<<
>>

§2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг.


Русско-японская война не стала «маленькой победоносной», на что рассчитывала власть. Первые же крупные просчеты и поражения в ходе военных действий породили в обществе иные настроения. Усугубили ситуацию террористические акты, направленные против пред-ставителей власти.
Убийство министра внутренних дел Плеве породило растерянность в правящих кругах. Попыткой выхода из кризисной ситуации стало назначение Святополк-Мирского, известного своими либеральными взглядами, министром внутренних дел и провозглашение им курса на прекращение противостояния власти и общества. Для первоочередного решения он выдвинул следующий круг вопросов:
преобразовать Правительствующий Сенат с наделением его всеми средствами надзора за деятельностью мест и лиц административной и общественной службы;
преобразовать Комитет министров. Он считал, что его задачей должно было стать согласование направлений деятельности отдельных ведомств по вопросам внутренней политики.
Помимо этих преобразований, им предлагалось пересмотреть Положение о земских учреждениях: четко разграничить сферы деятельности земских и государственных органов; изменить устаревшее городовое положение; принять меры по возрождению церковно-приходских общин; пересмотреть законоположение о крестьянах; Кроме того, он считал необходимым внести изменения в закон о печати с целью смягчения цензуры, в паспортные правила, а также в законы о предупреждении и пресечении преступлений1.
Предложенный Святополк-Мирским план выхода из государственного кризиса не был радикален, но нерешительный император, упорно не желавший никаких перемен, отклонил и его.
К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско- японской войне. Это существенно подорвало как благосостояние империи, так и ее престиж на международной арене. Обстановка в стране накалялась. Необходимость государственных преобразований настойчиво доказывалась Николаю II со всех сторон.
Первая русская революция ускорила реформирование исполнительной власти. Через неделю после событий 9 января 1905 г. в Царском Селе - резиденции императора - заговорили о немедленном создании «настоящего правительства», которое могло бы взять на себя задачу усмирения революции. Разработать проект преобразование высшей исполнительной власти император поручил Особому совещанию под председательством С.Ю.Витте, занимавшего пост председателя Комитета министров. Особое совещание заседало почти ежедневно. Уже на первых порах в Особом совещании преобладало мнение, что реорганизация высшей администрации должна вестись по пути формирования постоянно действующего учреждения. Однако первоначально предполагалось только юридическое обновление прежнего Совета министров. Предполагалось на его рассмотрение вносить законопроекты, законодательные меры, административные распоряжения, имевшие общегосударственное значение .
Проект объединения министров и замечания членов Особого совещания, появившиеся на этом этапе подготовительной работы, должны были рассматриваться 26 апреля 1905 г., но император дал указания прекратить работу Особого совещания, поскольку внутриполитическая обстановка несколько стабилизировалась, и власть перестала спешить с преобразованиями государственного строя.
Нарастание революции к осени 1905 г. заставило верховную власть вернуться к вопросу о реформе государственного управления. На совещаниях Г осударственного совета обсуждались соответствующие проекты.
Результатом обсуждений стала записка императору Николаю II от 27 августа 1905 г., которой предлагались следующие меры по выходу из политического кризиса:
- Совет министров и Комитет министров заменялись одним учреждением - Советом министров;
Совет министров состоял под председательством одного из ми-нистров;
В Совете министров устанавливался единый образ действий в управлении, обсуждались меры высшего управления, требовавшие Высочайшего утверждения;
Никакая общая мера внутреннего управления в порядке испол-нительном не может быть принята чиновными начальниками ве-домств помимо Совета министров;
Право отдельных министров испрашивать посредством всеподданнейших докладов высочайшего повеления отменялась с сохранением этого права за министром Императорского двора и Уделов, Военного, Морского, Иностранных дел .
На этот раз Николай II внимательно отнесся к предложениям Государственного совета, о чем свидетельствовала его резолюция на записке: «Согласен. Рассмотреть прилагаемую записку: в ней очень много верного и полезного» . Данная резолюция фактически стала началом реформирования исполнительной власти в Российской империи.
К началу октября 1905 г. вопрос о реорганизации исполнительно власти настолько назрел, что проекты реорганизации исполнительных учреждений стали появляться в изобилии. Эти проекты имели широкий диапазон от ультрарадикальных до махрово консерватив- ных .
Всеобщая стачка октября 1905 г. ускорила реформу. 13 октября был принят указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и ведомств», согласно которому Совет министров из нерегулярно созываемого органа превращался в постоянно действовавший орган с четкими полномочиями и функциями. Нововведение заключалось и в том, что непосредственное руководство правительством возлагалось на председателя Совета. Он же должен был подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, а также осуществлял контроль за их деятельностью. Министры были обязаны докладывать своему председателю обо всех заметных событиях, так или иначе касающихся их ведомства. Однако через несколько дней Николай II своим указом от 19 октября изменил порядок представления ему председателем Совета министров кандидатов на министерский пост. Полномочия премьера в этой области сводились лишь к обсуждению в Совете министров кандидатов должностных лиц центрального и местного аппарата министерств и ведомств.
Принятые 23 апреля 1906 г. новые Основные государственные законы должны были представлять собой новые начала организации и регулирования деятельности всей системы органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти.
Тем не менее, организация всей системы органов государственной власти продолжала исходить из прежнего деления органов государства на управление верховное, выполняемое лично монархом, и управление подчиненное, принадлежащее отдельным правительственным учреждениям. Правительственные учреждения помогают монарху также и в делах верховного управления, но там характер их деятельности вспомогательный; в подчиненном же управлении деятельность названных учреждений получает вполне самостоятельное значение. Такое положение было декретировано законодательно: осуществляя верховную власть, Император действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется им, согласно закону, подчиненным учреждениям и лицам, действующим его именем по его повелениям.
К высшим правительственным учреждениям принадлежали: департаменты и присутствия Государственного Совета, Правительствующий Сенат, Святейший Синод, Комитет Финансов, Опекунский Совет, Совет Министров, Военный Совет, Адмиралтейств-Совет. Из приведенного перечисления видно, какой сложный аппарат представляет собой высшее управление в России.
К органам подчиненного государственного управления, которые могут считаться органами исполнительной власти, относились Совет министров, в области военной — Военный совет и Адмиралтейств-совет, а также Синод в области духовного управления. Сенату принадлежал высший надзор над некоторыми учреждениями и должностными лицами. Созданный указом императора от 19 октября 1905 г. Совет министров стал правопреемником в области административных дел ликвидированного Основными государственными законами Комитета министров.
Совет Министров состоял из министров и главноуправляющих отдельными частями, принадлежащими к общему министер-скому устройству. Главные начальники прочих частей участвуют в Совете по делам своей части . Право назначения и выбора министров всецело принадлежало монарху и не было ограничено никакими условиями. Главным образом, министры назначались из рядов высшей бюрократии; ответственными они были только перед монархом и подчинены также только ему. В Думе они должны были быть выслушаны в любое время по их требованию, но сами имели право отказываться от объяснений по запросам.
Министры были независимы от народного представительства. Председатель Совета или члены Совета по принадлежности скрепляли Высочайшие указы и повеления . Будучи членами Совета, министры вместе с тем стояли во главе отдельных частей управления.
Правами министров пользовались именно главноуправляющие, т.е. лица, которые заведовали самостоятельными, независимыми от другого министра отраслями управления. Заведующие же лишь частями министерств, хотя бы таковые именовались Главными управлениями, в отличие от главноуправляющих, назывались начальниками главных управлений. Совет министров возглавлялся одним из министров по выбору императора или особым назначенным лицом, которое, не имея портфеля, тем не менее, в этих случаях пользовалось всеми правами министра .
Круг ведения Совета был очень обширен. Кроме объединения деятельности отдельных министров по предметам, как законодательства, так и высшего управления (120 ст. О.З.), ему принадлежали такие важнейшие дела, как: 1) утверждение уставов акционерных компаний, когда требовалось одно дозволение на учреждение компании и не требовалось разрешения в законодательном порядке; 2) назначение пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышало власть министров; 3) представление к высочайшему утверждению особого списка должностей по государственной, гражданской или же общественной службе, занятие в которых освобождает от призыва из запаса в армию, флот и в государственное ополчение; 4) оставление без последствий ходатайств губернских земских собраний; 5) отмена или изменение в определенных случаях постановлений земских собраний и городских дум, не соответствующих общим государственным пользам или явно нарушающих интересы местного населения; 6) предположения о необходимости при-нятия исключительных мер и разрешении кредитов впредь до утверждения новой росписи ; 7) Записки Финляндского Гене-рал-губернатора о делах, требующих рассмотрения в тех случаях, когда генерал-губернатор признавал это нужным, и когда не требовалось изменения действующих в Финляндии узаконений.
Перечень этот далеко не исчерпывающий. Вообще всякое дело, превышавшее полномочия отдельного министра, должно было поступать в Совет . При обсуждении отдельных дел в Совет министров по распоряжению Председателя Совета, с правом совещательного голоса или для представления объяснений, могли быть приглашены лица, содействие которых разрешению дел могло быть полезным .
Совет министров приступал к рассмотрению или по предло-жению Председателя Совета, или по сообщению того министра либо главноуправляющего, к ведомству которого дело относи- лось. Предположения главных начальников ведомств, равно как особых совещаний, комитетов и комиссий по предметам законодательства, а также иным, подлежащим ведению Государственной Думы и Государственного Совета, не могли вноситься в названные органы без предварительного рассмотрения в Совете мини- стров .
Никакая имеющая общее значение мера управления не могла быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров. Председателю Совета министрами и главноуправляющими безотлагательно доставлялись сведения обо всех происходящих в империи событиях и вызванных ими мерах и распоряжениях. Такие меры и распоряжения Председатель Совета, если признавал нужным, предлагал на обсуждение Совета.
Дела, касавшиеся исключительно вопросов Императорского Двора, государственной обороны и внешней политики, вносились в Совет министров лишь по высочайшему повелению или же в случаях, когда руководители соответствующих ведомств признавали это необходимым.
Предложения руководителей министерств и ведомств о замещении главных должностей высшего и местного управления также поступали на обсуждение Совета министров. Правило это не распространялось на должности ведомств Императорского Двора по управлению армией и флотом, а также на дипломати-ческие должности .
Главными начальниками частей предварительно сообщались Председателю Совета министров всеподданнейшие доклады, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств . Такие всеподданнейшие доклады вносились на рассмотрение Совета его Председателем или же, по соглашению его с соответствующим министром, докладывались непосредственно императору (в случае надобности, в присутствии Председателя Совета министров).
По делам, рассматривавшимся в Совете, требовалось едино-гласие. При отсутствии единогласия Председатель просил указаний у монарха . Непременно вносятся на Высочайшее благоусмотрение предположения министров об отмене или изменении действующих законов. Точно также в случаях, когда законы недостаточны, дела представляются монарху через Совет министров.
Основные начала организации министерств, в ведении которых находятся отдельные отрасли подчиненного управления, определялись особым законом - «Общее Учреждение министерств». Согласно этому закону, министерства возглавляли министр, главноуправляющий или главноначальствующий с помощниками - «товарищами» .
Главные составные части министерств: 1) департаменты
(управления, канцелярии); 2) совет министра; 3) общее Присутствие в каждом Департаменте; 4) особенные установления, при некоторых министерствах состоящие.
Департамент и канцелярия делились на отделения, отделения - на столы. Во главе департаментов и канцелярий стояли ди-ректора. В департаментах и канцеляриях, кроме директоров, имелись вице-директора. Во главе отделения стоял начальник отделения или делопроизводитель, а стол управлялся столона-чальником или помощником делопроизводителя.
Помимо департаментов в составе некоторых министерств имелись учреждения, стоявшие выше департаментов по своим властным полномочиям. Такие учреждения обычно назывались главными управлениями, а их руководители, по большей части, приравнивались к товарищам министров.
В большинстве министерств для рассмотрения наиболее важных дел образовывался совет министра под его председательством из товарища министра, директоров департаментов, а иногда и особых членов по назначению монарха.
Руководство общего присутствия департаментов состояло из директора и начальников отделений.
В числе особенных установлений, находившихся в составе министерств, имелись различные технические и ученые комитеты, специальные советы и проч.; помимо начальников отдельных частей и им подчиненных лиц в министерствах имелись зависящие непосредственно от министра чиновники особых поручений, а также различные инспекторы. Среди особых установлений были также коллегии, которые состояли не только из чиновников данного министерства, но также и из представителей других мини-стерств. Особенность этих коллегий заключалась в том, что при наличии разногласий между отдельными министрами по вопро-сам исполнения того или иного решения требовалось соглашение обоих министров.
Министры действовали в рамках общих законов и определенной ведомству компетенции. Однако в экстренных случаях, чреватых причинением вреда или ущерба государству, министры были полномочны действовать по обстоятельствам, с обязательным информированием о принятых ими мерах и причинах их неотложности Сенату .
Подчиненные органы и лица были обязаны исполнять прика-зания министра в точности и беспрекословно (ст. 188), но его власть вместе с тем подчинялась исключительно закону. Поэто-му, если подчиненный усматривал в распоряжении министра или подготовленном им повелении монарха отмену действо-вавшего закона, учреждения или объявленного прежде Высочайшего повеления, он был обязан представить по этому поводу доклад министру. Если же и после этого министр подтверждал свое решение, тогда спорный вопрос должен был вноситься в Правительствующий Сенат на окончательное разрешение (ст. 190) .
Товарищи министров заменяли министров в случае их отсутствия, болезни или по особым поручениям, исполняли отдельные обязанности своих начальников, управляли подразделениями министерства.
В «Общем учреждении» министерств перечислялись следующие министерства: иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, финансов, путей сообщения, юстиции, народного просвещения, Императорского двора торговли и промышленно-сти. Кроме того, имелись два главных управления: 1) землеустройства и земледелия и 2) государственного конноза-водства, а также одно учреждение с наименованием «государ-ственный контроль».
Равными министерствам являлись также установления, не предусматриваемые общим «учреждением министерств», но равные им по правам: 1) Собственная Его Императорского Величества канцелярия, 2) Собственная Его Императорского Величества канцелярия по учреждениям (установлениям) Императрицы Марии, 3) Канцелярия Е.И.В. по принятию прошений, подаваемых на Высочайшее имя.
Своеобразное министерство представляла собой совокупность различного рода бюрократических органов при Священном Синоде, именуемых «ведомством православного исповедания».
Во главе императорских канцелярий стояли главноуправлящие, во главе бюрократических органов Священного Синода - обер-прокурор.
Реформированная таким образом исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в организации высших и центральных органов власти и фактически не тронутую ту ее часть, которая касалась местной власти. Дальнейшие усовершенствования в области организации исполнительной власти касались только высшего ее звена, реформа местных органов исполнительной власти постоянно сталкивалась с мощным противодействием дворянства и администрации при разработке проектов их реформирования.
Да и те министерства, которые входили в состав правительства, отличались большой внутриструктурной сложностью, иногда объединяя в своем составе не одну, а несколько направлений государственного управления, часто трудно сочетающихся между собой. Например, министерство внутренних дел Российской империи, будучи важнейшим звеном внутригосударственного управления, включало в свой состав 21 управление, среди которых были: Совет министра, Г лавное управление почты и телеграфов, Г лавное управление по делам печати, Департамент полиции, Департамент хозяй-ственный, Департамент духовных дел инославных вероисповеданий, Медицинский департамент, Департамент общих дел министерства, Земский отдел, Переселенческое управление, Управление по делам воинской повинности, Ветеринарное управление, Канцелярия министра, Канцелярия министра по делам дворянства, Медицинский совет, Особое делопроизводство по выборам в Г осударственную Думу и Г осударственный совет, Осведомительное бюро, ведавшее передачей в СМИ официальных сообщений и др. Как видим, многие из этих направлений деятельности могли стать объектом управленческого воздействия самостоятельного ведомства. Этот пример свидетельствует и еще об одном недостатке реформируемой исполнительной власти.
Каждое из министерств, входивших в состав правительства, беспокоилось, прежде всего, о выстраивании своей отраслевой вертикали власти, не заботясь особо о взаимоотношениях с другими ветвями отраслевого управления. Совет министров в этом отношении не сыграл роль координирующего органа.
Сразу после создания в деятельности Совета возникли серьезные затруднения, так как правительство рассматривало не только важные вопросы, касавшиеся государственного управления, но и второстепенные. Причина заключалась в том, что даже при наличии объединенного правительства в России бюрократический строй порождал острейшие разногласия между ведомствами. По замечанию министра торговли и промышленности С.И.Тимашева, «в отношениях министерств друг с другом после создания Совета всегда преобладали центробежные силы над центростремительными» . В этих условиях даже маловажные вопросы, если они затрагивали интересы нескольких ведомств, могли быть разрешены только в высшей инстанции, т.е. Совете министров.
Уже 23 мая 1906 г. император разрешил министрам заменять себя заместителями при решении дел в Совете министров. Через два месяца на таких заседаниях присутствовали в основном товарищи ми-нистров, председательствовал на них с сентября 1906 г. обычный заместитель председателя, министр финансов В.Н.Коковцов. Строго говоря, повеление царя от 23 мая 1906 г. противоречило Учреждению Совета министров, допускавшему участие товарищей министров в работе Совета только в случае вступления в управление ведомством . На практике принятые на заседаниях решения определялись как решения Совета министров. Эти заседания являлись своего рода вторым присутствием Совета министров и пользовались правом окончательного решения дел, хотя протоколы их подписыва-лись товарищами министров. После чего они передавались на утверждение императору. Второе присутствие Совета министров собиралось довольно нерегулярно. В 1907 г. состоялось семь заседаний, в 1908 г. - шесть, что по-прежнему приводило к перегруженности в работе Совета министров. В связи с этим П.А.Столыпин, возглавлявший в это время правительство, неоднократно заявлял о необходимости избавить Совет министров от текущих административных дел для лучшего выполнения своей основной задачи - объединять деятельность министерств.
Автором проектов очередных преобразований верхнего звена исполнительной власти был С.Е.Крыжановский, занимавший пост товарища министра внутренних дел. В ноябре 1908 г. он подготовил и передал Столыпину два проекта с предложениями об изменениях в Учреждении Совета министров. Согласно первому проекту при Совете предполагалось образовать особое совещание, в работе которого могли участвовать вместе с министрами и их товарищи. По предположению М.Ф.Флоринского планировалось придать этим особым совещаниям характер постоянно действовавшего вспомогательного органа при Совете министров .
Предусматривалось введение в Совет министров особых «членов по Высочайшему назначению» в качестве своеобразных министров без портфеля. Эта практика существовала на Западе, и Крыжанов- ский был о ней хорошо осведомлен. Там министры без портфеля зачастую назначались для защиты законопроектов в представительных учреждениях.
Во втором проекте речь шла об организации особого совещания, состоявшего из одних товарищей министров, которое стало бы самостоятельным вспомогательным учреждением при правительстве. Компетенции особого совещания первого и второго образца по замыслу Крыжановского были практически аналогичными1.
В условиях непростых отношений премьер-министра с Г осудар- ственной думой, сложившихся к 1908 г., Столыпин не решился на осуществление более радикального первого варианта реформирования Совета министров, а ограничился созданием особого присутствия Совета, где министры имели право заменить себя товарищами. Таким образом, предполагалось не создание отдельного учреждения, а только изменение состава Совета министров на некоторых заседаниях.
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1968. С. 279.
Там же. С. 146.
Чрезмерная загруженность Совета министров решением во-проса второстепенной значимости в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию Малого Совета министров2. Это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках с 1909 г. этот орган назывался Советом министров сокращенного состава. Преобразования эти были проведены в порядке Верховного управления. Столыпин не желал предоставлять Государственной Думе роль учреждения, определявшего устройство правительства. Этим он продемонстрировал независимость исполнительной власти от власти законодательной, а это было наиболее болезненным вопросом в их взаимоотношениях.
22 сентября 1909 г. Малому Совету министров было предоставлено право окончательного решения текущих вопросов управления. Председатель Совета получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения Совета министров что, безусловно, умаляло роль Совета и одновременно усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседания могли проводиться два раза в месяц.
Полномочия Малого совета министров были достаточно широки. В нем, в частности, могло проводиться предварительное (до внесения в Совет министров) обсуждение ряда дел и вопросов. К его компетенции было отнесено и рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреж-дений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов .
Совет министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом министров 27 февраля 1917 г. Председателем его, как правило, император назначал члена Совета министров.
Безусловно, реформа Совета министров 1905 г. призвана была обеспечить согласованность в деятельности центральных звеньев административной системы Российской империи.
Совет должен был «направлять и объединять деятельность главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления» . Права руководителей отдельных отраслей управления подверглись известным ограничениям в пользу Совета министров и его председателя. Реформированный Совет приобрел, таким образом, черты, похожие на кабинет министров в европейских государствах. От способности высшей администрации империи к согласованным действиям во многом зависела и способность режима справляться со вставшими перед ним в начале XX в. проблемами.
П.А.Столыпин, возглавлявший правительство в 1906-1911 гг. считал согласованность в деятельности основных звеньев государственной машины - отдельных ведомств как. Как отмечала в своих воспоминаниях дочь премьера М.П.Бок, «папа говорил, что сила правительства проявится лишь в том случае, если оно будет выносить свои решения «объединенным» министерством и этим облегчит непосильную работу государю» . Особо важную роль в этом отношении П.А.Столыпин отводил Совету министров, задачи которого, по мнению главы правительства, заключались «именно в том, что бы сглаживать несогласия между ведомствами . Для достижения этой цели он использовал довольно широкие возможности. Кроме полномочий, которыми Столыпин располагал как председатель Совета министров, он одновременно являлся и главой одного из важнейших звеньев центрального аппарата власти самодержавия - Министерства внутренних дел. Руководители этого ведомства, традиционно оказывавшие сильное воздействие на ход государственного управления, еще до создания Совета министров и введения должности главы правительства выступали в качестве фактических премьеров .
Использовал П.А.Столыпин для оказания влияния на деятельность руководителей ведомств и Государственную думу. Например, он располагал в III Государственной думе довольно прочной опорой, и его влияние на работу нижней палаты российского парламента было гораздо более значительным, чем влияние любого другого члена кабинета. В этих условиях премьер мог использовать свои думские связи для борьбы с ведомственным сепаратизмом, запугивая излишне самостоятельных коллег перспективой отказа в содействии прохождению через Государственную думу внесенных ими туда законопроектов. В ходе одного из заседаний кабинета, Столыпин прямо заявил по адресу военного и морского министров, выступивших против вмешательства премьера и кабинета в их «внутренние» дела: «...пусть морской и военный министры не участвуют в Совете министров, но тогда пусть и не ищут поддержки Совета министров, а тогда Государственная дума перестанет давать... кредиты» . В целом ряде случаев председателю Совета министров удавалось добиваться назначения на посты руководителей лиц, близких ему по своим взглядам, готовых сотрудничать с главой правительства. Добиваясь необходимого единства действий руководителей ведомств, П.А.Столыпин большое внимание уделял выработке общего для всех членов правительства подхода к тем или иным проблемам государственной жизни. Именно при П.А.Столыпине сложился порядок, при котором «заседания Совета министров распадались на две части - официальную и секретную». В ходе официальной части рассматривались «дела... по заранее рассылавшейся повестке с назначенными к слушанию печатными представлениями»; в неофициальной же - «посвящалась обсуждению различных доверительных вопросов, обмену мнений по делам высшей политики, беседам о внутренних и внешних событиях и т.п.» . Неуклонному соблюдению главами ведомств принципа «министерской солидарности» должно было служить принятое Советом министров в марте 1907 г. решение, согласно которому члены правительства обязывались «не участвовать в партиях Государственного совета» . В период пребывания П.А.Столыпина на посту председателя Совета министров каких-либо принципиальных перемен в нормативных актах, регламентировавших работу кабинета в аппарате власти, не было, но, в целом, ему удалось добиться обеспечения единства в деятельности центрального аппарата власти. В кабинете намечались и согласовывались с главами всех ведомств основные направления правительственной политики, разрешались (и нередко довольно успешно) межведомственные споры. В частности, при обсуждении в Совете министров вопросов внешнеполитического характера, членам кабинета «в большинстве случаев удавалось прийти к взаимоприемлемым результатам» . Кабинет и премьер оказывались в силах пресекать сепаратные действия тех или иных ведомств. Во время острой борьбы в верхах вокруг столыпинской программы реформ Совет министров в целом демонстрировал солидарность с премьером . Влияние П.А.Столыпина, который «держал себя чрезвычайно властно в заседаниях Совета министров», на принимаемые кабинетом решения было весьма велико .
Тем не менее, межведомственные разногласия нередко приобретали весьма острый характер, и Совету министров далеко не всегда удавалось их сглаживать. Разработка крупных правительственных программ, требовавшая согласования позиций ведомств, оказывалась часто непосильным делом. Например, весьма острым был конфликт между Главным управлением землеустройства и земледелия и Министерством финансов, который в значительной степени обусловил отсутствие целостной программы экономического развития России . В то же время Николай II не стеснялся действовать помимо кабинета и премьера, вопреки их рекомендациям, руководствуясь собственными соображениями, мнениями закулисных советников. Так было и со столыпинской программой реформ, похороненной при явном попустительстве монарха .
Отсутствие единства в деятельности ведомств, объяснялась во многом тем, что Совет министров так и не превратился в политически однородное правительство . Создания такого правительства не хотели ни Николай II, ни влиятельные круги в верхах . В Совет министров входили люди не только по-разному оценивавшие складывавшуюся в стране ситуацию, но часто неспособные к совместной работе. В этих условиях, при сохранявшейся прямой подчиненности глав ведомств монарху, разобщенность в действиях отдельных отраслей управления была очень велика. Кроме того, премьер часто не имел «откровенной и искренней поддержки» со стороны членов правительства .
Ситуация усугублялась и неизбежной крайней замкнутостью министров на делах «своих» ведомств. В России все кабинеты были чисто чиновничьими по своему составу, имели «непартийный» характер. Министры как профессиональные бюрократы чаще проникались «частичными целями» возглавлявшихся ими учреждений. В ст. 123 Основных Законов 1906 г. констатировалось, что хотя «председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед государем императором за общий ход государственного управления», однако «каждый, из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения». Коллективная отставка кабинета и формирование нового правительства как единого целого в принципе не практиковались в жизни Российской империи. Гипертрофированный
внутриведомственный интерес членов кабинета стимулировал возникновение межминистерских конфликтов и в тех случаях, когда контакт ведомств был необходим.
Сама природа бюрократического строя стимулировала межведомственную борьбу. Поведение чиновника любого ранга и даже целых административных подразделений, в значительной степени диктуется стремлением к расширению сферы своих полномочий, к повышению престижа, к освобождению от чьего-либо вмешательства в «его» дела. В России, в условиях весьма относительной и после создания Государственной думы связи органов государственной власти с обществом, воздействие «аппаратных» интересов на работу бюрократической машины оказывалось особенно значительным. Чем сильнее чисто бюрократические амбиции влияли на деятельность административного аппарата, тем чаще возникали ситуации, при которых его отдельные звенья выступали только в роли конкурентов, добивающихся перераспределения в свою пользу власти, финансовых ресурсов и т.д. В результате особо острый характер приобретали конфликты из-за размежевания «сфер влияния», когда ведомства почти всегда претендовали на передачу им части управления из другого ведомства. Однако в работе центрального звена исполнительной власти России действовали и иные факторы. Постепенно росло осознание тесной связи между задачами, которые решались отдельными звеньями центральной администрации, необходимости в таких условиях систематического согласования их усилий, выработки общих подходов к соответствующим проблемам. Даже в условиях чиновничьего Совета министров, кабинетная система государственного строя России открывала благоприятные возможности для того, чтобы члены кабинета в целом ряде ситуаций находили друг с другом общий язык.
Сама «кабинетская система», сложившаяся первоначально в Англии, была воспринята не сразу и не всеми странами. Например, видный русский юрист Б.Э.Нольде, анализируя эпоху французской революции 1789 г., писал о том, что в соответствующих актах последовательно проводилось «понятие о министрах, не образующих совета, отдельных друг от друга...». Такая же ситуация, по его мнению, сложилась и в США, где «министры составляют совет только постольку, поскольку это угодно президенту», что превращало американский кабинет, в частности, в некое подобие россий-ского «дореформенного» Совета министров, созданного при Александре II .
Развитие кабинетской системы, объективно ведет к усилению профессионализации управления (когда министры отвечают за строго определенный участок управления), его бюрократизации и росту неформального влияния исполнительной власти. При значительном влиянии на государственное управление профессиональной, несменяемой бюрократии «ведомственная неразбериха дублирование компетенции друг друга, ... соперничество различных ведомств» могут достигать «угрожающих размеров» . Поэтому ситуация, сложившаяся в России в сфере государственного управления в начале XX в., не была уникальной, хотя, бюрократический строй России создавал особо благоприятные условия для развития ведомственного сепаратизма, препятствовал внесению системы в деятельность государственного аппарата. Данное обстоятельство грозило власти особо серьезными неприятностями.
Совет министров не стал объединенным правительством западного образца, что было вызвано рядом причин. Совет министров фактически не имел общей программы и, как правило, не являлся единой командой. «Нередко в одном и том же кабинете работали рядом 2 человека, которых ... решительно ничего не объединяло» . Предложение закрепить в законе право премьера представлять кандидатов в министры было отклонено . Хотя председатель Совета и оказывал на практике значительное влияние на назначения и увольнения министров (кроме военного и морского), однако окончательное решение принимал император, который имел право не согласиться с рекомендациями премьера. Более того, Николай II поддерживал разъединенность своего правительства, опасаясь давления объединенного кабинета и желая сохранить за собой роль верховного арбитра. Этому способствовало правило о решении дел в Совете министров по принципу единогласия, при котором любой министр мог в случае разногласий со своими коллегами апеллировать к императору.
Николай II относился к своим министрам не как к политикам, а как к чиновникам, обязанным исполнять его волю, даже если она и расходится с их мнением. Министры могли исповедовать лишь ведомственную, а не политическую программу . Поэтому министры назначались, как правило, из числа высших чиновников. Они рассматривали себя как слуг царя, а не как политиков, обязанных проводить определенную программу и уйти в отставку при невозможности это делать. Правительство не контролировало законодательную деятельность императора, который не утверждал некоторые законопроекты или представления своего правительства и, наоборот, утверждал законы, против которых его министры воз-ражали в законодательных палатах. В таких условиях о единстве правительства говорить было трудно. Однако идея включения в правительство либеральных политиков, выдвинувшихся не на правительственной службе, активно обсуждалась и в правительстве. В 1905-1906 гг. переговоры об этом велись с участием министров и даже императора , не завершились положительным результатом.
В условиях самодержавного режима координация деятельности важнейших звеньев государственного механизма осуществлялась главным образом лично монархом. Реформа октября 1905 года, хотя и создает первое в истории России правительство в формально-юридическом смысле, тем не менее, обеспечения единства в работе своих ведомств не достигла. Для помощи Совету министров в деле объединения работы ведомств при кабинете к началу Первой мировой войны функционировали специальные органы, появление которых было обусловлено многообразием и сложностью стоящих задач. Об одном из таких органов — Малом Совете министров или Совете министров сокращенного состава, уже говорилось выше. Этот орган был создан в 1906 г. для рассмотрения мелких дел . Другим таким органом было специальное Особое совещание по обсуждению вопросов, связанных с деятельностью Общества Китайской Восточной железной дороги (КВЖД) , созданное в 1906 году. Совещание тесно взаимодействовало с кабинетом, его делопроизводство велось канцелярией Совета министров, а не чиновниками Министерства иностранных дел. В 1907 г. при Совете министров образован был еще один специальный орган - Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского. Его создание обусловливалось развернувшимся после революции 1905 года наступлением царизма на автономию Финляндии.
В 1909 г. при Совете министров был создан еще один специальный орган межведомственной координации - Комитет по заселению Дальнего Востока .
Председателем Комитета царь назначил П.А.Столыпина . Как и особые совещания, представителями ведомств в Комитете стали министры . Комитет являлся чрезвычайным органом, занимавшимся решением приобретшей для самодержавия большую актуальность задачи, и должен был играть видную роль в ее решении. Кроме этих органов после реформы Совета Министров в 1905 г. продолжал существовать целый ряд высших коллегий, не подчинявшихся правительству. К их числу относились Военный и Адми- ралтейств-Советы, Комитет финансов, Синод и пр. По своему статусу эти учреждения были равны кабинету и зависели непосредственно от царя. Принимаемые ими меры (кроме тех, которые нуждались в санкции Думы и Государственного Совета) проводились в жизнь помимо Совета министров, что, естественно, лишало по-следний возможности объединять под своим руководством все государственное управление. Кроме того, ничем не ограниченное вмешательство монарха в деятельность государственного механизма позволяло группировкам внутри него оказывать влияние на управление государством, добиваясь через царя учета своих интересов при принятии тех или иных решений соответствующими звеньями бюрократического аппарата, следствием чего были внутренние распри, закулисные сделки, интриги .
На ход государственного управления чрезвычайно большое отрицательное влияние оказывало и профессиональное несменяемое чиновничество, пользовавшееся определенными привилегиями и склонное отождествлять свои узковедомственные интересы с об-щегосударственными. «Бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена, поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные» . К 1914 г. в полном объеме проявилась неспособность Совета министров координировать работу ведомств, в связи с чем произошло усиление личного вмеша-тельства монарха в их деятельность , но даже его личный контроль не преодолел разобщенности в деятельности министерств . В то же время, сами министерства, весь предвоенный период действовавшие без изменений на основе Учреждения министерств 1906 г., включали в свой состав департаменты и управления, выполнявшие часто разнородные функции, мало обоснованные концептуально в рамках отдельных министерств. Например, ведомством, сложнейшим по структуре и сфере деятельности, было министерство тор-говли и промышленности, которое осуществляло надзор за частной промышленностью и торговлей, управление казенной промышленностью и проводило правительственную рабочую политику. В структуру этого ведомства входили Совет по делам торгового мореплавания, Технический совет, Совет по горнопромышленным делам, Департамент железнодорожных дел, Отдел торговли, отдел промышленности, Главная палата мер и весов, совет торговли и мануфактур, Г орный департамент, Г орный совет, Комитет по холодильному делу, геологический комитет, Российская экспортная палата, Комитет по торговым делам, Комитет для защиты промышленной собственности и целый ряд других подразделений, управление которыми должно было быть самостоятельным.
Вся система органов государственного управления Российской империи включала в состав достаточно большое число государственных органов, обеспечивающих централизованно-бюрократическое управление страной в своей отрасли. Существенным недостатком системы органов исполнительной власти России была и неизменная структура органов местной власти, плохо соотносившаяся с центральными звеньями органов исполнительной власти.
Развитие новых буржуазных отношений в России рубежа Х1Х- ХХ вв. носило весьма неравномерный и противоречивый характер, проявившийся в многоукладном характере социально-экономических отношений, с одной стороны, и разнохарактерному по своему существу составу промышленного производства и транспорта, с другой. Здесь имеется в виду достаточно быстрое и эффективное развитие частных предприятий вместе с развитием финансово-монополистического капитала, а также государственного предпринимательства и появление большого числа казенных предприятий, с их строго централизованной системой управления, чье развитие было связано с необходимостью обеспечить функцию обороноспособности страны, усиленно занимаясь строительством казенных заводов военного и морского ведомств и уделяя огромное внимание транспорту и связи. В этом отношении трудно не согласиться с мнением К.Ф.Шацилло, утверждающим, что в этих двух направлениях российского предпринимательства лежат, с одной стороны, предпосылки возможного построения «хозрасчетного со-циализма», опирающегося на традиции акционерных обществ, что было бы практическим воплощением идеи «социального государства», а, с другой стороны, предпосылки построения «казеннобюрократического социализма», опирающегося на традиции крупного казенного предпринимательства, что выразилось, в конечном итоге, в построении административно-командной системы, которую назвали социализмом .
На изменение формы государства, создание нового механизма государства и органов исполнительной власти отрицательно влияло и переплетение интересов буржуазии с царизмом в экономике. Российское самодержавное государство выступало как крупнейший в стране помещик и капиталист: в конце XIX в. ему принадлежали 1/3 всех земель, 2/3 лесов, 2/3 железных дорог, 7/8 телеграфа, множество промышленных предприятий. Хозяйственную деятельность вели министерства земледелия и государственных имуществ, путей сообщения, военное и морское ведомства, главное управление почт и телеграфов . Не изменилось положение дел в государственном предпринимательстве и после реформ 1906 г., наоборот, за последнюю четверть XIX и вплоть до Первой мировой войны вклад госсектора в доходы бюджета увеличивался. В 1885 г. он составлял 10 процентов, в 1900 г. - 32 процента, а в период с 1905 г. по 1913 г. он держался устойчиво на уровне 60 процентов . Структурные элементы государственного предпринимательства были весьма разнообразны. В начале XX века оно было представлено в промышленности - военными, горными, спиртоводочными и лесопильными заводами: самую крупную группу казенных предприятий составляли военные заводы. К ним примыкали горные заводы, также выпускавшие военную продукцию (в 1908 году на 13 таких заводах было занято 40,5 тыс. рабочих, или 6,5 процентов их обшей численности в горной промышленности). Затем шли спиртоводочные заводы, поскольку государство являлось крупным производителем водки. Лесопильных заводов было всего 4 (в 1911 году); В инфраструктурных отраслях - железными дорогами (70 процентов их обшей протяженности), речными судами, предприятиями связи (казне принадлежала основная, так называемая правительственная, почтово-телеграфная и телефонная сеть); в лесном хозяйстве - лес-ничествами, проводившими заготовку и продажу леса; в сфере обслуживания сельского хозяйства - казенными конезаводами, элеваторами и зернохранилищами, агрономическими участками, прокатными и зерноочистительными пунктами, опытными станциями и т. п.; в полиграфии - типографиями и коммерческими изданиями; в торговле - винными складами и магазинами, торговыми предприятиями в неосвоенных районах (на Крайнем Севере) и при казенных заводах; в банковском деле - Госбанком, его конторами, отделениями и т.д.; казенными курортами - 6 курортов на минеральных водах.
В соответствии с социально-политической обстановкой в стране
изменялись и управленческие структуры, руководившие государственным предпринимательством. Например, в 1894 году Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ с целью повышения продуктивности сельского хозяйства, развития кустарных промыслов и т.д. В ведении министерства оставались и учре-ждения, связанные с управлением и развитием горнозаводской промышленности. Сравнительно второстепенную роль стали играть учреждения, заведовавшие государственными имуществами — Департамент государственных земельных имуществ и Лесной департамент.
Важнейшим направлением госпредпринимательства была реализация винной монополии. Г осударство скупало у частных винокуренных заводов спирт. Его очисткой и изготовлением водки занимались как казенные, так и частные заводы, но под контролем Министерства финансов. Продажа спирта, вина и водочных изделий составляла исключительное право государства, производилась казенными предприятиями — складами и винными лавками. По вкладу в доход бюджета государства (с учетом акцизных сборов) винная продукция занимала первое место (26 процентов в 1913 году, без акцизных сборов на ее долю приходилось 10 процентов). Чистый доход от нее в 1912 г. исчислялся в 654 млн. руб., что составляло 79 процентов к валовому доходу.
Серьезное участие в формировании доходов казны имело такое госпредпринимательство как связь. В доходах госсектора (без акцизов) почта, телеграф и телефон занимали 3,7 процента (1913 год). Чистый доход определялся в 58 млн. руб., или 34 процента к валовому доходу. Но в этой отрасли отмечались слабое обеспечение связью страны и медленный рост ее сети, низкое качество работы, дороговизна услуг. Получая крупный чистый доход, государство уменьшало затраты на расширение сети — по сравнению с развитыми странами Запада уровень расходов в госбюджете на почту и телеграф был самым низким: в 1905 году в России — 2 процента, во Франции — 75, в Германии — 12, в Великобритании 24, в США — 23 процен-та .
6 мая 1905 года для «неотложного удовлетворения насущных нужд сельского населения» Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия. Общее руководство «землеустройством» было возложено на созданный в составе Главного управления в марте 1906 года Комитет по землеустройственным делам. Он осуществлял подготовку и проведение всех аграрных реформ Столыпина, руководство деятельностью губернских и уездных землеустроительных комиссий, разрешал выдачу ссуд и пособий по землеустройству, определял условия продажи и сдачи в аренду казенных земель комитет стал основной структурной частью Главного управления. Другим важнейшим учреждением, проводившим столыпинскую аграрную политику, было Переселенческое управление, переданное в Главное управление землеустройства и земледелия из Министерства внутренних дел. Оно осуществляло руководство переселением крестьян из густонаселенных аграрных губерний на окраины государства.
Существенный вклад в казну вносило лесное хозяйство: 2,7 процента доходов бюджета (1913 год), 57 млн. руб. чистого дохода (1912 год). Государство занималось заготовкой и сбытом лесоматериала казенным и частным потребителям, строило лесопильные заводы. Предпринимательский доход был невелик, основную роль играл рентный доход (за передачу казенных лесных площадей под частные разработки, от продажи леса «на корню») .
27 октября 1905 года правительство учредило новое ведомство — Министерство торговли и промышленности. В этом министерстве были сосредоточены разбросанные по нескольким ведомствам вопросы управления промышленностью и торговлей, попечительства над частным сектором. Некоторые министры этого ведомства были тесно с банками и буржуазной общественностью (В.И.Тимирязев, С.И.Тимашев) . Из Министерства финансов в аппарат нового ведомства были переданы отделы промышленности и торговли, тарифные учреждения и заведование фабричных инспекцией, из бывшего Министерства земледелия и государственных имуществ передано управление горной промышленностью; креме того, в состав министерства вошел аппарат созданного незадолго до революции главного управления торгового мореплавания и портов .
Казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7 процента в общей сумме доходов госбюджета (1913 год). Среди этих предприятий основную роль играли горные заводы: из годового дохода в 22.4 млн. руб. на долю горных заводов приходилось 17 млн. руб. (свыше 75 процен-тов). Государство стремилось перевести их на «коммерческие основания», т.е. хозрасчет. Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к себестоимости «назначать» до 15 процентов на прибыль. Из прибыли осуществлялись модернизация и расширение производства, 10 процентов предназначалось на премирование администрации. «Коммерческие основания» представляли собой определенное приспособление госпредприятий к рынку, хотя, конечно, это еще не был рыночный режим хозяйствования. Для решения определенных общегосударственных задач приходилось отдавать предпочтение нерыночным методам хозяйствования. На казенные предприятия возлагались некоторые функции социальной помощи населению (например, отпуск продукции на льготных условиях) .
Горнопромышленные предприятия под объем производства в соответствии с утвержденной правительством сметой доходов и расходов получали из казны средства в виде «операционного кредита», который возвращали из поступлений от производства продукции и услуг. Специальным целевым назначением выделялись средства на реконструкцию заводов, капитальный ремонт, приобретение оборудования, а также на уплату промыслового налога и сборов с имущества. Финансирование горных заводов осуществлялось так же, как и железных дорог. Горный департамент ставил в заслугу казенным заводам особое качество ряда изделий и низкие цены по сравнению с частными заводами. В действительности у казенных заводов ценового превосходства не было и не могло быть из-за устаревшей технологии, несовершенной организации производства, низкого профессионального уровня руководящих кадров, формировавшихся из отставных высокопоставленных военных и чиновников.
Весьма интересным, с точки зрения взаимодействия частного и государственного предпринимательства, представляется развитие руководства железнодорожной политикой страны. В 1856 г. руководство ею было возложено на Главный комитет железных дорог. В 1858 г. в Главном управлении путей сообщения создается управление главного инспектора частных дорог. В 1865 г. создается Министерство путей сообщения. С 80-х годов правительство отказывается от ориентации на частное предпринимательство в строительстве железных дорог. В 1882 г. в составе министерства было создано управление казенных железных дорог. В 1885 г. был принят Устав железных дорог, вводивший на железных дорогах России единый порядок. В 1899 г. разросшийся аппарат министерства был перестроен — сохранившиеся до этого времени департаменты преобразованы в управления. Комитет по распределению заказов на рельсы, скрепления и подвижной состав выполнял роль госу-дарственного монополистического регулирующего органа, связанного с монополиями .
Если обратиться к показателю вклада госсектора (без налоговых поступлений) в доход бюджета, то из 45 процентов (в 1913 году) на долю железных дорог приходилось около 25 процентов . Управлениям желез-ных дорог из казны выделялись средства на эксплуатационные расходы, которые покрывались поступлениями от оплаты грузов и пассажиропе- ревозок. Оплата определялась тарифами, разрабатываемыми Тарифным комитетом Министерства финансов с участием представителей от железных дорог — с одной стороны, представителей от производителей, потребителей и торговцев (бирж) — с другой.
Строительство железных дорог общегосударственного значения начало государство, но в 70-е годы XIX в. все казенные дороги были переданы частному капиталу. Функционирование частного капитала в железнодорожном хозяйстве на протяжении 20 лет (1857-1877 годы) показало, что частный капитал успешно конкурировал с казенными железными дорогами, но бессистемность в сооружении дорог, ориентация на коммерческие цели в ущерб народнохо-зяйственным, несогласованность в деятельности отдельных об-ществ, низкое качество строительства при высоких ценах привели к тому, что после 1878 года государство выкупило наи-более важные дороги (списав долги на сотни миллионов рублей) и наладило их более успешную эксплуатацию, приступило к осуществлению мер по регулированию частных железных дорог .
Наличие отраслей народного хозяйства, где осуществляется государственное, казенное предпринимательство — не исключение для России, а общее правило капиталистической индустриализации, т. к. на ранних стадиях развития капитализма у многих не хватает первоначального капитала. Однако его характер зависит от конкретных условий той или иной страны. Например, Россия по общему валовому доходу государственного сектора находилась на уровне Германии, но уступала по структуре отраслей, доле государства в отраслевом производстве и результативности государственного сектора. В Германии на долю казны приходилось 93
процента обшей протяженности дорог, в России — 70 процентов и
2
т.д.
Следует отметить и еще одну особенность очень важную для стран второго эшелона развития капитализма — необходимость быстрее догонять и перегонять государства первого эшелона. Особое значение эта политическая причина приобретала для нашей страны вследствие сравнительно слабого развития ее машиностроительной промышленности, основной отрасли всего народного хозяйства. Особое значение она имела для производства вооружений, для деятельности военного ведомства, т.к. значительная часть средств из бюджета, ассигнуемых на производство вооружений, уплывала за границу, что грозило стране прямой зависимостью от заграницы при перевооружении армии. Именно по этим причинам казна уделяла самое серьезное внимание своим предприятиям, хотя установить точные размеры военных казенных предприятий невозможно из-за завесы секретности.
Проведя глубокий и объективный анализ статистики начала XX века, К.Ф.Шацилло говорит о том, что в 1908 г. В России в работе на оборону было занято не менее 75 тыс. человек. Главным недостатком в деятельности казенных заводов, работавших на оборону, была их полная зависимость от дотаций государства, в результате такие понятия, как цена, прибыль, амортизация, контрактные сроки, даже не возникали в умах чиновников. Ими руководили не эти атрибуты политэкономии, а, во-первых, обязанность выполнить план и, во-вторых, корыстная заинтересованность любыми способами получить в своих отчетах липовую прибыль (10 процентов ее, согласно положениям о казенных заводах, выделялось на премию самой этой же администрации за добросовестную работу). Кроме того, деятельность заказчика и владельца этих заводов - Морского и Военного ведомств, вносила хаос в работу, часто уже в период строительства они меняли условия заказов, бесконечно «усовершенствовали» проекты, заставляя ломать одно и переделывать другое. Бесхозяйственность на местах, отсутствие элементарной распорядительности и заводской администрации являлась результатом бюрократической сверхцентрализации. Например, чтобы на крупнейшем предприятии - Тульском оружейном заводе - установить два телефона и выкопать колодец для воды, Главное артиллерийское управление вело длительные переговоры с Военным советом .
В каждом из ведомств, владевших военными заводами, существовала своя собственная организация управления ими. Наиболее древней и заскорузлой была «окружная система» на Урале, установленная еще в начале XVIII в. и немного изменившаяся с тех пор. Недалеко продвинулось с петровских времен и управление заводами Военного министерства. Все военные предприятия подчинялись Главному артиллерийскому управлению (ГАУ); однородные по производству (пороховые, оружейные, патронные и т.д.) контролировались специальными инспекторами, наблюдавшими за их технической и производственной деятельностью. Управление ими было крайне просто и осуществлялось чисто бюрократическим путем — множеством узаконений, разъяснений, инструкций, добавлений и новых разъяснений. Получив утверждение царя на перевооружение или довооружение армии, ГАУ давало наряд на заводы, стоимость выполнения которого вносилась в смету Военного министерства. Когда казенные заводы не могли произвести всей необходимой продукции, объявлялся конкурс, в котором принимали участие и частные заводы, а казенные, если участвовали в конкурсе, объявляли цены, как правило, чуть-чуть более низкие, создавая видимость конкуренции с частной промышленностью.
Наиболее сложно управлялись заводы Морского ведомства. Два из них перешли во второй половине XIX в. из частных рук в казенные, сохранив свою коммерческую организацию, определенную специальным Положением. Это Положение было полно противоречий. Кроме отвечавшего за хозяйственную деятельность правления из трех назначаемых чиновников, была установлена и должность начальника завода, который в техническом отношении и в отношении к внутреннему управлению заводом действовал самостоятельно и независимо от правления. Однако он имел право вмешиваться и в экономические дела — в частности, брать со стороны заказы без согласования с правлением до 10 тыс. руб. Положение, с одной стороны, устанавливало, что все развитие заводов, созда-ние оборотных и запасных капиталов должно производиться из прибыли, а с другой — обязывало устанавливать цены, исходя из «экономической целесообразности», и уточняло: «сумма прибыли по казенным заказам по возможности не должна превышать разницы между стоимостью заказа заводу и ценами, по которым однородные заказы исполняются в России и за границей, если подобное сравнение представляется возможным» . Таким образом, не казенные заводы регулировали цены частных, а частные служили ориентиром для деятельности казенных. Чиновники центральных органов Морского ведомства не желали признавать никакой экономической независимости заводов, меняли по своему усмотрению, без дополнительной оплаты технические условия заказов. Сами представители Морского министерства называли в Думе «грустным явлением... то обстоятельство, что буквально не строилось ни одного судна, которое было бы начато и закончено по одному заранее составленному чертежу. Зависело это от той причины, что постройка начиналась всегда без готовых чертежей, на основании общих эскизов-набросков, которые можно было развивать, расширять и удлинять по произволу» .
В этих условиях правительство были вынуждено провести реформы. Суть их сводилась к тому, что «коммерческое управление» вводилось на всех четырех заводах министерства. Для них создавалось два правления: одно для Обуховского и Ижорского, другое для Балтийского и Адмиралтейского. Оба правления подчинялись Совету, во главе которого стоял товарищ морского министра, отвечавший за всю хозяйственную деятельность ведомства. Новое «Положение об управлении заводами морского ведомства» вводилось с 1 января 1908 г. и было утверждено царем 3 декабря 1907 г. Те-перь экономическая основа их функционирования определялась так: «§ 3. Никаких кредитов по финансовой смете морского министерства на содержание и действие заводов не назначается; расходы же их покрываются из сумм, выручаемых по заказам и из других заводских доходов, а в случае надобности из запасных капиталов». Эти реформы просуществовали недолго. 23 августа 1909 г. царь утвердил новое «Положение об управлении заводами Морского ведомства», в котором не было упоминания о коммерческих основаниях. Заводы Морского ведомства для своего функционирования не могли найти иного способа, кроме как вновь получать средства из государевой казны.
На заводах Военного ведомства и на уральских заводах не проводились какие-либо экономические реформы. Военное министерство, видя недостаточность развития своих технических заведений, ставило перед Советом министров лишь вопрос об их количественном увеличении. Министерство торговли и промышленности, признав, что оно не в силах справиться с убыточностью своих уральских заводов, провело через правительство решение размещать на них только военные заказы и сократило работы на частный рынок, от чего убытки только множились.
Оценивая государственное предпринимательство, необходимо отметить, что в начале XX в. капитализация экономики России не была завершена, что отражалось на положении госпредпринима- тельства:
оно не составило взаимосвязанной внутренней подсистемы с определенным комплексом современных предприятий базовых отраслей;
оказалось крайне разнородным как по отраслевой, так и технологической структуре (выплавка металла на древесном угле);
не имело организационной целостности, было разобщено по ведомствам, каждое из которых руководствовалось своими корпоративными интересами иногда в ущерб народнохозяйственным;
несовершенство хозяйственного механизма, слабая приспо-собленность к рынку;
предпринимателем выступало обюрократившееся, коррумпированное самодержавное государство, олицетворявшее, прежде всего, власть дворянства и чиновничье-военных кругов.
Безусловно, на определенном этапе государственное предпринимательство оказывает своей деятельностью поддержку и частному предпринимательству, но и впоследствии оно не исчезает, а часто выступает естественным противовесом монополистической деятельности частника. В то же время предпринимателю единолично весьма трудно успешно начать свою деятельность на рынке. Акционерные компании - важнейший институт рыночного хозяйства, позволяющий аккумулировать необходимый для ведения современного хозяйства капитал. Само понятие «акционерная компания» - как, впрочем, и сам правовой принцип, на котором она основана (ограничение ответственности акционера стоимостью принадлежащих ему акций), - известны в России с XVIII в. До 1836 г., когда был принят акционерный закон, действовавший вплоть до 1918 г., в России было учреждено 58 компаний. Среди учредителей и акционеров было много высокопоставленных чиновников и представителей аристократии, что стало следствием взаимонаправленных тенденций. С одной стороны, несомненна заинтересованность названных категорий лиц в получении дополнительно значительных доходов, т.к. в глазах дворянства Акционерное общество изначально являлось более привлекательным делом. Несомненна и заинтересованность руководства компаний в привлечении к ее деятельности влиятельных сановников с целью получения государственных привилегий. Эта тенденция развития акционерного предпринимательства в России наблюдалась на протяжении всей его истории.
Эта форма предпринимательства быстро завоевала популярность у населения, и привела к росту стоимости их акций, развитию торговли ими и в конечном итоге — ажиотажу. В результате правительство стремилось регламентировать их. Так появился подписанный Николаем I 6 декабря 1836 г. закон «О товариществах по участкам или компаниям на акциях». Закон зафиксировал разрешительный принцип учреждения акционерных компаний, господствовавший, в тот период и в законодательстве других стран. Закон устанавливал исключительно именной тип акций. Устав компании, равно как и его изменения, утверждались императором.
В области акционерного законодательства вплоть до 1917 г. продолжали существовать многочисленные ограничения для деятельности акционерных предприятий, многие из которых были декларированы еще Законом 1836 года. Это и разрешительный характер учредительства, и обязательный именной тип акций (что обходилось лишь практикой сепаратного законодательства), ограничение прав и размеров землевладения в целом ряде регионов, национальные и вероисповедные ограничения по составу акционеров и правлений и т.д. В 1905 г. даже было введено положение об обязательном выяснении через Министерство внутренних дел благонадежности и имущественного положения учредителей».
Фактически документами 1807 и 1836 гг. были зафиксированы два вида капиталистических объединений — торговые дома и ак-ционерные компании.
Закон 1836 г. устанавливал концессионный порядок учреждения компаний, под которым понимается такой порядок, при котором возникновение каждого акционерного товарищества обусловливается специальным разрешением правительства. Прошение о дозволении учредить акционерное товарищество подавалось в то министерство или Главное управление, к компетенции которого относилась деятельность предполагаемого товарищества. При прошении прилагался проект устава за подписью учредителей. Рас-смотренный и доработанный проект устава вместе с заключением министерства передавался для ознакомления в Совет Министров или, позднее, в Государственную Думу. Только после одобрения указанных государственных органов, а также утверждения императора, было возможно появление нового акционерного общества.
Таблица 2. Развитие акционерных компаний в начале XX в.1 Годы Учреждено компаний Открыто компаний число сумма капитала, млн.
руб. число Сумма капитала, млн. руб. 1901 151 136,7 87 87,6 1902 98 85,6 55 61,8 1903 85 53,0 51 33,5 1904 99 111,0 51 48,6 1905 77 80,7 36 44,2 1906 117 106.1 64 67,2 1907 143 191,5 90 97,9 1908 123 122,2 79 84.9 1909 130 105,7 81 68,3 1910 206 279,7 129 180,4 1911 277 356,9 165 238,8 1912 361 430,2 238 291.4 1913 374 457,1 199 327,5 1914 334 422,5 150 239,2 Несмотря на жесткую правовую регламентацию, акционерные компании в конце XIX-начале XX в. являлись важнейшим институтом рыночного хозяйства, который позволял регулировать необходимые для ведения современного хозяйства капиталы. Последнее десятилетие XIX в. было периодом значительного усиления темпов роста акционерных обществ.
Выделяются два основных периода в развитии акционерного учредительства — до 1909 г. включительно и с 1910 г. Если в 19021909 гг. ежегодно возникало в среднем 63 компании с капиталом 64 млн. руб., то в следующее четырехлетие ежегодно появлялось в среднем 193 компании с капиталом 278 млн. руб. Это свидетельствует о возросших в 1910-1914 гг., годы подъема возможностях российского рынка капиталов — об увеличении массы свободных капиталов — с одной стороны, и росте популярности акционерной формы предпринимательства — с другой. В 1911-1913 гг. возникло 774 компании с капиталом 1114 млн. руб.
В 1912-1913 гг. прекратили свою деятельность приблизительно 69 компаний . К началу 1914 г. в России действовало всего 2181 акционерная компания (без учета железнодорожных) с обшей суммой капитала 4538 млн. руб. С начала 1910 г. общий прирост со-ставил 663 компании и 1718 млн. руб. капитала. До этого таких темпов акционерное учредительство в России еще не знало . Министерством финансов были опубликованы сведения, согласно которым общий действительный прирост акции и облигаций всех акционерных компаний в обращении на российском фондовом рынке за 1904-1912 гг. составил 1629 млн. руб., в том числе торгово-промышленных обществ — 1017 млн. руб. (62 процента), банков — 387 млн. руб. (24 процента) и железных дорог — 234 млн. руб. (14 процентов) .
Анализ статистических данных этого периода показывает, что акционирование охватывало все основные отрасли экономики России. Особенно значительные группы русских компаний традиционно действовали в отраслях по обработке волокнистых веществ, в пищевкусовой отрасли, по добыче и обработке полезных ископаемых, металлов, в машиностроении, торговле и благоустройстве населенных мест. Иностранные компании в основном занимались добычей и обработкой металлов и других полезных ископаемых, машиностроением и благоустройством населенных мест.
Таблица 3. Структура акционерных обществ в 1912 г1. Отрасли деятельности Русские компании число Сумма капитала (млн. руб.) Обработка пищевых и вкусовых веществ 376 390,3 Обработка волокнистых веществ 306 677.7 Обработка животных продуктов 34 44,6 Лесная промышленность и обработка дерева 79 66,9 Бумагоделательное, полиграфическое и изда-тельское производство 90 37,5 Химическое производство 101 148,6 Добыча и обработка металлов 117 457.5 Машиностроение 95 307,1 Производство металлических изделий 54 40.7 Добыча и обработка полезных ископаемых 167 446.6 Обработка минеральных веществ 81 111.6 Торговля и комиссионно-агентурная деятель-ность 226 235,3 Благоустройство населенных мест 159 212,8 Пароходство 50 79,5 Производство транспортных, товароскладочных и комиссионно-ссудных операций 22 21.5 Страхование 19 48,5 Кредитные 56 675,3 Всего 2032 4052,1 После 1902 г. в российской торговле возникло несколько акционерных компаний, являющихся центрами синдикатских объединений. К 1912 г. таких синдикатов было девять: Общество для продажи изделий русских зеркальных заводов, Общество для продажи изделий русских металлургических заводов, Русское товарищество для торговли цементами, Общество для торговли изделиями русских вагоностроительных заводов, Общество для торговли минеральным топливом Донецкого бассейна, «Кровля», «Проволока», «Медь», Русское общество спичечной торговли . География размещения русских торгово-промышленных компаний к началу 1914 г. выглядит следующим образом: 28 процентов акционерных компаний имели правление в Петербурге; 20 процентов — в Москве; 5 процентов — в Варшаве; 5 процентов — в Киеве; 2 процента — в Риге и Лифляндской губернии . Значительная часть руководящих органов акционерных компаний находилась в Петербурге и Москве.
Можно сказать, что акционерная форма организации капитала в конце XIX — начале XX вв. начинает занимать ведущие позиции в российской экономике. Процесс акционирования отечественной промышленности во многом зависел от экономической и политической конъюнктуры в стране. В частности, по темпам акционерного учредительства выделялся период предвоенного промышленного подъема. Хотя эта форма предпринимательства завоевала большую популярность в обществе, вплоть до 1917 г. продолжали существовать многочисленные ограничения для деятельности акционерных предприятий. Ярким примером является разрешительный (а не явочный, как на Западе) характер учреди-тельства акционерных компаний. Вместе с тем в начале XX в. представители торгово-промышленного класса, выступая за свободу капиталистического предпринимательства, активно воздействовали на Совет Министров и Министерство торговли и промышленности.
В российской экономике начала XX в. наряду с ассоциированной формой предпринимательской деятельности существовала и индивидуально-частновладельческая. Законодательно-правовой статус последней был определен еще в манифесте 1807 г. «О даро-ванных купечеству новых вкладах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предпри- ятий» . Этим актом устанавливалось два «купеческих товарищества»: полное и на вере (коммандитное). Приемы организации торговых домов в России оставались неизменными до конца 1917 г.
Основным нормативным документом при организации торгового дома являлся нотариально заверенный «товарищеский договор», в котором фиксировались взаимные обязательства сторон, участвовавших в деле. Открытие деятельности самих фирм происходило явочным порядком. Товарищество было обязано оповестить о начале работы купечество циркулярами. Договор товарищества предоставлялся в Купеческую Управу или Городскую думу. Датой основания торгового дома считалось время регистрации соглашения в купеческих сословных или административных органах местного управления. Договор был или бессрочным, или заключался на определенное время — от одного года до 10-15 (иногда и более) лет.
Два вида торговых домов имели некоторые существенные отличия, законодательно зафиксированные. Так, согласно Уставу торговому, товарищество полное «образовывалось из двух или многих товарищей, положивших за основу действовать общим именем всех» . Полными товариществами были преимущественно семейные предприятия или фирмы, объединявшие небольшой круг близких лиц. Предприятия в форме коммандитных обществ представляли более высокую форму ассоциирования капитала. Согласно закону, они «образовывались из одного или многих товарищей с приобщением одного или многих вкладчиков, которые вверяют первым известные суммы своих капиталов в большем или меньшем количестве» .
Главное отличие товарищества на вере от полного состояло в том, что вкладчики доверяли свой капитал действительным руководителям дела, не участвуя непосредственно в управлении. Все участники таких предприятий разделялись на две категории: на полных товарищей, которые несли полную личную ответственность за деятельность предприятия, и на вкладчиков, участвовавших в деле только точно определенным капиталом или вкладом, в случае банкротства отвечавших только в размере своих взносов. Между полными товарищами и вкладчиками существовали и другие отличия, вытекавшие из сложившейся предпринимательской практики. Если первые могли делать взнос как в денежной форме, так и капитализированным имуществом, то вкладчики вносили свою долю исключительно деньгами. Распределение прибылей происходило в соответствии с размером вклада каждого участника.
Достаточно широкому распространению товарищеских форм организации капитала способствовал явочный порядок их учреждения, в то время как образование акционерно-паевой компании было сопряжено с большой тратой времени, значительных средств и часто имело непредсказуемый результат. Кроме того, крупнейшие коммандитные товарищества по своей организационной структуре и масштабам деятельности часто являлись как бы безус- тавным вариантом акционерной компании. Привлечение вкладчиков к деятельности этих товариществ осуществлялась обычно путем реализации особых ценных бумаг — товарищеских паев, которые, в отличие от ценных бумаг акционерных обществ, не могли переходить из рук в руки и не подлежали котировке на бирже. Вместе с тем следует различать торговый дом и уставное полное товарищество, так как для них характерны разные уровни ассоциирования капитала, отражающие качественно иные ступени их развития.
Распространение торговых домов продолжалось и в начале XX
в. Наиболее полные сведения о них содержит «Указатель действовавших в империи акционерных предприятий и торговых домов» под редакцией В.А. Дмитриева-Мамонова . В издание включены данные о 3616 торговых домах, зарегистрированных во всех районах империи, кроме Польши и Амурского района. По сравнению с 1892 г. количество товарищеских предприятий увеличилось более чем вдвое . В начале XX в. торговые дома впервые были зарегист-рированы в Кашире, Кутаиси, Минске, Новгороде, Омске и других городах.
Остальными пунктами регистрации были главные торговопромышленные центры России. На первом месте по-прежнему стояла Москва — 28 процентов из общего числа; далее следовали: Санкт-Петербург — 13 процентов, Рига — 7 процентов, Одесса — 5 процентов и так далее. Подчеркнем, что в данный период торговые дома выступали не только как торговое предприятие, но и в качестве торгово-промышленных фирм, непосредственно участвовавших в производстве сырья и изделий. В последующие годы количество торговых домов увеличилось на 68 процентов. К предвоенному периоду товарищеские ассоциации были распространены практически во всех регионах империи. Однако по степени их концентрации выделялись главные индустриальные и торговые центры России: Москва, Петербург и другие. Преимущественно в столичных городах регистрировали наиболее крупные фирмы. Например, в 1911 г. московским и петербургским торговым домам в совокупности принадлежало 47 процентов всех аккумулированных капиталов. Отмеченная для более раннего периода степень концентрации капиталов в небольшой группе фирм не только сохранялась, но и увеличивалась. В 1910 г. на 6 торговых домов (т.е. 8 процентов от общего числа) приходилось свыше 60 процентов аккумулированных капиталов. Крупнейшим среди них был конгломерат предприятий под фирмой полного товарищества «Наследники Л.Е.Кенига», зарегистрированный в Петербурге в 1904 г. (в 1911 г. капитал — 21 млн. руб.). Это предприятие принадлежало трем представителям известной семьи сахарозаводчиков Кенигов. В состав фирмы помимо крупного рафинадного завода в Петербурге входило еще несколько свеклосахарных и рафинадных заводов, а также винокуренные, кирпичные и лесопромышленные предприятия; несколько муко-мольных мельниц, конный завод. По оценке Министерства торговли и промышленности число занятых на предприятиях фирмы Кенига достигало 20 тыс. рабочих .
Процесс создания товарищеских ассоциаций интенсивно протекал в годы промышленного подъема перед Первой мировой войной. За 2,5 года, с середины 1911 г. до конца 1913 г., их число увеличилось с 6063 до 9202, или почти на 52 процента. В то же время сумма задействованных капиталов возросла немногим более чем на 10 процентов, что говорит о том, что рост этот происходит за счет сравнительно небольших фирм . Падение среднего показателя капитала на одно предприятие было следствием реорганизации многих крупнейших фирм в уставные акционерно-паевые предприятия, чему способствовала благоприятная экономическая конъюнктура . Кроме того, в этот период наблюдалось, с одной стороны, повсеместное сокращение капиталов у архаичных полных товариществ, а с другой стороны — значительный рост его у организационно более эластичных и социально мобильных коммандитных обществ .
Следует подчеркнуть, что в указанное время торговые дома сумели приспособиться к экономическим условиям монополистического капитализма. Процесс адаптации товарищеских ассоциаций ярко проявился в следующих фактах. С одной стороны, торговые дома возникали в таких качественно новых отраслях предпринимательства, как кинематограф и автомобильные перевозки. Множилось число товарищеских объединений, занятых посредническими операциями. В частности, отдельные крупнейшие торговые дома выполняли функции «контор по продаже» монополистических объединений или являлись своеобразными координационными центрами таких союзов . Вместе с тем появлялись в различных отраслях промышленности и торговли товарищеские ассоциации, учреждаемые известными дельцами-предпринимателями.
Таким образом, в начале XX в. форма организации капитала в виде торгового дома активно выполняла свои экономические функции, соседствуя с финансовым капиталом, иногда переплетаясь с ним. Предпринимательская деятельность в рамках товарищеских предприятий была переходным этапом от неорганизованной деятельности к предпринимательству монополистической эпохи.
<< | >>
Источник: Гиляров Е.М.. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме §2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг.:

  1. Литература
  2. Глава 2. Организация земельного дела в период смены власти (лето — осень 1918 г.)
  3. Ислам и национализм
  4. ТЕМА 14. РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В НАЧАЛЕ XX в.
  5. §2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг.
  6. §3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти
  7. § 2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции
  8. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  9. §4.2. Виды формы правления
  10. 1.5. Переходный государственный режим
  11. ИСТОРИОГРАФИЯ ВОПРОСА
  12. Изменения в общественном строе России
  13. Объединения РОССИЙСКИХ ЗЕМСТВ
  14. ГЛАВА IX. НОВАЯ ИСТОРИЯ СТРАН ЕВРОПЫ И АМЕРИКИ
  15. ГЛАВА XIV. РОССИЯ В НОВЕЙШЕЕ ВРЕМЯ
  16. Список источников и литературы
  17. Примечания
  18. Экономическое развитие Франции на рубеже XIX-XX вв.
  19. Хронология (календарь) событий по охране природы*
  20. ВВЕДЕНИЕ
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -