<<
>>

§1. Предпосылки реформы исполнительной власти


Несмотря на всю непоследовательность и противоречивость буржуазно-демократических преобразований второй половины XIX века, формирование новых отношений капиталистического характера достигло в стране в конце века значительных успехов.
При этом оно оставалось весьма противоречивым, отягощенным грузом нерешенных и не решаемых властью проблем.
Бурно развивавшемуся российскому капитализму (только в 90-х годах в Империи возникли 40 процентов всех действовавших накануне революции 1905 г. промышленных предприятий), было тесно в рамках абсолютной монархии. Еще недавно, будучи отсталой аграрной страной, российское государство к 1900 году по общему объему производства вышло на 5-е место в мире, уступая лишь США, Англии, Г ермании и Франции . Возникавшие в России отрасли промышленности оснащались самым современным оборудованием мирового класса из разных стран. Для организации производства (особенно крупномасштабного машинного) приглашались иностранные высококвалифици-рованные специалисты. Высокоразвитые страны мира были заинтересованы в том, чтобы вкладывать средства в российскую промышленность - для них это оборачивалось огромными прибылями, вывозимыми за рубеж. В 1900 году сумма зарубежных капиталовложений в наши промышленные предприятия составляла почти 5 миллиардов рублей .
В России, как и в странах Запада, процесс промышленного раз-вития носил неравномерный характер. Середина 90-х годов ознаменовалась бурным подъемом экономики, продолжавшимся до кризиса 1900-1903 гг. За последние сорок лет XIX в. объём промышленной продукции в России увеличился в 7 с лишним раз, в то время как в Германии - в 5, во Франции - в 2,5, в Англии - в 2 с лишним раза . Такие высокие темпы прироста промышленной продукции в значительной мере объяснялись относительно слабым уровнем промышленного развития России к началу 60-х годов — им сопутствовали и сравнительно низкая производительность труда, и низкий уровень производства товаров на душу населе-ния. В то же время в России существовала нехватка капиталов. «Общая сумма капиталов, привлеченных не только в акционер-ное, промышленное и торговое дело, но и на потребности государственного, городского, банковского и земельного кредита», составляла 11 млрд. руб., «из коих около половины притекали из-за границы», в то время как в Германии и Франции «итог движимых ценностей» превышал 30 млрд. руб., а в Англии - 60 млрд. руб. .
Развитие промышленности в России способствовало росту и концентрации рабочего населения. По данным, основанным на отчетах фабричной и горнозаводской промышленности, земств, а также переписи населения 1897 г., к началу XX в. в России было 14,2 млн. наемных рабочих, в том числе промышленных - 1,9 млн., сельскохозяйственных - 3,2 млн., кустарно-ремесленных - 4,6 млн. и 3,7 млн. отходников . К началу XX в. из 1,5 млн. рабочих разных отраслей промышленности почти половина (46 процентов) были заняты на 589 крупнейших предприятиях страны. 216 фабрик и заводов имели более тысячи рабочих, а 373 - от 500 до 1000 . Следствием развития промышленности стал значительный рост городов и городского населения. К концу 90-х годов в них проживало более 17 млн. человек, или около 13,25 процента всего населения империи .
По переписи 1897 г., население обеих столиц превышало миллион человек. Около полумиллиона жителей было в каждом из двух других городов Российской империи - Одессе и Варшаве. Города приобретали промышленный облик. Петербург превратился в центр машиностроения, в нем развивались новые отрасли промышленности - химическая и электротехническая. Московский промышленный район сохранил за собой положение крупнейшего в стране. Помимо старых (Центрального промышленного района и Урала), возникали новые - угольно-металлургический район на Юге страны и нефтяной район в Баку. Металлургические заводы Юга строились на иностранные капиталы, были оборудованы но-вейшей техникой и отличались высокой производительностью труда. К началу 90-х годов внутреннее производство удовлетворяло потребности страны в чугуне на 93,7 процента, железе - на 91,7, стали - на 97,1 процента.
Особенностью экономического развития пореформенной России, сохранившейся на длительный период, был обширный и растущий государственный сектор экономики. Государственное предпринимательство в России ХХ века было представлено военными, горными, спиртоводочными и лесопильными заво-дами. Всего в систему казенного хозяйства входили более 700 предприятий обрабатывающей промышленности . В других от-раслях народного хозяйства оно было представлено железными дорогами и мастерскими, портовыми сооружениями и речными судами, предприятиями связи, коммунальными предприятиями, лесничествами, охранявшими и восстанавливающими леса, за-готовлявшими и продававшими лес; в полиграфии - типогра-фиями и коммерческими издательствами; в торговле - складами и магазинами; в сельском хозяйстве - конезаводами, элеваторами, зернохранилищами, образцовыми фермами, опытными станциями и т.д. Кроме того, примерно половина всего земельного фонда и недра страны принадлежали казне . Общий вклад госсектора в бюджет страны составлял от 32 про-цента в 1900 г. до 60 процентов в 1905 г. С конца XIX в. госу-дарство пыталось приспособить свои предприятия к рынку, перевести их на коммерческий расчет. Режимы в госпредпри- нимательстве были разными: рыночными, нерыночными, сме-шанными. Рыночный режим был характерен для железных до-рог, коммунальных предприятий, нерыночный — для проведения шоссейных и грунтовых дорог, предприятий сель-ского хозяйства, смешанный режим применялся на предпри-ятиях связи, в портовых сооружениях (в урезанном виде - на военных и казенных заводах).
В пореформенной России велось интенсивное железнодорожное строительство, особенно в 70-е и 90-е годы. В среднем в России в это время строилось около 3 тыс. верст железных дорог ежегодно. В XX век Россия вступила, имея вторую в мире по протяженности железнодорожную сеть, причем 40 процентов ее были построены в 90-е годы. Железнодорожное строительство способствовало развитию промышленности, сосредоточению капиталов в руках крупных финансистов и фабрикантов.
Бурное железнодорожное строительство, развитие промыш-ленности и торговли ускорили приток в сферу предпринимательства представителей разных сословий русского общества и процесс консолидации русской буржуазии. К началу ХХ века число предпринимателей, относившихся к разряду крупной буржуазии, достигало 1,5 млн. человек .
Несмотря на бурное развитие промышленности, к концу XIX века Россия оставалась аграрной страной: % населения страны были связаны с сельским хозяйством. Русское крестьянство было самой большой и самой бесправной частью населения страны. Перейдя в состояние «свободных сельских обывателей», крестьяне были причислены к разряду «податных сословий» и оставались основными налогоплательщиками. Тяжелым бременем на крестьян легли выкупные платежи. Кроме общих для всех сословий казенных и земских сборов, для крестьян были установлены: мирские сборы и повинности, налог на обязательное страхование строений, сборы на пополнение продовольственных капиталов.
Мир оплачивал содержание сельских церквей, выборные крестьянские должности.
Вплоть до аграрной реформы Столыпина частная собственность на землю в полном объеме отсутствовала. После отмены крепостного права 4/5 надельных земель оказались в общинном землепользовании . Община несла ответственность за уплату податей. Сельские сходы определяли раскладку налогов между членами общины, разделяли между ними земли, осуществляли надзор над налогоплательщиками. Община могла отбирать у недоимщиков наделы, подвергать их телесному наказанию по приговору во-лостного суда. В особых случаях вышестоящая администрация прибегала к мерам взыскания: продаже недвижимости и скота, принадлежавших недоимщикам. Крестьянство было связано существовавшей паспортной системой, ограничивавшей воз-можности свободного передвижения.
Тем не менее, реформы второй половины XIX в. способствовали социальному расслоению крестьянства и выделению из крестьянской среды наиболее обеспеченных фермерских хозяйств. Однако процесс этот «шел замедленными темпами и в целом не достиг широкого размаха» . Зажиточная часть крестьянства стремилась к увеличению своих наделов. В то же время массы беднейшего крестьянства страдали от малоземелья и чересполосицы, разорялись и превращались в пролетариев. В 50 губерниях Европейской России было 395 млн. десятин земли, но из них только 280 млн. пригодных для ведения сельского хозяйства. Из общего количества земель в 1905 году 154,6 млн. десятин (39,1 процента) принадлежали государству, церкви и городам, 138,7 млн. (35,1 процента) составляли надельные земли и, наконец, 101,7 млн. (25,8 процента) - частновладельческие. Из них 53,1 млн. десятин принадлежали дворянам, 20,4 млн. - разным группам городского населения, 13,2 млн. десятин находились в личном владении крестьян, 7,6 млн. - у крестьянских товариществ и 3,7. млн. - у сельских об-ществ . Лучшие земли принадлежали представителям высшего сословия - дворянам. Тем не менее, к 1905 году крестьянские земли (надельные, находившиеся в личном владении, а также во владении обществ и товариществ) составляли около двух третей всех обрабатывавшихся земель. Крестьянское хозяйство занимало «доминирующее положение в сельскохозяйственном производстве» .
В пореформенный период в Европейской России резко увеличился прирост сельского населения - с 1863 по 1897 г. на 26 323 тыс. человек. За эти годы около 3 млн. крестьян ушло в города и превратилось в наемных рабочих. К началу XX в. в Европейской России возникло аграрное перенаселение . Это капиталистическое по своей природе явление стало одной из причин усилившегося еще в 90-е годы переселенческого движения в Новороссию, на Кавказ, в Заволжье, Сибирь, Казахстан и Среднюю Азию. Крестьяне устремлялись на новые земли из густонаселенных районов страны: земледельческого центра, Левобережной Украины, Поволжья, Восточной Белоруссии и Киевской губ. Правобереж-ной У краины .
В 80-е годы, под влиянием мирового аграрного кризиса, началось падение цен на хлеб, затянувшееся почти до конца 90-х годов . Подавляющее большинство российского крестьянства не способно было бороться с падавшей доходностью своих хозяйств. Противостояли мелкому крестьянскому землевладению крупные помещичьи хозяйства. Из 219 млн. десятин обшей площади помещичьей и крестьянской земли, помещикам принадлежало 79,3 млн. десятин, (36,2 процента) «более трети земли находилось в руках собственников, доля которых в числе всех владельцев земли едва превышала 1 процент» .
Большинство помещиков были потомственными дворянами, а среди крупных землевладельцев преобладали представители старинной титулованной знати . К 1897 г. в «империи насчитывалось 1853184 потомственных, личных дворян и классных чинов-ников (с семьями) (без Польши, Финляндии и Прибалтики - 1653211), что составляло около 1,5 процентов численности населения» . Удельный вес поместного дворянства в общей массе самого привилегированного сословия империи упал в пореформенный период, но все еще оставался значительным и достигал к началу XX в. около 30-40 процентов .
Во второй половине XIX столетия ускорился процесс имущест-венной дифференциации поместного дворянства. С 1877 по 1905 г. в общей массе дворян-землевладельцев несколько возрос процент владельцев мелких поместий за счет сокращения средних. Обедневшие и разорявшиеся помещики превращались в простых хлебопашцев, попадали в разряд среднего и мелкого чиновничества. К 1905 г. в 44 губерниях Европейской России было 59748 поместий размером до 100 десятин, в том числе 33205 владельцев имели земельные участки менее 20 десятин и реально уже не относились к классу помещиков. Владений от 100 до 500 десятин было 25557, от 500 до 1000 десятин - более 8 тыс., от 1000 до 5000 - 6882 и, наконец, свыше 5000 десятин - только 1131 владение .
Острота конфликта в аграрном секторе экономики страны выражается и такими цифрами: 1 0,5 млн. крестьянских дворов имели примерно столько же земли, что и 30 тыс. поме-щиков .
Особенность помещичьего землевладения в России состояла в высокой концентрации земель в руках небольшой группы владельцев. Почти 4/5 всей площади помещичьих земель приходилось на владения размером свыше 500 десятин .
Развитие капитализма в сельском хозяйстве приводило крупное землевладение к постепенной утрате им своего дворянского характера. К 1905 г. около одной трети крупных земельных собственников были выходцами из купцов и крестьян. В пореформенный период получило развитие дворянское предпринимательство. Крупные землевладельцы стали вкладывать капиталы в акционерные компании и промышленные предприятия. Русская пореформенная деревня оказалась вовлечённой в буржуазную аграрную эволюцию.
Анализ В.И.Лениным данных всеобщей переписи населения за 1897 год дает следующую картину социальной структуры Российской империи: из 125 млн. жителей Российской империи сельскохозяйственное население составляло - 97 млн., торгово-промышленное - 21,7 млн., непроизводительное - 6,9 млн. чело- век . определил и классовую структуру российского общества:
Крупная буржуазия, помещики,
высшие чины и прочие ~ 3,0 млн. жите
лей
Зажиточные мелкие хозяева ~ 23,1 млн.
Беднейшие мелкие хозяева ~ 35,8 млн.
Пролетарии и полупролетарии ~ 63,7 млн.
В стране проживали представители 146-ти национальностей , большую часть которых - порядка 85 миллионов - составляли русские, украинцы и белорусы . Несмотря на множество конфессий в стране, люди разных вероисповеданий традиционно сосуществовали довольно мирно. В Империи около 70 процентов населения составляли представители православия, более 9 процентов - сторонники римско-католической церкви, почти 3 процента - протестанты, 11 процентов - магометане, свыше 4 процента - иудеи . Почти 27 миллионов жителей России, т.е. каждый 5-й, были грамотными: умели писать и читать по-русски или на своем родном языке . В государстве насчитывалось 250 тысяч священнослужителей, 213 из которых представляли православную церковь. Купече-ство по численности почти не уступало деятелям церкви. Ненамного отставали от них деятели административных государственных органов, суда и полиции - почти 225 тысяч человек .
Важную роль в общественной жизни России играла интеллигенция. Трудно не согласиться с мнением крупнейшего исследователя проблем русской интеллигенции В.Р.Лейкиной-Свирской, которая считала, что социальная роль интеллигенции проявляется в осуществлении ею исторически обусловленных общественных функций . По переписи 1897 г. насчитывалось приблизительно 870 тыс. человек умственного труда . Благодаря своим знаниям и политической грамотности интеллигенция представляла активную политическую силу общества.
В российской интеллигенции были представлены и элементы служилой интеллигенции, участвовавшей в обеспечении управления важнейшими отраслями государственного управления. Но наиболее массовыми слоями интеллигенции стали ее представители, участвовавшие в профессиональном обслуживании материального производства в сфере промышленности и сельского хозяйства (техническая интеллигенция), в сфере образования и медицинского обслуживания населения. Специфической функцией интеллигенции является идеологическое обслуживание общества, именно в этой среде интеллигенции непосредственно отражалась борьба различных общественных сил, мировоззрений. Здесь проявлялись различные течения, отражав-шие формирование идеологии нового общества.
В конце XIX века начинают возникать объединения технической интеллигенции в различных формах: Политехническое общество при Московском высшем техническом училище, издававшем свои «Труды», Общество горных инженеров, Общество гражданских инженеров, Общество электротехников и др. Русское техническое общество в начале ХХ века имело отделения в 40 промышленных городах . На своих съездах эти общественные объединения обсуждали животрепещущие вопросы участия русской интеллигенции в общественном развитии страны вплоть до разработки проектов конституционных программ ее развития.
Теоретическое осмысление задач, стоящих перед обществом в новых условиях взяла на себя интеллектуальная элита страны. Найти выход из кризиса пытались многие. Н.А.Бердяев, С.Н.Булгаков, М.О.Гершензон, А.С.Изгоев, Г.А.Китаковский, П.В.Струве, С.Л.Франк и другие в те годы размышляли о творческом самосознании, о защите прав личности и этике нигилизма. Делались попытки определить место интеллигенции в общественном развитии и осмыслить суть духовно-нравственных процессов в среде студенческой молодежи. Идеи этих людей были интересны, но часто отвергали одна другую. Например, П.Б.Струве отмечал в дни революции глубокое брожение в кругу интеллигенции, зарождение новых идей. В интеллигенции он видел надежду будущего, которая способна выстоять в условиях «недобитого абсолютизма» . Публицист С.С.Гарт считал, что интеллигенция повинна в соблазнении крестьян и рабочих социалистическими идеями, хотя, на самом деле они являются «естественными союзниками буржуазии» .
В поисках идей дальнейшего развития общества интеллигенция обращалась к различным концепциям западных теоретиков. В частности, некоторые ученые и политики того времени обращались к общинной демократии, идеи о которой в середине и во второй половине XIX века разрабатывали теоретики Германии, Англии, Франции, Бельгии. Отражением кризиса политических и духовных ценностей западного общества, их следствием во многом стало распространение среди интеллигенции социалистических идей как нового и наиболее перспективного в то время политического течения. Среди сторонников этих идей, понимавшихся по-разному, были деятели разных политических взглядов от П.А.Кропоткина до П.Б.Струве; от Г.В.Плеханова до В.И.Ленина; от А.Н.Потресова до Н.А.Бердяева. Идеи социализма нашли благодатную почву в среде народных учителей, врачей, художников, писателей, ученых, юристов, студентов. Многих - от артистов МХАТа до торговых, промышленных и государственных служащих - привлекали новые взгляды.
Процесс развития социального самосознания в начале ХХ века затронул не только интеллигенцию России. Он также дает начало очень важному и более глубокому процессу - формирования и развития гражданского общества, характерного для всех стран, всту-пивших на буржуазный путь развития в новое время. Для нашей страны он характерен более поздним временем вступления на этот путь. Хотя, безусловно, Россия в предыдущие периоды своего развития не была изолирована от влияния аналогичных процессов, происходивших в западноевропейских странах. Процессы, происходившие в нашей стране в начале ХХ века, были весьма далеки от воплощения общих принципов и идей, лежащих в основе современного понимания гражданского общества, включающего в себя первичные самоуправляющиеся общности: - семью; корпорации и ассоциации; общественные объединения творческого, этического, религиозного и иного характера; учреждения здравоохранения;
разнообразные коммуникации; собственность; предпринимательство; свободный труд; частную жизнь граждан и складывающиеся на этой почве различные связи и отношения; соционормативные регуляторы поведения и деятельности людей - право, религию, мораль, обычаи, традиции и соответствующие им учреждения и институты; автономную от государства и защищенную законом сферу самоуправления и др.
Начавшиеся изменения в сфере социально-экономических отношений дали начало формированию элементов гражданского общества в России конца XIX - начала ХХ века. Как считает известный исследователь социальной истории России Б.Н.Миронов, особенностью становления российского гражданского общества было то, что оно шло не «снизу» — через экономические объединения граждан, а «сверху» - через представлявшиеся возможности ассоциаций в самоуправлении . Это объясняет повышенный интерес городского населения к объединениям различного рода и, прежде всего, к созданию профессиональных союзов. В начале 1900-х годов было сформировано 652 профессиональных союза, в которых состояло 245 тысяч членов. В стране действовало 35 межсоюзных органов, которые обеспечивали связь между профессиональными объединениями . Начали развиваться и иные самодеятельные организации - благотворительные для получения образования (их было в 1905 году 45000), просветительские (1905 - 200), профессиональные объединения ученых и творческих работников (1900 г - 180) . Широко стала распространяться такая форма самоорганизации, как кооперация. К январю 1917 г. в России было 60 тысяч различных видов кооперативов, численность которых вместе с членами семей их участников составляла не менее 50 процентов всего населения России . Однако в нашей стране од-ной из главных причин препятствующих развитию элементов гражданского общества было соотношение абсолютно-монархического государства и гражданских институтов.
Непонимание процессов, происходивших в русском обществе в начале ХХ века, нежелание руководства страны, идти на конструктивный диалог с развивающимся гражданским обществом привело к отвержению любых либеральных идей по реформированию страны. Само понятие «представительство» интересов иных слоев населения во власти, по свидетельствам современников, вызывало раздражение у самодержца всероссийского . К числу таких проектов, от которых отвернулся Николай II, относится глубокий анализ положения страны и предложения по реформированию ее государ-ственности, высказанное великим русским ученым Д.И.Менделеевым в начале века .
Проблему «желательного для блага России устройства правительства» Д.И.Менделеев стал рассматривать только после глубокого анализа состояния объективных характеристик гражданского общества: народонаселения и его динамики; производства, про-мышленности и внешней торговли; военной ситуации, связанной с японской войной; образования. Тем самым он признал производное, подчиненное положение исполнительной власти относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы власти к состоянию социальной системы, «силам государства». В основе реформирования он подчеркивал значение постепенности изменений в организации правительства и представительства интересов через Государственную Думу. Механизмы реализации власти связаны, по его мнению, с развитием института обязанностей субъектов, участвующих в процессе управления (обязанности распространяются не только на граждан, но и на выбранных или назначенных чиновников). Менделеев назвал их «посредниками-исполнителями», от которых зависят все государственные успехи , соблюдение культуры закона, сообразуемого с исторической спецификой страны . Весьма интересны его мысли о необходимости подчинения администрации закону . Любопытно соображение о соотношении законодательной, исполнительной и судебной властей. Им был высказан ряд мыслей относительно налоговой системы, приоритета косвенного обложения внешнеэкономических связей , самостоятельности местного управления и мер участия и нем земств, особенно в обеспечении общей целостности и единства страны, которые покоятся не на развитии сепаратизма .
В XX век Россия вступила с огромным грузом нерешенных проблем и противоречий. Если в экономической сфере были достигнуты серьезные успехи — темпы промышленного производства были самыми высокими в мире, то в политической сфере и сфере государственного управления налицо был глубокий кризис. На рубеже XIX-XX вв. Россия оставалась абсолютной монархией (форма правления характерна для феодальных государств). Вся полнота власти (законодательной, исполнительной и судебной) была сосредоточена в руках российского самодержца. Либеральные реформы 60-х — 70-х годов XIX столетия центральных и местных органов управления существенно не затронули. Император правил, опираясь на сложившуюся в XIX в. систему государственных институтов.
Правовые основы действовавшего на начало ХХ в. государственного строя были сформулированы в 1 томе Свода Основных государственных законов 1892 г. В соответствии со ст. 1-3 Россия - неограниченная наследственная монархия. При этом абсолютный суверенитет монарха в Основных законах проведен весьма последовательно. Монарх являлся единственным носителем всей законодательной власти и власти управления во всем ее пространстве .
В русском государственном праве того периода существовало деление органов государственного управления на органы верховного управления и органы подчиненного управления. Органами верховного управления были те органы государства, постановления которых подлежали утверждению монарха, а после утверждения получали силу законов. Органами подчиненного управления были органы, связанные при осуществлении власти существующими законами.
Таблица 1. Система высших и центральных органов государственной власти в России к концу XIX в. выглядела следующим образом1. 1801 г. 1810 г. 1894 г. Совет при Высочайшем дворе Г осударственный совет Комитет министров министерства Государственный совет Комитет министров Совет министров Министерства Сенат Сенат Сенат Собственная Его Императорского Величества канцелярия (СЕИВК) СЕИВК СЕИВК Министерство Императорского двора Синод Синод Синод К органам верховного управления относились Государственный совет, Сенат, Синод, Комитет министров и некоторые иные, которыми управлял сам император. К органам подчиненного управления относился Совет Министров, учрежденный в 1861 году для предварительного рассмотрения: 1) видов и предположений к устройству и усовершенствованию разных частей, вверенных каждому министру, 2) сведений о ходе работ по устройству и усовершенствованию разных частей, 3) первоначальных предположений о необходимости отменить или изменить какой либо из действующих законов . Никакой определенной компетенции Совет Министров не имел. Не было у него и своей исполнительной власти: дела вносились только для предварительного рассмотрения . На деле Совет Министров никогда не собирался (кроме последних лет царствования Императора Александра II). К органам подчиненного управления относились также министры и министерства. Министры (не министерства, им подчиненные) имели также непосредственное отношение и к управлению верховному, которое выражалось в докладах монарху текущих дел по министерскому управлению.
Права монарха в области административной деятельности государства были весьма широки: он был главой всей правительственной власти, что выражалось в праве создания административных учрежде-ний, в праве назначения должностных лиц и в праве руководства их действиями. Средством получения указаний монарха по отдельным делам и являлись доклады ему министров. Доклад являлся способом «испрошения» так называемых «Высочайших повелений», практически имевших силу закона. Своеобразие взаимоотношений монарха и министров состояло в том, что министры и царь не являлись в делах административных двумя инстанциями: с одной стороны, министры являлись участниками всех актов монарха, а с другой стороны, действия министров происходили по указаниям царя, согласно получаемым от него инструкциям. Особенное положение министров в России проявилось также в том, что никакой специальной формы ответственности, соответствующей установленной на Западе государственно-правовой ответственности не существовало. Предание ми-нистра уголовному суду было возможно только по усмотрению монарха.
В начале царствования Николая II в России действовало 15 министерств и равнозначных им государственных учреждений. Каждый министр имел право прямого «всеподданнейшего доклада» императору по вопросам своей компетенции. Вопрос решался, как правило, краткой резолюцией на докладе или устным повелением царя. Естественно, что при таком порядке вещей определяющее влияние на решение важнейших государственных дел оказывало царское окружение. Кроме того, при обособленности действий министров отсутствовала единая концепция в государственном управлении, — каждый министр имел возможность проводить свою политику, причем часто рекомендации и желания главы одного ведомства прямо противоречили тому, что предлагал другой.
Высшим законосовещательным учреждением государства оставался Государственный совет, созданный в ходе реализации плана государственных преобразований М.М.Сперанского. В 80-е — 90-е годы состав его был достаточно внушительным и достигал 72 человек. Членство в Государственном совете было пожизненным. В его состав, поименно определяемый императором, входили бывшие ми-нистры, генерал-губернаторы, сенаторы, члены императорской фамилии.
Таким образом, в области высших органов государственной власти стояла задача создания новой ветви власти - исполнительной, построенной на основе правового закрепления ее полномочий в сфере административной деятельности и законодательного разграничения полномочий этой ветви власти с другими властями. Иными словами, стоял вопрос о глубокой реформе всего механизма государства, приспособлении его к новым условиям, когда представители разных слоев гражданского общества все настойчивее проявляли свои социально-политические интерес и требовали представительства этих интересов в органах государственной власти.
На рубеже веков в стране произошла значительная перегруппировка политических сил. Самодержавие и властная элита крайне консервативного направления постепенно теряли своих сторонников. Вместе с тем усиливалось не только либеральное движение, подпитываясь набиравшимися политического опыта представителями земств, но и политические группировки радикального направления. Не случайно в этот период зарождались первые партии социалистической ориентации, в программных документах которых речь шла не о реформировании политической системы России, а об уничтожении самодержавия. Жесточайшая эксплуатация, отсутствие рабочего законодательства, нежелание власти вмешиваться во взаимоотношения хозяев и наемных рабочих создавало благоприятную почву для распространения радикальных идей среди рабочего класса.
В то же время, политическое влияние буржуазии в начале века абсолютно не соответствовало ее экономической мощи. Если раньше разбогатевшие купцы и предприниматели видели для себя выход в том, чтобы правдами и неправдами «попасть в дворяне», то в начале XX века российская буржуазия начинает заявлять о претензиях на участие в политической жизни.
Следует отметить и крайний консерватизм российского императора, отношение которого к возможным конституционным преобразованиям в стране было выражено в самом начале его правления и весьма неохотно изменялось им впоследствии. В своей речи 17 января 1895 г. к земским депутатам он заявил: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земства в делах внутреннего управления; пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начала самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял его мой покойный незабвенный Родитель» . Такое категоричное заявление свидетельствовало не только об отказе от проявления либерализма в государственном управлении, но и об осуждении того, что уже существовало, так как в известных пределах участие земства во внутренних делах государства было не мечтой, а действительностью. Очевидно, такая позиция главы государства в значительной степени способствовала началу отчуждения гражданского общества от государственной власти. Нежелание власти вести диалог с общественностью в значительной степени определило развитие политической ситуации в стране в сторону крайней конфронтации революции 1905 года. Об этом, в частности, писал один из лидеров земского движения Д.Н.Шипов. «Политика министра внутренних дел возбуждала общественное раздражение в широких кругах населения, а чувство недо-вольства существующими порядками невольно переносилось на основу нашего государственною строя»1. Среди земских деятелей наиболее притягательной стала задача трансформации самодержавия в конституционную монархию. Это нашло отражение в программных документах будущих союзов и политических партий, выросших из земского движения.
Подводя итог, можно констатировать, что основными причинами кризиса, поразившего российское государство в начале XX в., стал незавершенный характер реформ второй половины XIX в., не затронувших политического устройства. Начало формирования гражданского общества; усиление экономической мощи буржуазии при одновременном отсутствии для нее доступа к государственному управлению; нерешенные проблемы в социальной сфере, отсутствие рабочего законодательства, социальная трансформация крестьянства; неумение или нежелание власти услышать настроения общества, пока еще готового к компромиссу с властью; категорическое неприятие монархом и его ближайшим окружением каких-либо реформ в сфере государственного управления — все это представляло собой тугой узел противоречий, решать которые необходимо было с учетом глубокого анализа социально-политической ситуации в стране, опираясь на конструктивный диалог и взаимодействие с нарождающимся гражданским обществом, разрабатывая комплексные программы реформирования системы государственного управления для обеспечения во власти интересов различных социальных групп населения и политических сил страны. Ничего этого сделано не было. Было упущено время, а реформирование системы управления, отвечавшее объективным потребностям развития государства, носило половинчатый характер.
<< | >>
Источник: Гиляров Е.М.. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме §1. Предпосылки реформы исполнительной власти:

  1. 1.2. Армия в системе политической власти правового государства
  2. 3.3. Система гражданского контроля за деятельностью силовых институтов государства как условие оптимизации их взаимодействия с политической властью в современной России
  3. 2.1 Отечественный и зарубежный опыт деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка
  4. 1.2. Административная реформа в Российской Федерации: предпосылки и методологическая база преобразований
  5. Четвертый параграф посвящен анализу зарубежного опыта в организации правоохранительной службы.
  6. О правовой системе современной России
  7. Об административной реформе
  8. ГЛАВА 4. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: РОЛЬ В АДАПТАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
  9. § 2. Демократизация Испании и переход к разделению властей
  10. § 1. Традиционная модель власти и реформы эпохи Мэйдзи
  11. §1. Предпосылки реформы исполнительной власти
  12. §2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг.
  13. §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа
  14. Глава 2. ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДПОСЫЛОК ПОЛИТИЧЕСКОЙ ФИЛОСОФИИ В НОВОЕ ВРЕМЯ
  15. Все издания, предлагаемые в списке литературы, имеются в библиотеке БГУЭП.
  16. ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ИДЕОЛОГИЧЕСКАЯ БОРЬБА. ПЕРЕХОД К ПОЛИТИКЕ «РЕФОРМ И ВНЕШНЕЙ ОТКРЫТОСТИ»
  17. BEK ПРОСВЕЩЕНИЯ - ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ ИНДУСТРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВА
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -