<<
>>

§3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти


До начала реформирования системы государственного управления в начале ХХ века в российском законодательстве любое волеизъявление монарха считалось законом. «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной власти исходящих» , и в данном случае не играло роли, имели ли принятые законы подпись императора или нет.
На основании других законоположений по-давляющее большинство исходивших новых законов подписи монарха не содержали, а дополнения и разъяснения закона объявлялись по словесным Высочайшим повелениям лицами и учреждениями на то уполномоченными. Более того, ст. 53 Основных законов 1892 г. прямо предусматривала издание законов в форме всеподданнейших докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Этой формой широко пользовались отдельные министры и в особенности Комитет министров, сильно конкурировавший в указанном отношении с Государственным Советом.
Различие между законом и указом стало возможным определить только после Манифеста 17 октября 1905 года, и после реализации его в Основных законах 1906 г. Основные государственные законы 23 апреля 1906 года давали новое определение признаков закона: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора» . Предварительное прохождение через Думу и Совет было общим установленным порядком: «Российская империя управляется на твердом основании законов, изданных в установленном порядке» . Исключение из этого правила составляло лишь военно-морское и военное законодательство, а также законодательство о правах членов императорской фамилии.
По действовавшим нормам законодательная инициатива принадлежала, прежде всего, императору по всем предметам законодательства, а в отношении основных государственных законов - исключительно ему одному, и только потом Государственному совету и Государственной думе. Ни отдельные министры, ни Совет министров в точном смысле слова законодательной инициативой не обладали. Министры могли входить «с представлениями в зако-нодательном порядке не иначе, как с высочайшего соизволения, но лишь по поводу отмены или изменения действующих законов» . Данная статья дополнялась еще одной статьей, гласившей, что никакой вопрос, на который не имеется закона, не может быть разрешен без представления его монарху . Согласно статьям Учреждения Государственного Совета законоположения издавались за собственноручною подписью или утверждением императора. Собственноручное утверждение отдельных законоположений должно было выражаться словами «быть по сему» . Изданный в установленном порядке закон не мог быть отменен иначе, как другим законом. Закон обратной силы не имел, за исключением случаев, оговоренных в самом законе .
Все законы должны были вноситься в подлиннике или в заверенных списках в Сенат, который их обнародовал . Законодательные постановления не подлежали обнародованию, если порядок их издания не соответствовал положениям Основных Законов . По обнародовании закон получал обязательную силу со времени оговоренного в самом законе срока, при отсутствии установленного срока - со дня получения на местах «Собрания узаконений и распоряжений правительства» .
В самом законе могло быть указано о введении его в действие до обнародования: по телеграфу. Изданные в таком порядке законы вносились в общий систематизированный сборник - «Свод законов Российской империи». Сборник представлял собой завершение кодификации накопившегося за целое столетие законодательного материала, из которого были исключены все устаревшие и противоречивые нормы. Несмотря на значительный объем в количестве 16 томов, Свод законов включал далеко не все русское законодательство. В особых сборниках содержалось законодательство военное, военно-морское, православно-духовное. Кроме того, сохранялось действие особых местных законов в Остзейском Крае, в губерниях бывшего Царства Польского; особое местное законодательство сохранялось и в Финляндии.
После принятия новых Основных государственных законов 1906 г. стало возможным в формально-юридическом смысле более четко провести различие между законом и административным распоряжением, исходящим не только от подчиненных органов, но и от самой верховной власти, что следует из ст. 11 новых Основных государственных законов, где устанавливалось, что император издает в порядке верховного управления указы в соответствии с законами, равно повеления, необходимые для исполнения законов . Данная статья подчеркивает подзаконный характер актов монарха. Исключение составляло только применение исключительных мер в соответствии с полномочиями в области управления. Таким образом, право деятельности самой верховной власти было поставлено в определенные рамки. В таких же рамках должно было находиться право издания указов органами подчиненного управления. Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, уполномоченными на то законом органами, не должны были противоречить закону . Кроме министров, субъектами права изданий обязательных постановлений, были генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, а также органы земского и городского самоуправления, как иные учреждения государственного управления.
Судебные решения также должны были основываться на законе, хотя в некоторых случаях могли быть основаны и на обычном праве, которое могло стать самостоятельным источником права для регулирования отдельных вопросов, так как суд не мог приоста-навливать решение дела из-за неполноты или неясности закона.
Законодательный процесс по основным законам 1906 г. отличался своеобразием, унаследованным еще в XIX в. Часто министры России не считали необходимым обсуждение законопроекта и непосредственно представляли законопроект царю для утверждения, после чего он публиковался либо в форме именного указа царя, либо его высочайшего повеления, либо утвержденного доклада и приобретал форму закона.
Прохождение через Комитет министров придавало акту види-мость и авторитет общеправительственного распоряжения и в то же время освобождало от обсуждения его в Государственном совете; обсуждения, связанного и с лишними проволочками, и с нежелательной гласностью. Поэтому Комитет министров широко использовался как канал для проведения законов в обход Государственного совета .
Особенно это касается распоряжений «по охранению государственного порядка и общественного спокойствия»: все они, по положению 14 августа 1881 г., прошли через Комитет министров, минуя Государственный совет. «С самого образования Комитета, область высшей политики была отнесена к его ведению и удержалась за ним все время царствования... Александра I и при его преемниках... Николае I и Александре II и в царствовании Александра III . К таким актам относились изданные Комитетом в области внутренней политики: «Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей» 16 марта 1882 г.; «Временные правила для печати» 31 августа 1882 г., устанавливающие особую строгость к произведениям печати; «Положение о евреях» 3 мая 1882 г. и др. Получило это свое дальнейшее развитие и в царствование Николая II в виде чрезвычайно-указного права на основе ст. 87 «Основных законов».
Заседания комитета были обычно закрытыми, однако, в нужных случаях к обсуждению привлекались и представители «общества» . Решения Комитета в виде журналов подавались на утверждение царю, после чего публиковались под названием «Положений Комитета министров».
По Основным государственным законам 1906 г. стоявший во главе государства император наделялся «верховной самодержавной властью». Его особа объявлялась «священной и неприкосновен-ной». Императору принадлежала «власть управления во всем ее объеме». При этом он лично осуществлял «верховное управление», которое трактовалось достаточно широко. Император издавал, в соответствии с законами, указы «для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления» и повеления, «необходимые для исполнения законов» .
Он являлся «верховным руководителем внешних сношений... государства», объявлял войну и заключал мирные и иные договоры. Военные кредиты назначались им же, а не законодательными палатами. Император являлся также «державным вождем российской армии и флота» и в качестве такового командовал ими, опре-делял их устройство, издавал указы о дислокации войск, их обучении, переводе их на военное положение и о «всем вообще, относящемся до устройства вооруженных сил и обороны государ- ства» . Император устанавливал военно-уголовное и военноуголовное процессуальное право, которое в других странах принималось в законодательном порядке . Он вводил военное и исключительное положения, руководил чеканкой монеты и определял ее внешний вид, жаловал титулы, ордена и другие «государственные отличия», определял условия и порядок их пожалования, присваивал права состояния, распоряжался имуществом императорской фамилии, даровал помилование и амнистию. Император утверждал также приговоры судов о тяжких наказаниях дворян, чиновников, священников и кавалеров орденов и знаков отличия, присваиваемых императором .
С формально-юридической точки зрения и Государственная дума, и Государственный совет как органы выборного представительства обладали в качестве законодательных органов достаточными полномочиями. Однако фактически их законодательные права — в первую очередь, право законодательной инициативы — были существенно ограничены. Во-первых, тем, что они не могли инициировать поправки ни к основным законам, ни по вопросам касающимся армии, флота, церкви.
Во-вторых, для осуществления законодательной инициативы в Думе и Госсовете необходима была подпись не менее тридцати че-ловек, что лишало участия в законодательном процессе представителей небольших партийных группировок.
В-третьих, и Дума, и Госсовет могли приступить к рассмотрению заявленных вопросов только через месяц после подачи заявле-ния. Ввиду возникшей срочности решения проблемы это существенно ограничивало законодательные возможности.
В-четвертых, дальнейшая разработка законодательной инициативы была возможна, только если она была одобрена всей Думой.
В-пятых, существенно ограничивалась возможность разработки законопроектов Думой в ст. 57 Учреждения Государственной думы, гласившей, что если Дума высказывалась о необходимости разработки законопроекта, то необходим был отказ соответствующего министра от разработки данного законопроекта, и только тогда Дума могла взять на себя его разработку .
Важнейшей стадией законодательного процесса является подготовка и обсуждение законопроекта, часто требующая длительных и сложных подготовительных работ, в ходе которых собирается большой фактический материал, проводятся специальные исследования, собирается статистика и т.д. Эта работа проводилась посто-янными комиссиями Думы. Именно в этой стадии важна совместная деятельность как различных комиссий и общественных организаций, так и министерств и ведомств, принадлежащих к исполнительной ветви власти.
Совершенно ясной и юридической, и фактической инициативой обладал только император, а фактически хозяевами положения были министры. Достаточно было испросить разрешения царя, и они могли приступить к разработке любого законодательного вопроса.
Основные законы 1906 г. отвели Совету министров России важное место в законодательном процессе. Здесь, прежде всего, в предварительном порядке рассматривались законопроекты, вносимые в Государственную думу. Но очень часто, для того, чтобы упростить законодательную процедуру, быстрое рассмотрение законопроекта в Совете министров было уже окончательным. Результаты этих обсуждений утверждались царем в виде положений и именных указов. Государственная дума была предпоследней перед Государственным советом и царем инстанцией обсуждения законопроекта. Дебаты проходили в общем собрании Думы и были весьма острыми. Во избежание отклонения Думой законопроектов, их могли проводить в форме чрезвычайных законов, минуя ее. Но даже в принятых Думой законах отмечалось умолчание по одним пунктам, неопределенность в других, что обесценивало нежела-тельный закон . Пробелы и неясности восполнялись впоследствии административным путем - через издание циркуляров министерств, инструкций и т.д. Об этом цинично говорил один из царских чиновников: «Почти всякий закон ... можно до известной степени обезвредить путем циркуляров и сенатских разъяснений и дополнительных кратких законодательных новелл» .
Но, пожалуй, самой большой особенностью, имевшей далеко идущие последствия, было непрерывно расширявшееся государственно-правовое регулирование на основе чрезвычайно-указного права - а именно ст. 87 «Основных законов». Статья 87 Основных законов разрешала во время каникул Государственной думы и в случае «чрезвычайных обстоятельств» (отсюда название указов) издание законов путем непосредственных представлений Совета министров. Многие не юристы и профессора государственного права подвергали детальной критике ее недостатки , однако практика ее применения была обширной. Так, в порядке 87 статьи были изданы следующие указы: 18 августа 1906 г. «Об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и передаче в ведомство военных и военно-морских судов дел по означенным преступным деяниям» ; 19 августа 1906 г. «Об учреждении военно-полевых судов» ; 30 сентября 1906 г. «О мерах предупреждения побегов арестантов» ; 6 октября 1906 г. «Об изменении подсудности дел о преступных деяниях государственных, возникающих в пределах Иркутского, Омского и Ташкентского судебных округов» ; ряд указов о введении военного положения и о многих иных карательных мерах. В то же время статья 87 применялась и для проведения важнейших законов в области социально-экономической политики. Это относится к столыпинскому указу от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования» - основной закон столыпинской реформы и связанным с ним указам по разрешению владельцам заповедных, временно заповедных, майоратных, ленных и подуховых имений отчуждать крестьянам участки из состава принадлежащих им имений и др. Применение чрезвычайного законодательства началось с карательных мероприятий. Вопрос о создании ускоренных военно-полевых судов для участников революционного движения и о передаче военным судам дел гражданских лиц, обвиняемых в революционной пропаганде в армии, был поднят еще в декабре 1905 г. главным военным прокурором В.П.Павловым. 26 июля 1906 г. Николаем II предложил министру юстиции И.Г.Щегловитову разработать и внести в Совет министров закон об усилении ответственности за пропаганду в армии . 27 июля он повелел ввести ускоренное судопроизводство, при котором смертная казнь приводилась в исполнение не позже, чем через 48 часов после привлечения к суду, чтобы осужденные на смерть «не томились долгие сроки в ее ожидании» . В соответствии с прямым приказом царя Совет министров 8 августа 1906 г. принял Положение об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и о передаче в ведомство военных и военно-морских судов дел по означенным преступным деяниям , а 17 августа Положение об учреждении военно-полевых судов . Оба эти Положения были утверждены Николаем II соответственно 18 и 19 августа и немедленно опубликованы . Вслед за тем 30 сентября Николай II утвердил Положение о мерах по предупреждению побегов, предусматривавшее право полиции и тюремных властей практически без ограничений заковывать заключенных в кандалы . В декабре 1906 г. по инициативе И.Г.Щегловитова был проведен по ст. 87-й закон об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний в речи или печати, что мотивировалось необходимостью бороться «с неоднократно бывавшими случаями восхваления в печати преступников, как, например лейтенант Шмидт, Спиридоно-
ва» .
Применение статьи 87 Основных государственных законов с самого начала принимает широкие масштабы. Сразу после роспуска I Государственной Думы в период 8 июля 1906 г. - 19 февраля 1907 г. (т.е. до начала работы II Государственной Думы) в чрезвы-
чайно-указном порядке было проведено 60 постановлений, затрагивающих важнейшие стороны жизни страны . 14 постановлений были связаны с осуществлением карательной политики государства. Из них четыре - законы о военно-полевых судах, о предупреждении побегов заключенных, об усилении ответственности за противоправительственную агитацию среди войск и об ответственности за восхваление преступных деяний в речи и в печати - непосредственно изменяли уголовное законодательство, предоставляли в распоряжение власти новые юридические основания для преследования участников революционного движения. Другие постановления касались административного регулирования, вводя
временные генерал-губернаторские управления в отдельных районах и утверждая штаты этих управлений и полиции. 18 временных законов были посвящены реформам, осуществлявшимся кабинетом П.А.Столыпина в рамках его программы «успокоения» и модернизации политического и социального строя России. Важнейшее место среди них занимали вопросы аграрной реформы (7 постановлений) и отмены некоторых правовых ограничений крестьян. Самой большой численно была третья группа постановлений, касавшаяся текущего управления - 24 (из них 12 по вопросам финансовой и торгово-промышленной политики). Спешность постановлений по этим вопросам определялась не чрезвычайными обстоятельствами, а необходимостью продлить истекающие сроки действия договоров с отдельными фирмами.
Четвертая группа постановлений (их было 4), проведенных по ст. 87-й, относилась к делам военного ведомства. Три из них были посвящены второстепенным вопросам, а указ 6 ноября 1906 г. отстранял от отбывания воинской повинности лиц, привлеченных к дознанию и находящихся под гласным надзором. Этот указ, имевший целью предотвратить попадание в армию «неблагонадежных» элементов, был, таким образом, связан с группой постановлений карательного свойства.
В зависимости от значения, которое правительство хотело придать соответствующей мере, постановления по ст. 87-й обнародо- вались либо в форме именных высочайших указов, либо высочайше утвержденных Положений Совета министров.
Начиная свою деятельность в качестве главы правительства с чрезвычайных мер, П.А.Столыпин не собирался ограничиваться только военно-полицейским «успокоением», а намеревался провести ряд буржуазных реформ, направленных и на модернизацию политического строя России, и на создание в лице зажиточного крестьянина новой социальной опоры режима . 24 августа, сразу после опубликования Положения о военно-полевых судах, Столыпин выступил с правительственной декларацией, в которой провозглашал свою программу реформ, часть которой предполагалось осуществить немедленно, в чрезвычайно-указном порядке. В эту часть программы попадали, прежде всего, аграрная реформа и меры по облегчению положения старообрядцев . Первым в аграрной серии было постановление о продаже казенных земель в Европейской России для расширения крестьянского землевладения. Предлагая царю проект правил такой продажи, Совет министров не только подчеркивал, что «ввиду желательности скорейшего обеспечения нуждающихся крестьян землею, означенные правила необходимо издать в порядке ст. 87», но и рекомендовал обнародовать их «соответственно важному значению принимаемой меры в форме высочайшего указа» . Соответствующий указ был подписан Николаем II 27 августа 1906 г. Вслед за тем, также в форме высочайших указов, были опубликованы постановления о передаче кабинетских земель в Алтайском округе для образования переселенческих участков и о понижении платежей заемщиков Крестьянского поземельного банка .
И проведенные по ст. 87-й реформы, и карательные меры преследовали одну цель - «успокоение» в сочетании подавления революции силой с отдельными уступками. Наличием революционной ситуации в стране вызывалась реально существовавшая чрезвычайность обстоятельств, определявшая обращение правительства к чрезвычайно-указному законодательству.
После открытия 20 февраля 1907 г. заседаний II Думы вступила в действие ограничительная часть ст. 87-й: проведенные по ней по-становления не позднее, чем через два месяца (т.е. до 20 апреля), должны были быть внесены в Думу и нуждались в ее одобрении. В правительственной декларации 6 марта П.А.Столыпин прямо заявил, что рассчитывает на такое одобрение . В течение марта-апреля 1907 г. в Думу было представлено 53 законопроекта, соответствующих именным указам и Положениям Совета министров, обнародованным в чрезвычайном порядке. Два из них текстуально несколько отличались от первоначально опубликованных вариантов. Выступая в Думе, И.Г.Щегловитов подчеркивал, имея в виду возможность таких случаев на будущее, что «правительство, вносящее законопроекты, имеет право в законопроекте сделать те или другие отступления от меры, которая была издана в порядке ст. 87, заботясь лишь о том, чтобы законопроект соответствовал изданной ... мере в своем существе» . 7 мероприятий, осуществленных в чрезвычайно-указном порядке, не были предложены на рассмотрение Думы и тем самым прекращали действие с 20 апреля. Это были Положения Совета министров о выдаче пособий семьям задерживаемых на службе казаков и о беспошлинном пропуске из-за границы «нефтяных остатков», о создании временных генерал- губернаторств в южном горнозаводском районе и в Кронштадте и об утверждении их штатов, и о введении военно-полевых судов .
Из представленных ей 53 законопроектов, заменяющих чрезвычайные меры по ст. 87-й, II Дума рассмотрела и отвергла четыре . Но даже в последний день своего существования Дума отказалась демонстративно отвергнуть все законодательство по ст. 87-й . В результате после роспуска Думы 48 постановлений, внесенных в нее и оставшихся нерассмотренными, сохранили тем самым свою силу .
За период второго междумья (3 июня-31 октября 1907 г.) по ст. 87-й было проведено 18 постановлений , которые, в основном относились к текущим делам, чрезвычайность которых была весьма спорной. Правительство входило во вкус злоупотребления ст. 87-й в любом случае, когда дело казалось ему спешным.
Однако вскоре либеральная оппозиция и октябристы стали упрекать правительство в том, что оно проводит в чрезвычайноуказном порядке меры, совершенно лишенные чрезвычайности. Например, в апреле 1908 г., выступая в Государственном совете, депутат М.А.Стахович подчеркивал, что Думу и Государственный совет принуждают «уступить свою законодательную власть административным распоряжениям правительства» . «Протестовать против желания правительства подчинить закон административному его распоряжению (каким является применение ст. 87-й) не только право, - говорил Стахович, - но и долг законодательного собрания» .
На протяжении 1907-1914 гг. в перерывах заседаний Думы и в ее присутствии в форме именных указов, высочайше утвержденных Положений Совета министров, распоряжений отдельных министров, объявленных Правительствующему сенату, проводились самые разные по содержанию акты нормативного и законодательного характера, часто гораздо более существенные, чем те, которые оформлялись как одобренные Думой законы. Все эти акты не имели ссылки на ст. 87-ю и становились, таким образом, постоянно действующими. В.М.Пуришкевич заявил однажды: «у нас путем
инструкций гораздо больше делается в России, чем законом» .
В отличие от своей предшественницы, III Дума с самого начала взяла курс на сотрудничество с кабинетом П.А.Столыпина и уже в силу этого не хотела выступать против чрезвычайного законодательства 1906-1907 гг. Кроме того, октябристы, которые были основными союзниками премьера в Думе, не сформулировали своего принципиального отношения к чрезвычайно-указному законода-тельству как таковому.
По данным Государственной канцелярии, в 1912 г. не было издано ни одного постановления по ст. 87-й, а в 1913 г. - два (оба о временном разрешении беспошлинного ввоза нефтяного топлива из-за границы) .
В законодательной деятельности правительства по ст. 87-й до начала войны отчетливо различаются, таким образом, два этапа - междудумье 1906-1907 гг. и период после 3 июня 1907 г. За неполные 8 месяцев после I Думы и до созыва II Думы было опубликовано 60 чрезвычайных постановлений, важнейшие из которых прямо были связаны с политикой подавления революции 1905 г., либо террором, либо частичными уступками. При этом применение по ст. 87-й карательных мер не вызывало в правящих кругах разногласий. Все осуществленные П.А.Столыпиным реформы были пер-воначально проведены в чрезвычайно-указном порядке, но из-за сопротивления представителей дворянства большинство из них так и остались формально временными, и только аграрная реформа была утверждена законодательными палатами. После 3 июня по ст. 87-й было оформлено более двадцати постановлений: 18 до открытия III Думы, 6 - в период ее существования и 2 - при IV Думе . Применение ст. 87-й в этот период по большей части было связано не с наличием чрезвычайных обстоятельств, а вызвано желанием избежать долгой процедуры обсуждения в Думе и Государственном совете, а иногда - стремлением правительства избежать отри-цательной позиции одной из палат, что было злоупотреблением чрезвычайно-указным правом.
Кроме использования чрезвычайно-указного законодательства существенными особенностями отличалось и правовое регулирование развития народнохозяйственного комплекса. Как известно, особенность российской истории состоит в том, что во главе многих прогрессивных начинаний у нас стояло государство. В этом отношении не составило исключения и предпринимательство. Делалось это в виде прямого государственного предпринимательства или о создания предприятий на основе частной инициативы. При этом более жизнеспособными были те, которые основаны на частной инициативе. Исследователи отмечают, что правительство всегда старалось идти навстречу частной инициативе подобного рода1.
Важной вехой развития предпринимательства в России стало принятие Закона от 6 декабря 1836 г., в котором законодательно закреплялись многие вопросы, связанные с созданием и деятельностью корпораций. В частности, закон исходил из следующих поло-жений:
разрешение учредить компанию является само по себе предоставлением известного рода привилегии, поэтому в качестве таковых могут быть зарегистрированы лишь те, которые весьма полезны;
привилегии не следует даровать предприятиям, которые не могут рассчитывать на успех, и в этом правительство должно быть дальновиднее частных лиц, разрешая учреждать лишь те компании, в отношении которых можно предполагать, что они будут совершать сделки с выгодой для себя и без разорения для вкладчиков;
необходимо принять меры к тому, чтобы выгоды, которыми сулит привилегия, достались не только учредителям;
вопросы утверждения устава передаются тем же органам, ко-торые дают разрешение на учреждение компании.
В законе довольно подробно регламентируются такие вопросы, как размер капитала необходимого для учреждения компании, рас-пределение его на акции, способ оплаты капитала, очень четко говорится об ограниченной ответственности, указывается и на пределы размера акций (не менее 50 и не более тысячи рублей). Внутриорганизационные вопросы, вопросы управления компанией регулировались законом. Однако практика быстро показала слабые места этого закона и пошла по пути их использования и нарушения.
Осознавая, что закон 1836 г. страдает явными недостатками, правительство неоднократно пыталось устранить недостатки в деятельности корпораций. Однако его проекты проваливались Государственным Советом.
Тем не менее, законодательный массив, упорядочивавший деятельность корпораций, постепенно изменялся и возрастал, особенно в XX веке. Были приняты такие важные нормативные акты, как Торговый устав (1903), Свод законов гражданских (1910), Устав промышленности (1913), Устав кредитный (1914), Устав железных дорог и др. Все они вошли в Свод законов, который затем дополнялся новыми нормативными актами, в частности, Сводным уставом акционерного общества. В этих законодательных актах четко прослеживается желание государства контролировать процесс развития предпринимательства. Так, действовавшая в России система разрешительного акционерного учредительства, согласно которой устав любой акционерной компании должен был учреждаться в министерстве финансов, имела целью всецело контролировать процесс учреждения промышленных объектов. Исследуя общие тенденции торгово-промышленной политики во второй половине XIX в., Л.Е.Шепелев отмечал, что министерские административные распоряжения в России играли существенную роль, открывая путь к обходу законодательных норм, где административным путем дополнялось законодательство .
Особое внимание со стороны государственных органов уделялось месторасположению различных промышленных заведений, при этом был выработан комплекс необходимых требований, которые предъявлялись этими органами к расположению и устройству промышленных объектов на той или иной территории. Например, раздел 5 Устава Строительного рассматривал требования при постройке, содержании и перестройке фабрик, заводов и иных торговых и промышленных зданий .
Запрет как способ правового регулирования повлиял на размещение промышленных производств и развитие той или иной отрасли в территориальном аспекте, затронув, таким образом, всю промышленную и социальную инфраструктуру определенного региона. В то же время запрет размещения промышленных заведений в экологически значимых местах явился основой для сохранения природных ресурсов. Например, ст. 408 Устава Строительного запрещала строить «в городах и выше городов по течению рек и протоков мануфактуры, фабрики и заводы, вредные чистоте воздуха и воды». Устройство частных пороховых заводов, безусловно, воспрещалось в строго определенных губерниях. В отношении этих же территорий было введено ограничение на устройство частных заводов для изготовления взрывчатых веществ .
В определенной мере был подвергнут государственному регулированию весь спектр отношений внутри производственного цикла. При введении в употребление паровых машин предписывалась необходимость точного исполнения определенных правил предосторожности, и содержалось указание подвергать испытанию такие машины для удостоверения в их прочности . Рассмотрению вопросов испытания, перевозки, хранения и продажи нефти, нефтепро-дуктов и минеральных масел была посвящена отдельная глава Устава о промышленности фабрично-заводской и ремесленной . Порядок производства горнопромышленниками подземных работ регулировался правилами, изложенными в статьях Устава Горно- го . Устройство и функционирование складов как неотъемлемой части производства требовало государственного регулирования с целью предотвращения неблагоприятных последствий в самих
промышленных заведениях и на примыкающих к ним территори-
1
ях .
Производство изделий из золота и серебра, торговля этими металлами и изделиями из них также контролировались со стороны государства. Каждый фабрикант или мастер, «приготовляющий изделия из золота», обязывался накладывать на продукцию свое частное (именное) клеймо, которое должно было по форме резко отличаться от клейм пробирных . Наложение клейма предусматривалось относительно паровых машин. После проведения испытаний, как на котлы, так и на кипятильники налагались клейма с обозначением предельно допустимого давления пара; на клейме также указывались год и месяц, когда была произведена проба .
Функционированию выставок изделий мануфактур, фабрик и заводов была посвящена отдельная глава Устава о промышленности, включавшая более 40 статей. Общие положения данной главы устанавливали, что распоряжения об открытии выставок в губернских городах в соответствии с местными особенностями и состоянием мануфактурной, фабричной и заводской промышленности делались губернаторами под наблюдением министра внутренних дел. Высылаемые изделия, снабженные фабричными клеймами и знаками, удостоверявшими их происхождение, сопровождались свидетельствами губернатора с обозначением звания, имени, отчества и фамилии фабриканта, местонахождения промышленного заведения с указанием числа занятых на производстве рабочих . Изделия без фабричного клейма не принимались на выставку, а фабриканты, удостоенные на выставках наград могли помещать изображение последних при клеймах на своих изделиях .
Одна из основных целей, которую преследовало государство здесь — подъем промышленного производства через уважение и поощрение самих производителей. Другой целю статистический анализ сведений об участниках выставки с целью определения наиболее важных и перспективных отраслей промышленности.
Эффективным механизмом воздействия на развитие промышленности стала налоговая система. Министр государственных имуществ для «цели умножения или уменьшения податей с заводов частных людей» наблюдал за тем, чтобы промышленники, обремененные уплатой излишних налогов, не останавливали производства, чтобы соблюдался баланс интересов государства, так и производителей, рассматривалась возможность помощи промышленным предприятиям, выпускавшим продукцию для внешней торговли через «всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы» .
Правительство позволяло создавать новые производства частным предпринимателям и, более того, помогало им, субсидируя, защищая их от иностранных конкурентов, создавая льготный налоговый режим .
Русские подданные освобождались от взятия с них купеческого свидетельства на один год при условии, что они не состоят в гильдиях или выбыли из них более трех лет назад. Лицам, имевшим намерение организовать мануфактуру, фабрику или завод, выдавалось удостоверение, по которому в дальнейшем при учреждении промышленного заведения в течение одного года давалась дополнительная льгота еще на два года .
Лицам, желавшим устраивать фабрики и заводы «в городах уездных и заштатных, а также в казенных местечках, приписанных к уездным городам», предоставлялось по усмотрению министра финансов право на льготы от платежа гильдейских пошлин на шесть лет . В Уставе Горном предусматривались положения, в соответствии с которыми министр государственных имуществ «старается преимущественно одобрять тех заводчиков, коих произведениями заменяются произведения иностранные, употребляемые внутри Государства, или производится внешняя торговля» . Русским фабрикантам разрешалось выписывать через департамент торговли и мануфактур, посредством русских консулов и с разрешения министра финансов, образцы тех иностранных изделий, которые требовались «для подражания и руководства при изготовлении таковых же» и которые, действовавшим в это время тарифом, были запрещены к ввозу в страну . Лица еврейской национальности, учреждавшие промышленные заведения в местах, назначенных для них постоянного проживания, также могли получать пособия от правительства «по особенному рассмотрению ну-жды в пользе таких заведений» .
Таким образом, государство пыталось создать необходимые условия для развития российской промышленности. Однако главная сложность данной проблемы заключалась в том, что промышленное производство было новым явлением и для урегулирования даже части этих отношений требовалось время и постоянное развитие нормативной базы. Этим объясняются многочисленные пробелы законодательства о промышленности России второй половины XIX-начала XX вв.
В этот период промышленная политика российского государства решала главную задачу — урегулировать наиболее важные сферы организации промышленного производства, давая возможность развития новым и перспективным производствам, корректируя финансово-налоговую политику и управленческую инфраструктуру. Государственное вмешательство в дела промышленности осуществлялось через систематизацию статистических данных. С помощью полученных сведений вырабатывались стратегические направления промышленного развития России.
Другими средствами воздействия на развитие промышленности стали: защита промышленных изобретений, контроль процесса учреждения и функционирования промышленных объектов, формирование конкурентной среды в правовом пространстве Российской Империи. Не менее значимым для модернизации всего народнохозяйственного комплекса являлось и правовое регулирование казенных предприятий. На рубеже XIX-XX вв. казенные предприятия находились в подчинении семи министерств: Министерства финансов, Министерства торговли и промышленности, Министерства государственных имуществ, Министерства путей сообщения, Военного и Морского министерств.
В начале ХХ в. в связи с подготовкой России к Первой мировой войне был разработан пакет законов о принципах, способах и методах выполнения программ по перевооружению армии и флота. Комплекс данных законодательных актов состоял из трех законов о флоте (1907, 1911, 1913 гг.) и двух законов о перевооружении армии (1913, 1914 гг.). По этим законам 50 процентов заказов по су-достроительной программе передавалось казенным заводам, Оружие для армии предполагалось изготовить почти исключительно на казенных предприятиях. Так, 86,4 процента необходимого пороха должны были произвести казенные заводы и т.д. На переоборудование заводов морского ведомства предполагалось выделить 9,1 млн. руб., военного ведомства — 40 млн. руб. Выделение таких значительных средств на расширение и модернизацию системы казенных предприятий говорило о намерении правительства и в дальнейшем способствовать усилению и росту государственного сектора в общей системе предприятий России.
Анализируя структуру уставов, включавших в себя статьи о казенных предприятиях, содержание самих статей, можно отметить разъединенность законодательства о горнозаводской и фабричнозаводской промышленности, что объясняется различными взглядами на их значение и функции в народном хозяйстве. Основное значение имели статьи универсального характера, применявшиеся для всех казенных предприятий. В ходе анализа этих статей выявляется понятие «казенные предприятия», основные признаки, по которым предприятия де-юре относились к заведениям казны. Изучение содержания статей позволяет сделать вывод об отражении в общем законодательстве специфики положения казенных предприятий среди промышленных предприятий страны: законодательство ос-тавляло за правительством право определения круга казенных отраслей и предприятий, степень монополизации казной различных отраслей оговаривалось особо.
В состав «Свода законов Российской империи» не вошли военное и морское законодательства. Они были систематизированы в ведомственных сборниках: «Свод военных постановлений» и «Свод морских постановлений». Оформление статей сборников по сравнению с оформлением статей уставов Свода Законов имело определенные особенности. Некоторые статьи ссылались на неопубликованные законы, например, законы о 9-часовом рабочем дне в заведениях военного ведомства от 12 апреля 1905 г. и морского ведомства от 12 мая 1905 г. В Своде военных постановлений и Своде морских постановлений численно преобладали статьи, отражавшие буквальный текст источников, что также являлось отличительной чертой ведомственных сборников по сравнению с уставами Свода Законов. Статьи сборников подробно регулировали деятельность госпредприятия, перечисляли по названиям все заведения и классифицировали их по родам производств. В число казенных предприятия военного ведомства были включены 18 технических артиллерийских заведений, в число заведений морского ведомства — 4 завода и 10 портовых мастерских. В разделах, посвященных рабочим казенных предприятий, были сформулированы определения понятий «мастеровые», «рабочие», «мастера», «подмастерья»; регулировались отношения найма, отмечалось наличие казенных мастеровых в мастерских (военнослужащих), оговаривались прием на военные заводы только русских подданных, исключая евреев, право рабочих на 6-ти недельный отпуск и т.д. В Своде морских постановлений были особо выделены статьи, устанавливавшие полукоммерческую систему управления и функционирование заводов морского ведомства: с общими управлениями для Балтийского и Адмиралтейского, Обуховского и Ижорского заводов, существованием заводов без кредитов и смет, исключительно за счет собственных средств.
Таким образом, и в начале ХХ в. продолжала доминировать тенденция по укреплению влияния государства на развитие промышленных предприятий. Нормативные акты государственного регулирования предпринимательства составили основу законодательства в области правового регулирования промышленного развития России, определили важнейшие направления индустриализации страны в межреволюционный период ХХ в. В этот период русское общество под влиянием интенсивных процессов буржуазного развития изменилось самым существенным образом. В нем были представлены различные элементы развивающихся новых производственных отношений капиталистического типа: достаточно крупная государственная собственность в различных отраслях народного хозяйства и дифференцированная частная собственность в промышленности и сельском хозяйстве при существенных ее ограничениях для широких слоев крестьянства, значительная дифференциация и рост трудовой интеллигенции; развитие новых организационных форм ведения предпринимательства - появление монополий разных типов и рост профсоюзного движения; появление новых организационных форм объединения технической интеллигенции, рост кооперативного движения среди крестьянства. Все это говорило и о формировании новых элементов в развитии российского общества, совершенно не соответствовавших механизму государственного управления Российской империи. Он представлял собой бюрократизированную систему, обслуживающую интересы привилегированного феодального сословия России - дворянства. Иными словами, управляющая система России совершенно не соответствовала системе управляемой, остро нуждавшейся в таком механизме государственного управления, который бы гибко реагировал на интересы различных слоев общества, участвующих в общественных отношениях. Гибкость этого механизма в значительной степени могла зависеть от умения сочетать ведомственные, отраслевые интересы и координировать их между собой, умения сочетать интересы государства и частных лиц, интересы центра и местные, региональные интересы. Во многом это зависело бы от реформирования механизма государства на основе принципа разделения властей и по горизонтали, и по вертикали, закрепленного на конституционном уровне. Россия нуждалась в комплексном реформировании всего государства, приспособления его к новым задачам поступательного развития. К сожалению, ни глава государства, ни его ближайшее окружение в государственном аппарате, ни многие представители политической элиты или не понимали глубины стоящих задач, или видели пути их решения не в радикальном реформировании государства, а в подавлении недовольства широких слоев населения, в обеспечении спокойствия в стране любой ценой. Это обернулась отсутствием глубоко продуманной программы реформ, что, в свою очередь, объясняет непоследовательность, половинчатость и противоречивый характер всех преобразований начала ХХ века.
Принятые под влиянием развития революционных событий 1905 г. законодательные акты о деятельности высших органов государственной власти осени 1905 г. и зимы-весны 1906 г. стали высшим достижением в области конституционных ограничений царской власти. Выраженная в этих законодательных актах модель взаимоотношений представительных учреждений и монарха теоретически давала возможность противостоять монарху в области принятия бюджета и новых законов. Но изменять основополагающие законы, контролировать работу правительства и использовать армию представительные органы не могли - это было исключительно в компетенции монарха. Это позволяет нам говорить только о начале введения элементов конституционного правления, а ни о каких законченных формах ни дуалистической, ни парламентской монархии речи не было. Тем более что в законодательстве было достаточно много изъятий в пользу монархического и правительственного компонентов российской политической системы.
В общем и целом принятые законы дают основание утверждать, что началось определенное развитие политической системы России в сторону двухпалатного парламента конституционных монархий, но это развитие было крайне непоследовательно. Анализ многих положений новой редакции Основных законов 23 апреля 1906 г. позволяет сделать вывод о проявлении новой тенденции - о смещении отношений Думы и Государственного совета, с одной стороны, с монархом и правительством, с другой, - в пользу монарха и правительства. Более того, согласно буквальному смыслу основного законодательства, Россия оставалась самодержавной монархией. Весьма одиозным было введение статьи 87 в Основные законы, которая продолжила начатое чрезвычайным законом 14 августа 1881 г. складывание системы чрезвычайно-указного регулирования государственного управления. Все время расширяющееся применение указанной статьи фактически похоронило принцип разделения властей конституционных монархий в российской политической и правовой практике. Еще одним выражением неограниченности по существу власти монарха было отсутствие скрепы министра на подписанных им законодательных актах. Даже распоряжение о роспуске I Думы 8 июля 1906 г. было напечатано без подписи какого-либо министра . Это дало основание видному русскому юристу Н.И.Лазаревскому утверждать, что «гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, у нас нет почти никаких» .
Реформа органов исполнительной власти затронула только высшее звено власти в лице Совета министров, аппарат исполнительной власти на местах остался без изменений, так как программа реформирования вертикали власти, предпринятая П.А.Столыпиным, столкнулась с организованным сопротивлением дворянства и на уровне Г осударственной думы, и на местном уровне.
Анализ представленных в Основных государственных законах 23 апреля 1906 года «Учреждения Совета министров» и «Учреждения министерств» позволяет сделать вывод о том, что Совет министров и министерства представляли собой учреждения бюрократического типа, преследующие свои ведомственные интересы, обеспечивающие, прежде всего, выполнение распоряжений императора, и, таким образом, создающие организованное противодействие парламенту. Реформированная исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в виде коллегиального решения вопросов в Совете министров и др. и старых бюрократических методов в построении и деятельности министерств. Кроме того, сами министерства являлись сложными структурными единицами, включавшими в свою компетенцию исполнение многочисленных, часто мало сочетающихся между собой функций.
Рассмотрение Советом министров множества не только важных, но и второстепенных вопросов государственного управления вы-зывало его хроническую перегрузку и привело к созданию так называемого малого Совета министров, взявшего на себя рассмотрение этих вопросов. И здесь реформа пошла по бюрократическому пути создания новых промежуточных органов, а не по пути структурно-функциональных изменений в механизме государства, что, в конечном итоге, и привело к неэффективной деятельности механизма исполнительной власти и усилению влияния на власть представителей ближайшего окружения императора. Именно гипертрофированные внутриведомственные интересы министров и стимулировали возникновение межминистерских конфликтов, и затрудняли их разрешение, значительно снижая эффективность государственного управления. Не сложилась в практике деятельности Совета министров ни общая ответственность за проводимую политику, ни коллективная отставка правительства вместе с его председателем, как это практиковалось в объединенных правительствах западного образца. Влияло на такое положение дел отношение царя к правительству, членов которого он рассматривал не как политиков, а как чиновников, обязанных исполнять его волю. Поэтому министры решали свои ведомственные программные задачи, а не выполняли политическую программу правительства.
Незавершенность системы органов исполнительной власти дополнялась деятельностью департаментов и особых присутствий Государственного совета, Военного совета, Адмиралтейств-совета, Совета государственной обороны, Комитета финансов, которые предварительно рассматривали акты императора по отдельным отраслям государственного управления.
Особенностью правового регулирования деятельности органов исполнительной власти было то, что, несмотря на формально-юридическое разведение понятий закона и указа в «Основных государственных законах» 23 апреля 1906 года, фактически через всеподданнейшие доклады министров императору сводилось на нет разделение властей на законодательную и исполнительную. Посредством этого права утверждалось, по крайней мере, равенство в регулировании государственного управления между законом и распоряжением. К этому следует добавить и право Совета министров, министров и главноуправляющих, генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников издавать распоряжения, преследующие цели государственного управления. Все это, вместе взятое, представляло тот огромный поток административноправовых актов регулирования государственного управления, в котором тонули прогрессивные изменения в системе государственного управления, диктовавшиеся потребностями времени.
Другой особенностью правового регулирования государствен-ного управления стало начатое 14 августа 1881 года указом царя «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и все расширявшееся вплоть до начала XX века применение чрезвычайных мер правительством для обеспечения общественного порядка. Применение этих мер было настолько широким, что дало основание В.И.Ленину назвать этот закон фактической российской конституцией.
Основные государственные законы 1906 г. значительно расширили возможности внеправового воздействия на государственное управление, предоставив правительству возможность их применения не в установленном порядке, а в порядке чрезвычайном. Причем применение 87 статьи в предвоенный период было настолько широким, что давало либеральным публицистам повод критиковать уже целую отрасль чрезвычайно-указного права.
В целом, если подводить итог начальному периоду развития государственного механизма России по конституционному пути, то очевидно, что он занимал особое место среди государств, развивавшихся по этому пути. При этом надо отметить, что Российская Империя использовала тот опыт, который был накоплен Германией, развивавшейся по пути монархического конституционализма, отличавшегося особым положением монарха в системе органов государственной власти. Российское государство, тем не менее, не утратило своей авторитарной природы, не трансформировалось в конституционное государство, было только обозначено начало движения в сторону конституционной дуалистической монархии. Это дает основание говорить о псевдомонархическом конститу-ционализме, так как практически вслед за принятием Основных законов 1906 года (а часто и на их основе) шло укрепление режима личной власти монарха, опиравшегося на институты чрезвычайного положения и силовые структуры власти.
<< | >>
Источник: Гиляров Е.М.. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме §3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти:

  1. § 4. Правовые основы организации управления экономикой
  2. 2.2 Организационные формы и методы, применяемые органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности
  3. § 3. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
  4. § 1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
  5. Понятие и сущность административного права, его место в правовой системе государства
  6. §2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг.
  7. §3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти
  8. §1. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в России в годы Первой мировой войны
  9. §2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции
  10. §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа
  11. §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -