<<
>>

§ 2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции

Временное правительство превратилось в высший орган госу-дарства по вопросам законодательства, надзора и верховного управления, заменив и свергнутого царя, и Государственный Совет, и Государственную думу, и Совет Министров. Отказавшись от монархической формы правления, Временное правительство в то же время формально стремилось сохранить преемственность свергнутой власти. Были, в частности, сохранены основы старого права: Уголовное уложение 1903 г., Судебные уставы 1864 г., действующими оставались статьи «Свода законов Российской империи», «Табель о рангах», сохранялись прежние военные и гражданские чины.

Государственная дума, хотя и не собиралась, но правительство не препятствовало «частным совещаниям» ее членов и работе Временного комитета Государственной думы. Не был упразднен Государственный Совет, хотя и не проводивший уже своих заседа-

ний .

В первые же недели революции кабинет министров осуществил целый ряд либеральных преобразований. В стране провозглашалась свобода слова, печати, союзов и собраний, отменялись все сословные, вероисповедные и национальные ограничения. Правительство отменило смертную казнь и военно-полевые суды. Был узаконен разгром народными массами аппарата полиции, тю-рем, ликвидация полицейского надзора, сыска, арест членов царского Совета Министров , упразднялись каторга и ссылка, объявлялась амнистия «всех страдальцев за благо Родины».

Государственный аппарат подвергся «чистке». Из высших правительственных учреждений прекратили свое существование Собственная его Императорского Величества канцелярия и Министерство императорского двора и уделов. Находившиеся в его ведении земли (кабинетские и удельные) передавались в Министерство земледелия, промышленные предприятия - в Министерство торговли и промышленности, а дворцы - в Министерство внутренних дел. Остальные же министерства продолжали функционировать, но и они в той или иной мере были подвергнуты реорганизации. Прежде всего, это касалось кадрового состава министерств, хотя в целом Временное правительство оставило в неприкосновенности государственный аппарат центральных ведомств. Из всех министерств наибольшая структурная и кадровая «чистка» была проведена в Министерстве внутренних дел . Была упразднена охранка, разрушена агентурная сеть осведомителей. Политический сыск считался ликвидированным, уголовный - пе-решел в Министерство юстиции, ликвидирован был и жандармский корпус, а затем и Департамент полиции. Была провозглашена замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления , ее возглавило созданное чуть позже Главное управление по делам милиции. Из него были удалены практически все высшие чиновники, которые не соответствовали по своей прежней деятельности новым полити-ческим условиям. В то же время в Управление охотно принимались на службу чины среднего и низшего звена бывшего Департамента полиции. Так, в июле 1917 г. из 200 чиновников Главного управления по делам милиции 74 ранее служили в Департаменте полиции .

Аналогичную ситуацию можно было наблюдать и в других министерствах и ведомствах. Так, до 70 процентов царских чиновников трудились в Министерстве юстиции, Министерстве народного просвещения и др. Даже к октябрю 1917 г. большая часть чиновничьего аппарата состояла из людей, верой и правдой служивших ранее самодержавию .

На местах, в отличие от центра, контуры системы управления прорисовывались менее четко.

Здесь процесс смены администрации приобрел более радикальный и неуправляемый характер. Основным правовым актом, определившим судьбу административной власти на местах, явилась директива главы Временного правительства от 5 марта 1917 г., согласно которой представители старого аппарата управления освобождались от исполнения обязанностей, с заменой их комиссарами Временного, правительства. Цель административной реформы на местах состояла в стремлении удержать формирующуюся местную власть в своих руках. В этих условиях необходимо «было считаться не с действительными реальными интересами, а с настроениями масс» . И даже не столько с настроениями масс, сколько с наличием у них вооруженной силы, с самочинной ликвидацией полиции и устранением старого руководства губерний и уездов . И действительно, губернаторы, вицегубернаторы, градоначальники, полицмейстеры и т.д. к моменту издания указа главы правительства, в большинстве уже были отстранены от власти и арестованы. В целом директива премьера носила непродуманный характер, о чем говорили не только представители с мест, но и многие чиновники из высших эшелонов власти. «Одним из первых и одним из самых неудачных его (Временного правительства) актов была знаменитая телеграмма князя Львова от 5 марта, отправленная циркулярно всем председателям губернских земских управ, - отмечал В.Д.Набоков. - Временное правительство очень скоро - почти тотчас же - убедилось в том, что рассматриваемая мера была крайне необдуманной и легкомысленной импровизацией» .

Разумеется, решение такой сложной задачи, как слом старой системы управления, требовало от новой власти крайней осторожности, понимания исторических реалий, учета характера и психологии народа, умение видеть последствия принимаемых мер. Таких качеств явно недоставало политикам, пришедшим к власти в 1917 году. Известный политический деятель того периода

А.В.Пешехонов вспоминал: «Вместе с низвержением старой государственной власти началось быстрое разрушение и того механизма, при посредстве которого она осуществляла себя... Аппарат государственного управления был сразу же испорчен, а в тех его частях, которые с точки зрения осуществления государственной власти являлись наиболее необходимыми, он и вовсе был разрушен. Суд, полиция и другие органы государственного принуждения были сметены без остатка. Этот разрушительный процесс быстро распространился на все местные органы, вплоть до самых низших» . В результате, существовавшая ранее ... система управления страной по вертикали была серьезно нарушена.

Как свидетельствуют документы, до 10 марта Временное правительство именовало себя новым Советом Министров. В этот день было принято постановление о переименовании Совета Министров во Временное правительство . Этим Временное правительство хотело подчеркнуть «законную» преемственность исполнительной власти от старого Совета Министров, «ушедшего» с политической арены.

Структура и функции министерств не претерпели существенных изменений. Деятельность министерств строилась на принципах единоначалия. Каждый министр осуществлял руководство той или иной отраслью, неся персональную ответственность за порученный ему участок работы. Как и раньше, министры издавали распоряжения по вопросам, входящим в их компетенцию, Структура министерств оставалась прежней. Как правило, она представляла собой следующую схему: руководство (министр и товарищи министра), главные управления, департаменты, отделы и т.д.

Министерства, как центральные государственные учреждения, являлись основным звеном механизма государственного управления.

Ядром управленческого аппарата Временного правительства являлась его канцелярия.

Она была образована 10 марта на базе канцелярии старого Совета министров. По мере «становления канцелярии на ноги», создавалась и нормативно-правовая база для ее деятельности. Первоначально функциональные прерогативы канцелярии определялись приказом 7 апреля 1917 г., определявшим «Порядок службы в канцелярии Временного правительства» . По существу, канцелярия выполняла функции управления делами Временного правительства. Она оформляла решения правительства, контролировала их исполнение, координировала деятельность аппарата управления во всех его сферах. Кроме того, канцелярия осуществляла связь с «общественностью» и печатью, для чего была реорганизована правительственная информационная служба: на базе телеграфного агентства «РОСТА» было создано Петроградское телеграфное агентство .

Руководство канцелярией осуществлял Управляющий делами Временного правительства - все важнейшие проекты и документы, направляемые в правительство, шли чрез него. Эта должность приобрела особое значение «в условиях нового временного государственного строя, в функционировании которого осталось много еще неясного и неопределенного» .

Постепенно стала складываться определенная процедура деятельности Временного правительства. Так, было установлено, что дела, имеющие законодательное значение должны вноситься в по-становления правительства за подписями председателя и всех министров. Дела, разрешаемые в административном порядке, стали оформляться указами правительства, подписываемыми министром- председателем и соответствующим министром. По делам отдельных министерств издавались распоряжения министров . В апреле был издан приказ о порядке службы в канцелярии правительства, который определял принципы распределения дел между ее подразделениями. На первое отделение первоначально возлагалось «общее заведование распорядительной частью» и организация дежурств членов канцелярии на заседаниях правительства. Второму отделению поручались общее руководство по составлению журналов заседаний кабинета министров, подготовка докладов, справок, записок и т.п. На третье отделение возлагалось «заведование делами Совещания товарищей министров и составление жур-налов этого совещания» '. Начальники отделений обязаны были по очереди присутствовать на заседаниях Временного правительства и, в случае отсутствия помощника Управляющего делами исполнять обязанности каждым по своей части.

Новая власть не стремилась к полному уничтожению старого административного аппарата. Многие элементы старого исполнительного механизма России продолжали функционировать и после падения монархии. К ним можно отнести и Совещание товарищей министров. Его предшественником был Малый Совет Министров. Правительство «с первых же дней утонуло в массе вопросов, требующих немедленного решения. В Думах это называлось «вермишелью», и с решениями не торопились; здесь же ждать было нельзя, так как эти мелочи были связаны с созданием нового порядка» . Поэтому неоднократно поднимался вопрос о необходимости скорейшего образования так называемого Малого Совета Министров, одновременно предлагалась и процедура его заседаний. При этом учитывался опыт работы бывшего кабинета минист- ров . Совещание товарищей министров Временного правительства было образовано 19 марта. В постановлении правительства подчеркивалось, что оно создано «для разрешения вопросов, не имеющих принципиального значения и требующих немедленного разрешения» Это Совещание являлось важным оперативным инструментом правительства, так как, с одной стороны, решало текущие дела управления, а с другой - освобождало правительство для решения главных вопросов внутренней и внешней политики. Товарищи министров назначались, как правило, из числа членов Государственной думы, которые в качестве комиссаров в первые дни революции были направлены во все ведомства центральной власти. Каждая новая кандидатура на должность товарища министра утверждалась на заседаниях Временного правительства .

Проекты заключений Совещания и рассылались членам кабинета министров на замечания. В случае их согласия вопросы, рас-сматриваемые «Малым Советом», считались решенными. В случае же «вето» со стороны хотя бы одного из министров вопросы выносились на рассмотрение Временного правительства» .

Совещание товарищей министров обладало более высоким статусом, чем прежний Малый Совет министров. По существу, это было отдельное, постоянно действующее учреждение со своими четко обозначенными функциями. В царском правительстве товарищи министров имели право присутствовать на его заседаниях только в том случае, если они по тем или иным причинам вступали в управление ведомством. Иным было их положение во Временном правительстве. Товарищи министров могли заменять членов правительства во всех случаях, за исключением тех, когда кабинет министров утверждал акты государственного характера .

Огромное влияние на процесс реорганизации управленческого аппарата оказали затяжные правительственные кризисы. Особенно заметно это проявилось в работе Совещания товарищей министров. Прежде всего, значительно расширился круг вопросов, решение которых входило теперь в его компетенцию. Поскольку во время правительственных кризисов кабинет министров вынужден был заниматься главным образом политическими вопросами, то решение ведомственных дел, реальное управление все больше сосредоточивались в руках товарищей министров. Возрастанию роли Совещания товарищей министров в государственном управлении способствовали другие обстоятельства. В период правительственных кризисов кабинетом было принято решение не замещать освободившиеся министерские посты до окончательного согласования состава нового правительства, обязанности ушедших в отставку министров распределялись между оставшимися членами прави-тельства. В такой ситуации полноценного руководства не было, следовательно, реальное управление автоматически осуществлялось товарищами министров соответствующих ведомств.

Эта новая возросшая роль товарищей министров в государственном управлении вскоре стала получать правовое закрепление. Если раньше «Малый Совет министров» рассматривал второстепенные вопросы, то постепенно он все чаще получал право выносить вердикт и по вопросам, имевшим принципиальное значение. Кроме того, Временное правительство предоставило временно управляющим право решающего голоса на заседаниях кабинета, превратив их в полноправных руководителей ведомств .

Существенным звеном в управленческом механизме Временного правительства было Юридическое совещание. В отличие от Совещания товарищей министров аналогов этому органу в аппарате царского правительства не было. В первые дни марта, для придания правового характера отношениям между Временным комитетом Государственной думы и Петроградским Советом, была создана комиссия из известных юристов Ф.Ф.Кокошкина, Н.И.Лазаревского, Б.Э.Нольде, М.С.Аджемова и В.А.Маклакова, которая получила название «юридической Консультации». На заседании, состоявшемся 8 марта, ее председателем был избран В.А.Маклаков . Окончательно вопрос об учреждении при Временном правительстве Юридического совещания был рассмотрен на заседании правительства 22 марта. Согласно постановлению Временного правительства: «1. Юридическое совещание образуется в составе Председателя и шести членов, назначаемых Временным правительством. В состав Совещания входит, сверх того, на правах члена Управляющий делами Временного правительства. 2. На рассмотрение Юридического совещания передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка. Равным образом, Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым. 3. Заключение Юридического совещания докладывается Временному правительству председателем Совещания или членом-докладчиком, уполномоченным на то Совещанием. 4. Порядок делопроизводства Юридического совещания определяется его председателем по соглашению с Управляющим делами Временного правительства» . Таким образом, это учреждение должно было давать предварительные юридические заключения на мероприятия кабинета министров. Практически оно было промежуточной инстанцией между правительством и министерствами, где разрабатывались новые законопроекты. Юридическое совещание вносило в эти законопроекты поправки и коррективы.

Основная функция председателя состояла в руководстве заседаниями Юридического совещания. Заседания, проходили почти ежедневно, голосование производилось посредством записок, по итогам заседаний Совещания составлялись журналы. Журналы заседаний Совещания составлялись в виде стенографических отчетов, в которых обязательно приводилась сущность высказанных суждений и докладов Временному правительству, с выработкою редакции представляемых ему законодательных актов . Подписывался журнал председателем и одним из членов Совещания. Кроме того, председатель определял порядок делопроизводства Юридического совещания, принимал активное участие в заседаниях кабинета министров и в практической работе министерств, прежде всего в министерстве юстиции. И председатель, и члены Юридического совещания утверждались указом Временного правительства, и тем самым приравнивались к высшим должностным лицам.

Таким образом, Юридическое совещание представляло собой высшую коллегию, где решались все юридические вопросы, возникавшие при осуществлении правительством законодательных функций. Юридическое совещание со временем возглавило всю законодательную политику Временного правительства. Его значение еще более возросло после того, как постановлением кабинета от 26 июля на него была возложена подготовительная организационная работа, связанная с открытием Учредительного собрания .

В рамках Юридического совещания с 11 октября действовала Особая комиссия по составлению проекта основных государственных законов (председатель - Н.И.Лазаревский, заместитель

В.М.Гессен).

В ней для рассмотрения и принятия Учредительным собранием был разработан проект Конституции Российского государства. Россия должна была стать президентской республикой с двухпалатным парламентом: нижняя палата - из представителей мест и верхняя - из представителей «важнейших организованных социальных и культурных сил страны» (земств, профсоюзов, кооперативов, торгово-промышленных организаций, академических и высших учебных заведений, автономных областей), палаты планировались равноправными . Президент наделялся широкими правами в управлении государством, в том числе правом назначения и увольнения высших чиновников (вплоть до министров), руководства армией и внешней политикой, что очень напоминало компетенцию царя по «Основным законам Российской империи», а верхняя и нижняя палаты российского парламента были весьма схожи с Го-сударственным советом и Государственной Думой .

Бурно развивавшиеся события 1917 года заставили реорганизовывать не только само правительство, но и его основные ведомства, и управленческий аппарат. Были организованы новые центральные административные учреждения. В мае 1917 г. были вновь образованы Министерство труда, Министерство продовольствия, Министерство почт и телеграфов, Министерство государст-венного призрения, а в августе создано новое Министерство исповеданий.

Создание Министерства труда планировалось еще при формировании Временного правительства первого состава (портфель данного ведомства предназначался для председателя Исполкома Н.С.Чхеидзе). Однако из-за принципиального решения Петроградского Совета не посылать своих представителей в состав кабинета, образование министерства было отложено. Вместо него в составе Министерства торговли и промышленности 9 марта был создан отдел труда, но уже 8 мая было принято решение о создании Министерства труда. О назначении нового министерства свидетельствовали наименования наиболее важных его структурных частей: отделы законодательных предположений, социального страхования, охраны труда, рынка труда, взаимоотношений труда и капитала, статистики и др.

Весьма сложно шло формирование Министерства продовольствия, т.к. продовольственная проблема была одной из острейших в 1917 г., от ее успешного решения во многом зависела судьба Временного правительства. Количество хлеба, подлежавшего заготовке для населения вместе с потребностью армии, составляло до 16 400 тыс. тонн, т.е. ежемесячно в распоряжение уполномоченных должно было поступать 1 476 тыс. тонн хлеба; в то же время процент выполнения месячного плана составил в январе 1917 г. 78 процентов плана (в январе 1916 г. - 94 процента), в феврале 1917 г. процент выполнения понизился до 57. Катастрофа фактически была налицо. В этой связи циркулярной телеграммой министра земледелия 7 марта 1917 г. губернским земским управам поручалось организовать губернские продовольственные комитеты на демократических началах. В центре при Министерстве земледелия, вместо Особого совещания по продовольствию, был спешно создан 9 марта Общегосударственный продовольственный комитет, под председательством министра земледелия. Власть его была определена в объеме Особых совещаний . Закон о хлебной монополии, разработанный в Продовольственном комитете, 25 марта был принят без обсуждений и споров вокруг него .

Осуществление монополии возлагалось на государственные продовольственные органы - «весь хлеб, взятый на учет в распоряжение государства, мог быть отчуждаем при посредстве государственных продовольственных органов (ст. 1). Всякий владелец хлеба, не исключая потребителей, обязан был по первому требованию местных продовольственных органов объявить о запасах и числе едоков, количестве скота и десятинах посева (ст. 5). Весь хлеб, за исключением целого ряда перечисленных категорий, подлежал сдаче в установленный срок местному продовольственному органу или его уполномоченному по твердым ценам...»

Вся трудность заключалась в том, как найти этот хлеб и как получить его. При отсутствии твердой власти, каждая губерния могла принимать или не принимать монополии. Целый ряд губерний северо-восточных (кроме Уфимской и средне-волжских), а также центральные земледельческие губернии не признавали монополии и оказывали большое сопротивление предписаниям из центра. Несмотря на предпринятые усилия по созданию действенного механизма управления продовольственной сферой, ситуация в этой области не менялась к лучшему. Наоборот, продовольственная проблема в стране все более обострялась. Министерство земледелия не справлялось с поставленной задачей. В результате кабинет министров вынужден был прибегнуть к очередной реорганизации управленческих структур. Министерство земледелия было разделено на два: земледелия и продовольствия.

Согласно постановлению Временного правительства от 5 мая 1917 г. , в ведение Министерства продовольствия передавались комиссия по снабжению населения продуктами первой необходимости и организация сельскохозяйственной переписи. Однако в этом же акте указывалось, что впоследствии компетенция министерства будет расширяться. К концу мая было полностью составлено и утверждено штатное расписание Министерства продовольствия. В него были включены практически все служащие Министерства земледелия, занимавшиеся вопросами продовольствия. Процесс комплектования растянулся на два месяца. Только 1 июля было окончательно утверждено «Положение о Министерстве продовольствия». Новое ведомство стало высшим органом регулирования производства продовольствия и товаров первой необходимости, уровня их закупочных цен, снабжения армии и населения . Наиболее важными структурными частями Министерства продовольствия были управления по продовольствию, снабжению предметами первой необходимости и общих дел (заведовало местным продовольственным аппаратом). В аппарате министерства было несколько так называемых особых отделов: организационный, статистикоэкономический, организации сельского хозяйства и уборки урожая и т.п.

Но и отдельно созданному ведомству по продовольствию не удалось переломить ситуацию из-за разницы хлебных цен для производителя и потребителя.

Не оправдали надежд и продовольственные комитеты, члены которых обладали низкой культурой, не осознавали государственных интересов. Недовольство населения и политическая борьба вызывали частую смену состава комитетов и преобладание местных интересов .

Усугубляли положение дел и непродуманные решения Временного правительства. Так, в августе месяце правительство, стремясь восстановить равновесие цен на хлеб и промышленные товары, решило вновь удвоить закупочные цены, что неизбежно привело к дальнейшему стремительному росту цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, инфляции, обнищанию населения . И, в конечном счете, - к обострению социальной ситуации. Еще одним нововведением Временного правительства стало создание Министерства почт и телеграфов на базе Г лавного управления почт и телеграфов Министерства внутренних дел и его разветвленного местного аппарата. Судя по документам, в подобном преобразовании не было необходимости, поскольку МВД полностью справлялось со своими обязанностями.

К числу новых центральных учреждений, образовавшихся в первом коалиционном кабинете, относится и Министерство государственного призрения, которого до Февральской революции 1917 г. в России не существовало. Оно находилось в сфере земского и городского самоуправления, народного здравоохранения, образования, страхования и других ведомств и организаций. Временное правительство сразу приступило к реорганизации бывших органов благотворительности. В марте была упразднена Канцелярия императрицы Марии - благотворительное ведомство, не пользовавшееся статусом министерства, но вместе с тем входившее в разряд важнейших государственных учреждений. В течение июня-июля в ведение Министерства государственного призрения были включены все благотворительные и попечительские организации, принадлежавшие ранее различным учреждениям. В сентябре новому ведомству было предоставлено право «принимать в свое ведение частные учреждения, ведающие призрением» .

Главным направлением деятельности Министерства в отношении инвалидов было обеспечение их медицинским обслуживанием, протезами и адаптация их к трудовой деятельности .

Кроме этого на Министерства государственного призрения возлагалась задача борьбы с детской беспризорностью, влиявшей на рост преступности .

На содержание нового учреждения Временное правительство выделило свыше 55 млн. руб.

Летом 1917 года изменился и механизм управления православной церковью. 5 августа институт обер-прокурора Священного Синода был упразднен. Вместо него было создано Министерство исповеданий, которое состояло из департамента по делам православной церкви и департамента по делам инославных и иноверческих исповеданий. Все вопросы церковного управления перешли в ведение Церковного Собора. Согласно решениям Церковного Собора высшей властью в области вероучения, церковного управления и суда стал Поместный Собор. Управление церковью возглавил избранный Собором патриарх Тихон как первый среди равных ему епископов, подотчетный Собору и обязанный отстаивать интересы церкви перед государством. Собор закрепил епархиальное и приходское самоуправление.

Таким образом, в структуру центрального исполнительного аппарата Временного правительства были внесены существенные из-менения. К девяти действовавшим министерствам добавилось еще пять. Центральные ведомства по-прежнему являлись основным звеном управленческого механизма, с помощью которого правительство осуществляло свои властные функции. Помимо традиционных структур управления Временное правительство ввело и определенные структурные новшества. Так, впервые в структуру органов государственного управления были введены новые формы - государственные (главные или особые) комитеты: главный земельный комитет, общегосударственный продовольственный комитет, государственный комитет по народному образованию, особый комитет по делам частных железных дорог и др.

Специфика этих организационных преобразований состояла в том, что вновь создаваемые органы имели признаки государственных учреждений и представительных организаций одновременно. В рассматриваемый период менялся и правовой статус центральных учреждений. В августе 1917 года было решено, что распоряжения министров, имеющие «общеобязательное значение», необходимо проводить через Сенат, с опубликованием в «Собрании узаконений», что придавало им силу законоположений, обязательных для «всего населения» .

Противоречивый характер реорганизации органов государственного управления Временного правительства во многом объяснялся тем, что, как отмечалось на июльском заседании Экономического совета, «к началу революции никакой программы, ни финансовой, ни экономической, долженствовавшей регулировать хозяйственную жизнь страны не было, и с этим положением мы вошли в революцию». Между тем, многие представители вла-стных и экономических элит, анализируя предыдущий опыт хозяйственного регулирования, все больше утверждались в мысли о том, что государственное регулирование необходимо проводить «без колебания принципа частной собственности и без отстранения частной инициативы, но с подчинением той и другой интересам об- щественным» . На заседаниях Экономического совета Временного правительства обсуждались идеи принудительного синдицирования и трестирования главных отраслей промышленности, т.е. соз-дания специальной организации в форме акционерного общества с подчинением его правительственному контролю в целях определения доли участия отдельных предприятий в синдицируемой отрас- ли . Для управления этими организациями предлагалось учредить Управление трестов и коллегиальный орган из представителей ведомств, общественных организаций, профсоюзов и т.д. Все эти точки зрения высказывались в ходе острой дискуссии, которая раз-вернулась в политических и правительственных кругах по вопросу о государственном регулировании народного хозяйства страны. До Февральской революции регулирование на деле представляло собой, по справедливому замечанию министра торговли и промышленности А.И.Коновалова, «хаос и многовластие» . Каждое регулирующее учреждение действовало в отрыве от других, на свой страх и риск, исходя не из интересов дела, а из узковедомственных соображений и целей. У Особых совещаний, отсутствовала настоящая связь и координация деятельности. Все попытки исправить ситуацию оказались безуспешными.

Реорганизация всех регулирующих органов царского правительства в значительной степени сдерживалась тем, что при Временном правительстве отсутствовал центральный регулирующий орган, который бы играл ту же роль, что и Особое совещание по обороне при старом режиме. Все проекты откладывались впредь до выясне-ния структуры Главного экономического комитета (ГЭК). Положение об ГЭК и Экономическом совете (ЭС) было опубликовано в начале лета 1917 г. После многочисленных обсуждений и согласований 21 июня проект был внесен в правительство, и после его одобрения он стал законом. Кабинет министров постановил: «1) Для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разработки законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни учредить при Временном правительстве Экономический совет под председательством мини- стра-председателя, 2) Для согласованного проведения отдельными ведомствами и учреждениями всех мероприятий по регулированию хозяйственной жизни страны учредить при Временном правительстве Главный экономический комитет» .

ГЭК оказался не очень удачным органом управления, с аморфной структурой и полномочиями, что было следствием неопределенности самой военно-хозяйственной политики Временного правительства. На местах, не дожидаясь публикации Положения, по своей инициативе организовывали местные комитеты. Только 4 сентября 1917 г. было намечено решение, по которому создавались Районные экономические комитеты с исполнительным органом - Бюро комитета. К предметам ведения районных экономических комитетов было отнесено: согласованное проведение на местах мероприятий ГЭК и центральных органов снабжения по отдельным отраслям; наблюдение за исполнением общегосударственных плановых заготовлений, утвержденных

ГЭК; обследование деятельности предприятий в отношении ис-пользования ими своих технических средств; установление, какими предприятиями, какие заказы и в каком количестве могут быть исполнены; разрешение вопросов по учреждению новых предприятий и расширению существующих в районе и др.

Согласно постановлению правительства от 21 июня главная обязанность ГЭК заключалась в согласовании проводимых ведомствами и учреждениями мероприятий по регулированию хозяйственной жизни в стране . В состав Главного экономического комитета входили назначенные Временным правительством представители министерств: труда, финансов, земледелия, продовольствия, торговли и промышленности, военного и морского и путей сообщения. Председательствовал на заседаниях ГЭК премьер- министр. Он же назначал заместителя председателя комитета .

При Главном экономическом комитете было создано совещание, в обязанности которого входило предварительное рассмотрение вопросов, выносимых на заседания ГЭКа. В состав Совещания входили: а) 10 представителей Экономического совета - по одному от Совета рабочих и солдатских депутатов, Совета крестьянских депутатов, Совета съездов промышленности и торговли, Совета съездов биржевой торговли и сельского хозяйства, Совета съездов мелкой и средней промышленности, Совета банков, Совета съездов кооперативов, Центрального бюро профессиональных союзов, Союза городов и Союза земств; б) представители ведомств: главный интендант, начальник главного артиллерийского управления, начальник главного военно-технического управления, начальник мобилизационного отдела генерального штаба, представитель от Государственного банка, кредитной канцелярии министерства финансов, заведующий экономическим отделом Министерства иностранных дел, управляющий отделом сельскохозяйственной экономии и политики Министерства земледелия, начальник управления железных дорог, начальник по сооружению железных дорог, начальник управления внутренних водных путей, начальник управления шоссейных дорог, начальник отдела портов Министерства торговли и промышленности, управляющий отделом рынка при Министерстве труда; в) главноуполномоченные по металлу, топливу, заводским совещаниям, заведующие заготовками хлеба, фуража, сахара, соли, мяса, жиров, представители комитетов кожевенного, хлопчатобумажного, суконного и льняного; г) представители других ведомств и учреждений, а также отдельные лица - по назначению комитета .

Главный экономический комитет, выполняя программу, разра-ботанную Экономическим советом и утвержденную Временным правительством: а) руководил деятельностью всех существовавших организаций по регулированию народного хозяйства в различных отраслях в их исполнительных функциях (особых совещаний и комитетов); б) согласовывал мероприятия по разным отраслям хозяйственной жизни; в) разрабатывал и вносил в кабинет министров и в Экономический совет проекты новых положений и постановлений;

г) выполнял поручения Экономического совета; д) объединял все статистические работы и технические обследования, соприкасающиеся с текущей хозяйственной жизнью . Кроме того, в задачи комитета входило преобразование действовавших местных организаций по регулированию хозяйственной жизни страны, в целях полного согласования их деятельности по осуществлению единого целостного плана. С началом деятельности комитета, существовавшие Особые совещания и комитеты подлежали преобразованию в соответствии с настоящим Положением.

По Положению председатель ГЭК имел широкие полномочия, вплоть до секвестров недвижимости и арестов движимого имущества, закрытия торговых и промышленных предприятий.

В состав Экономического совета входили: заместитель предсе-дателя Экономического совета, заместитель председателя Главного экономического комитета, председатели Комиссий Экономического совета (по два представителя от районных комиссий), министры - земледелия, торговли и промышленности, продовольствия, путей сообщения, финансов, труда, военного и морского или их замести- тели . В его состав входили также представители деловых кругов, научных обществ и общественных организаций: Совета рабочих и солдатских депутатов - 3, Совета крестьянских депутатов - 3, Совета съездов промышленности и торговли - 3, Совета банков - 1, Совета съездов кооперативов - 3, Совета съездов биржевой торговли и сельского хозяйства - 2, Совета съездов мелкой и средней промышленности - 1, Центрального бюро профессиональных союзов - 3, Союза городов - 1, Союза земств - 1 и по два представителя от научных кругов; всего в Экономический совет вошли 36 человек . Кроме того, председателю предоставлялось право приглашать к участию в заседаниях совета с совещательным голосом специалистов в той или иной области. По приглашению председателя в заседаниях совета с совещательным голосом участвовали также члены совещания при Главном экономическом комитете. Заместитель председателя совета назначался Временным прави-тельством и имел решающий голос независимо от присутствия председателя. Ему разрешалось также присутствовать (с правом совещательного голоса) на заседаниях кабинета министров (даже если он не являлся его членом) .

Решения Экономического совета подлежали утверждению Временным правительством, за исключением тех случаев, когда они находились в пределах особо предоставленных ему кабинетом полномочий. Экономический совет являлся «постоянно действующим органом», и его члены, «не получающие содержания от государства, получали вознаграждение согласно нормам, утвержденным Временным правительством». Совет рассматривал вопросы, «возбуждаемые по собственной инициативе его членов, передаваемые на его разрешение Временным правительством и, наконец, вносимые Главным экономическим комитетом» . Экономический совет имел право «разделяться на секции, учреждать постоянные и временные комиссии как в центре, так и на местах, для предварительного выяснения тех или иных вопросов и для выполнения определенных поручений, причем члены комиссий могли или назначаться самим советом, или, по его полномочию, могли быть выбираемы теми или иными учреждениями» . Временно, впредь до преобразования, Особые совещания и комитеты руководствовались в своей деятельности постановлениями Экономического совета.

Все правительственные и общественные организации обязывались «безотлагательно» исполнять его распоряжения. Постановления Главного экономического комитета могли быть отменены только Временным правительством . Решения на заседаниях ГЭК принимались путем голосования. Затем, на их основе, составлялись журналы заседаний Главного экономического комитета, в которые могли быть внесены и мнения членов комитета, оставшихся в меньшинстве (правда, по их требованию).

Экономический совет и Главный экономический комитет в чистом виде не подпадали под признаки государственных учреждений. Обе эти организации являлись неким «гибридом» между совещательным, представительным и исполнительным органами. Судя по документам, Экономический совет и Главный экономический комитет так и не смогли решить поставленные перед ними задачи.

Временное правительство нередко нарушало компетенцию вновь созданных органов, а иногда просто их игнорировало. Типичный пример - постановление от 28 июня о внесении изменений в «Положение об Особом совещании по топливу», которое было принято помимо Экономического совета и ГЭК. Между тем, как уже отмечалось, одна из главных задач состояла в реформировании Особых совещаний. Согласно постановлению за Осотопом сохранялись права «высшего государственного установления», а это означало, не что иное, как прямое противопоставление его Главному экономическому комитету . Сохранившиеся материалы содержат немало таких примеров.

Главный экономический комитет просуществовал до октябрьских событий. Его деятельность по осуществлению всеобщей реформы регулирования хозяйственной жизни страны свелась, в основном, к теоретическим наработкам. Практически в этом направлении Главный экономический комитет ничего не сделал. За три месяца существования ГЭКа ни один регулирующий орган не был реорганизован на предложенных им основаниях. Даже представители деловых кругов признавали, что ГЭК учреждение «чисто бюрократическое», призванное «разгрузить» Временное прави- тельство . Поскольку ни Главный экономический комитет, ни тем более Экономический совет так и не смогли возглавить регулирование экономики страны, основная роль в этом деле по-прежнему осталась за Особыми совещаниями и комитетами. Прежнее многовластие и параллелизм в центре не только не были устранены, но даже усилились .

Что касается судьбы Особого совещания по обороне, то в Экономическом совете предлагалось преобразовать его в «Центральное заводское совещание», т.е. в центральный орган фабричнозаводских совещаний. Права же военного министра по секвестру, реквизиции и т.п. предполагалось передать Главному экономическому комитету и председателям районных комитетов.

Пока все это обсуждалось и организовывалось, бюрократическая волокита значительно сдерживала развитие промышленности, в том числе и казенной военной промышленности, которая после трех лет работы все больше представляла собой самостоятельную единицу, требующую особого механизма управления. В начале октября 1917 г. происходила первая конференция представителей артиллерийских заводов, выдвигавшая идею реформы заводоуправления.

После образования Главного экономического комитета, Особое совещание по обороне стало уточнять свои функции. Из его состава стали выделяться специальные органы. Так возник «Объединенный комитет по заказам на оборону» (Комобор), изменены были также планы заказов и планы перевозок. Усложнение вопросов, связанных с заграничными заказами, привело к выделению их из ведения Особого совещания по обороне и передаче во вновь сфор-мированное «Главное управление по заграничному снабжению» (Главзагран). Главзагран был учрежден для борьбы со своеволием ведомств. Он являлся исполнительным органом «Комитета по заграничному снабжению.

В рассматриваемый период можно было наблюдать рост чис-ленности чиновников не только правительственной канцелярии, но и аппарата управления центральной власти в целом, а это, в свою очередь, требовало огромных расходов на его содержание. Так, только суточный расход таких министерств, как военного, составлял 42,3 млн., внутренних дел - 7,8 млн. путей сообщения - 3,7 млн. руб.

После падения монархии изменился порядок формирования центральных властных структур российского государства. До 1917 г. все основные органы власти империи формировались и обновля-лись единоличным распоряжением монарха. После Февральской революции на смену монархическому режиму, по существу, пришла власть наиболее влиятельных партийных центров и блоков . Именно они делегировали своих представителей в различные властные органы, направляли и держали под жестким контролем их последующую деятельность . В этой связи очень показателен анализ партийного состава Временного правительства и руководящих органов Советов. Так, во ВЦИК, избранном на состоявшемся в июне I Всероссийском съезде Советов, в соответствии с правилами партийного представительства, представители меньшевиков и эсеров заняли 242 места из 320. В составе первого коалиционного правительства, сформированного 5 мая, меньшевикам, эсерам и примыкавшим к ним партиям принадлежало 6 мест из 15 (40 процентов). Абсолютное же большинство мест оказалось у партийной коалиции, которую образовали социалисты и кадеты (12 мест из 15). В целом, такая же картина наблюдалась и во втором коалиционном правительстве, в июле меньшевикам и эсерам принадлежало 8 мест из 15 (53 процента). Кроме того, данный партийный блок получил ключевой пост министра-председателя. Абсолютное же большинство мест оказалось у партийной коалиции, которую образовали социалисты и кадеты (13 мест из 15). В третьем коалиционном правительстве (25 сентября) у коалиции социалистов и кадетов - 10 мест из 17 (около 60 процентов), а в Предпарламенте (2 октября) - 332 места из 555 (60 процентов). Из этого анализа следует, что власть в России, в период с февраля по октябрь, принадлежала коалиции партий социалистов и кадетов. В основных органах государственной власти она имела устойчивое большинство, достаточное для принятия важнейших решений по вопросам внутренней и внешней политики.

Этот вывод позволяет по-иному посмотреть на сущность самой власти, которая в советской историографии определялась как «двоевластие», как противостояние Временного правительства и Советов .

Отечественная историография считает, что двоевластие закончилось в начале июля, когда ВЦИК Советов признал неограниченные полномочия Временного правительства. Западная историография хронологические рамки двоевластия определяет мартом-апрелем 1917 года . Взгляд на характер власти в период февраля-октября 1917 г. нуждается в уточнении. Дело в том, что в условиях революции власть была очень подвижна. Права на нее предъявляли общественные исполнительные комитеты, комиссары Временного правительства, советы, городские думы, земские управы. В результате, в одних местах было полное безвластие, в других

власть оказывалась в руках какого-либо одного органа, в третьих

двоевластие, в четвертых - троевластие. а в пятых - претендентов на власть появлялось столько, сколько было более или менее активно действовало организаций и учреждений. Такое состояние власти на деле являлось иногда полным безвластием. Временное правительство не сформировало вертикаль исполнительной власти по разным причинам: это и просчеты самого правительства, и сложная политическая и социально-экономическая ситуация, сужавшая рамки маневра власти в плане создания действенного ме-ханизма управления и др.

В этом отношении в государственном управлении сложилось неустойчивое положение. В то время как Временное правительство не могло твердо и планомерно перестраивать страну, Совет тоже управлять страной не мог, прежде всего, из-за отсутствия аппарата управления, но он успешно действовал в качестве некой «политической пожарной команды» .

С другой стороны, статус и роль политических партий, сформи-ровавшиеся в ходе революции абсолютно не соответствовали реальной силе и влиянию этих партий в российском обществе: «многопартийность в России не имела прочной социальной базы, не стала понятным и принятым массовым сознанием фактором политической жизни» .

Это в значительной степени объясняется тем, что переход от сословно-корпоративной системы формирования государственных органов к партийно-представительной не мог состояться в столь короткие сроки, т.к. сословно-корпоративная система формировалась столетиями, и быстро заменить ее партийной системой было невозможно . Легализация партий была, безусловно, прогрессивным явлением в политической жизни России, но резких изменений в общественном сознании не вызвала.

Положение правительства не могло быть устойчивым и в силу противоречивой природы самой коалиционной власти, так как меры и модели реформирования российского общества, предлагаемые одной стороной, не соответствовали партийной доктрине другой. Отсюда проистекало его бездействие, или импульсивные, противо-речивые мероприятия, ухудшавшие положение дел.

Кроме того, неустойчивость Временного правительства выражалась и в изменениях личного состава кабинета и его центральных ведомств. Так, в период с марта по октябрь 1917 г. текучесть правительственных кадров возросла более чем в 4 раза. В аппарате высшей исполнительной власти произошло около 450 крупных кадровых перемен . В наибольшей степени кадровая нестабильность затронула личный состав самого Временного правительства. Если во время «министерской чехарды» 1914-1917 гг. сменилось 39 министров, то в 1917 г за 8 месяцев - 38 министров. О чем весьма образно писал в своих воспоминаниях директор Департамента МИД В.Б.Лопухин: «Проносилась лавина политических акробатов. Министром было легче сделаться в эти дни, чем помощником столоначальника. Временное правительство обратилось в проходной двор, в ярмарку в огромном большинстве тщеславных, но сугубо немощных бездарностей. Как редки были исключения!» .

Однако справедливости ради следует отметить, что во все со-ставы Временного правительства входили люди достаточно высокого интеллекта, хорошо известные своей работой в Государственной думе, научными трудами, публицистическими выступлениями. 31 министр из 38 имели высшее образование; из них 24 человека окончили университет, 4 человека имели даже два высших образования. Среднее образование имели лишь два члена правительства. 11 членов правительства, то есть четвертая часть министров имели ученые степени и звания. Среди них были: академик, шесть профессоров, два приват-доцента. Среди членов правительства преобладали юристы - 12 человек, пять человек были врачами, три - экономистами, четыре - инженерами, два - военны- ми .

Этих качеств, видимо, было недостаточно для государственной деятельности, которая требовала, прежде всего, знаний и опыта в сфере управления. Министры же Временного правительства в большей степени были кабинетными работниками, теоретиками, а не практиками.

Механизм государственного управления в 1917 г. не мог быть эффективным и в силу ряда других причин. Либералы и социалисты, из которых состояло Временное правительство, «слишком веровали в легкую осуществимость механических, внешних реформ чисто отрицательного характера, в целительность простого осво-бождения народа от внешнего гнета власти, слишком мало понимали необходимость и трудность органического перевоспитания общества к новой жизни» . В результате, свобода воплощалась в разнузданность, разрушавшую государственность.

Временному правительству, по мнению члена ЦК кадетской партии А.В.Тырковой-Вильямс, «не хватало мужества создать какое-то ядро принудительной власти, заставить себя слушать» .

Неудачи Временного правительства объясняются и тем, что партийные доктрины политических сил, взявших государственную власть в марте 1917 года, оказались оторванными от реальных социальных интересов различных слоев населения России. Это относится и к идее прозападной модернизации, и к недостаточно понятной массам идее социализма, согласно которой он должен придти на смену капитализму.

Таким образом, государственная власть в России после падения монархии не отличалась ни устойчивостью, ни эффективностью, и потому не имела перспективы. Демократия была дискредитирована ее неспособностью создать четко работающий механизм государ-ственного управления. Хозяйственная разруха и ожесточение политической борьбы сократили срок деятельности Временного правительства.

К моменту октябрьских событий Временное правительство лишилось всякой поддержки в обществе. Началась его агония, стремительный развал всех структур. О состоянии центральной власти и ее управленческого аппарата того времени Н.Н.Суханов писал: «Никакого управления, никакой органической работы центрального правительства не было, а местного - тем более. Министров нет, либо не то есть, не то нет. А когда они есть, от этого не лучше. Кто из населения признает их? Кто из сотрудников им верит? Ни для кого не авторитетные, ни к чему не нужные, они дефилируют и мелькают, как тени под презрительными взглядами курьеров и писцов. Развал правительственного аппарата был полный и безнадежный» .

Очевидно, это был закономерный результат противоречивых и непоследовательных реформ псевдоконституционного характера. В довоенный период разделения властей на конституционной основе не произошло. Не произошло изменений и в построении вертикали власти в масштабе всей страны. Аппарат исполнительной власти был построен на бюрократических принципах централизации, с подчинением его лично монарху. Органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие в аппарате государства, представлено не было. Законодательное регулирование аппарата власти осуществлялось в значительной степени на основе 87 статьи Основных законов в чрезвычайном порядке.

Летом 1915 года состоялось крупнейшее поражение русской армии, в полном объеме обнажившее все несовершенство государственного механизма и его правового регулирования. Это поставило на повестку дня реформу системы государственного управления для обеспечения, в первую очередь, действующей армии всем необходимым, а также, хоть в какой-то степени, для обеспечения функционирования внутреннего рынка страны. Следствием этого стало создание системы чрезвычайных органов, представленных четырьмя Особыми совещаниями: по обороне, по топливу, по перевозкам и по продовольствию. Совещания были в полной мере чрезвычайными органами, т.к. они не предусматривались Основными государственными законами и создавались в порядке ст. 87 (чрезвычайной) Основных законов, и, кроме того, наделялись правом реквизиции и секвестра имущества, принадлежавшего различным физическим и юридическим лицам. Причем чрезвычайные права этих государственных органов расширялись по мере изменения внутриполитической и экономической ситуации в стране. В период Первой мировой войны в полном объеме получило применение чрезвычайно-указного законодательства, начатое еще законом 14 августа 1881 г., применение которого не останавливалось ни в годы революции 1905 г., ни в годы первой мировой войны - прецедент, нашедший в последующей истории России весьма широкое применение.

Еще одним элементом, призванным усовершенствовать систему государственного управления, стало создание под эгидой Земсоюза и Земгора различных общественных организаций, способствующих функционированию оборонно-промышленного комплекса. Это было явлением совершенно иного качества, которое вместе с Военнопромышленными комитетами вполне могло способствовать улучшению положения в стране.

Анализ деятельности всех органов исполнительной власти старого и нового образца говорит о схожести их построения и деятельности исключительно на бюрократически-чиновничьих принципах, что, в конечном итоге, не обеспечило ни успехов действующей армии, ни стабилизации обстановки внутри страны. Более того, участие в политических играх, в борьбе за власть привело, в конце концов, к утрате доверия к власти широких кругов русского общества и свержению полностью дискредитировавшего себя самодержавия.

Система органов государственного управления при Временном правительстве не успела сложиться из-за краткого периода его существования, а также из-за неясности тех хозяйственнополитических принципов, которые оно пыталось претворить в социально-экономическую жизнь. Три крупных направления деятельности Временного правительства отнимали все его силы. С одной стороны, необходимо было реформировать учреждения старого режима; с другой стороны, задача ведения войны требовала оптимизировать деятельность органов, работающих на оборону; и, наконец, третье направление, на которое было обречено Временное правительство - нарастающая революционная стихия. На неуспех деятельности Временного правительства существенное влияние оказала и занятая им позиция в вопросе будущей формы российского государства. Какой-либо программы реформирования системы органов исполнительной власти у Временного правительства не было. Поэтому оно пошло по пути приспособления существовавших высших органов исполнительной власти к новым условиям, попыток совершенствовать внутреннюю организацию их деятельности. Система же органов местной власти была вообще упразднена в соответствии циркуляром от 5 марта 1917 г. после чего, естественно, установился полный хаос во властных структурах на местах.

Не отличались последовательностью и продуманностью шаги Временного правительства по созданию новых государственных органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие различных государственных органов в реализации государственных программ. Именно неспособность Временного правительства наладить продовольственное снабжение в стране привело к введению хлебной монополии, последовательное проведение которой стало невозможным из-за недостатка сил и средств.

Серьезные последствия для будущего развития событий в Рос-сии имело и то обстоятельство, что после прихода к власти Временное правительство превратилось в единственный высший орган государства, объединявший в себе и законодательную и исполнительную власть. Даже Сенат и Синод находились у него в подчинении. Такое положение было весьма опасным с точки зрения создания нормальных законодательных, правовых основ власти. Оно объективно способствовало развитию авторитаризма, а не демократии.

<< | >>
Источник: Гиляров Е.М.. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме § 2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции:

  1. § 1. Государственный механизм
  2. § 2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции
  3. §2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции
  4. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  5. 1. Февральская революция и крушение монархии
  6. 2. Трансформация власти и установление диктатуры Временного правительства
  7. § 4. Слом старого и создание советского государственного механизма
  8. Все издания, предлагаемые в списке литературы, имеются в библиотеке БГУЭП.
  9. § 4. Слом старого и создание советского государственного механизма
  10. Двоевластие в России
  11. Глава 14. Революции 1917 года и национально-государственное строительство. Республика Башкурдистан
  12. § 5. Россия при Временном правительстве (февраль-октябрь 1917 г.)
  13. Историческая необходимость диктатуры пролетариата и слома буржуазной госѵдаоственной машины
  14. Высшее управление в начале XX в. (1906-1917 гг.)
  15. Глава 7. Основные формы переходного периода и пути их реализации
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -