы, представленные судами республик. Он был наделен полномочиями рассматривать и опротестовывать перед ЦИК Союза решения верховных судов республик, давать заключения о законности постановлений верховных судов союзных республик.
Фактически Конституция СССР была Основным законом не федеративного, а унитарного государства, хотя декларативно провозглашалось свободное, добровольное и равноправное соединение независимых советских республик, право свободного выхода из Союза. Конституция не содержала специального раздела о «диктатуре пролетариата», о ее целях и задачах, принципах организации Советов и избирательной системе по выборам в Советы. Эти во-просы включались в республиканские конституции, построенные по образцу Конституции РСФСР 1918 года. В них повторялись меры, обеспечивающие «демократию», но только для трудящихся (свобода выражения своих мнений, свобода собраний, митингов, шествий, союзов, свобода совести, равные права всех граждан независимо от расовой и национальной принадлежности и пр.). Однако декларативные заявления о «демократии», правах граждан перечеркивались другими пунктами Конституции СССР и союзных республик, по которым отдельные лица и целые группы населения лишались политических прав. Объявляя диктатуру пролетариата социально-классовой сущностью государства, в Конституции как бы освящали, делали «законной» возможность применения в отношении лишенных политических прав граждан методов диктатуры - насилия. Не случайно в этих конституциях, как и в Конституции РСФСР 1918 года, нет таких понятий, как неприкосновенность личности, имущества, жилища, право граждан на защиту от государства - это вытекает из убеждения, что интересы рабочих и крестьян совпадают с интересами рабоче-крестьянского государства. В конституциях нет понятий «права человека и гражданина», но говорится о «правах трудящихся и эксплуатируемых». Права отдельного человека не выделялись, они лишь косвенно просматривались через классовую его принадлежность. Республиканские конституции закрепляли практику многостепенных выборов с открытым голосованием. Непосредственно на собраниях избиратели выбирали только городские и сельские Советы. Вышестоящие органы - их съезды - формировались путем непрямых выборов, причем создавались преимущества рабочим: в процентном отношении они избирали больше представителей в Советы, чем крестьяне. Тем самым закреплялось политическое неравенство рабочих и крестьян.
В течение нескольких лет после принятия новой Конституции шла работа по налаживанию союзной системы государственного управления.
Положение о союзном ВСНХ, утвержденное ЦИК СССР 12 ноября 1923 года1, уточняло его структуру и концентрировало в нем оперативное управление крупной промышленностью. Руководило госпромышленностью, находившейся в ведении ВСНХ СССР, Центральное управление государственной промышленностью (Цугпром), которое разделялось на директораты, созданные по отраслям промышленности. Цугпром был вправе распоряжаться капиталами трестированных и нетрестированных предприятий, и даже теми, которые были вложены ими в акционерные общества, синдикаты и другие торгово-промышленные предприятия и кре-дитные учреждения. Он назначал руководство предприятий и трестов (с последующим утверждением президиума ВСНХ), контролировал их деятельность с помощью ревизионных комиссий. В компетенцию директоратов входило рассмотрение и утверждение планов, балансов и отчетов трестов и синдикатов союзного подчинения. Руководство промышленностью республиканского и местного подчинения ВСНХ СССР осуществлял через аппарат своего Главного экономического управления (ГЭУ). Цугпром был задуман как «трест трестов», «государственный концерн», призванный дать в руки ВСНХ фактическое руководство крупной промышленностью: «следя за каждым шагом ее, определяя ее задания, предоставляя ей средства для их использования, фактически руководя возглавляющим ее личным составом, являясь чем-то вроде оперативного объединения» .
Изменялась и внутренняя структура ВСНХ РСФСР, где имелось Управление государственной промышленности (Угпром), руководившее промышленностью республиканского значения. Угпром занимался составлением планов, бюджета, проводил в жизнь и контролировал мероприятия ВСНХ. Руководством местными органами ВСНХ, а также плановой, производственной и торговой деятельностью местной промышленности занималось управление местной промышленности (Уместпром). Экономическое управление ВСНХ РСФСР руководило разработкой вопросов промышленной политики, организацией промышленности, разработкой законодательных предложений по всем вопросам, касающимся государственной, кооперативной и частной промышленности. В компетенции экономического управления были вопросы финансирования, кредитования и планирования. Еще более последовательно, чем на союзном и республиканском уровне, предполагалось руководить («подтягивать тресты к совнархозам») местной госпромышленностью. В этом местном Угпроме должны были быть сосредоточены «все стороны управления промышленными предприятиями в совокупности: административная, производственная и финансово-
отчетная» .
Частичные изменения в центральном аппарате ВСНХ, происходившие в 1923-1925 годах, подготовили более серьезную его реорганизацию. Связано это было, прежде всего, с тем, что планирование к началу 1926 года выходило на качественно новый уровень - перспективное, с охватом первичных элементов экономической системы. Руководство ВСНХ не стремилось к тому, чтобы просто создать в его структуре какой-то новый орган, занимающийся планированием. Оно стремилось к тому, чтобы «действенно и практически пропитать духом перспективного планирования все наши промышленные отрасли и от желаний и разговоров о планировании перейти к созданию реальных элементов промышленного планирования». В решении этой задачи президиум ВСНХ СССР видел «главную задачу перестройки социалистического управления промышленностью» . Намечаемая им реорганизация (создание вместо Цугпрома главных управлений для планового управления всей отраслью промышленности без деления ее на союзную, республиканскую и местную, а также специального планового органа - Планового управления для перспективного планирования промышленности в целом) должна была лишь оформить то, что уже сложилось в хозяйственном механизме промышленности. Она была завершением происшедших в нем изменений, признавалась правильной и НК РКИ СССР (апрель 1926 г.) , и Госпланом, предлагавшим присвоить ВСНХ название - «Народного Комиссариата Промышленности» . Правильными признавались основные принципы реорганизации и СТО CCCP . Приступить к ней СНК СССР разрешил в конце августа 1926 года .
Процесс усиления централизованно-плановых, начатый в системе управления, сопровождался ее бюрократизацией. Так, в докладе ВСНХ СССР Совнаркому (май 1927 г.) внимание правительства обращалось на то, что «централизм приобрел гипертрофированные размеры и вызвал в жизнь бюрократизм, ослабление хозяйственной инициативы оперативных органов, множественность инстанций, параллелизм в их работе, громоздкость аппарата, ослабление чувства ответственности и т.д.». ВСНХ констатировал, что провозглашенный декретом о трестах принцип коммерческого расчета «стал отмирать, уступая место всепроникающей регламентации», и был за то, чтобы плановое начало сочеталось с работой основанной на этом принципе, т.е. производственным единицам в пределах плана должна быть обеспечена самостоятельностью . Решительно против такой мягкой позиции были другие центральные органы. Так, Нар-комат внешней и внутренней торговли СССР в своем докладе в СНК «Об организации управления промышленностью и торговлей» (июнь 1927 г.) обвинил ВСНХ в противопоставлении коммерческого расчета плановому началу .
Кроме усиления значения традиционных административных органов управления промышленностью - главков, во второй половине 20-х годов все более важную роль в формировании централизованно-плановой структуры отраслевого управления, способной дойти до каждого предприятия, играли синдикаты. Быстрое расширение их функций привело к тому, что синдикаты во второй половине 20-х годов вторгались в область оперативного руководства трестами, используя более разветвленный и гибкий аппарат. Это доказывало, что синдикаты были приспособленными для образования на их основе государственного органа, осуществ-ляющего реальное оперативно-плановое управление всей отраслью промышленности, что было признано не сразу. Так, президиум ВСНХ СССР в своем докладе Совнаркому в мае 1927 года высказался за сохранение сложившейся к тому времени схемы управления промышленностью, предлагая лишь пересмотреть взаимоотношения ее различных звеньев и дать более четкое направление их деятельности . Даже в декабре 1928 года не в пользу синдикатов делал выбор пленум ВСНХ, высказавшийся в резолюции по докладу «Организационные вопросы промышленности и проблема кадров» за то, чтобы «все функции, относящиеся к оперативному выполнению планов, были переданы главкам» .
Объединение советских республик в единое союзное государство привело к созданию единого союзного Госплана СССР , перед которым стояли задачи согласования планов народного хозяйства республик, разработки единого союзного перспективного плана, составления текущих годовых планов, наблюдения за их выполнением. С 1925-26 г.г. Госплан ежегодно составлял контрольные цифры народного хозяйства, а затем занимался составлением перспективных планов, объединяя свою работу с наркоматами финансов, ВСНХ и другими. С образованием СССР было создано и единое общесоюзное Центральное статистическое управление при СНК СССР , возглавившее всю систему государственной статистики. В период реконструкции народного хозяйства плановые органы в соответствии с решениями XV съезда партии подключаются к составлению пятилетнего плана народного хозяйства. В конце 20-х годов Госплан проводил большую организационную работу по укреплению системы планирования. С 1926 года периодически собираются всесоюзные съезды Президиумов Госплана СССР и госпланов союзных республик. В июне 1927 года СНК СССР принял постановление «О результатах обследования работы Госплана СССР» , по которому директивы Госплана СССР в области методологии, программы работ по планам к срокам их выполнения являлись обязательными для плановых органов наркоматов и ведомств. СНК СССР подчинил Госпланы союзных республик Госплану СССР на директивных началах. Дальнейшие изменения в системе плановых органов происходят в связи с изменениями территориального деления.
В это время возрастает объем работы и значение органов статистики, которые стали проводить подробные ежегодные описания промышленности; для изучения динамики социальных сдвигов в стране проводились так называемые динамические переписи, изучались бюджеты крестьянских хозяйств и семей рабочих. В марте 1926 года была предпринята крупная реорганизация органов статистики . ЦСУ СССР было наделено правами объединенного (союзно-республиканского) наркомата; управляющий ЦСУ получил в СНК СССР право решающего голоса. В составе ЦСУ был создан Статплан - плановая комиссия, которая должна была улучшить связи ЦСУ и Госплана. Кроме того, при ЦСУ был создан Институт экспериментальной статистики и статистической методологии. Рабочий аппарат всех плановых органов в центре и на местах состоял из подразделений двух категорий - синтетических и отраслевых. Первые занимались изучением и планированием технико-экономических и качественных показателей и решением всех крупных вопросов; вторые занимались вопросами планирования капитальных затрат и объема производства по соответствующей отрасли. В дальнейшем компетенция отраслевых отделов расширяется, на них возлагается и наблюдение за ходом выполнения планов по своей отрасли.
Расчет только на свои собственные средства при восстановлении народного хозяйства потребовал сосредоточения в одних руках, в одном финансовом центре весьма ограниченных финансовых ресурсов. С объединением республик в единое союзное государство создается объединенный (союзно-республиканский) Наркомат финансов СССР. На него возлагалось проведение в жизнь финансовой политики на всей территории СССР, составление и исполнение государственного бюджета, проведение единой налоговой политики, руководство кредитом и страхованием. Он осуществлял свою деятельность централизованно и децентрализованно. В централизованном порядке он проводил единое денежное обращение и кредитную систему, другие задачи он осуществлял децентрализовано через одноименные наркоматы республик. Наркомфины союзных республик руководили финансовым делом в пределах республик, со-ставлением бюджета республики, проведением налогов. В годы реконструкции народного хозяйства были осуществлены две важные финансовые реформы, упорядочивавшие кредитно-финансовую систему страны.
После образования СССР была создана Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг) при СТО СССР как единый общесоюзный орган1, объединяющий работу республиканских комвнуторгов. Однако это было лишь первым шагом на пути организации всей системы управления торговлей. XIII партийная конференция (январь 1924 г.) предложила расширить низовой торговый аппарат, и особенно кооперативную сеть, подчинить частную торговлю кооперации и госторговле. В мае 1924 году Комвнуторг и Нар- компрод СССР упраздняются, и на их базе создается Наркомат внутренней торговли СССР, а вместо республиканских комвнутор- гов создаются наркоматы по внутренней торговле союзных республик. Наркомат внутренней торговли СССР занимался регулированием внутренней торговли и руководил состоящими в его ведении предприятиями и организациями, что способствовало укреплению социалистического сектора во внутренней торгов-ле.
С образованием союзного государства внешняя торговля была отнесена к компетенции общесоюзных органов, поэтому Наркомат внешней торговли РСФСР в 1923 году преобразуется в общесоюзный Наркомат внешней торговли СССР, а республиканские наркомвнешторги упраздняются. Наркомат внешней торговли СССР учреждает своих уполномоченных при правительствах союзных республик.
Во второй половине 20-х годов система органов управления внутренней и внешней торговлей претерпевает реорганизацию. В ноябре 1925 года Наркомат внешней торговли и Наркомат внутренней торговли СССР сливаются в объединенный Наркомат внешней и внутренней торговли СССР. Это было вызвано тем, что в эти годы с особой остротой встала задача мобилизации экспортных ресурсов. Реорганизация значительно упростила разросшийся центральный аппарат, занимавшийся внутренней и внешней торговлей. Основными предприятиями этой системы стали акционерные общества, синдикаты и торги или тресты (союзного, республиканского и местного значения). При этом число организаций других ведомств, допускаемых к внешней торговле, было значительно сокращено, было создано много акционерных обществ по основным экспортным и импортным товарам, таких, как Текстильимпорт, Экспортлес, Сельмашимпорт, Экспортлен, Ко- жимпорт, Металлоимпорт и других.
С середины 20-х годов в аппарате ВСНХ СССР происходят изменения, вызванные процессами концентрации планового управления всей отраслью промышленности без разделения на союзную, республиканскую и местную. Изменения выразились, в частности, в росте значения главных управлений. Так, в соответствии с приказом ВСНХ СССР от 28 января 1926 года трестам и синдикатам предписывалось «возбуждение вопросов общего и принципиального характера в других ведомствах производить через посредство соответствующих управлений ВСНХ СССР и с их одобрения» .
В ходе разработки проектов реорганизации управления промышленностью в 1929 года сторонники более мягкого вхождения в жесткую систему централизованно-планового управления, опасаясь превращения синдикатов в донэповские главки, были против того, чтобы они стали базой для формирования органа отраслевого управления с функциями планирования и оперативного управления, стремясь последнее сохранить за трестами. Такими подходами руководствовалась комиссия ВСНХ СССР . Иной подход был у комиссии ЦКК ВКП(б) и НК РКИ СССР , который впоследствии и лег в основу дальнейшей реорганизации управления промышлен-ностью. Проект предусматривал слияние главков и синдикатов на основе последних, тресты фактически становились лишним звеном. На заседании президиума ЦКК ВКП(б) и коллегии НК РКИ в сентябре 1929 года было решено создать комиссию и поручить ей в месячный срок на основании двух проектов проработать схему организации управления промышленностью . Осенью 1929 года был сделан окончательный выбор в пользу синдикатской основы при реорганизации управления промышленностью. В подготовленных комиссией ЦКК ВКП(б) и НК РКИ СССР тезисах делался вывод о необходимости объединения работы главков и синдикатов, их слияния. В основу деятельности новых отраслевых объединений предполагалось положить: планирование производства, техническое руководство, организацию сбыта и снабжения, руководство коммерческой и финансовой деятельностью, вопросы труда и подготовки кадров для данной отрасли . 5 декабря 1929 года ЦК ВКП(б) принимает постановление «О реорганизации управления промышленностью» , которым начинается форсированный переход к главкистско-наркоматской системе управления с ее жестким административным планированием и оперативным управлением предприятиями отрасли. Этим постановлением главки ликвидировались, а на основе синдикатов для руководства отраслями создавались промышленные объединения. Данная работа была завершена к лету 1930 года .
На изменение системы государственного управления народнохозяйственным комплексом существенно повлиял взятый РКП(б) курс на форсированную индустриализацию, выявивший потребность дифференцировать управление отраслями промышленности. В связи с этим в январе 1932 г. союзно-республиканский ВСНХ был ликвидирован, а вместо него были образованы общесоюзные наркоматы тяжелой промышленности, легкой и лесной промышленности и республиканские наркоматы местной промышленности, объединявшие под своим руководством некоторые предприятия ряда отраслей. Так было положено начало строго отраслевой системе управления народным хозяйством.
В период НЭПа существенно изменилось руководство земельными отношениями. По Конституции СССР 1924 года наркоматы земледелия остались в ведении союзных республик как республиканские ведомства. Наркомзем РСФСР сосредоточил в своих руках только функции общего руководства сельским хозяйством на территории республики, в связи с чем его аппарат был значительно сокращен и упрощен. Произошли изменения и в руководстве колхозами и совхозами. В декабре 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов принял постановление о передаче колхозов в систему сельскохозяйственной кооперации; таким образом, коммуны и артели поступили в ведение союзов сельскохозяйственной кооперации. Государство широко кредитовало крестьянские хозяйства; были созданы фонды борьбы с засухой, деревенской бедноты, восстановления хозяйства центральных черноземных областей и др. С каждым годом усиливалась помощь сельскохозяйственной кооперации. Ее низовую сеть объединял образованный еще в 1921 году Всероссийский союз сель-скохозяйственной кооперации (Сельскосоюз). Он являлся государственно-капиталистической организацией, возглавляемой старыми кооператорами, но контролируемой советскими органами. Деятельность его распространялась на всю территорию страны (за исключением Украины, где был свой центр - «Сельский господарь»). Большое значение имело вступление в сельскохозяйственную кооперацию колхозов, являвшихся по преимуществу организациями крестьянской бедноты . 17 ноября 1921 года ВЦИК и СНК приняли декрет, распространявший на колхозы положение о сельскохозяйственной кооперации . К осени 1922 года колхозы в системе сельскохозяйственной кооперации занимали значительное место. Постепенно складывались специальные виды сельскохозяйственной кооперации: Льноцентр, Маслоцентр, Птицеводсоюз, Хлебоцентр. В 1927 году из Сельскосоюза выделился Колхозцентр, объединявший колхозы.
В управлении совхозами также произошла перестройка: многие совхозы объединились в тресты во главе с правлениями. Процесс трестирования и синдицирования в сельском хозяйстве получил широкое развитие. Не трестированными остались лишь совхозы особой государственной важности и «приписные». Тресты подчинялись местным земельным органам и находились на хозяйственном расчете, т.е. были самостоятельными. Для торговли и сбыта продукции этих трестов создавались синдикаты. В результате всех этих мер сельское хозяйство страны к концу вос-становительного периода достигло довоенного уровня.
В связи с подготовкой массового колхозного движения задачи руководства сельским хозяйством становились сложнее, что привело к образованию целого ряда новых органов по управлению сельским хозяйством, а затем к объединению управления сельским хозяйством в руках общесоюзных специализированных наркоматов. Происходило это следующим образом.
В 1925 году для решения практических задач колхозного строительства в СССР создается Всесоюзный совет колхозов (ВСК). Его задача - изучение и обобщение практического опыта работы колхозов. Такие центры были созданы и в союзных республиках: в частности, в 1927 году в Российской Федерации образуется Колхозцентр (Всероссийский союз сельскохозяйственных коллективов). В его задачи входило изучение и обобщение опыта колхозного строительства, организация сбыта продукции колхозов, снабжение их орудиями производства. Колхоз- центр являлся главным звеном в системе сельскохозяйственной кооперации, однако общее руководство его деятельностью с 1929 г. принадлежало государственному органу - Наркомзему СССР. В 1929 г. Всесоюзный совет колхозов и Колхозцентр РСФСР объе-диняются в единый орган - Колхозцентр СССР и РСФСР.
Ко второй половине 20-х годов сложившаяся система государственного управления включала в себя не только госорганы, но и структурные элементы иного уровня, но главное их назначение состояло в обеспечении сбалансированного управления развитием и регулированием народно-хозяйственного комплекса. В структуре администра-тивной системы выделялись органы власти и иные органы государства, должностные лица разного уровня, внутригосударственные территориальные единицы, государственные предприятия, а также общественные организации, выполняющие общественно-полезную публичную функцию. Теоретики административного права того времени классифицировали госорганы, входившие в эту систему по осо-бенностям их правового положения; по их праву издавать обязательные для населения постановления и распоряжения как нормативного, так и индивидуального характера; по возможности административного принуждения и особой правовой защите исходящих от них требований. Исполнительные органы государства подразделялись на органы общей и специальной компетенции, высшие, центральные и местные органы государства и т.д.
Другими основаниями классификации государственных органов была степень централизации их деятельности и структура государственного органа1. Исходя из этих оснований, к административной сис-теме середины 20-х годов относили централизованные и децентрализованные органы, к которым можно отнести органы специальной и общей компетенции. С точки зрения структуры управления рассматривались органы коллегиальные, бюрократические и имеющие характер съездов. В зависимости от осуществляемых задач это были политические органы, осуществлявшие общее государственное руководство обществом, и органы, осуществлявшие хозяйственное руководство как отдельными отраслями народного хозяйства, так и предприятиями, относящимися к государственной форме собственности и выполняющими, таким образом, свою функцию как публичную службу. Это тресты, синдикаты, торги, акционерные общества и компании и т.п. К административной же системе относились и общественные организации, выполняющие публичные функции: земельные общества, крестьянские общества взаимопомощи, профсоюзы, органы кооперации. Следует отметить, что к 1927 году правовые основы деятельности всех звеньев этой системы были законодательно урегулированы. Компетенция органов государства получила конституционное закрепление, а компетенция иных участников государственного управления закреплялась на государственно-правовом уровне.
К середине 20-х годов в результате проводимых реформ в системе государственного управления можно отметить реализацию двух переплетенных между собой подходов - функционального, обеспечивающего регулирование различных сфер общественной жизни на основе учета интересов участвующих в этих отношениях субъектов, и отраслевого, использующего директивный метод воздействия на субъектов на началах централизма. За счет проводимых реформ страна восстановила свой социально-экономический потенциал, и необходимо было определить новые направления для дальнейшего развития: либо за счет расширения рыночных начал на основе укрепления правового положения их участников и нормативного определения границ участия государства в этих отношениях, либо за счет обеспечения гос-подства государственных органов, плановых начал в определении целей и задач государственного управления и использования прямых методов администрирования и подчинения регулирования достижению целей провозглашенного строительства социализма в одной отдельно взятой стране.
Реализовать первое направление позволяла достаточно развитая многоуровневая административная система, реализующая широкий спектр административно-правовых отношений. Речь должна была идти в дальнейшем о кропотливой работе по ее развитию и включению в ее состав тех норм и методов регулирования, которые выдвигались потребностью эволюционного развития, а не задачами форсированной модернизации и индустриализации любой ценой.
Однако курс на демократизацию общественных отношений, укрепление законности, оживление советов вызывал все большее неприятие со стороны молодых партаппаратчиков, недавно пришедших к власти, поскольку ограничивал их властные возможности, укреплял самостоятельность и независимость советов и других государственных органов.
Это нашло отражение в работе июльского (1926 г.) пленума ЦК ВКП(б), решения которого выводили на поверхность методы руководства, культивировавшиеся партийным аппаратом, то есть чаще целесообразные, применительно к ситуации . Постепенно началось медленное, но неуклонное возрождение прежних методов внесудебной репрессии правоохранительных органов, и, прежде всего, Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) при Совнаркоме СССР, действовавшего на правах общесоюзного Наркомата. Оно контролировало и направляло ГПУ республик. 28 марта 1924 года ЦИК СССР утвердил «Положение ОГПУ в части административных высылок, ссылок и заключения в концентрационный лагерь» , которое вернуло ему право внесудебной репрессии.
В 1927 году (4 апреля, 26 мая и 15 июня) ЦИК Союза ССР принял три постановления, вновь расширившие полномочия ОГПУ. Органам госбезопасности было дано право внесудебной репрессии в отношении лиц, «халатно относящихся к секретным документам». На местах краевые и областные руководители ОГПУ получили право применять расстрел к белогвардейцам, контрреволюционерам, шпионам и бандитам. К социально опасным элементам стали относить лиц, имевших три и более судимостей. К ним могли быть применены судебные и административные репрессии, независимо от совершения конкретного правонарушения. Именно эти законодательные акты открывали путь произволу и носили явно внеправовой характер. Законодательство, касавшееся репрессивных органов, начиная с 1926 года, методично, шаг за шагом, увязывает репрессии с использованием труда заключенных для нужд народного хозяйства. Это должно было в какой-то мере компенсировать нехватку средств, для начавшейся форсированной индустриализации, реализации амбициозных хозяйственных планов. Постановлением ВЦИК от 22 ноября 1926 года суд мог приговаривать к лишению свободы на срок до десяти лет. При этом отбытие наказания обязательно соединялось с выполнением работ. Суд мог присуждать к принудительным работам до одного года без лишения свободы . Акцент на использование принудительного труда становится важным атрибутом законодательства, касавшегося пенитенциарных учреждений. В 1928 году общее число приговоров и постановлений, содержавших в качестве меры пресечения принудительные работы, увеличилось почти вдвое по сравнению с 1927 годом (136689), достигнув 2606309 .
26 марта 1928 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановле-ние «О карательной политике и состоянии мест заключения», указавшее, в частности, на «недостаточно обоснованное допущение в ряде случаев льгот для классово чуждых и социально опасных элементов». Наркоматам внутренних дел и юстиции было предложено разработать проект изменения законодательства о принудительных работах на началах: «а) бесплатности, б) хозяйственной выгодности, в) такой их организации, чтобы они представляли собой реальную силу репрессии», «ограничить льготы (за счет рабочих дней, предоставление отпусков, переводов в разряды) классово-чуждым элементам и социально-опасным преступникам»; «расширять компетенцию начальников мест заключения» . В июне 1929 года Политбюро приняло постановление об использовании труда «уголовно-заключенных». Оно было продублировано и введено в действие в качестве государственного акта постановлением СНК СССР 11 июля 1929 года. Появился термин «исправительнотрудовой лагерь» (ИТЛ) - так стали именоваться возникшие еще в годы гражданской войны лагеря принудительных работ. В эти лагеря, организуемые ОГПУ, передавались все осужденные на три и более года. ОГПУ предложило «для приема этих заключенных расширить существующие и организовать новые исправительнотрудовые лагеря (на территории Ухты и других отдаленных районов) в целях колонизации этих районов и эксплуатации их природных богатств путем применения труда лишенных свободы» . Осужденные на срок до трех лет оставались в ведении НКВД союзных республик .
Ужесточались и меры судебных репрессий. В первые годы НЭПа суды приговаривали к коротким срокам тюремного заключения - делался упор на «перевоспитание». Из года в год увеличивалось число осужденных за «контрреволюционные и другие особо опасные государственные преступления» С 1926 года их количество неуклонно росло. По имеющимся в литературе данным, в 1926 году таких осужденных насчитывалось 17804, в 1927 году - 26036, в 1928 году - 33751, в 1929 году - 56220 .
После июльского (1926 г.) пленума начался постепенный процесс сворачивания НЭПа. В газетных заметках и журнальных статьях преобладали сообщения о вытеснении и ликвидации частного капитала. Сведения о его допущении и регулировании отсутствовали. На первый план выходили материалы и суждения, призванные осветить негативные черты деятельности нэпманов, проиллюстрировать их исключительно хищническую природу, противозаконную практику, отрицательное влияние на процесс формирования советского общества.
Кризис хлебозаготовок в 1927-28 годах ускорил реализацию на практике представлений Сталина на НЭП и правопорядок. Характеризуя методы проведения хлебозаготовок 1927-28 годов, председатель сибирского краевого суда М.В.Кожевников писал: «Суд в своих решениях отражал настроения, установки... работы не под флагом закона, за законность, а под флагом "кодекс под стол"» . Чрезвычайные меры в отношении крестьянства сопровождались серьезной перетряской партийного и государственного аппарата. Наиболее показательным в этом отношении стало снятие с поста наркома юстиции Д.И.Курского в 1928 году и назначение вместо него Янсона.
В России к уголовной и дисциплинарной ответственности за должностные преступления было привлечено 63,6 тыс. работников советского аппарата.
Чрезвычайщина на практике вскоре получила свое теоретическое обоснование. В 1928 году на июльском пленуме ЦК Сталин заявил: «...по мере нашего продвижения вперед, сопротивление капиталистических элементов будет возрастать, классовая борьба будет обостряться, а Советская власть... будет проводить политику ... подавления сопротивления эксплуататоров» .
Тем не менее, к 1928 году в руководящих кругах страны еще не сложилось общего мнения о возможности применения чрезвычайных мер. Сопротивление им было еще велико. На июльском пленуме (1928 г.) было принято решение об отказе от чрезвычайных мер в предстоящей хлебозаготовительной кампании 1928/29 годов. Это решение было закреплено и по советской линии постановлением СНК СССР 19 июля 1928 года . Таким образом, налицо внутри госаппарата борьба между теми чиновниками, которые помнили времена военного коммунизма и чрезвычайщины, и вновь пришедшей к власти молодежи, для которой лозунг «Социализм - любой ценой» был актуален. В сентябре 1928 года председатель ВСНХ В.В. Куйбышев от имени высшего руководства страны провозгласил новую концепцию индустриализации страны с ориентацией на «максимум вложений в тяжелую индустрию» любой ценой, в том числе и путем взимания «дани» с деревни . В ответ Бухарин опубликовал в «Правде» статью под названием «Заметки экономиста», в которой подверг жесткой критике анонимных «сверхиндустриалнзаторов» .
Однако на местах энтузиазм партийной молодежи переходил все разумные пределы. Например, в Сибири краевое совещание о коор-динации вопросов по проведению карательной политики, образованное согласно постановлению СНК РСФСР от 23 марта 1929 года , обратилось во ВЦИК с предложением признать Сибирский край неблагополучным по бандитизму и создать специальную тройку для внесудебного рассмотрения уголовных дел по факту этих преступлений. ВЦИК объявил Сибирь регионом, неблагоприятным по бандитизму, на три месяца с 1 ноября 1929 года, а также разрешил во внесудебном порядке рассматривать дела не только по случаям бандитизма, но и террора. С осени 1929 года чрезвычайные меры (как и опасался Бухарин) стали «упорядоченной» системой государственных реквизиций. Их «успех» подтолкнул сталинское руководство на проведение массовой коллективизации подобными методами . Серьезный удар по сторонникам НЭПа нанесли чистки партийных организаций, областного и местного госаппарата, начавшиеся в 1929 году. Чистка рядов компартии и государственного аппарата проходила под руководством ЦКК-РКИ, наделенной обширными чрезвычайными полномочиями. В результате такой массированной «профилактической работы», проделанной органами ЦКК-РКИ, создались реальные предпосылки и условия для реализации установки сталинского окружения на наступление социализма по всему фронту с использованием чрезвычайных мер.
Многие из частников попытались обойти новое законодательство путем уклонения от уплаты налогов, сокрытия своих доходов, подкупа работников финансовых органов и т.д. Эти действия дали властям формальный повод обрушиться на частнокапиталистический сектор. Частный капитал в стране был ликвидирован в конце 1929-начале 1930 года чрезвычайными методами.
<< | >>
Источник: Гиляров Е.М.. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа:

  1. 1[185] Перестройка и укрепление советского государственного аппарата 
  2.   2. Национальное строительство в 1921 г. я подготовка образования СССР  
  3. Введение
  4. Политико-экономическая и оперативная обстановка в стране. Организация деятельности ЭКУ ВЧК — ОГПУ по защите экономической безопасности государства
  5. 3. Организация и деятельность государственных органов по созданию системы мер по борьбе с коррупцией в России
  6. §2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции
  7. §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа
  8. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  9. § 7. Развитие государственного аппарата. Строительство высших органов власти и управления Союза ССР.
  10. Национально-государственное строительство. Образование CCCP
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -