<<
>>

§1. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в России в годы Первой мировой войны

Согласованность в деятельности отдельных элементов системы государственного управления является одной из наиболее актуальных проблем, возникающих в процессе функционирования любого государственного механизма.

Ее возникновение обусловлено тем, что взаимосвязанные между собой отдельные отрасли управления составляют сферу компетенции различных органов и учреждений. Потребность в координации вытекает «из необходимости преодоления отрицательных сторон специализации» . При этом объективно существующая взаимосвязь между отдельными сферами общественной жизни, а, следовательно, и различными отраслями управления, не ослабляется, а усиливается. В результате возникает потребность в создании новых, все более совершенных форм координации, от которых во многом зависит способность государственного аппарата выполнять свои обязанности.

В пользу необходимости реформы государственного механизма по пути сочетания отраслевого и функционального подходов в организации системы управления говорит и тот экономический подъем, который начинается в народнохозяйственном комплексе страны в 1910 г. Предвоенные годы были временем не только развития частного сектора экономики, но и достаточно успешной предпринимательской деятельности государства. В результате возросло число так называемых казенных предприятий, увеличилась государственная собственность, усложнились задачи управления государствен-ным капиталистическим сектором, объективно требовавшие реорганизации государственного механизма.

Однако даже в чрезвычайных условиях мирового военного конфликта этого сделано не было. Более того, в начале войны под влиянием военных успехов русской армии, власти идут по пути распространения централизма на всю территорию страны, в том числе и на оккупированных землях. Так, 17-19 августа 1914 г. Верховный главнокомандующий утвердил Положение и штаты по управлению неприятельскими областями, в соответствии с которым австрийскую систему местного управления заменили на губернские и уездные учреждения.

В сентябре 1914 г. Николай II одобрил программу мероприятий в отношении Финляндии, которая фактически означала ликвидацию ее автономии.

Война обнажила экономическую слабость России, несостоятельность ее государственного механизма. Экономика страны не была подготовлена к ведению затяжной, изнурительной кампании. Планы мобилизации важнейших хозяйственных отраслей разрабатывались схематично, без надлежащих оценок реальных возможностей перестройки экономики. В основе этих планов лежал опыт, почерпнутый из русско-японской войны. В одном из официальных документов, составленных в кабинете военного министра, свиде-тельствовалось со всей откровенностью: «Войну мы предполагали вести в расчете только на заготовленные в мирное время запасы. Плана и подготовки к систематическому пополнению расхода этих запасов во время самой войны не было. Запасов хватило на 4 месяца, и так как война продолжалась, то пришлось спешно, уже на третьем месяце войны, прибегнуть к мобилизации казенной и частной промышленности» . «Неподготовленность к войне стала хро-ническим недугом нашей государственности в течение всей последней исторической эпохи нашего национального существова- ния» . Существенным негативным фактором для всего народнохозяйственного комплекса стал призыв в действующую армию огромного числа квалифицированных кадров. Только мобилизация 1914 г. лишила промышленность около 40 процентов рабочих . Милитаризация экономики в самом начале войны выразилась в предоставлении особых полномочий командующим военными округами, объявленных на чрезвычайной охране , в частичном объявлении Сибирской железной дороги на военном положении и др. В законодательных актах, изданных в первые месяцы войны для регулирования хозяйственной жизни страны, отражалось стремление сохранить в неприкосновенности весь бюрократический государственный аппарат. Xарактерно, что в это время не было создано никаких дополнительных органов. Расширялись лишь полномочия существовавших военных властей. В дальнейшем, в течение 1914 и первой половины 1915 гг., некоторым министрам было дано право вторгаться в сферу хозяйственных вопросов в целях лучшего обеспечения армии продовольствием и вооружением .

Однако практика показала недостаточность этих мер.

Мобилизация промышленности охватила все важнейшие отрасли производства, определила резкие диспропорции в экономике. В 1916 г. на нужды обороны работали 3840 гражданских фабричнозаводских предприятий, насчитывавших около 1894 тыс. рабочих, из общего количества - 4698 предприятий с 2443 тыс. человек .

На нужды обороны ежегодно расходовалась одна треть национального дохода, исчислявшегося накануне войны в сумме 164 млрд. руб. Эта огромная сумма погашалась правительством за счет сокращения отчислений на насущные потребности населения. Так, в течение первого года войны народное потребление сократилось на 25 процентов, за второй военный год - на 43 и в течение третьего года - на 52 процента довоенного уровня .

Перестройка «на оборону» промышленного комплекса повлекла за собою резкое снижение производства гражданских отраслей, товарный голод. По сравнению с 1913 г. выпуск предметов первой необходимости сократился с 1260,9 млн. руб. до 1121,3 млн. руб. (в довоенных ценах), т.е. на 11,2 процента. Удельный вес продукции широкого потребления упал с 1913 по 1916 г. с 69 до 53,1 процента . Все важнейшие отрасли производства потребительских товаров снизили общую производительность, в том числе и переработка продуктов сельскохозяйственного производства. Например, произ-водительность мукомолен к 1916 г. снизилась на 23,3 процента по сравнению с довоенным уровнем . В числе причин, определивших падение производства при возросшем спросе, были перебои с получением сырья и топлива, финансовые трудности, текучесть и дисквалификация рабочей силы, поступление продукции отраслей легкой промышленности, продовольствия для снабжения действующей армии, а не в торговый оборот для нужд населения . В 1916 г. военное ведомство получало 44,6 процента, потребительский рынок - 29,1 процента, общественные организации - 15,5 процентов, правительственные учреждения - 10,8 процента .

В полосу затяжного экономического кризиса Россия вступила спустя год после начала военных действий, однако симптомы его проявились значительно раньше. Только за два с половиной месяца ведения войны, т.е. к 1 октября 1914 г., 502 предприятия с 46,5 тыс. рабочих остановили производство и результате отсутствия топлива, сырья, рабочей силы . К осени 1915 г. промышленные потери оккупированных и прифронтовых районов, игравших ранее важную роль в экономике страны, снизили стоимость общероссийской валовой продукции на 1/5 часть . В целом по стране выпуск промышленной продукции заводами и фабриками снизился в 1917 г. на 36 процентов по сравнению с предшествующим годом .

Приостановили свою деятельность многие промышленные предприятия, слабо связанные с выпуском военной продукции. Вследствие дороговизны сырья, отсутствия топлива, недостатка рабочих рук, экономической и финансовой слабости, они не вы-держивали конкуренции крупных фирм, обогащавшихся за счет военных заказов. Вместе с тем, отсутствие квалифицированных кадров, невероятная текучесть рабочей силы определяли низкую производительность труда на действовавших заводах и фабриках, что в сочетании с сырьевыми и транспортными трудностями приводило к огромным производственным потерям.

Грузопотоки стратегического назначения с огромным опозданием достигали намеченных пунктов, значительные трудности были с перевозками потребительских товаров, в том числе продуктов питания. Разработанные в кабинетах ведомств проекты бесперебойного снабжения продовольствием фронтовых частей и населения тыла были далеки от реальности. Только за первое полугодие 1916

г. (январь-июль) план перевозок продовольствия был выполнен лишь на 48,1 процента . В конце 1916 г. огромные запасы хлеба скопились на железнодорожных станциях в ряде черноземных губерний и в районах Сибирской магистрали . Углубление экономического кризиса влекло за собой усиление транспортных трудностей.

Сокращение товарных ресурсов в стране вступало в острое противоречие с чрезмерным выпуском бумажных денег, вызванном огромными военными расходами, мобилизацией экономики. Лишь за один год, с июля 1914 г. по июнь 1915 г., количество бумажных денежных знаков возросло с 1,6 до 3,6 млн. руб. С января 1914 г. по январь 1917 г. сумма находившихся в обращении кредитных билетов увеличилась с 1,5 до 9,1 млрд. руб. Выпущенная в оборот за все военные годы денежная масса достигла в общей сложности огромной цифры - 10 млрд. руб., тогда как реальный золотой запас оставался на уровне 1,5 млрд. руб. Инфляция привела к резкому снижению обменных функций рубля.

Наступление австро-германских войск на Восточном фронте весной и летом 1915 г. резко изменило ситуацию внутри страны.

Военные поражения способствовали дискредитации режима. Летом 1915 г. в России разразился политический кризис, характеризовав-шийся усилением конфликтов в правящих кругах вокруг вопроса о путях и способах совершенствования государственного механизма, приобретавшими весьма острые формы. В августе 1915 г. столкновения в правительстве достигли максимальной остроты. Либеральное большинство Совета министров настойчиво выступало за соглашение с обществом. Столкнулись по существу две концепции роли министров в управлении империей.

Традиционные взгляды на отношение министров к монарху заключались в признании обязательного исполнения ими любых высочайших повелений, отказывавшие им поднимать вопрос об отставке до принятия соответствующего решения царем .

Другая точка зрения на роль министров в управлении империей состояла в том, что министры не должны были выполнять царские распоряжения, если таковые признавались главами ведомств неце-лесообразными, противоречащими их убеждениям. Получив такие распоряжения, министр просто обязан был бы подать в отставку для того, чтобы либо снять с себя ответственность за действия монарха, либо, если глава государства все же не сочтет возможным расстаться с министром, вынудить его изменить свои планы. Положение глав ведомств в Российской империи согласно этим взглядам должно было напоминать положение министров в конституционных монархиях.

Кризис власти разрешился весьма своеобразно: с одной сторо-ны, возросло личное воздействие монарха на работу государственного аппарата с укреплением позиций разного рода закулисных советников, с другой стороны, летом 1915 г. было принято решение о создании в августе четырех особых совещаний как чрезвычайных органов межведомственного, функционального характера, призванных изменить положение в стране в деле обеспечения военных действий российской армии.

Однако определенные шаги в этом направлении предпринимались и ранее. Первым органом межведомственного регулирования должен был стать Центральный комитет по снабжению топливом , создававшийся по решению Совета Министров 23 июля 1914 г. при Министерстве торговли и промышленности. Председателем Комитета был министр торговли и промышленности; в Комитет входили представители всех заинтересованных ведомств - путей сообщения, военного, морского, а также представители Совета съездов промышленности и торговли, горнопромышленников юга России и Урала. Следующим шагом в этом направлении стало создание 4 марта 1915 г. Комитета по распределению топлива при Министерстве путей сообщения . Положение об этом органе было принято 31 марта 1915 г. Председателем Комитета был министр путей сообщения, в его состав входили представители ведомств путей сообщения, военного, морского, финансов, торговли и промышленности, внутренних дел, земледелия; представителей Совета съездов промышленности и торговли, горнопромышленников юга России, Бакинских и Грозненских нефтепромышленников. По указу 4 марта 1915 г. министру путей сообщения было предоставлено право: а) требовать от всех казенных и частных учреждений и лиц сведения об имеющихся запасах, ожидаемых поступлениях и потребностях топлива и всех заключенных с поставщиками договорах на поставку топлива; б) производить через подчиненных ему лиц осмотры запасов топлива во всех без исключения казенных и частных заводах, фабриках и складах и в) передавать заготовленное для казенных учреждений топливо по его усмотрению. Власть министра путей сообщения в регулировании топливного дела была аналогична генерал-губернаторской власти в местностях, состоявших на военном положении или на положении чрезвычайной охраны. По Положению 31 марта 1915 г. все предприятия добычей или заготовкой топлива, обязывались принимать и исполнять заказы по указанию министра путей сообщения преимущественно перед всеми прочими заказами, и сообщать министру путей сообщения все нужные ему сведения, относящиеся к деятельности этих предприятий по добыче или заготовке топлива. Кроме того, Министру путей сообщения предоставлялось право введения разрешительной системы перевозок топлива. Для применения этой системы 29 мая 1915 г. были составлены Правила и инструкция .

В решении продовольственного вопроса государственное вмешательство ограничивалась заготовкой продовольствия и фуража для армии. Цены на продукты первой необходимости стали быстро расти, а поставщики продуктов, ожидая еще большего роста цен, начали придерживать товар, что стало отражаться и на заготовках для армии. Военный министр в феврале 1915 г. сделал представление в Совет министров о необходимости принять срочные меры для обуздания спекуляции. Одной из таких мер стало создание Советом министров в мае 1915 г. Главного продовольственного коми- тета , который в качестве совещательного органа при министре торговли должен был намечать различные мероприятия по регулированию рынка продовольственных продуктов.

К лету 1915 г. на снабжение армии и населения стало катастрофически влиять расстройство железнодорожного движения. Перевозка частных грузов почти приостановилась, в то время как для нормального хозяйственного оборота страны необходимо было восстановить движение в пределах, допускавшихся условиями военного времени.

Летом 1914 г. при местных районных железнодорожных органах были образованы особые совещания с участием представителей военного ведомства и администрации , на которые возлагались задачи составления плана ликвидации коммерческого движения и восстановления его, выработка плана обеспечения топливом железных дорог, общественных учреждений, промышленных предприятий и городов, определение числа поездов, которое необходимо было выделять для перевозки правительственных, общественных и частных грузов. Объединение действий этих особых совещаний и руководство ими возлагалось на Центральный комитет по перевозкам, созданный еще в 1906 г. для ликвидации залежи грузов, оставшихся после войны с Японией и на Распорядительный комитет по перевозкам военного времени.

Создание органов, регулирующих военное снабжение, сопровождалось путаницей во взаимоотношениях между различными ведомствами.

Одной из мер, направленных на упорядочение деятельности указанных органов, стало установление надзора за деятельностью промышленных предприятий, выполнявших заказы военного и морского ведомства. Управляющие промышленными предприятиями, выполнявшими заказы военного и морского ведомств, обязаны были немедленно сообщать уполномоченным этих ведомств сведения о каждом принятом заказе, как казенном, так и частном. По требованию Уполномоченных такие предприятия должны были во всякое время предъявлять этим лицам на просмотр рабочие журналы всех мастерских и следовать указаниям уполномоченных относительно очереди работ.

1 января 1915 г. была образована «Особая распорядительная ко-миссия по артиллерийской части», Положение о которой было утверждение 15 февраля 1915 г. Согласно Положению, Особая распорядительная комиссия по артиллерийской части учреждалась на время войны для установления действительной связи между действующей армией и органами, ведающими изготовлением и снабжением предметами артиллерийского имущества. 7 июня 1915 г. было юридически оформлено создание Особого совещания по обеспечению действующей армии предметами снабжения1. Положение об этом органе было оформлено в соответствии со ст. 87 основных Государственных законов. По Положению Совещание состояло из председателя - военного министра, председателя Г осу- дарственной Думы, членов Государственного Совета и Государственной Думы, назначенных высочайшей властью, представителей министерств, чинов военного ведомства, а также лиц по приглашению председателя. Компетенция Особого совещания по обеспечению действующей армии предметами снабжения заключалась в объединении мероприятий по обеспечению армии всем необходимым; затребовании от предприятий нужных сведений об исполнении заказов с проверкой книг и документов; наложении секвестра на предприятия; требования, обращаемые к транспортным предприятиям о внеочередных перевозках; выдача ссуд на оборудование новых и расширение существующих заводов, работающих на оборону.

Политический кризис лета 1915 г. привел к серьезным измене-ниям в самой исполнительной власти, в перестройке ее на военный лад. 19 июля 1915 г. в Государственной Думе была выдвинута идея о создании четырех особых совещаний с контрольной властью председателя Особого совещания по обороне.

Закон от 17 августа 1915 г. учредил следующие органы: Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов . Назначение Особых совещаний — объединение мероприятий для обеспечения армии и флота предметами боевого и материального снабжения, мобилизация всего народного хозяйства на нужды войны. Общими признаками этих органов были их чрезвычайный и временный характер, а также наделение их широкими правами.

Ст. 2 Положения об Особом совещании по обороне гласила: «Особое совещание есть высшее государственное установление. Никакое правительственное место или лицо не дает Особому совещанию предписаний и не может требовать от него отчета» . При этом, однако, председатель Особого совещания по обороне (так же как и председатели других Особых совещаний), будучи членом Совета министров, подчинялся председателю Совета министров.

В июне 1916 г. появился высший надведомственный орган — Особое совещание министров для объединения всех мероприятии по снабжению армии и флота и организации тыла во главе с председателем Совета министров .

Состав особых совещаний был типовым. Каждое из них прикреплялось к определенному ведомству, возглавлялось соответствующим министром и имело в своем составе членов Государственной Думы и Государственного совета и представителей общественных организаций - Земского, Городского союзов и Военнопромышленного комитета.

Таблица 4. Состав особых совещаний2 по обороне по топливу по продовольствию по перевозкам Представители: Военное

министерство Министерство торговли и промышленности Министерство

земледелия Министерство путей сообщения Государственного

Совета 10 7 7 7 Думы 10 7 7 7 Представители других ведомств 10 10 9 20 Общественных

организаций 6 5 2 2 По Положению 17 августа 1915 г. Председатель Особого совещания по обороне были предоставлены широкие права, вплоть до приостановления распоряжений других ведомств, не отвечающих нуждам обороны, кроме того, он руководил, сообразно с потребностями армии, предприятиями, обслуживающими оборону. Ему же предоставлялось право контроля предприятий, работавших на оборону, право наложения секвестра и право в необходимых случаях отстранять от должности членов правлений, директоров и управляющих как казенных, так и частных заводов и др. предприятий, изготовляющих предметы боевого снабжения, с возложением их обязанностей на других, назначаемых председателем Особого совещания, лиц; назначать общие и частные реквизиции, в том числе и помещений для хранения грузов; устанавливать изменения характера и объема производства предприятий, с выдачей в необходимых случаях соответствующих авансов, пособий или ссуд от казны; решать вопрос, в случае необходимости, о временном закрытии предприятий, не имеющих военного значения и не испол-няющих заказов по снабжению армии и флота, и устанавливать размер заработной платы в предприятиях, работающих на военные нужды.

Для объединения работы промышленных предприятий на местах и для руководства ими в крупных промышленных центрах были назначены уполномоченные председателя Особого совещания, а при них образованы были заводские совещания.

Основная работа Особого совещания проходила в подготовительных комиссиях - по артиллерийским и по общим вопросам. Через эти комиссии проходила главная масса дел, связанных с переоборудованием заводов, постройкой новых заводов, передачей им реквизированного имущества, ассигнованием очередных сумм, выдачей заказов и заготовками военного имущества и снаряжения. Все дела, прошедшие через Особое совещание и получившие его принципиальное одобрение, передавались в исполнительную комиссию, которая должна была вырабатывать наиболее рациональные условия заключения договоров с заводами и фирмами. Важным звеном была наблюдательная комиссия, которая следила за ходом поставок и за правильной и своевременной сдачей заводами данных им заказов. Она решала крупные вопросы принципи-ального характера, так как выводы, которые можно било сделать из контроля за исполнением заказов, всегда были связаны с принципиальными решениями о секвестре, о реквизиции, о смене направления завода и об общей постановке изученного дела. Реквизиционная комиссии рассматривала вопросы о производстве реквизиции, секвестра и отчуждений, связанных с улучшением или увеличением производительности казенных заводов и частных промышленных предприятий, работающих на оборону; в частности, рассмотрение вопросов о реквизициях предметов заводского оборудования, материалов и полуфабрикатов для казенных заводов и частных предприятий, работающих для обороны, а также передача им реквизируемых предметов; секвестр промышленных предприятий, помещений и т.п. для потребностей заводов, работающих на оборону. Для осуществления реквизиций были созданы реквизиционные оценочные комиссии. Эвакуационная комиссия должна была решать вопросы устройства предприятий и учреждений, эва-куируемых из местностей, занимавшихся неприятелем.

Местным аппаратом Особого совещания по обороне были заводские совещания при уполномоченном председателе Особого совещания. Двенадцать заводских совещаний, членами которых были представители местных правительственных учреждений, располагали сведениями о наличии в районах фабрик и заводов, размерах их оборудования, о финансовом и материальном состоянии отдельных предприятий.

Правовое положение председателя Особого совещания по обороне постоянно корректировалось. Существенные дополнения были внесены в Положение 17 августа тремя поправками: 16 января, 3 февраля и 25 октября 1916 г. В соответствии с поправкой от 16 января 1916 г. назначаемые председателем Особого совещания члены правлений, советов, наблюдательных комитетов и др. осуществляли от его имени надзор за компаниями.

В соответствии с поправкой, внесенной 3 февраля , председателю были предоставлены права по секвестру предприятий, а также по наблюдению за предприятиями, работающими на оборону. 25 октября 1916 г. председатель Особого совещания получил право производить реквизиционную оценку и утверждать реквизиционные цены.

Вся работа Особого совещания по обороне проходила по сле-дующим группам вопросов: 1) организационные вопросы, 2) во-просы военного снабжения и военной техники, 3) хозяйственные вопросы, связанные с непосредственным обеспечением боевого снабжения, 4) общегосударственные хозяйственные вопросы, косвенно связанные с обороной.

Организационные вопросы Особым совещанием решались без плана и анализа ситуации, исходя только из практического опыта. Вторая группа вопросов, относящаяся к военно-техническому снабжению, сводилась к: а) рассмотрению и определению потребностей армии, б) рассмотрению планов снабжения, в) определению сроков военных заказов, г) распределению заказов за границей и по заводам внутри страны, д) наблюдению за исполнением заказов; выдача ссуд и авансов; выработка способов оплаты заказов; обследование заводов, е) решению валютных вопросов, связанных с иностранными заказами, ж) рассмотрению вопросов об изобретениях и усовершенствованиях в предметах боевого снабжения.

Третья группа хозяйственных вопросов, связанных непосредственно с обслуживанием обороны, сводилась к: а) финансированию промышленных предприятий, б) установлению наблюдения за предприятиями: наблюдению за личным составом правлений; назначению правительством директоров, в) участию в управлении предприятиями: секвестру заводов, реквизиции оборудования и материалов, принудительному, временному изъятию недвижимого имущества, г) временному закрытию предприятий, не имеющих военного значения и не исполняющих заказов на оборону,

д) назначению уполномоченных на места, е) инспекции предприятий этими уполномоченными, ж) установлению размеров заработной платы на военных предприятиях.

Четвертая группа дел касалась разнообразных общегосударственных вопросов экономической политики: а) использованию и выработки мер к расширению деятельности русских портов; общих вопросов перевозок, б) привлечению к делу обороны общественных организаций, научно-технических сил, а также мелкой кустар-ной промышленности, в) решения вопросов внешней торговли,

г) финансовой политики, дороговизны жизни, деятельности банков и т.п.

К системе органов, принадлежащих или примыкавших к государственному механизму, и предназначенных для решения государственных задач в военное время, примыкает и проект поступивших в Совет Министров «Правил о мобилизации промышленных предприятий, изготовляющих предметы, необходимые для государственной обороны» . В проекте говорилось, что с целью максимального увеличения военного производства и приспособления работы предприятии к потребностям и нуждам военного времени предлагалось объявить на предприятии мобилизацию. Фактически в этом документе речь шла о милитаризации труда на оборонных предприятиях. При обсуждении в Особом совещании по обороне вопрос о милитаризации рабочих утонул в общих рассуждениях и ведомственных спорах.

К вопросу о милитаризации рабочих Особое совещание вернулось в мае 1916 г. По одному из предложений военнообязанные рабочие зачислялись на военную службу, а невоеннообязанные подчинялись особому режиму. Председатель Особого совещания по обороне был обязан использовать свое право регулировать заработную плату. Должны были быть введены суровые кары за нарушения трудового распорядка.

Но Государственная дума не слишком торопилась с разбором вновь внесенного законопроекта и, не дождавшись решения вопроса, ввиду того, что вопрос о рабочей силе для промышленности становился все острее, Совещание одобрило создание особого органа - Комиссии по вопросу об обеспечении рабочей силой обслу-живающих оборону предприятий , деятельность которой

практического эффекта не дала.

По Положению 27 ноября 1915 г. председателю Особого сове-щания по продовольственному делу было предоставлено право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия, т. е. формально к нему перешла высшая власть в области продовольствия вне театра военных действий. Однако наряду с председателем- министром земледелия были и другие фигуры, влиявшие на рынок продовольственных продуктов: Главноуполномоченный по закупке хлеба для армии с его организацией, «Хлебармией», которая вела заготовки продовольствия для армии, а также Главноуполномочен- ный по закупке мяса, жиров, овощей и других продуктов («Загото- сель»), имевший также свою канцелярию и местные организации.

Кроме того, в составе Совещания действовала Комиссия по борьбе с дороговизной под председательством заместителя председателя Особого совещания. Она была как бы малым особым совещанием, занималась рассмотрением и подготовкой всех вопросов, подлежавших обсуждению Особого совещания в тех случаях, когда председатель считал возможным предварительно эти вопросы обсудить в Комиссии. Она созывалась почти перед каждым крупным заседанием Особого совещания. Крупной частью аппарата Особого совещания было Центральное бюро по мукомолью, на которое возлагалось: а) распределение между отдельными районами заготовок муки распоряжением правительства для армии, а также населения в тех случаях, когда оно нуждается в муке, б) установление порядка, выяснение всех фактических данных, характеризующих положение мукомольной промышленности и, в частности, запасов зерна, топлива и мешков, хода производства и потребности в зерне топливе, мешках, в) предварительное рассмотрение проектов твердых цен на муку в связи с проектами твердых цен на зерно, г) разрешение общих вопросов, касающихся содействия мукомолам в заготовке и подвозе зерна, в снабжении мельниц топливом и мешками и т.п.,

д) выработка проекта плана перевозок зерна, муки и топлива,

е) выработка проекта норм снабжения мукой для отдельных местностей, и др.

Формально министру земледелия, как председателю Особого совещания, принадлежало право отменять действия учреждений и министерств, ведавших продовольствием населения «если он усмотрит в этих учреждениях несоответствие с целями снабжения армии и населения». На практике же требовались сложные переговоры для улаживания противоречивых распоряжений местных властей, подведомственных разным министерствам.

Порядка в продовольственном деле достигнуто не было, и междуведомственные распри продолжались. В конфликт ведомств - земледелия (Особое совещание по продовольствию), путей сообщения (Особое совещание по перевозкам), торговли и промышленности (Особое совещание по топливу) - и военных властей часто вмешивалось еще одно ведомство - Министерство внутренних дел, в лице своих местных органов - губернаторов, близко стоявших к продовольственному делу в качестве местных уполномоченных. При этом совершенно очевидно, что министр внутренних дел, будучи председателем Совета министров, хотел поставить этот чрезвычайный государственный орган под свой контроль.

Кроме того, при Министерстве внутренних дел 29 июля 1916 г., в порядке высочайше утвержденного Положения Совета министров, должен был образоваться «Особый комитет для борьбы с дороговизной», на который возлагалось: «выяснение тех сторон экономической жизни страны, в которых удорожание коснулось предметов массового потребления; исследование причин такого удорожания; согласование в необходимых случаях мероприятий отдельных ведомств, поскольку мероприятия эти могут влиять на явления дороговизны, и изыскание мер, направленных к устранению или ослаблению обстоятельств, вызывающих повышение цен на сырье и изделия, а равно на рабочие руки»1.

Таким образом, продовольственное регулирование в империи осуществлялось многими инстанциями, что не способствовало его четкой организации. Не лучше обстояло дело на местах. Местными органами по продовольственному делу были три ряда уполномоченных: 1) уполномоченные председателя Особого совещания по продовольственному делу; 2) уполномоченные по закупке хлеба для армии ^лебармии) и 3) уполномоченные по закупке мяса, масла, овощей (Заготосель).

На бюрократизацию деятельности этого Совещания влияло и то, что уполномоченные председателя этого Особого совещания могли образовывать под своим председательством совещания из лиц, участие которых ими признавалось полезным. В состав этих совещаний входили представители местной администрации, представители иных ведомств, представители местных организаций Земского, Г ородского союза и Военно-промышленных комитетов и в обязательном порядке - член Особого совещания по продовольствию. Состав местных органов отличался крайним разнообразием по количеству входивших в них представителей населения и по различному качеству их деятельности. Местные органы часто не различали совещательные и распорядительные функции от исполнительных и контрольных. В деле заготовки продуктов местные уполномоченные часто конкурировали с земствами и городами, занимавшимися во многих губерниях закупкой продовольствия.

Таким образом, на местах сложилась довольно сложная и пестрая сеть продовольственных органов: уполномоченных по закупке хлеба (главным образом, в губерниях производящих), уполномо-ченных Особого совещания (в губерниях потребляющих), местные совещания, по-разному составленные - губернские, уездные и даже волостные, - обывательские комитеты, порайонные контрольные комиссии для борьбы с дороговизной, местные самоуправления, действовавшие независимо от центральной власти, - все это без ясного плана, а главное, без всякого хозяйственного опыта, без всякой хозяйственности вообще. Все это в значительной степени обостряло ситуацию внутри страны, не могло не вызвать роста ан-типравительственных настроений. В 1916 г. положение было таково, что никакими организационными мерами нельзя было справиться уклонением производителей от продажи сельскохозяйственных продуктов. На очередь дня в полном объеме встал вопрос о введении хлебной повинности: принудительной, как ее называли, «раскладки» или подворной «разверстки». Система разверстки зерновых хлебов и фуража основывалась на сплошной реквизиции хлеба. Органы, которые должны были осуществить эту разверстку по назначенным на каждую губернию обязательным нарядам, становились лишь исполнителями центральной власти. Предусмотренные инстанции для осуществления разверстки - губернские и уездные управы и волостные и сельские сходы - рассматривались «постановлением 29 ноября о разверстке хлебов и фуража»1 как ответственные исполнительные органы, обязанные дать казне причитавшееся по разверстке определенное количество хлеба и фуража. Это был принцип государственного принуждения в чистом виде.

Для казенных закупок устанавливался принудительный порядок поставки хлеба, распространявшийся на всех производителей, которые обязаны были сами предъявлять свой хлеб агентам правительства для продажи его. В этих целях все подлежащее заготовке количество хлеба развёрстывалось последовательно между губерниями, уездами, волостями, сельскими обществами, помещиками и крестьянами. На каждого производителя хлеба падала известная доля подлежавшего заготовке количества, сообразно с находившимися в его владении запасами, и эту долю он был обязан доставить уполномоченному в назначенный срок. Разверстка между губер-ниями была произведена Особым совещанием на основании данных о сборе, остатках хлебов и потребностях в отдельных губерниях. В дальнейшем разверстка производилась органами самоуправления. Всего к разверстке было назначено 12 662 тыс. тонн зерновых1. Эта продразверстка осуществлена властями не была, что в результате сильнейшим образом сказалось на внутриполитической ситуации.

Объем полномочий, которые были предоставлены Особому совещанию по топливу (Осотоп), был гораздо шире того, что ему пришлось осуществлять на практике. По Положению об Особом совещании по топливу, его председателю, предоставлялись сле-дующие права: требовать от предприятий по добыче и заготовке топлива принятия и исполнения заказов и поставок преимущест-венно перед всеми прочими заказами и поставками; налагать секвестр на эти предприятия; устранять в необходимых случаях от службы членов правления, директоров и управляющих предприятий с возложением их обязанностей на других, назначаемых председателем Особого совещания лиц; давать разрешение на принудительное занятие недвижимостей для разработки на топливо растущего в их пределах леса, для хранения и перевозки его с целью устройства жилищ рабочих и т.д.; объявлять продажу топлива исключительным правом казны; определять цены, по которым топливо приобретается казной, а также цены, по которым топливо отпускается потребителям; разрешать заготовление топлива на всякую сумму внутри империи и за границей; устанавливать пре-дельные цены на все виды топлива; изменять, по соглашению с поставщиками, условия заключенных договоров; передавать заготовленное для казенных учреждений всех ведомств топливо другим учреждениям и лицам, работающим для нужд обороны; устанавливать порядок и условия распределения топлива между потребителями; устанавливать размер заработной платы в предприятиях, добывающих топливо; требовать, в случае необходимости, от населения принятия и исполнения гужевых перевозок, а также работ по нагрузке и разгрузке.

Первоначальные меры Осотопа по введению разрешительной системы закупок и поставок топливных ресурсов разных видов к положительным результатам не привели, и тогда Особое совещание начало в принудительном порядке выдавать наряды, что с осени 1915 года превратилось в систему принудительных нарядов. 24 декабря 1915 г. были утверждены правила о выдаче, преимущественно, заказов на донецкое топливо. Принудительный наряд должен был выполняться по специальным, устанавливаемым Особым совещанием реквизиционным ценам, т.е., в сущности, производилась реквизиция топлива, и, пока поставщик не отгружал топлива по принудительному наряду, ему не подавали вагонов для выпол-нения других обязательств. Эта система принудительных нарядов чрезвычайно осложнила разрешительную систему распределения топлива.

Усложнение системы распределения связано было с расширением функции и увеличением исполнительного аппарата районных уполномоченных и Харьковского угольного (горнозаводского) комитета. Поэтому упомянутыми правилами 9 мая 1916 г. сверх районных уполномоченных утверждена была должность Главноуполномоченного по снабжению донецким топливом потребителей империи («Главкотоп»).

Внутренняя организация управления делами Осотопа была построена симметрично по предметам, входившим в круг его ведения: были отделы угольный, нефтяной и дровяной с торфяным, применительно к которым Особое совещание выделило из своей среды угольную, нефтяную, дровяную и торфяную секции.

Угольный отдел занимал центральное положение. Через него проходила разработка важнейших положений, правил и проектов, связанных с распределением минерального топлива.

Важную техническую функцию должен был выполнять общий распределительный отдел, где сосредоточено было составление ежемесячных нарядов на топливо.

Общие вопросы теплового хозяйства находили некоторое отражение в форме полуакадемического изучения в так называемой «тепловой комиссии» . Работа тепловой комиссии, начавшаяся 1 июня 1916 г., основывалась на материалах местных (при районных уполномоченных) «технических отделов».

Начав с регулирования перевозок донецкого угля, перейдя затем и к углям других районов, распространив впоследствии систему плановых перевозок на нефть, керосин, бензин и масла, - Особое совещание по топливу, казалось бы, овладело делом снабжения, но в действительности работа его протекала на поверхности. Оно не располагало никакими возможностями проникнуть в существо экономического оборота с топливом, в финансовые и хозяйственные отношения этой отрасли промышленности.

Попытки вмешательства в область топливного хозяйства с по-строением соответствующих органов воздействия на его внутренние процессы потерпели неудачу.

Разрешительная система, при свободе сделок на топливо, открывала широкое поле для разнообразных торговых комбинаций с вагонами закупленных партий и т.п.

Для борьбы с такими ненормальностями топливного рынка в октябре 1915 г. был выдвинут проект так называемой «общей реквизиции» , с исключительной поставкой минерального топлива Донецкого бассейна в казну и распределением его между потребителями. Это была монополизация распределения, при которой ста-рались не нарушать существующих коммерческих связей. Проект большинством 100 голосов против 10 был отвергнут на 40-м съезде Горнопромышленников юга России .

С лета 1916 г. конъюнктура изменилась. Спрос со стороны по-требителей, имеющих наряды, стал гораздо интенсивнее, так как нарядов выдавалось больше; производители, наоборот, стали более сдержаны в предложениях.

Все попытки решить дело снабжения топливом более решительной политикой ни к чему не привели, и Осотоп остался одним из многих бюрократических органов, неспособных овладеть рынком топлива, как не смогло этого сделать в отношении снабжения населения и армии и Особое совещание по продовольствию.

Особое совещание по перевозкам учреждено было вследствие чрезвычайного расстройства транспорта, наступившего летом 1915 г. Уже с самого начала войны в результате разделения железнодорожных путей на два совершенно независимых друг от друга района (одного, подчиненного министру путей сообщения, и другого, на театре военных действий, подчиненного Полевому управлению) нарушился правильный круговорот вагонов, и установилась невозможность рационального использования железнодорожной сети.

«Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов» считалось, как и другие Особые совещания, «высшим государственным установлением. Никакое правительственное место или лицо не давало Особому совещанию предписаний и не могло требовать от него отчета».

Председатель Особого совещания - министр путей сообщения, осуществляя через соответственные органы Министерства путей сообщения свои распоряжения, имел право : издавать особые временные правила приема, перевозки, хранения, выгрузки и нагрузки грузов; исчислять кредиты на усиление пропускной способности железных дорог и устройство вспомогательных сооружений, на приобретение необходимых для железных дорог материалов, на заказы нового подвижного состава; разрешать сооружение подъездных путей распоряжением за счет казны и на частные средства; разрешать постройку подъездных путей частного пользования; устанавливать принудительное пользование подвижным составом, складочными помещениями, пароходами, баржами и другими судами на водных путях.

В дальнейшем права председателя были расширены, применительно к вновь возникшим задачам.

Ему предоставлено было разрешать для работ по усилению пропускной способности железных дорог и по устройству складочных помещений, а также для сооружения подъездных путей, в неотложных случаях немедленное занятие нужных земель, давать направление вопросам о сооружении железнодорожных линий и об устройстве новых водных путей, необходимых по военным обстоятельствам.

Наподобие председателя Особого совещания по обороне, он мог в необходимых случаях устранять от службы членов правлений, советов и других органов администрации судоходных и транспортных предприятий и назначать других лиц, а также требовать удале-ния служащих предприятия, не отвечавших своему назначению.

Права председателя Особого совещания распространялись и на водные пути. Также, в отношении гужевых перевозок, он имел право требовать от населения принятия и исполнения гужевых перевозок и работ с правом назначения в случае отказа секвестра перевозочных средств и с определением размеров заработной платы за эти перевозки и работы.

При установлении порядка регулирования перевозок Особое совещание исходило, прежде всего, из требований на перевозки, заявляемых тремя министрами — председателями остальных Особых совещаний, как это и явствует из самого названия «Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива, продовольственных и военных грузов».

Особые совещания устанавливали свою потребность в перевозках, род перевозимых грузов, районы потребления, районы отправления, количество и сроки, в течение которых перевозки должны быть совершены. Данные эти направлялись в Управление железных дорог для рассмотрения и составления общего плана в Цен-тральном комитете по регулированию массовых перевозок.

Для урегулирования отношений между дорогами фронта и тыла со стороны Особого совещания делались многочисленные представления в различные инстанции военного ведомства и высшего командования1. Попытка наладить согласованность между штабом верховного главнокомандующего, распоряжавшегося дорогами фронта, и Министерством путей сообщения была сделана путем организации при Ставке 18 сентября 1915 г. Управления путей сообщения. Это был особый отдел штаба, во главе которого стоял представитель Министерства путей сообщения, а в состав его вошли прикомандированные из Управления железных дорог из мест-ных управлении и специалисты Министерства путей сообщения. При такой связи со Ставкой достигалась осведомленность Министерства путей сообщения о планах эвакуации, внезапной переброске войск или задержке Движения на той или иной дороге, несколько большая, чем было до этого. Но этому органу отведена была лишь исполнительная роль. Он не мог справиться с задачей полного согласования, тем более что действия его не распространялись на юго-западный фронт, бывший одним из слабых участков железнодорожного движения. В конце 1916 г. проведено было полное слияние «Управления путей сообщения» с «Управлением военных сообщений» с назначением во главе ген. Кислякова на правах тов. министра путей сообщения.

В Особом совещании по перевозкам много раз возбуждался вопрос о выработке системы плановых перевозок сначала для хлебных и фуражных грузов, по заготовкам Министерства земледелия, а потом и для целого ряда других продуктов. Много заседаний, междуведомственных сношений, записок и докладов предшествовало установлению этого необходимого, но трудного мероприятия.

Попытка Особого совещания по перевозкам перейти к плановой системе получила некоторое практическое разрешение с образованием нового делового органа - Временного распорядительного ко-митета по железнодорожным перевозкам, учрежденного 27 ноября 1915 г. (в порядке 87 ст. Основных законов) под председательством начальника Управления железных дорог. Его задачей было осуществить практически единство и согласованность действий между различными ведомствами в отношении железнодорожных перевозок. В состав Временного распорядительного комитета по железнодорожным перевозкам вошли представители от министерств и от штаба, снабжаемые необходимыми полномочиями от своих ведомств для окончательного разрешения рассматриваемых в Комитете вопросов.

Сложное дело заготовления материалов для материальных потребностей железных дорог побудило Министерство путей сообщения создать Комитет заготовления — отдел, при Министерстве путей сообщении .

Кроме Заготовительного комитета, в Москве была учреждена специальная Комиссия для наличных покупок в Московском районе материалов, нужных для железных дорог (По положению 27 окт. 1916 г.). Под «наличными покупками» разумелись все сделки, по которым фактическая сдача материалов должна была состояться не позже месяца со дня его заключения. Война предъявила огромные требования не только к тяжелой индустрии, но и к промышленности, производящей предметы широкого потребления. Война создала спрос на разные изделия из хлопка, которые до войны не производились в России.

Для координации деятельности уполномоченных председателя Особого совещания по обороне и председателей других Особых совещаний в феврале 1916 г. в губерниях и областях были образованы местные совещания . Эти совещания создавались под председательством губернаторов, в них входили уполномоченные председателей всех четырех совещаний и председатели порайонных комитетов. Такие совещания созывались либо по усмотрению председателя, либо по заявлению отдельных уполномоченных, либо по предложению министров. Они занимались выяснением по-ложения дела, порученного каждому из уполномоченных или представителям ведомств, обсуждением намеченных мероприятий и порядка проведения их в жизнь, рассмотрением возникающих при осуществлении этих мероприятий затруднений и способов их устранения.

Роль центрального координирующего органа, осуществлявшего фактический контроль за всей хозяйственной жизнью страны, играло Особое совещание по обороне. Почти вся крупная промышленность России, на предприятиях которой работало не менее двух третей рабочих страны, находилась в сфере влияния Особого совещания и его заводских совещаний .

С закрытием границ, поступление иностранного сырья сократилось, доставка же в промышленные центры русского сырья вследствие транспортных затруднений была крайне нерегулярна. При срочности выполнения взятых на себя заказов, промышленные предприятия должны были конкурировать на рынке сырья, и тем самым создавалась атмосфера спекулятивного роста цен.

Постепенно в ходе войны государственное регулирование народного хозяйства развивалось от регулирования потребления к сфере производства, с определяющими его моментами (сырье, топливо, рабочая сила) очередь государственного вмешательства в промышленную жизнь дошла и до отраслей легкой промышленности. Предприятия, работавшие на оборону, обращались в Мини-стерство торговли и промышленности с непрерывными жалобами на недостаток снабжения их сырыми материалами. Под давлением этих жалоб и заседаний Военного ведомства Министерство торговли разработало «правила для снабжения сырьем хлопчатобумажных и суконных фабрик» 7 июля 1915 г., а затем по этому образцу и для кожевенных, льняных, джутовых писчебумажных фабрик и заводов. На основании этих правил были созданы соответствующие Комитеты по делам этих отраслей промышленности: 1) «Комитет для заведывания снабжением сырьем хлопчатобумажных фабрик», на основании правил, утвержденных 7 июля 1915 г., дополненных 17 декабря 1915 г., 2) «Комитет по делам суконной промышленности», на основании тех же правил 7 июля 1915 г.,

«Комитет по делам кожевенной промышленности», на основании положения Совета министров от 19 октября 1915 г.,

«Комитет по делам бумажной промышленности», на основании правил от 2 мая 1916 г. и 5) «Комитет по делам льняной и джутовой промышленности», на основании закона 27 ноября 1915 г.

При всей индивидуализации, необходимой по каждой отрасли промышленности, все эти комитеты построены были по одному типу.

Всем им предоставлялось выяснение размеров предельных цен сырья и изделий из него, а также возбуждение вопросов о необходимости применения реквизиций в отношении отдельных партий товаров. Для обеспечения действительного соблюдения нормированных цен все они стали на путь контроля сделок по купле- продаже сырья; сделки регистрировались комитетами, а железнодорожные отправки сырья и полуфабрикатов адресовались исключительно на имя соответствующего комитета, а затем, по надписям на железнодорожных дубликатах, передавались соответствующим поставщикам изделий на армию.

Комитетам предоставлялся надзор за оборонными предприятиями: право обследовать производительность фабрик, выяснять возможность расширения производства и приспособления его к нуждам военного и морского ведомств; распределять между фабриками запаси сырья и заказы, а также устанавливать цены на эти заказы; привлекать предприятия по первоначальной обработке сырья к обработке в первую очередь сырья, принадлежавшего поставщикам военного и морского ведомств, и устанавливать обязательные для этих предприятий порядок и очередь обработки.

Что касается состава комитетов, то в них введены были представители наиболее заинтересованных ведомств, а также в большом числе представители торгово-промышленных организаций. Подробности компетенции и состава комитетов определялись Положениями о них, утверждавшимися министром торговли и промышленности по соглашению с военным министром.

Министерство торговли, на основании уже бывшего к этому времени опыта в регулировании рынка, понимало, что бороться с повышением цен при помощи одних лишь мероприятий запретительного характера бесполезно. Меры эти не достигали цели, так как подвергавшиеся нормированию предметы скрывались, а повы-шение цен проводилось при помощи всяких обходов. Министерство своей политикой создания комитетов стало на путь объединения промышленников, потребляющих сырье и полуфабрикаты. Промышленники же под влиянием этих мероприятий создали целый ряд торгово-промышленных организаций и объединений, не имевших места до войны. Таким образом, Комитеты дали толчок самодеятельности предпринимателей.

К концу 1916 г. в Петрограде насчитывалось около 70 комитетов и организаций, связанных с обороной. Так, например, разгрузкой Петрограда занимались: Комиссия при Государственной Думе, Комиссия Особого совещания по обороне, Комиссия Министерства торговли, Военно-промышленный комитет, Исполнительный комитет Земгора, Земский городской областной комитет, Заводское со-вещание, Особое совещание по перевозкам, Особое совещание по продовольствию, Особое совещание по топливу, Совещание при уполномоченном по топливу и др.1

Определенную положительную роль в деле снабжения и военнохозяйственного регулирования в годы Первой мировой войны сыграли Всероссийский земский и городской союзы и образованный ими Главный по снабжению армии комитет Земгор.

Они возникли одновременно с началом войны. 30 июля 1914 г. был созван Земский союз (Земсоюз) и создан главный комитет из 10 членов. 8-9 августа был образован Союз городов (Согор). В со-ставе Главного комитета Земского союза, который находился в Москве во главе с Г.Е.Львовым, возник ряд отделов по лечебному делу, эвакуации, трудовому посредничеству, помощи беженцам, военнопленным и т.п. Параллельно с ним Согор во главе с московским городским головой Челноковым развернул также отделы: лечебный, эвакуационный, хирургический, санитарный, закупочный. Естественно, что, оперируя большими суммами, поставляя для нужд своей организации средства передвижения, санитарные и лечебные материалы, белье, одежду и т.п., Земский и Городской союзы создали большой хозяйственный аппарат на фронте и в тылу, который не только помогал правительству, но и конкурировал с ним.

Исполнительными органами Союзов были Главные комитеты с их уполномоченными и организованными при них отделами, которые ведали различными отраслями работы: заготовками и снабжением, медицинской частью, санитарными поездами, передовыми отрядами и летучками на фронтах, эвакуацией, санитарной техникой. На местах действовали губернские, уездные и городские комитеты при соответствующих управах из местных работников, на фронтах работали уполномоченные, и иногда образовывались комитеты из членов, делегированных Главными комитетами. Местные комитеты во внутреннем районе организовывали свои лазареты и заведовали лазаретами Главного комитета, исполняя и отдельные его поручения по снабженческим делам и работе красного креста.

Представители обоих Союзов входили во все Особые совещания, образованные 17 августа 1915 г., (по топливу, продовольствию, перевозкам, по обороне), в комитеты при Министерстве торговли, а также претендовали на представительство за границей в комиссиях, занимавшихся закупками.

При Земском союзе весной 1915 г. был образован экономический отдел, занимавшийся разработкой вопросов продовольствия, сельского хозяйства, организации торговли и т.п. Точно так же Союз городов после 2-го съезда, состоявшегося в Москве в феврале 1915 г., образовал Комиссию по борьбе с дороговизной, а 3-4 января 1916 г. созвал экономическое совещание, в котором обсуждались принципы регулирования транспорта, критиковались продовольственные мероприятия, обсуждалась деятельность особых совещаний, разрабатывался план снабжения сахаром, мукой, планировались мероприятия по борьбе с дороговизной и статистическая работа.

Каждый Союз издавал для осведомления о своей деятельности «Известия», но, кроме того, оба совместно с 1915 г. издавали «Известия комитета по снабжению армии».

10 июля 1915 г. оба Главные комитета решили создать единый Главный комитет по снабжению армии Всероссийского земского и городского союзов (сокращенно «Земгор»).

Уже в июле 1915 г. председатель Особого совещания по обороне предложил Главному комитету распределять заказы на предмет выполнения шанцевых инструментов и на предметы конского и обозного снаряжения. С этого началась деятельность Земгора. Главный комитет образовал в Петрограде отделы, а на местах были образованы местные комитеты Земгора. Таким образом, по всей

России, где были земские и городские учреждения, образовались отделения этих организаций, действовавшие уже не под флагом Красного креста, а для других целей, с иными перспективами — сначала хозяйственного, а потом и политического свойства.

Специализация Земгора, в отличие от Военно-промышленного комитета, обозначилась в использовании мелких предприятий - ремесленной и кустарной промышленности для выработки предметов обозного довольствия, инженерного снабжения. Земгор занимался объединением распыленных мелких предприятий в уездные и городские, а также объединением их в одно целое по своим планам, затем он разгружал промышленные центры от мелких заказов. Уже первый период работы показал, что преимущественное назначение Земгора - это мобилизация производств (кузнечных, деревообделочных, шорных), которые могли быть легко объединены единым планом работы под руководством инструкторов комитета. Непосредственное регулирование выражалось (так же, как и в Военно-промышленных комитетах) в составлении общего для мобилизованных предприятий и для местных комитетов плана, исполнение которого было связано с оказанием всякого рода со-действия по доставке металла и топлива, по транспорту материалов и полуфабрикатов.

Так же, как и Военно-промышленный комитет, Земский и Городской союзы принимали деятельное участие в правительственных органах, регулирующих хозяйственную жизнь. Общественные организации пытались проводить в государственных органах идеи широкой планомерности и организованности в деле снабжения и распределения необходимых населению и армии предметов. Эта идея проходила красной нитью через все съезды Союза городов, за нее боролись представители союзов (особенно Согора) во всех правительственных органах; она служила камнем преткновения для общей с правительством работы.

На 9-м очередном съезде промышленников в мае 1915 г. в Петрограде было принято решение поручить Совету съездов представителей промышленности и торговли немедленно организовать центральные военно-промышленные комитеты.

25 июня в Петрограде состоялся Съезд военно-промышленных комитетов, на котором был определен их состав, обязанности и компетенция. 4 августа 1915 г. проект Положения о военнопромышленных комитетах рассматривался в Совете министров, где он и был принят. Положение о военно-промышленных комитетах было утверждено 27 августа 1915 г. «Для содействия правительственным учреждениям, - гласило оно, - в деле снабжения армии и флота всеми необходимыми предметами снаряжения и довольствия учреждаются, на время текущей войны, центральный, областные и местные военно-промышленные комитеты».

Военно-промышленные комитеты являлись общественными организациями, не преследующими коммерческих целей. В соответствии с этим хозяйственные предприятия, принадлежавшие комитетам, поставляли предметы снаряжения и довольствия армии по себестоимости; по заказам, передаваемым через посредство комитетов частным предприятиям и фирмам, могли быть отчисляемы на покрытие общих расходов комитетов особые суммы в размере, определяемом самими комитетами по соглашению с предприятиями или фирмами, но, во всяком случае, не свыше одного процента стоимости заказа.

Целью военно-промышленных комитетов являлось содействие правительственным и общественным учреждениям:

а) в деле снабжения армии и флота предметами снаряжения, до-вольствия и другими необходимыми предметами,

б) в деле разработки и проведения в жизнь плана демобилизации промышленности и целесообразного использования казенного имущества, оказавшегося ненужным ведомствам по окончании войны,

в) в деле восстановления и технического оборудования всех видов транспорта, сельскохозяйственного машиностроения и других отраслей промышленности.

г) в деле снабжения населения предметами необходимой по-требности,

д) в деле осуществления контрольных функций над промышленностью,

е) содействие правительственным и общественным учреждениям во всех областях хозяйственной жизни страны .

Взаимоотношения правительственных учреждений с военно-промышленными комитетами юридически определялись «по ближайшему соглашению комитетов с подлежащими военными и гражданскими властями», но неясно было на практике, является ли Комитет поставщиком ведомств, действует ли он по поручению казны в качестве комиссионера, или же он должен быть приравнен к казенным учреждениям, производящим заготовления для отдельных ведомств. В связи с этим находились и формы отношений с контрагентами Комитета. На практике между комитетами и ведомствами установились отношения применительно к той форме, которая была принята между отдельными ведомствами. Ведомство давало поручение Комитету произвести заготовление определенных предметов; никакого договора ведомство с Комитетом не заключало. Если Комитет признавал возможным принять на себя выполнение поручения, он сообщал об этом ведомству и принимал меры к выполнению заготовления через посредство областных комитетов или заключал непосредственно договоры с поставщиками. В счет заготовления Комитету могли быть предоставлены авансы до 60 процентов стоимости заготовления. На Комитет могла быть возложена ведомствами приемка заготовленных предметов. Некоторые ведомства настойчиво придерживались договорной формы, но юристы все время совершенно правильно конструировали эти договоры, как поручение публично-правового характера.

Особенно тесные связи военно-промышленным комитеты имели с Особым совещанием по обороне, которое оформило свои взаимоотношения с ними Правилами 16 ноября 1915 г. «Комитеты, — говорилось в этих правилах,— производят порученное им заготовление от своего имени за счет средств государственного казначейства всеми способами, принятыми в гражданском и торговом обороте: на основании законов гражданских».

Распределяя заказы, тот или иной отдел Комитета командировал на завод своих агентов для выяснения пригодности предприятия к исполнению поставки, заинтересованности в кредите, в получении материалов и для обследования общего положения предприятия. Заводы сами ставили свое производство под контроль Военнопромышленного комитета, в силу добровольного соглашения, которое они вольны были нарушить в любой момент. ЦВПК имел в составе своей организации целый ряд деловых комиссий, участвовал через своих представителей в правительственных учреждениях и регулирующих органах.

К концу лета 1916 года выявился острый конфликт между ВПК и правительством, что выразилось в передаче заказов предприятиям, не входившим в военно-промышленные комитеты, или объединениям мелкой и средней промышленности, которые не пользовались поддержкой ЦВПК.

Военно-промышленные комитеты старались как можно больше заказов сконцентрировать у себя. Через них прошли заказы на громадные суммы. По состоянию на 1 декабря 1917 г., военнопромышленные комитеты исполнили заказов по артиллерийскому снабжению на 118,9 млн. рублей, по техническому снабжению на 22,9 млн. рублей и по интендантскому управлению на 55,5 млн. рублей. Таким образом, в общей сложности военно-промышленные комитеты исполнили заказов на сумму 197,3 млн. рублей. Заказов же им было предоставлено всего на 349,5 млн. рублей1.

Наряду с Согором, Земгором и ВПК действовал также «Комитет военно-технической помощи», который начал свою деятельность 5 июня 1915 г.

Комитет военно-технической помощи («Технопомощь») был организацией консультативно-вспомогательной, объединявшей на почве интеллектуального родства организации ученых и техников. Его целью было установить связь между специалистами на почве «бороны, использовать взаимный опыт, выработать технические навыки и насаждать технические знания, нужные в деле обороны». Ядром Комитета было Русско-техническое общество, которое в сентябре 1914 г. выделило особую ячейку - Комиссию по промышленности в связи с войной. Затем «Комиссия» превратилась в «Комитет» путем слияния комиссий военно-технической и санитарнотехнической помощи с 19 другими общественными организациями технического характера .

Комитет военно-технической помощи вел инструкторскую ра-боту, в результате которой были организованы курсы военно-строительных техников, старших десятников, автомобильных механиков, автомобильных шоферов, курсы авиационно-наблюдательные, курсы фототехников, электротехников, инструкторов по термической обработке стали, инструкторов по газовому делу, химиков браковщиков по порохам.

«Технопомощь» в целом ряде секций, особенно металлургической и в комиссии сырья, вела серьезную исследовательскую работу, в результате которой остались интересные и практически полезные труды. Комиссия сырья при «Технопомощи» под председательством А.Е.Ферсмана положила начало ряду работ, которые вошли по преемственной связи в работу Комиссии по развитию естественно-производительных сил при Академии наук (КЕПС), а также в Научно-технический отдел ВСНХ.

«Технопомощь» имела также комиссию «по организации духа», издававшую газету «Оборона».

В работе на оборону принимали участие также высшие учебные заведения Петрограда, создавшие объединенные мастерские петроградских высших учебных заведений по почину Технологического института. Эти мастерские выполняли работу, требующую особой тщательности (инструменты), имели свои литейные для чугуна, латуни и алюминия (главным образом, по тонкому литью). Эти мастерские выполнили заказов на 8,5 млн. рублей.

Первая мировая война не только принесла неисчислимые бедствия народам воюющих стран, но и стала серьезным испытанием для государственных механизмов стран-участниц по обеспечению важной функции государства - обороны страны. В этих условиях на первый план выдвигалась необходимость координации функций различных государственных органов России, обеспечивающих достижение победы на фронтах войны.

В войну Россия вступила, не завершив реформ ни в одной из важных сфер жизни: политической, экономической, социальной, военной.

В сфере обеспечения сбалансированности ветвей власти, координации деятельности важнейших звеньев исполнительной ветви власти, Россия представляла собой авторитарное государство, слегка подкрашенное псевдоконституционными реформами. Ско-ординированность ветвей власти обеспечивалась лично монархом. Исполнительные органы власти, представленные Советом министров и малым Советом министров, были бюрократическими учреждениями, ориентированными на выполнение воли монарха. Значительная роль в законодательном процессе также принадлежала Совету министров, что позволяет говорить о реальном объединении, а не разделении властей. Существенная роль Совета министров в законодательном процессе еще больше усиливалась предоставлением ему права принимать законы в порядке ст. 87 Основных законов 1906 г. Совет министров воспользовался этим правом в полном объеме. 654 нормативно-правовых актов было принято за время Первой мировой войны в порядке этой статьи .

В условиях, когда регулярные, образованные в соответствии с Основными законами 1906 г. органы государства перестали справляться с поставленными перед ними задачами, в механизм государства стали вводиться чрезвычайные органы для мобилизации всех внутренних резервов страны в целях обеспечения действующей армии всем необходимым, а также чтобы внести хоть какие-то начала порядка в организацию снабжения мирного населения. Эти органы были в полном смысле слова чрезвычайными — и с точки зрения того, что они организовывались на основе ст. 87 Основных законов России, предоставлявшей чрезвычайные законодательные права правительству, и с точки зрения тех прав и обязанностей, которые предоставлялись этим органам. Данные органы, в условиях, которые они могли счесть экстремальными, могли подчинить своей власти все остальные ветви власти. Предоставлявшееся представителям Особых совещаний право реквизиций, секвестров, а также разработанная в последние месяцы 1916 г. система продразверстки свидетельствовали о все большем повороте царского режима во внутренней политике к мерам прямого управления. В условиях разразившегося политического кризиса между Николаем II и IV Государственной думой в конце 1916 - начале 1917 гг. это могло привести к установлению прямой военной диктатуры. Только нерешительность и непоследовательность императора, по мнению автора, не привели к такому сценарию развития событий.

И еще один вывод необходимо здесь сделать. Безусловно, создание системы особых совещаний было свидетельством и еще одной важной тенденции в развитии государственного управления. Вся система этого управления, конечно, нуждалась в закреплении на конституционном уровне, и изменения, вносимые в эту систему, также должны осуществляться на уровне конституционных поправок. Далее, система органов исполнительной власти представляла собой многоуровневое и многофункциональное образование. Поэтому в системе органов этой власти должны были быть в полном объеме представлены и органы, обеспечивающие функциональные связи между государственными органами, и мощные органы, обес-печивающие контрольную функцию, призванную ограждать государственный аппарат от бюрократизма и коррупции.

Ничего этого в период Первой мировой войны сделано не было. Функциональные органы власти, органы общественного содействия государственному аппарату пошли по проторенной дорожке бюрократизации (в государственно-управленческом отношении) и по пути сплочения правящих кругов против возрастающего недовольства масс (в политическом отношении). В конечном итоге, это и привело к февральской революции 1917 г. и падению самодержавия. Практически бескровная, эта революция явилась результатом длительного процесса делегитимизации власти и утраты ею поддержки со стороны общества.

<< | >>
Источник: Гиляров Е.М.. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме §1. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в России в годы Первой мировой войны:

  1. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА РУБЕЖЕ XXI ВЕКА: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ, ЭВОЛЮЦИИ И ПРЕЕМСТВЕННОСТИ
  2. Глава 1. Южноуральская деревня и власть в 1917-1918 гг.
  3. Глава 3. Крестьянский вопрос в деятельности учреждений военной диктатуры
  4. Глава 4. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ РОССИИ (на основе анализа Конституций РФ 1978 и 1993 гг.)
  5. §2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг.
  6. §3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти
  7. §1. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в России в годы Первой мировой войны
  8. § 2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции
  9. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  10. Власть и монополия на законное насилие
  11. Глава 14. Революции 1917 года и национально-государственное строительство. Республика Башкурдистан
  12. § 4. Государственный аппарат и законодательство в период первой мировой войны (1914-1917 гг.)
  13. ЗЕМСТВА BO ВРЕМЯ ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ: МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЕ КОНФЛИКТЫ И ПАДЕНИЕ ЦАРИЗМА
  14. 1. Необходимость и способы государственного регулирования рыночной экономики
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -