§3. Организация и деятельность местных органов государственного управления

Решения VII и VIII съездов Советов юридически закрепляли демократический централизм в качестве основополагающего принципа в построении всей системы государственного управления.

В оды гражданской войны произошла гиперболизация центра-лизма в ущерб демократической составляющей данного принципа. Итогом этого стало отчуждение широких слоев населения от власти, роста его недоверия к советским органам, выразившееся в неявке на выборы этих органов власти. Даже в 1924 году, несмотря на меры по оживлению деятельности советов, на местах в выборах участвовало менее 37 процентов избирателей . Картина деятельности органов местного самоуправления была весьма безрадостной. В связи с этим А.И.Рыков отмечал: «Никакой выборности в управлении деревней нет, начальство все приезжее, назначенное; по приезде обзаводятся первым делом хорошей квартирой, хозяйством, коровами, свинками и прочими прелестями. Живет начальство обособленно от населения, обставляет себя всеми атрибутами, так что простому смертному без рекомендации и не узреть начальства» .

Преодоление кризиса государственного управления построенного на основе политики «военного коммунизма», потребовало изменений в деятельности и аппарата местного управления. В годы НЭПа это осуществлялось по линии оживления советов, с одной стороны, и по линии реформы административно-территориального устройства страны - с другой.

Линия на оживление советов означала укрепление законодательной основы их деятельности, пересмотр компетенции и функций звеньев советской административной системы на местах, укрепление правовых начал в регулировании взаимоотношений всех звеньев этой системы и демократизацию основ ее формирования через избирательную систему.

Еще в начале 1921 года ВЦИК принял постановления «О регулярных перевыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов» и «Об организации городских Советов рабочих и красноармейских депутатов» .

После образования союзного государства в 1922 году реорганизации советского аппарата управления был придан новый импульс. В 1925 году состоялось Всесоюзное совещание по вопросам советского строительства из представителей местных Советов и центральных учреждений. На второй сессии ВЦИК 16 октября 1924 года были утверждены новые положения о сельских Советах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах. В 1925 году - положение о городских Советах.

По положению о сельских советах 1924 года они образовывались в сельских поселениях (деревнях, селах, станицах, аулах, хуторах) с населением не менее 300 человек. Состав советов исчислялся из расчета один делегат на каждые 100 человек населения, но не менее трех и не более 100 делегатов. Во главе сельсовета стоял председатель, избиравшийся из числа членов сельсовета. Именно он в промежутке между заседаниями сельсовета принимал все практические шаги для выполнения решений совета и вышестоящих организаций. В крупных поселениях можно было образовать исполком или президиум численностью от трех до пяти человек. В некоторых сельсоветах с согласия волисполкома можно было вводить должность секретаря. Однако практика пошла по пути повсеместного введения этой должности . С целью вовлечения в управление государством местного населения при сельсоветах, а также при районных и волостных исполкомах создавались постоянные комиссии (секции) по направлениям советской работы: сельскохозяйственная, культурнопросветительная, здравоохранения, финансово-налоговая, местного хозяйства и благоустройства, торгово-кооперативная. Все члены совета или исполкома должны были работать в одной из секций. В качестве подсобного аппарата по охране общественного порядка состоял сельский исполнитель , он должен был содействовать ис-полнению законов центральной власти и охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

По Положению о городских советах от 24.10.1925 г. таковые должны были организовываться во всех городах и рабочих поселках. Городскими поселениями признавались населенные пункты с численностью населения не менее одной тысячи человек при не более чем 25 процентах населения занятого в сельском хозяйстве. Рабочими поселками считались населенные пункты с населением не менее 400 человек, поселковые советы рабочих создавались на основе положения о горсоветах. В городах с населением более 50 тысяч человек создавались районные советы. Специальных положений

райсоветах в середине 20-х годов не было, т.к. реформа административно-территориального устройства только начиналась, и поэтому они руководствовались положением о горсоветах. Нормы выборов для разных городов были различны, но составлялись таким образом, чтобы, чем меньше население города, тем меньшее число избирателей требовалось для избрания каждого депутата. Весь наличный состав горсовета образовывал пленум, чьи заседания должны были проводиться раз в месяц. На заседания советов могли приглашаться представители различных общественных организаций. На пленуме утверждался бюджет города, избирались депутаты на съезды советов, рассматривались отчеты исполнительных органов. Работой горсовета и управлением городским хозяйством руко-водил председатель и президиум в количестве не более 11 человек. Городским хозяйством должен был ведать коммунальный отдел. Городские части губернских и уездных исполкомов имели собственное делопроизводство, учет, отчетность, отдельный хозяйственный план, особый городской бюджет. Все члены городского совета должны были работать в одной из секций, обязательными при этом были секции коммунального хозяйства, финансово-бюджетная, народного образования, здравоохранения, кооперативная.

Задачей горсоветов было поднятие хозяйственного и культурного состояния города и улучшение жизни и быта населения. Для этого горсовет мог образовывать и извлекать прибыль из деятельности предприятий промышленных, торговых и сферы обслуживания, он мог открывать и содержать специальные учебные заведения, клубы, музеи, театры и библиотеки; осуществлять благоустройство, развивать жилищное строительство; оказывать юридическую помощь населению; принимать меры по охране труда; обеспечивать и охранять правопорядок и общественную безопасность; вести борьбу с преступностью; в пределах компетенции издавать обязательные постановления. Городские советы пользовались правом юридического лица.

Городской совет обязательно организовывал работу секций в соответствии с Положением о горсоветах РСФСР от 24 октября 1925 г. и дополнительно - секцию рабоче-крестьянской инспекции. Городские советы ведали вопросами городского значения, обсуждали вопросы общесоюзного, республиканского, краевого, областного, губернского, окружного, уездного и районного значения. Во всех городах и рабочих поселках образовывались самостоятельные бюджеты, которые были частью единого губернского или иного бюджета. Горсоветы имели право контроля подведомственных им предприятий и учреждений без права вмешательства в хозяйственную и административную деятельность.

Конституция СССР 1924 года подтвердила основные положения Конституции 1918 года в области организации системы государственного управления на союзном уровне. Конституция РСФСР 1925 года, рассматривавшаяся как составная часть конституции единого советского государства, в части организации аппаратов государственного управления в субъекте федерации, закрепила на конституционном уровне характер взаимоотношений центра и местной власти.

Исполкомы советов были подчинены вышестоящему исполкому, ВЦИК и Совнаркому РСФСР. Отделы исполкомов находились в подчинении исполкомов и их президиумов, а также отделов вышестоящих исполкомов и их президиумов.

Постановления местных съездов могли быть отменены только вышестоящими съездами и их исполкомами, ВЦИК или его президиумом. Постановления исполкомов и их президиумов могли быть отменены избравшими их съездами, исполкомами, их президиумами, ВЦИК, его президиумом и Совнаркомом РСФСР. Краевые исполкомы и их президиумы, а, кроме того, губисполкомы могли приостанавливать проведение в жизнь распоряжений народных комиссаров РСФСР в исключительных случаях и в порядке установленном ВЦИК. Таким же правом были наделены окружные и уездные исполкомы . Таким образом, предусматривалось создание органически цельной, социально однородной системы советского государственного управления. Цельность и однородность системы определялась тем, что на основе городских и сельских советов, съездов и исполкомов должен был строиться весь государственный аппарат как в республиках, так и в СССР в целом, т.к. и ВЦИК, и ЦИК СССР должны были стать исполнительными органами советов депутатов разного уровня. При этом низовые советские органы - сельсоветы и горсоветы — рассматривались как основа для построения всей советской системы .

Однако положение дел на местах было неудовлетворительным. В 1925 году членами ЦКК-РКИ была проведена проверка низового аппарата в деревне, в итоговом документе отмечается: «...вопросы, ко-торыми живет крестьянство и которые являются важнейшими для крестьян, а именно: землеустройство, лес, переселения, школа, агрономия, ветеринария - этими вопросами советские работники не занимаются... Связи советских организаций с населением почти никакой нет» . В основном низовой местный аппарат - сельские Советы и волостные исполкомы — занимались сбором налогов и выполнением распоряжений вышестоящих органов.

О состоянии правопорядка на местах говорят официальные документы правоохранительных органов, поступавшие в ЦК партии.

частичном разложении соваппарата, превращавшегося иногда в соучастника уголовников и бандитов» В подтверждение сказанного приводится многостраничный список примеров, взятых из различных районов страны. Документ заканчивается оценкой судебноследственных органов: «... чуть ли не поголовное пьянство низового судебно-следственного аппарата (нарследователей, нарсу- дей, а нередко и прокурорского состава), сильно распространенное взяточничество («подкармливание»), якшание с кулаками, местами - полный произвол, - вот основные недостатки личного состава судебно-следственных органов (не говоря уже о бюрократизме и грубом обращении с крестьянами)» . Из письма помощника прокурора РСФСР на имя секретаря ЦК В.М.Молотова (август 1925 г.): «Нарушения закона со стороны работников советского аппарата совершаются не исключительно в силу их преступной воли, а чаще всего либо по незнанию на местах закона, или рас-поряжения вышестоящего органа власти, либо в силу сохранив-шейся от периода военного коммунизма привычки игнорирования требования закона и относиться с пренебрежением к правам граждан, охраняемым этим законом, либо в силу ... привычки ... и непонимающих, что в Советском государстве "законность должна быть одна"» .

Серьезным фактором, сдерживающим реформу системы госу-дарственного управления, были недостатки избирательного права, в основу которого был положен классовый принцип. Согласно ему избирательными правами пользовались только лица? получавшие средства к существованию от собственного производительного и общественно-полезного труда. Целые категории граждан были лишены избирательных прав по причинам экономического характера, по признакам использования наемного труда, принадлежности к старой буржуазии, получения нетрудовых доходов, участия в работе правоохранительных органов царской России и т.д. По причинам политического характера избирательного права лишились служители церкви и культов. Прямым голосованием избирались только советы низшего уровня - сельские и городские (районные). Выборы остальных советских органов были многостепенными, что позволяло манипулировать голосами избирателей.

Недостатки избирательной системы во всем объеме проявились во время избирательных кампаний 1924-1925 гг., когда началось активное переизбрание советов всех уровней.

Постепенно произошел определенный поворот в настроениях крестьян, в их отношении к местным органам власти, стихийно стала набирать силу тенденция к демократизации политической жизни деревни. Это было непосредственно связано с восстановлением сельской экономики и ростом экономических потребностей крестьянского хозяйства. Если первые годы НЭПа не требовали участия местных органов власти в деле экономического и культурного развития деревни, и каждый крестьянин доступными ему средствами и в меру своих сил поднимал свое разрушенное хозяйство, то на определенной ступени хозяйственного развития дальнейший подъем уже нуждался в соответствующих организующих действиях власти. Крестьянин мог засевать полагающийся ему земельный надел без участия совета, но перейти от низких урожаев к высоким, от земельной анархии к организованному землеустройству, от примитивных приемов земледелия к передовым формам агротехники, от посылки детей в школу на месяц к систематическому обучению без помощи государственной власти было сложно. Как результат - повысился интерес крестьян к политической жизни. Они увидели, что их экономическое положение можно улучшить введением того или иного исправления государственного аппарата, путем выдвижения туда своих представителей, выражавших крестьянскую точку зрения.

Политическая активность деревни нашла отражение в резком увеличении числа крестьянских наказов на волостных съездах советов. Требования крестьян носили самый разнообразный характер, включали вопросы не только налоговые, хозяйственные, социальные, но и политические — создание Крестьянского союза, изменение непропорциональной избирательной системы и т.д.

Между тем местные органы власти продолжали действовать прежними методами нажима и командования, направляя свои усилия на своевременное выполнение налоговых заданий и оставляя в стороне вопросы, которые более всего волновали деревню. Возникло серьезное противоречие, которое в яркой форме выявил провал выборной кампании советов в 1924 г. На избирательные участки в сельской местности явилось только 28,9 процента избирателей (в 1923 г. - 37,2 процента) . Неудача выборов 1924 года встревожила высшее руководство страны. Оно считало очень важным своевременно взять под контроль положение в деревне и направить проявившуюся активность крестьян в легальное русло. «В 1920-1921 гг. мы тоже видели рост «политической активности» тогдашней деревни, - писал Г.Е.Зиновьев. - Он выразился в достаточно известных событиях в Сибири, Кронштадте, Тамбовской губернии и т.д. Это был рост «активности» на фоне падающего хозяйства... Теперь мы имеем рост политической активности на фоне поднимающегося хозяйства... Этот рост политической активности деревни может пойти по линии укрепления пролетарской диктатуры, если только мы не наделаем больших ошибок» . Л.Б.Каменев отмечал: «Для вас выгоднее, чтобы политическое брожение и политическая активность шли по легальному каналу Советской власти, а не мимо него... Надо действительно зарубить себе на носу: или мы, оживляя деревню экономически, оформляем ее политически в нашем стиле, или это экономическое оживление неполитическая активность будут использованы против нас» .

Тенденция к демократизации режима власти нашла отражение в изменении политики формирования и функционирования местных органов власти.

Во-первых, весной 1925 года были проведены повторные выборы советов в 44 губерниях, областях, республиках, которые в условиях ослабления партийного диктата и на фоне активизации избирателей дали снижение доли коммунистов по сравнению с выборами 1924 года с 7,1 до 3,6 процента в сельсоветах, с 19,5 до 13,4 процента среди делегатов волостных съездов советов, с 55,4 до 38,5 процента в волисполкомах . Этот факт в целом был положительно оценен руководством РКП(б).

Во-вторых, новая инструкция ЦИК СССР о перевыборах советов от 16 января 1925 года значительно расширила избирательные права, предоставив их кустарям, ремесленникам, торговцам, имеющим патент 1 разряда, лицам, обслуживающим религиозные культы не в качестве священнослужителей и т.д. В итоге, число лишенных избирательных прав сократилось в сельской местности с 540839 (1,3 процента) до 416030 (1 процент) .

В-третьих, с 1924 году почти повсеместно был введен волостной бюджет, что отражало общую тенденцию к децентрализации хозяйства.

В-четвертых, совещание при Президиуме ЦИК СССР по советскому строительству в апреле 1925 года приняло дополнительные меры по демократизации работы советов на местах. При сельсоветах и волисполкомах учреждались постоянные секции, ревизионные комиссии, была упорядочена периодическая отчетность органов власти перед населением. Было также принято решение о систематическом созыве сельских сходов, где жителям селений надлежало обсуждать вопросы местного значения.

В выборах 1925-1926 г., проходивших по сравнению со всеми пред-шествующими в более свободных условиях, возросла активность избирателей, особенно крестьянства. Процент их участия в выборах по РСФСР достиг 47,5 процента , в выборах в городские Советы участвовало до 52 процента горожан, имевших избирательные права (в 1924 г. - 40 процентов) . В выборах в Советы в 1926 года участвовало несколько больше половины всех избирателей (50,8 процента) .

Все это привело к благоприятным изменениям и в отношении крестьян к местным органам власти, и в характере деятельности этих органов. Постепенно наметилась тенденция по превращению их в хозяйственно-распорядительные органы, о чем свидетельствует резкое возрастание числа хозяйственных вопросов на заседаниях волисполкомов. В этом же направлении шло и развитие сельсоветов.

Показателем оживления политических настроений в крестьянстве было стихийное возникновение и распространение идеи создания «крестьянских союзов». По имеющимся данным, в 1924 году в стране было зарегистрировано 139 случаев агитации за такую организацию, в 1925 году - 543, в 1926 году - 1662, за восемь месяцев 1927 года - 1565. Была даже попытка создать «Всероссийский кре-стьянский союз» . Руководство партии видело в этом опасность для однопартийной политической системы и продолжало оставаться на позиции допущения элементов только экономической свободы и многообразия, и не допускало демократизации политической системы. Очень показательно в этом отношении выступление Л.Б.Каменева перед депутатами Моссовета, где он заявил: «Не болтать о политическом нэпе... Может ли быть политический нэп? Разве в этом вопросе могут быть какие-нибудь сомнения?... Кто ставит так вопрос, того можно назвать сумасшедшим, а если бы кто на такой постановке вопроса настаивал, тот скоро узнал бы, что мы совсем не отказались от методов принуждения» . Он же разделил все требования на крестьянские (о тяжести налога, о неправильности его взимания, о неприспособленности единого сельскохозяйственного налога к действительному крестьянскому положению) и на «лжекрестьянские» (свобода печати, создание Крестьянского союза, уравнение в социальных и политических правах с рабочими), иными словами, все политические требования крестьянства решительно и бесповоротно отсекались.

Вторым направлением реформы местного управления в 20-е годы стало изменение административно-территориального устройства страны, в основу которого был положен принцип экономической целесообразности организации управления народно-хозяйственным комплексом страны и приближения власти к населению. Прежнее административно-территориального деление страны на губернии, уезды, волости, города и села строилось исходя из пропорциональной численности населения этих единиц и не учитывало особенностей национального и экономического характера. Главный социальный смысл реформы административно-территориального устройства страны большинство теоретиков и практиков государственного строительства видели в разделении государственной тер-ритории в целях управления не людьми, а вещами и трудом, т.к. главное назначение нового государства они видели, прежде всего, не в управлении людьми, а в организации общественного хозяйст- ва . Преувеличение экономической функции государства приводило к псевдотеоретическим утверждениям о том, что человек, личность, ее интересы не являются целью государственного строительства, а наоборот, гражданин выступает в роли средства для достижения целей, которые ставит перед собой государство . Подобного рода «теоретические» рассуждения были достаточно широко распространены в среде государственного аппарата и среди теоретиков государственного строительства. Это во многом объясняет и перестройку государственного управления по отраслевому принципу в целях более удобного управления вещами, пришедшую на смену НЭПу, и то пренебрежение к личности и массовые репрессии, которыми сопровождались форсированные индустриализация и коллективизация.

В основу нового административного деления территории СССР было положено экономическое районирование, под которым понималось оптимальное внутреннее размежевание народно-хозяйственного комплекса страны с целью наиболее полного использования всех природных и хозяйственных особенностей отдельных его частей. К делению страны на части, соответствующие целесообразной организации народно-хозяйственного комплекса, приспосабливалась и территориальная организация всего местного управления.

Начало этой работе было положено решением еще VII Всероссийского съезда Советов о создании специальной Административной комиссии ВЦИК, которая для разработки общих принципов нового районирования РСФСР привлекала Госплан России. Первым этапом осуществления этой реформы стало укрупнение волостей, начатое с 1923 года. Однако этот этап показал недостаточность данного подхода, т.к. он был связан с неудовлетворительным разделением территории страны на уезды, представлявшие из себя небольшие городки с полукрестьянским и полуремесленным населением, в которых отсутствовала прослойка промышленных рабочих. Кроме того, уездный город как административный центр был расположен достаточно далеко от сел и деревень. Решение было найдено через организацию новой административно-территориальной единицы - района. Район заменял и волость, и уезд, он должен был включать в себя достаточно крупный торговый центр в виде либо уездного города, либо рабочего поселка, либо крупного села, а затем в его состав включалась вся территория, которая к нему тяготела в торговом, промышленном и сельскохозяйственном отношении. Основным преимуществом района стала его достаточно мощная финансовая и хозяйственная база, т.к. при районировании в его ведение передавались все мелкие национализированные предприятия, а бюджет района позволял перевести на местные средства все учреждения и их работников, обслуживающих сельское население, за исключением ветеринарных врачей и следователей народных судов. Преимуществом райцентра стала и его приближенность к населению - в среднем 25-45 верст .

Следующей крупной единицей нового административнотерриториального устройства должна была стать область, вводившаяся вместо губернии. В основу этой административнотерриториальной единицы была положена комбинация природных и экономических условий, связанность различных отраслей народного хозяйства, своеобразие которой в каждом конкретном случае служило основой для планового развития в масштабах области и страны. Преимуществом области перед губернией была комплексность и самодостаточность этой наиболее крупной в экономическом отношении единицы. Причем организаторами новой административно-территориальной единицы не делалась различия между областью и краем, оно было чисто терминологическим, т.к. в ходе реформы сразу начали употреблять оба эти термина в одном значении - административно-хозяйственная единица, хозяйственная об-ласть или край . Преимущество области или края связывалось и с политической доктриной - сущностью нового государства - диктатурой пролетариата: в некоторых прежних губерниях пролетариат отсутствовал, а губернские города населены были преимущественно представителями мелкой буржуазии. При образовании края или области в их центрах сосредоточивалось крупное промышленное производство, которое должно было способствовать укреплению союза рабочих и крестьян. В хозяйственном и финансовом отношении эти единицы также должны были представлять собой крупные и мощные образования, т.к. и по численности населения, и по размерам бюджетов они могли оказывать достаточно мощное финансово-экономическое воздействие на развитие и промышленности и сельского хозяйства. Большие преимущества этих единиц состояли в возможности создания надежных аппаратов власти, включающих в свой состав профессиональных работников разного уровня.

Связующим звеном между областью (краем) и районом, по мысли авторов административной реформы, должен был стать округ, который по своей величине составлял примерно одну треть территории губернии. Округа должны были создаваться на основе хозяйственного тяготения и проводить определенную самостоятельную работу, ведая небольшими промышленными предприятиями, обслуживая сельское хозяйство округа, заведуя культурно-просветительными учреждениями, но в основном он был передаточным звеном между районом и краем (областью).

Надо отметить, что осуществляться административная реформа стала достаточно взвешенно. Для проведения эксперимента в области районирования были избраны два региона: промышленный Урал и преимущественно сельскохозяйственный Северный Кавказ. Положение об Уральской области было издано в ноябре 1923 года . Эта область включала в свой состав 4 губернии и делилась на 15 округов, каждый из которых делился на районы. В 1924 году было проведено районирование Северокавказского края, положение о котором было принято в следующем году . Результатом проведенного эксперимента стало сокращение аппаратов управления и их сотрудников на Урале почти вдвое, а на Северном Кавказе почти в 6 раз . За этим последовали образование Сибирского края (1925 г.), Дальневосточного края (1926 г.), Ленинградской области (1927 г.). Оценив преимущества районирования, его начали осуществлять и на территориях губерний, создавая районы вместо волостей и уез-дов. К середине 20-х годов районы были организованы в Тульской, Северодвинской, Астраханской губерниях, Крымской и Чувашской республиках, республике немцев Поволжья, Марийской автономной области, а также в позже образованных Московской и Ивановской областях. На союзном уровне районирование было осуществлено на Украине, в Белоруссии и в Туркменистане .

Одновременно с процессом районирования территории шел процесс упорядочения деятельности органов местной советской власти. К 1927 году была достигнута правовая определенность в деятельности основных звеньев местного советского управления. Выглядело это следующим образом.

Самой мелкой административно-территориальной единицей была территория сельского совета, в состав которой входило одно или несколько селений. Все постановления сельсовета были обязательны для всего населения проживающего на данной территории. В пределах своей компетенции сельсоветы располагали определенными финансовыми и административными возможностями. В фи-нансовом отношении они располагали приходно-расходными сметами, а наиболее крупные из них имели собственный бюджет и могли вступать в хозяйственные договорные отношения . Приходно-расходные сметы сельсоветы рассматривали сами, по утверждении их на общем собрании направляли в район для включения в районный бюджет. Большое значение для развития финансовоэкономической самостоятельности сельсоветов призван был сыграть закон СССР о самообложении населения для удовлетворения культурных и хозяйственных нужд населения .

В области административной сельсоветы были наделены и рас-порядительной властью, а не являлись только исполнителями решений вышестоящих органов. Им были предоставлены права по наложению административных взысканий, по регистрации актов гражданского состояния, выдаче удостоверений личности, совершению некоторых нотариальных действий.

В области земельных отношений законодательство середины 20х годов пошло по пути расширения прав сельсоветов по проведению земельной политики, предоставляя им в некоторых случаях право решать возникающие споры.

Текущая деятельность по сельсовету осуществлялась председателем сельсовета и секретарем; в редких случаях, в крупных селениях, по разрешению вышестоящего органа из его состава мог избираться исполнительный комитет. Кроме того, в составе совета образовывались специальные комиссии для предварительной разработки вопросов, относящихся к ведению совета. Весьма тесная связь поддерживалась сельсоветами в ряде местностей с сельскими сходами, которые представляли собой общее собрание избирателей. Осуществление контроля за финансовой деятельностью и правильным использованием местных средств и имущества возлагалось на ревизионные комиссии, избиравшиеся одновременно с сельсоветом, но ему не подчинявшиеся, а действовавшие под руководством вы-шестоящего исполкома. Для охраны общественного порядка и безопасности граждан сельсоветы назначали сельских исполнителей из числа граждан села, пользующихся избирательными правами.

В особые территориальные единицы советское административное законодательство выделяло города и поселки городского или фабрично-заводского типа. В этих единицах власть принадлежала городским советам. Расширение прав городских советов выразилось в предоставлении им значительной финансовой и хозяйственной самостоятельности через закрепление за ними права составлять, рассматривать и проводить в жизнь городской бюджет, т.е. горсовет был распорядителем кредитов и ведал имуществом и предприятиями на своей территории. Другими словами, горсовет обретал статус юридического лица. Кроме хозяйственных полномочий, городские советы ведали сетью культурно-просветительских учреждений, учреждениями здравоохранения и социального обеспечения, за исключением учреждений общероссийского или губернского значения. Он мог сам, исходя из своих средств, учреждать культурно-просветительные и медико-санитарные организации.

Городские советы обладали правом издания обязательных по-становлений по вопросам городской жизни, правом наложения административных взысканий, ведали регистрацией обществ, не преследующих целей извлечения прибыли, записью актов гражданского состояния, городской милицией, а также обладали правом избрания и отзыва народных судей и народных следователей при судах.

Текущая работа по управлению городом должна была осуществляться горсоветом. Постановления горсоветов проводились через городские отделы коммунального хозяйства, городскую милицию или отделы, инспектуры и отделения соответствующих исполни-тельных комитетов. Организация горкомхозов была обязательной. В самом горкомхозе должны были организовываться отдельные части для выполнения работ по направлениям деятельности.

Разработка вопросов предварительного характера для рассмотрения горсоветом или его президиумом, обследования и ревизии возлагались на членов секций горсовета, работа в которых была обязательной для членов горсовета. Решения секций проводились постановлениями через заседание городского совета. В своей деятельности члены горсовета были подотчетны перед избирателями. В некоторых случаях (в больших городах и в случае удаленности городской территории от центра) там могли создаваться райсоветы, но они действовали под руководством городских советов.

Административно-территориальная реформа в виде районирования осуществлялась постепенно, по мере его введения отказывались от такой административной единицы как волость. Поэтому в некоторых не районированных регионах продолжало действовать законодательство о волостных органах местной власти. В частности, это Постановление ВЦИК о волостных съездах советов и волостных исполнительных комитетах от 24 ноября 1924 г. В других местностях, уже районированных, высшим органом был районный съезд советов, а в перерыве между ними - районный исполнительный комитет. Законодательство о районных органах местной власти в 20-е годы уточнялось по мере накопления опыта и в законченном виде нашло отражение в Положении о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительных комитетах от 8 апреля 1928 г1.

Организация и компетенция волостных и районных съездов советов и исполкомов была аналогичной, но были и отличия, которые выражались в более широкой компетенции районных исполкомов.

Делегаты на эти съезды избирались из представителей всех советов, находящихся на их территории, один раз в год по плану окруж-ного (для районного) или уездного (для волости) исполнительного комитета. Вопросы, которые рассматривались на съезде - отчет исполкома, выборы делегатов на вышестоящий съезд советов, выборы нового состава исполнительного комитета, рассмотрение и утверждение проекта местного бюджета.

Районные или волостные исполнительные комитеты руководили деятельностью всех советов, находящихся на их территории, в их ведении находились все вопросы, связанные с управлением и хо-зяйством региона, руководство деятельностью всех подчиненных учреждений и должностных лиц, осуществление постановлений вышестоящих исполкомов. Им предоставлялось право отмены или изменения любых нижестоящих органов власти, кроме того, им принадлежало право наблюдения за предприятиями, учреждениями и должностными лицами, подчиненным вышестоящим органам власти, но не вмешиваясь в их оперативную деятельность. Исполкомы могли издавать обязательные постановления; налагать административные взыскания за их невыполнение; распоряжаться средствами и имуществом в пределах своего бюджета; принимать на себя обязательства в пределах законодательства и др.

Для выполнения своих функций при райисполкомах (волиспл- комах) организовывались комиссии (или секции) по вопросам: экономическим; культурно-политико-просветительским;

благоустройства и здравоохранения. Состав комиссий комплектовался из членов райисполкома с привлечением трудящихся. Для более широкого привлечения населения к работе местных органов власти исполкомы могли созывать расширенные заседания пленумов исполкомов, в работе которых участвовали представители нижележащих исполкомов и советов, существующих на их территории, а также представители предприятий и организаций, расположенных на территории района или волости. Организационно в состав волостного исполкома входил председатель, секретарь и члены исполкома, за которыми закреплялись определенные направ-ления деятельности. Президиума в волисполкомах не было. Райисполкомы имели более сложную структуру. Текущую работу райисполкома выполнял президиум, который в перерыве между пленумами исполкома был высшим органом власти на своей территории. Районные исполкомы имели в своем составе отделения, выполняющие распоряжения как своего райисполкома, так и вышестоящих исполкомов: земельное, финансовое, местного хозяйства, народного образования, здравоохранения и административное. Кроме того, при райисполкомах состояли уполномоченный ОГПУ и районный статистик.

Райисполком (волисполком) подчинялся вышестоящему исполкому и его президиуму, а также отчитывался о своей работе перед районным (волостным) съездом советов. Все распоряжения вышестоящих исполкомов были для них обязательны, а в случае несогласия с ними исполкомы были вправе ходатайствовать о его отмене без приостановления выполнения данного распоряжения, однако, при явном несоответствии распоряжения постановлениям выше-стоящих органов, райисполком мог приостанавливать их выполнение, уведомляя немедленно об этом соответствующий отдел вышестоящего исполкома. Распоряжения самого исполкома в пределах своей компетенции не утверждались исполкомом вышестоящим, но могли быть им отменены по протесту прокурора или жалобе лиц, чьи права были ущемлены.

Для контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью райисполкома на съезде советов избиралась ревизионная комиссия, которая была ответственна не перед райисполкомом, а перед съездом и руководил ее работой вышестоящий исполком.

Осуществление районирования в России было сопряжено со значительными трудностями в связи, прежде всего, с ее огромной территорией. Именно поэтому в ее административно-территориальном устройстве параллельно существовали не только волостные и районные органы власти, но и уездные, окружные, губернские и областные съезды советов, и исполнительные комитеты.

Определенный итог опыту проведения нового районирования в России был подведен в положении о губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах и Положении о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах от 6 апреля 1928 г1.

Уездные, окружные, губернские и краевые (областные) съезды советов России избирались из представителей нижестоящих съездов и представителей советов городов и рабочих поселков, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений.

В перерывах между съездами советов вся полнота власти при-надлежала исполнительным комитетам, избиравшимся на съездах советов территориальных единиц. При этом уездные исполкомы подчинялись губернским исполнительным комитетам, а через них ВЦИК и СНК РСФСР, а окружные исполнительные комитеты - краевым (областным), которые, в свою очередь, тоже были подчинены ВЦИК и СНК РСФСР. Организационная структура исполнительных комитетов данных административных единиц была представлена различными отделами, которые, подчиняясь исполнительному комитету, одновременно являлись местными органами соответствующего народного комиссариата, распоряжения которого были для них обязательными к исполнению. В качестве руководящего деятельностью всех советов и исполкомов, находящихся на его территории, он мог издавать распоряжения обязательные для исполнения нижестоящими исполкомами.

По Положению ВЦИК от 6 апреля 1928 г. права краевых (областных), окружных и районных исполкомов были расширены за счет компетенции вышестоящих органов. Например, окружные исполкомы получили право производить по согласованию с краевым (областным) исполкомом слияния отделений районного исполкома, а краевому исполкому было предоставлено право производить слияние отделов и упразднять отделы окружного исполкома, с последующим утверждением ВЦИК, а также производить кадровые перестановки в райисполкомах без утверждения в вышестоящих органах. Краевым (областным) исполкомам было также передано право утверждать положения об отделах и других органах окруж- комов и об отделениях райисполкомов.

Взаимоотношения между отделами исполкомов были весьма специфичны. Например, если распоряжение наркомата противоречило постановлению окружного исполкома, отдел должен был довести это до сведения исполкома, но сам приостановить его проведение в жизнь не мог; это можно было сделать только в исключительных случаях под ответственность всех членов исполкома, участвовавших в принятии постановления по этому вопросу. Но и наркоматы не могли отменять или изменять постановления окружных исполкомов, а могли лишь ходатайствовать об этом перед президиумом ВЦИК. Они также не могли издавать распоряжения, адресованные непосредственно окружному исполкому.

Представленная выше, нашедшая отражение в законодательных актах система местных органов власти по административной реформе середины 20-х годов была объединена едиными принципами построения. Это должна была быть достаточно цельная и единая организация, в которой каждый высший орган должен был избираться низшими представительными органами власти: городские и сельские советы посылали делегатов на волостные и районные съезды, вместе с горсоветами участвовавшие в формировании уездных и окружных органов власти, а уездные представительные орга-ны участвовали в формировании губернских органов власти; губернские и областные съезды советов посылали представителей на республиканские съезды. Представительные органы избирали свои исполнительные структуры в лице исполкомов, в составе которых работали отделы и отделения по направлениям их деятельности и компетенции.

В административно-территориальных единицах на местах органы власти находились в определенной иерархии - отделы и отделе-ния исполкома подчинялись ему, а сам исполком подчинялся соответствующему съезду советов.

Органы отдельных административно-территориальных единиц подчинялись центру по трем направлениям. Съезды советов подчинялись представительным органам вплоть до ВЦИК; исполкомы подчинялись вышестоящим съездам и исполкомам, а также ВЦИК и

СНК РСФСР; отделы и отделения подчинялись вышестоящим отделам и отдельным народным комиссариатам.

При губернском исполнительном комитете (ГИК) все народные комиссариаты, за исключением комиссариатов иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, по национальным делам имеют свои отделы: 1) административный,

2) военный, 3) финансовый, 4) политический, 5) земледелия, 6) народного образования, 7) труда, 8) социального обеспечения, 9) здравоохранения, 10) местного хозяйства, 11) РКИ и 12) статистический. При уездном исполнительном комитете (УИК) имелись те же самые отделы, за исключением трех: РКП, политического и статистического. В 1923 г. было произведено, с целью сокращения штатов, слияние уездных отделов народного образования, здравоохранения, социального обеспечения и коммунального - в один, с сохранением в нем соответствующих отделений. В волостном исполнительном комитете (ВИК) уничтожены все отделы. Три члена его распределяют между собою ведение всей текущей работы по делам: а) земельным, б) культурно-просветительным и здраво-охранения и в) военно-трудовым. Председатель ведет дела общего управления. В сравнении с уездным управлением здесь не имеется функций отделов финансового и коммунального хозяйства. Если в заштатных городах образуются собственные исполнительные комитеты, то они в общем приравниваются к волостным - с тем, однако, отличием, что им не передаются дела военно-трудовые, а вместо земельных поручаются коммунальные; самое образование отделов здесь не обязательно, а факультативно, с утверждением губернским исполнительным комитетом. В сельских советах также никаких отделов не образуется, и исполнение предписаний органов высшей власти лежит на одном председателе.

Из общего числа инстанций городские учреждения всех губернских и уездных городов не играют почти никакой роли в местном управлении, поскольку они лишены своих исполнительных комитетов и президиумов. Основное руководящее значение имеют органы губернские и уездные. Они руководят нижестоящими учреждениями. Волостные же и сельские несут почти исключительно исполнительные функции. Только губерн-ским и уездным инстанциям присвоено право издания обязательных постановлений; в их руках находится полиция, называемая «милицией». При губернском исполнительном комитете имеется, кроме того, отдел «политической» полиции (ГПУ) для борьбы с контрреволюцией, бандитизмом, шпионажем, для охраны границы государства, а также железнодорожных и водных сообщений. Губернскому исполнительному комитету (фактически его президиуму) принадлежит, помимо общего руководства уездными и другими губернскими органами, также право разрешения целого ряда важнейших местных вопросов: объявление в «исключительных случаях» губернии на военном положении, утверждение и отозвание народных судей и следователей, сдача в аренду предприятий, утверждение производственных планов и смет предприятий губернского значения и пр. В особенности су-щественны его права в финансовой области: им производится распределение местных расходов и доходов на губернские, уездные и городские, ему принадлежит право установления местных налогов и сборов, раскладки местных налогов между уездами, право возбуждать ходатайства о субсидиях из общего государств, фонда и распределения их и, наконец, право окончательного составления общегубернской сметы. Уезды и города представляют только проекты смет, которые могут быть изменены губернским исполнительным комитетом. Уездные исполнительные комитеты по указаниям губернского ведут непосредственно административную работу, действуя через подчиненных им председателей волостных исполнительных комитетов и сельских советов.

Данная схема организации власти в административнотерриториальном разрезе в середине 20-х годов сохраняла как элементы централизации, так и децентрализации. Первая состояла в том, что распоряжения нижестоящего органа власти могли быть отменены вышестоящим в силу их несоответствия закону или неце-лесообразности. Отношения между органами власти строились на основе распоряжений обязательных для выполнения нижестоящими органами. А вторая заключалась в том, что кадровый аппарат не назначался, а избирался; местные советы и съезды советов в пределах своей компетенции были высшими органами власти; местные органы власти пользовались правом издания обязательных для местных жителей постановлений; местная власть располагала собственным бюджетом и имуществом.

В данной схеме достаточно велик демократический потенциал. Его последовательная реализация могла бы означать укрепление строившейся административной системы на основе демократических институтов власти. На практике, в 20-е годы в построении и центральных и местных органов власти можно отметить борьбу двух взаимоисключающих тенденций и теоретических течений в руководстве страны и ее государственном аппарате: тенденции к демократизации, которая шла снизу, и тенденция к авторитаризму, которая поддерживалась сверху.

Наиболее отчетливо столкновение этих двух тенденций в 19261927 гг. прослеживается во взаимоотношениях и судьбе земельных обществ и сельских советов. Земельные общества решали важнейшие в жизни деревни вопросы землеустройства. Имея за счет самообложения населения собственный бюджет, они брали на себя содержание школ, больниц, ветпунктов и т.п., противопоставляя тем самым себя безбюджетным сельсоветам и экономически слабым волисполкомам. Но на земельных сходах присутствовали все полноправные члены крестьянской общины, здесь традиционно влиянием пользовались «старички» и зажиточные хозяева. Тогда в противовес им в 1925 г. были введены сельские сходы, где могли присутствовать только лица, имеющие согласно советской Конституции право голоса. Их деятельность должна была находиться под «зорким оком» сельсовета. Однако в реальной жизни чаще всего имело место слияние земельных и сельских сходов, в ряде случаев с полным основанием можно говорить о поглощении земельными обществами сельских советов.

Демократическая альтернатива в реорганизации аппаратов местной власти не реализовалась по ряду причин. Во-первых, низкий образовательный и культурный уровень членов местных органов власти обусловил малую компетентность, неспособность, а зачастую и нежелание их руководителей в полной мере реализовать инициативу, шедшую снизу. Для них проще и удобнее было использовать прежние методы администрирования и принуждения. Образовательный состав сельсоветов и волисполкомов характеризуют следующие цифры: в 1925 году среди членов сельсоветов насчитывалось с высшим и средним образованием всего 3,6 процента, с низшим - 90,2 процента, неграмотных - 6,2 процента, среди членов волисполкомов соответственно - 11,8 , 87,6, 0,69 про-цента .

Во-вторых, материальные возможности на местах в силу общей экономической слабости были существенно ограничены, доля волостного бюджета, хотя и росла, но сводился он чаще всего с дефицитом, основная часть расходов (до 60-70 процентов) шла на содержание административного аппарата, и главной статьей дохода (64,2 процента от всех доходов волбюджета) были отчисления от единого селскохозяйственного налога и другие поступления налогового характера . Кроме того, волостной бюджет, будучи частью государственного, не был полностью самостоятельным, играл подчиненную роль и корректировался сверху, в зависимости от изменяющейся ситуации в губернии и в стране в целом.

В-третьих, совет как орган местного самоуправления и совет как орган диктатуры пролетариата в деревне - эти два понятия фактически взаимно исключали друг друга. Допуская послабле-ния в отношении зажиточной части деревни, поощряя некоторое развитие общинного самоуправления, руководство партии и страны не желало выпускать из-под жесткого контроля местную власть и пристально следило за тем, чтобы крестьянское движение не вылилось в самостоятельные политические формы.

Кроме того, основные демократические возможности, закладывавшиеся в существо административной реформы, в практику взаимоотношений центра и мест, в значительной степени ослаблялись тем обстоятельством, что при определенной широте компетенции того или иного органа управления ему не соответствовали права, необходимые для самостоятельного решения возложенных на него задач. Его деятельность ослаблялась и осложнялась также тем, что издавалось достаточно большое число специальных обязательных распоряжений, особенно ведомственного характера, которые определяли деятельность местных органов по решению конкретных вопросов. Это приводило к появлению новых инспекций по решению этих дел, что тормозило решение вопросов, относящихся к интересам местного населения, что, в свою очередь, приводило к волоките и бюрократизму, сводившими на нет усилия административных аппаратов.

Вторая тенденция - авторитаризма и централизации - особенно сильно проявилась в организации промышленности.

Руководство промышленностью на местах осуществляли местные советы народного хозяйства. На них была возложена вся работа по национализации предприятий и по управлению ими. Руководство промышленностью в годы гражданской войны характеризовалось крайней централизацией, в связи с чем местные совнархозы несколько утратили свое прежнее значение. В период восстановления народного хозяйства и перехода к нэпу предприятия передаются в непосредственное управление местным совнархозам, что усиливает их роль и содействует развитию инициативы. Для приближения управления к местам создаются новые хозяйственные органы - областные бюро ВСНХ (Промбюро), каждое из которых объединяет несколько губерний. Задача Промбюро - координация деятельности губсовнархозов и руководство отдельными предприятиями, подчиненными ВСНХ.

Однако скоро они стали превращаться в звенья централизованного управления местной госпромышленостью. Этому, в частности, должно было способствовать повышение значения областных промбюро ВСНХ. Так, в июле 1922 года в тезисах президиума ВСНХ, подготовленных к совещанию промбюро, подчеркивалось, что государственные хозяйственные органы области должны обращаться по всем своим делам и вопросам в первую очередь в свое промбюро ВСНХ и его центральные органы; все отношения с местными органами также осуществляют через промбюро1.

После принятия декрета о местных трестах от 17 июля 1923 года значение промбюро как органа, замещающего ВСНХ на территории области, усиливалось. Промбюро были предоставлены все права ВСНХ по рассмотрению производственных программ, утверждению уставов.

По мере решения задач, поставленных перед ними, промбюро сворачивали свою деятельность. К концу 1924 года их осталось только три (Дальневосточное, Сибирское, Северо-Западное). Однако стали возникать новые органы управления - центральные советы народного хозяйства (республиканского уровня) и областные СНХ, наделенные правами промбюро, но в отличие от них (находившихся в ведении ВСНХ), новые органы были двойного подчинения (и областным исполкомам, и BCHX) . Еще раньше, с началом НЭПа, органами двойного подчинения становятся губернские совнархозы. Децентрализация управления промышленностью, увеличение самостоятельности губернских совнархозов (ГСНХ) компенсировались за счет усиления контроля за государственной собственностью со стороны местных органов власти.

У ГСНХ с хозрасчетными предприятиями и трестами складывались отношения нескольких типов. Так, одна группа ГСНХ предоставляла им полную хозяйственную самостоятельность, ограничиваясь заслушиванием отчетных докладов об их состоянии и работе. Другая группа по-прежнему («военно-коммунистически») осуществляла оперативное управление, устанавливая мелочную опеку и бюрократический контроль. Третья группа стремилась осуществить нечто среднее. Такую форму взаимоотношений в середине 1922 года считали наиболее «жизненной и правильной» .

Вследствие того, что ГСНХ, являясь отделами губисполкомов, были обязаны исполнять задания губернских экономических совещаний (губэкосо), которые утверждали их постановления, договоры и т.д., они теряли свою самостоятельность. Кроме того, в результате раздела (с переходом к НЭПу) права владения государственной собственностью в промышленности между центральным и местным партийно-государственным аппаратом, местные органы власти стремились сосредоточить у себя контроль над всей муниципальной собственностью (не только над коммунальным хозяйством, но и местной промышленностью). Все это привело к ликвидации губсовнархозов.

После сильнейшего нажима исполкомов, ГСНХ постановлением ВЦИК от 3 ноября 1923 года в большинстве губерний были уп-разднены, а их права и обязанности переданы образованным путем слияния ГСНХ и отделов коммунального хозяйства губернским отделам местного хозяйства . Однако вскоре выяснилось, что такое объединение не способствовало развитию ни промышленности, ни коммунального хозяйства. Вместе с усилением централизованноплановых начал в промышленности это привело к повсеместной ликвидации губернских отделов местного хозяйства. К 1928 году их оставалось только восемь .

Ослабление в 1921-1922 годах вертикальных связей в промышленности натолкнулось на стремление центральных государственных структур усилить систему «сцепок» с местами. Усилить воздействие на получившие некоторую самостоятельность органы местного управления промышленностью должна была система органов Совета Труда и Обороны разных уровней - от областных до фабрично-заводских экономических совещаний (Экосо).

В соответствии с решениями, принятыми совещанием СТО с представителями ею местных органов (июль 1922 г.), Экосо должны были не только объединять и согласовывать хозяйственную деятельность на местах, но и иметь оперативные функции, распорядительные права, которые подкреплялись правом экосо непосредственно распоряжаться денежными и материальными ресурсами . Таким образом, в самом начале НЭПа с помощью Эко- со предпринималась попытка установить контроль и получить средство воздействия на рыночные элементы, в особенности на губернском и областном уровнях, и укрепить централизованные связи. Впоследствии в усилении этих связей именно органам СТО, как наиболее полно выражавшим интересы государства, отдавалось предпочтение по сравнению с органами ВСНХ. Так, в середине 20х годов приоритет в вопросах управления и планирования местной промышленности отдавался законодателем губисполкому, которому в лице губэкосо делалось первое представление планов и программ. За органами ВСНХ оставалось лишь право протеста, ограниченное месячным сроком .

В 1927 году ЦИК и СНК СССР приняли новое Положение о го-сударственных промышленных трестах, значительно расширявшее компетенцию учреждений, в ведении которых они состояли. В соответствии с этим документом тресты, а затем и аппараты, фактически превращались в часть единого централизованного механизма управления промышленностью. В этом механизме находилось все меньше места и возможностей для местной власти влиять на процесс управления промышленностью как важнейшей части всего народнохозяйственного комплекса страны. Продолжавшееся усиление отраслевого управления, все более распространявшегося и на местную промышленность, привело к потере значения и местных совнархозов, которые постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 1 июля 1929 года преобразуются в отделы исполкомов .

Положительно зарекомендовали себя в период гражданской войны отделы управления, создававшиеся для ведения текущей адми-нистративной работы на местах, которые по вертикали подчинялись НКВД РСФСР и выполняли важную роль в строительстве советской административной системы. В 1923 году было осуществлено упрощение местного аппарата, и функции отделов управления были переданы в непосредственное ведение президиумам исполкомов. В 1925 году для организационного обеспечения деятельности испол-комов создавались организационные отделы при президиумах краевых, губернских и окружных исполкомов, которые по вертикали подчинялись президиуму ВЦИК. Функции отделов управления передавались организовывавшимся в 1923 году губернским административным отделам , в уездах - уездным управлениям милиции, а с 1927 года - уездным административным отделам .

На губернские административные отделы возлагалось решение широкого круга вопросов по проведению в жизнь постановлений центральной и местной власти по охране правопорядка, по обеспечению безопасности и борьбе с преступностью, по обеспечению деятельности милиции и общему руководству местами заключения, а также по руководству работой и контролем нижестоящих админи-стративных органов. В уездном административном отделе сосредоточены были функции по охране правопорядка, безопасности и борьбе с преступностью, обеспечение деятельности милиции и наблюдение за бюро принудительных работ и мест заключения. В составе адмотделов организовывались подотделы: общий, милиции и уголовного розыска. В общих отделах организовывались подотделы или отделения ЗАГС и административного надзора. Для управления исправительно-трудовыми учреждениями при губернских адмотде- лах учреждались губернские инспекции мест заключения.

С началом проведения районирования в стране в районах начали функционировать районные административные отделения, первоначально руководствовавшиеся в своей деятельности правами волостных исполкомов, а с 1927 года — правами уездных административных отделов .

Кроме указанных направлений деятельности местных органов управления они располагали аппаратом культурного строительства, к которому относились отделы народного образования, здравоохранения и социального обеспечения. Эти отделы в качестве самостоя-тельных структурных единиц существовали на уровне губернии и уезда до 1923 года, когда их в целях экономии средств объединили в один общий отдел вместе с отделом местного хозяйства, однако, признав ошибочность принятого решения, в 1926 году отделы народного образования и здравоохранения были восстановлены на уровне уезда, округа и выше. Функции же отделений социального обеспечения передавались президиумам уездного и окружного ис- полкома . В апреле 1928 году органы социального обеспечения стали создаваться в автономных республиках, областях и уездах в виде отделов или уполномоченных . По линии здравоохранения первичной медико-санитарной организацией на селе был врачебный уча-сток, границы которого устанавливались здравотделом. В районе работа по здравоохранению велась под руководством районного врача. В 1927 году самостоятельные отделы народного образования и здравоохранения стали организовываться и в горсоветах .

Проведение аграрных преобразований на местах возлагалось на местные Советы с 1918 года, для чего в составе исполкомов образовывались земельные отделы - губернские, уездные, волостные, действовавшие по принципу «двойного» подчинения. С созданием Союза ССР наркомземы республик остались необъединенными наркоматами, укреплению местных земельных отделов уделялось большое внимание. В 1923 г. местные земотделы преобразуются в управления, их права несколько расширяются. В их руках было сосредоточено руководство всеми аграрными преобразованиями на местах. С введением нового административного деления местными земельными органами стали краевые (областные) и районные земельные отделы. В сельских и волостных Советах земельные управления не создавались. В условиях массового колхозного движения деятельность местных земельных органов приобрела исключительное значение.

Местными органами Наркомпрода являлись губернские, уездные, волостные продотделы (или продкомиссии, продкомиссариа- ты) исполкомов Советов «двойного» подчинения. В 1917-1918 годах, кроме того, создавались особые продорганы краевого значения (Продкомитет юга, Совет снабжения Урала и т.п.). В конце 1918 г. волостные продкомитеты были упразднены, волостные и сельские Советы в продовольственных делах подчинялись уездным продкомам. В период НЭПа на местах развертывается сеть заготконтор и ссыпных пунктов, которые подчинялись губпродкомам. Заготконторы организовывали сбор продналога и заготовку продовольствия на рынке.

В 1924 году наркоматы продовольствия и вся система местных продкомов упразднялись. Руководство заготовками сель-скохозяйственных продуктов стали осуществлять центральные и местные органы внутренней торговли.

Местными органами наркоматов внутренней торговли республик являлись отделы по внутренней торговле губернских и областных исполкомов, действовавшие на принципе «двойного» под-чинения. Они были призваны регулировать торговлю на своей территории, осуществлять надзор за деятельностью частных, кооперативных и других торговых предприятий. В конце 20-х годов система местных отделов торговли перестраивается применительно к новому административно-территориальному делению: создаются областные (краевые), городские и окружные отделы торговли соответствующих исполкомов.

В области внешней торговли с 1920 года учреждались област-ные отделения Наркомвнешторга, в ведении которых находилась многочисленная сеть таможен, надзоров, застав, таможенных пунктов и постов. С 1921 года в некоторых районах страны при губисполкомах создавались отделы внешней торговли. С образованием союзного государства Наркомвнешторг становится общесоюзным наркоматом, учреждает институт уполномоченных при правительствах республик.

Одним из первых, кто предложил ограничить монополизм был Ф.Э.Дзержинский, который говорил о необходимости конкуренции и соревнования в промышленности . Более того, в 1924 г. им был разработан проект плана массового привлечения частного капитала в государственную промышленность через акционирование госу-дарственных предприятий при сохранении контрольного пакета акций за государством . Однако на практике он реализован не был.

В течение 1925-26 гг. по всей стране прошли местные совещания по советскому строительству, которые обратили главное внимание на массовые формы работы - гласную отчетность, привлечение актива . На практике же по сравнению с началом 20-х гг. положение изменилось мало.

Более того, вторая половина 20-х гг. характеризуется не только сохранением формализма, но и его углублением. По сообщениям с мест секции советов работали слабо, комиссии созывались редко, функции сельсоветов по-прежнему ограничивались сбором налогов . Неоднократно присылались сведения о прямых заявлениях, что «советская власть — плохая власть, что нет разницы между ней и царским режимом», «крестьяне недовольны высокими ценами и многочисленными ошибками, невнимательным и нечутким отношением» (Курская губерния) . В 1928 г. журналы «Советское строительство», «Власть Советов» в обзорах работы местных советов также приводили немало фактов, свидетельствовавших о формализме, отсутствии деловой критики, о вынесении при отчетах положительных резолюций даже в тех случаях, когда совет или его подразделения работали плохо. О бездействии многих секций советов сообщалось в отчетах Ульяновского, Курского, Самарского, Воронежского и ряда других исполкомов. К числу самых существенных недостатков в отчетах относилась бессистемность агитационно-организационной работы секций, плохой обмен опытом работы .

В октябре 1927 г. на заседании комиссии ЦК по подготовке тезисов к XV съезду партии о работе в деревне под председательством В.М.Молотова отмечалось, что «сельсоветы в большинстве случаев не проявляют инициативы, не умеют руководить... хозяйственной активностью крестьянства», что «секции работают мало, организуются формально» . Тогда же в ЦК поступали следующие сведения с мест: «Внимательное отношение к крестьянам, к нуждам деревни можно встретить в виде исключения. Во многих случаях крестьяне говорят: все равно выберут кого хотят коммунисты, как это было в прошлом году - приехали назначили, поэтому и не ходим» (Курская губерния); «Работа сельсоветов и виков при пьяных руководителях слаба и ограничена сбором Налогов» (там же), «Все наши работы проводятся только на бумаге, делается постановление, заносится в протокол, но в жизнь не проводится» (Владимирская губерния) . В 1928 г. ЦИК был вынужден отметить, что большинство секций местных советов существует лишь на бумаге, секции и комиссии превращаются в чисто административный орган: «секции заснули», «секции сельсоветов безжизненны», «секции ставят лишь общие вопросы» .

Особенно плохо обстояло дело в деревне. Если в городе, особенно в крупных промышленных центрах, массовые формы работы существовали и помогали втягиванию трудящихся масс в решение стоявших перед страной проблем социалистического строительства, то на селе они не успели развернуться. Обследование НК РКИ РСФСР 1928 г. (охватившее сельские советы Архангельской, Калужской, Московской, Тульской губерний и Урала) показало слабую работу большинства секций сельских советов, многие из которых лишь числились на бумаге . Таким же частым формализмом отличались и отчеты советов, которые повсеместно превращались в информационные сводки, в которых отсутствовал дифференцированный подход к разным слоям населения. Наиболее ярко это проявлялось в сельской местности, где во многих случаях «старательные крестьяне» - середняки приравнивались к кулакам . Достаточно многочисленными были и случаи прямой критики работы советских органов. Как и в начале 20-х гг., в ряде губерний продолжали высказываться предложения избирать советы без коммунистов, создать крестьянскую партию, крестьянские сою-зы (Саратовская, Тамбовская, Тверская губернии) . По сообщениям ГПУ таких фактов было зарегистрировано за шесть месяцев 1926 г. - 626, за шесть месяцев 1927 г. - 680 .

В 20-е гг., безусловно, был найден и испытан на практике ряд доступных форм связи советских органов с населением, активизировались, особенно в городе, массовые формы работы советов. Все это проявилось в росте активности трудящихся на выборах. В 1929 г. в выборах участвовали уже 70,8 процента избирателей города и 61,8 процента избирателей села, в советы было избрано более 1,5 млн. депутатов. Среди депутатов городских советов 52,9 процента были рабочими (в 1927 г. они составляли 36,6 процента), в сельских советах 84,45 процента составляли крестьяне .

Однако стереотипы недемократического стиля деятельности аппарата, имевшие своими корнями многовековую бюрократическую традицию дореволюционной России, укрепившиеся и расширившиеся в годы гражданской войны и системы военного коммунизма и не изжитые в 20-е гг., деформировали вводимые демократические институты (выборность, гласность, массовые самодеятельные формы и др.). Чем больше управление во всех сферах (и, прежде всего, в экономике) приобретало административно-командный характер, тем более формально действовали демократические институты.

«Несмотря на огромную работу партии по подъему активности масс и оживлению советов, - отмечалось на XVI партийной конференции в апреле 1929 г., - развертывание советов... как действительно коллективных органов далеко еще не достаточно. Подмена этих органов соответствующей верхушкой (президиум совета, а в деревне очень часто только председатель или секретарь совета... ) имеет еще широкое распространение, особенно в деревне» .

Таким образом, в течение 20-х годов шел активный поиск организационных форм построения системы управления страной, которая ко второй половине десятилетия включала в себя систему органов и учреждений, позволявшую решать задачи не только публичного характера, но и в определенной степени учитывать интересы иных, кроме государства, субъектов общественных отношений. Делалось это на основе сохранения основного принципа в построении органов власти - не разделения, а объединения законодательной и исполнительной ветвей власти. Выступая на ХП съезде РКП(б), Г.Е.Зиновьев заявил о перспективах НЭПа: «Разделение труда - да, разделение властей - нет» .

Ко второй половине 20-х годов система государственного управления отличалась определенной степенью устойчивости за счет за-конодательного, прежде всего, конституционного, закрепления основ ее построения, включала в себя высшие и центральные органы государственной власти и должностных лиц как на союзном, так и на республиканском уровнях, включала в себя административнотерриториальные единицы и их органы власти, а также государственные и негосударственные предприятия, участвующие в решении задач народнохозяйственного значения. В данную административную систему входили также общественные организации и частные лица, содействовавшие советской власти в ее деятельности. Устойчивость данной системы обеспечивалась, прежде всего, тем, что все го-сударственные органы в этой системе находились во взаимосвязи на основе законодательных норм, определявших их правовой статус и закреплявших за ними решение общих задач. Эта система сочетала в себе элементы централизации и децентрализации. Централизация в ее построении характеризовалась возможностью изменения их решений высшим в порядке иерархии органом; обязательностью решения высшего органа для нижестоящего; назначением должностных лиц; возможностью использовать различные средства воздействия на нижестоящий орган власти. Децентрализация их построения и деятельности проявлялась в том, что решения нижестоящих органов могли быть отменены вышестоящим органом в исключительном порядке, в соответствии с утвержденной процедурой, а также - не в назначении должностных лиц, а в их избрании на местах голосованием местного населения.

С точки зрения внутренней структуры государственные органы, входившие в административную систему, подразделялись на коллегиальные, бюрократические и особые, нигде в других странах не встречавшиеся органы - съезды и советы. Коллегиальные органы характеризовались определяющей ролью коллективного органа - коллегии - в принятии решений по вопросам компетенции данного органа. Бюрократические органы отличались тем, что возглавлялись одним лицом, несшим всю ответственность за их работу. Это лицо опиралось в своей деятельности на систему отделов и отделений, решавших часть задач, возложенных на данный орган. К ним относились наркоматы. К складывающейся административной системе следует относить также органы управления национализированной промышленностью на местах и государственной торговлей. К ним относились также тресты и синдикаты, которые выполняли функцию публичной службы в управлении производственным комплексом. Причем синдикаты были более приспособлены к решению задач цен-трализованного, планового управления. Поэтому не случайно, что при переходе к отраслевой системе управления народно-хозяйственным комплексом именно синдикаты, а не тресты, стали организационной базой построения этой системы. К числу общественных организаций и частных лиц, участвовавших в публично-правовых управленческих отношениях и входивших в административную систему, относились профсоюзы, кооперативные организации, различные общества взаимопомощи, концессии, публичные библиотеки. Такое многообразие субъектов административной системы позволяло, в значительной степени, успешно реализовывать главный принцип построения государственного управления того времени - демократический централизм, т.е. решать задачи государственного значения с учетом той или иной местности или субъекта.

Таким образом, ко второй половине 20-х годов административная система России представляла собой своеобразный гибрид - сочетание директивных начал в управлении народно-хозяйственным комплексом с определенной рыночной его самоорганизацией. Фактически дальнейшее ее развитие столкнулось с главной проблемой выбора: либо идти по пути дальнейшего развития и расширения ее рыночных начал, либо - по пути форсированной реализации утопической идеи построения социализма, как ее видела укрепившаяся у власти в результате внутрипартийной борьбы группа государственных деятелей во главе с И.В.Сталиным. Реализация первой составляющей данной альтернативы могла привести к обществу с рыночной экономикой и демократическими институтами власти. Развитие административной системы, в этом случае, потребовало бы корректировки экономического, политического и идеологического курса страны, ухода от прямой связи власти и собственности, что разрушало бы бюрократизацию государственного аппарата и, следовательно, его коррумпированность; возврат к общечеловеческим ценностям и сотрудничеству различных социальных сил общества взамен классовой борьбы в условиях враждебного окружения и др. Предстояло внести существенные изменения в сам механизм властвования - и в систему органов исполнительной власти, и в связи между ними по пути дальнейшего укрепления демократических законодательных и организационных основ их деятельности, построенных на прочных началах административного права, последовательно развивающих основные демократические положения Конституции и претворяющих их в реальную жизнь. Должны были быть внесены соответствующие радикальные изменения в политическую систему общества, построенную на монополии партийно-государственной власти, и ее номенклатурность.

В этом смысле новые начала НЭПа заключались в приближении всех частей политического механизма к интересам и потребностей масс, а вместо этого повсеместно набирал силу процесс свертывания демократии, все более тесного сращивания партийного и государственного аппарата. «Партия и государство слились - вот в чем беда», - предупреждал в 1928 г. Н.И.Бухарин. «Совдепия», по образному выражению того времени, все более превращалась в «исполкомию». Являясь свидетелем прямого административного нажима, становившегося все более заметным в конце 20-х гг., Н.И.Бухарин предупреждал, что «чрезвычайные меры и НЭП есть вещи друг другу противоречащие. Чрезвычайные меры есть отмена НЭПа. Чрезвычайные меры как система исключают нэп»

Первое направление реформы административной системы и ее развития по рыночному пути в корне противоречило «социалистической перспективе» страны, как ее видел И.В.Сталин и его окружение - представители новой буржуазной элиты страны, которая главным считала «управление вещами», а не людьми, на основе господства государственной собственности, централизованного планового управления экономикой страны, манипулирования огромными массами людей, внедрения жесткого метода государственного управления с использованием принуждения в крайних формах внесудебных репрессий.

Анализ историко-правового материала того периода дает основания для вывода, что оба эти выбора были возможны. Реализован же был второй, по мнению автора, прежде всего, из-за ограниченности и догматизма мышления руководства страны, равно как и мно-гих теоретиков и практиков-юристов, для которых перспективы построения социализма заслонили собой реальные противоречия и их решение, исходя из практических задач удовлетворения интересов и потребностей и личности, и государства, и общества в целом. В начале ХХ в. в Российской империи доминировала тенденция, проявившаяся еще в начале XIX в. — укрепление влияния государства на развитие промышленных предприятий. Нормативные акты государственного регулирования предпринимательства составили остов императивной системы норм в области промышленного законодательства России, определили важнейшие направления индустриализации страны в межреволюционный период ХХ в.

В этот период русское общество под влиянием интенсивных процессов буржуазного развития изменилось самым существенным образом. В нем были представлены различные элементы развивающихся новых производственных отношений капиталистического типа. Это достаточно крупная государственная собственность в различных отраслях народного хозяйства и дифференцированная частная собственность в промышленности и сельском хозяйстве, при существенных ее ограничениях для широких слоев крестьянства, значительная дифференциация и рост трудовой интеллигенции. Это появление новых организационных форм ведения предпринимательства - появление монополий разных типов и рост профсоюзного движения. Это появление новых организационных форм объединения технической интеллигенции, рост кооперативного движения среди крестьянства. Наконец, это рост политического самосознания в самых разных слоях общества, выразившееся в появлении партий социалистической ориентации. Все это говорило и о формировании новых элементов российского общества, которым совершенно не соответствовал механизм государственного управления Российской империи. Он представлял собой бюрократизированную систему, обслуживающую интересы привилегированного сословия России, - дворянства, которое само уже было, в значительной степени, подвержено влиянию новых процессов, происхо-дивших в обществе. Иными словами, управляющая система России совершенно не соответствовала системе управляемой, остро нуждавшейся в таком механизме государственного управления, который мог гибко реагировать на интересы различных слоев общества, участвующих в общественных отношениях. Гибкость этого механизма, в значительной степени ,могла зависеть от умения сочетать ведомственные, отраслевые интересы и координировать их между собой, умения сочетать интересы и государства и частных лиц, интересы центра и интересы местные, региональные. Во многом это зависело бы от реформирования механизма государства на основе принципа разделения властей по горизонтали и по вертикали, за-крепленного на конституционном уровне. Россия нуждалась в комплексном реформировании всего государства, приспособления его к новым задачам поступательного развития. К сожалению, ни глава государства, ни его ближайшее окружение в государственном аппарате, ни многие представители политической элиты или не понимали глубины стоящих задач, или видели пути их решения не в радикальном реформировании государства, а в подавлении недовольства широких слоев населения, в обеспечении спокойствия в стране любой ценой. Потеря времени в реформировании системы государственного управления обернулась отсутствием глубоко продуманной программы реформ, которое, в свою очередь, объясняет непоследовательность, половинчатость и противоречивый характер всех преобразований начала ХХ века.

До конца XIX - начала ХХ вв. Россия оставалась абсолютной монархией, где любое волеизъявление монарха считалось законом. Принятые под влиянием развития революционных событий 1905 г. законодательные акты о деятельности высших органов государственной власти осени 1905 г. и зимы-весны 1906 г. стали высшим достижением в области конституционных ограничений царской власти. Выраженная в этих законодательных актах модель взаимо-отношений представительных учреждений и монарха во многом соответствовала конституционным принципам ряда европейских государств и, прежде всего, Германии, чей опыт, видимо, был использован в первую очередь при подготовке законов. Действительно, две палаты парламента России наделялись равными правами в области законодательства; они могли теоретически противостоять монарху в области принятия бюджета и новых законов. Но изменять основополагающие законы, контролировать работу правительства и использовать армию они не могли - это было предоставлено исключительно компетенции монарха. Такое положение дел позволяет говорить только о начале введения элементов конституционного правления, а не о законченных формах ни дуалистической, ни парламентской монархии речи не было. Тем более что в законодательстве было достаточно много изъятий в пользу монархического и правительственного компонентов российской политической системы.

В общем и целом принятые законы дают основание утверждать, что началось определенное развитие политической системы России в сторону двухпалатного парламента конституционных монархий, но это развитие было крайне непоследовательно. Эти документы подчеркивали законодательный характер палат парламента, но в значительной части они повторяли содержание статей предыдущих документов, в которых им отводилась роль скорее совещательного характера.

Анализ многих положений новой редакции Основных законов 23 апреля 1906 г. позволяет сделать вывод о проявлении новой тенденции - о смещении структуры отношений Думы и Государственного совета, с одной стороны, и монархом и правительством - с другой, - в пользу монарха и правительства. Более того, согласно буквальному смыслу основного законодательства Россия оставалась самодержавной монархией. Причем многие статьи Основных законов в Главе I Свода законов за 1906 г. не только не способствовали ее трансформации по пути правового государства, но и делали ее невозможной. Не менее одиозным в этом смысле было введение статьи 87 в Основные законы, которая продолжила начатое чрезвычайным законом 14 августа 1881 г. становление системы чрезвычайно-указного регулирования государственного управления. Все время расширяющееся применение указанной статьи фактически похоронило принцип разделения властей конституционных монархий в российской политической и правовой практике.

Тенденция усиления монархической и правительственной вла-сти в полном объеме проявилось летом 1907 г. в ее автономности и возможности встать и над парламентом, и над политическими партиями, и способности проводить независимую от них политику в условиях конфликта между Думой и царем. Безусловно, ст. 87 и право царя издавать законы в чрезвычайном порядке весьма способствовали этому.

Еще одним выражением неограниченности по существу власти монарха было отсутствие скрепы министра на подписанных им законодательных актах. Даже распоряжение о роспуске I Думы 8 июля 1906 г. было напечатано без подписи какого-либо министра , что дало основание видному русскому юристу Н.И.Лазаревскому утверждать, что «гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, у нас нет почти никаких» .

Реформа органов исполнительной власти затронула только высшее звено власти в лице Совета министров, аппарат исполнительной власти на местах остался без изменений, так как программа реформирования вертикали власти предпринятая П.А.Столыпиным столкнулась с организованным сопротивлением дворянства и на уровне Государственной думы, и на местном уровне.

Анализ представленных в Основных государственных законах 23 апреля 1906 года «Учреждения Совета министров» и «Учреждения министерств» позволяет сделать вывод о том, что Совет министров и министерства представляли собой учреждения бюрократического типа, преследующие свои ведомственные интересы, обеспечивающие, прежде всего, выполнение распоряжений императора, и, таким образом, создающие организованное противодействие парламенту. То есть они обслуживали политические интересы власти, а не осуществляли управление социальными процессами в масштабе государства.

Реформированная исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в виде коллегиального решения вопросов в Совете министров и др. и старых бюрократических методов в построении и деятельности министерств. Кроме того, сами министерства являлись сложными структурными единицами, включавшими в свою компетенцию исполнение многочисленных, часто мало сочетающихся между собой функций. Рассмотрение Советом министров множества не только важных, но и второстепенных вопросов государственного управления вызывало его хроническую перегрузку и привело к созданию так называемого малого Совета министров, взявшего на себя рассмотрение этих вопросов.

Как видим, и здесь реформа пошла по бюрократическому пути создания новых промежуточных органов, а не по пути структурнофункциональных изменений в механизме государства, что, в конечном итоге, и привело к неэффективной деятельности механизма исполнительной власти и усилению влияния на власть представителей ближайшего окружения императора. Именно гипертрофированные внутриведомственные интересы членов кабинета министров стимулировали возникновение межминистерских конфликтов, и затрудняли их разрешение, значительно снижая эффективность государственного управления. А это, в свою очередь, и объясняет тот факт, что в нашей стране Совет министров так и не стал объединенным правительством западного образца. Не сложилась в практике его деятельности и общая ответственность за проводимую политику, и коллективная отставка правительства вместе с его председателем. Влияло на такое положение дел и отношение царя к правительству, членов которого он рассматривал не как политиков, а как чиновников, обязанных исполнять его волю. Поэтому и министры решали свои ведомственные программные задачи, а не выполняли политическую программу правительства.

Кроме того, на ведущее положение Совета министров в системе органов исполнительной власти конкурирующее воздействие оказывали департаменты и особые присутствия Государственного совета, Военного совета, Адмиралтейств-совета, Совета государственной обороны, Комитета финансов, которые предварительно рассматривали акты императора по отдельным отраслям государственного управления.

Особенностью правового регулирования деятельности органов исполнительной власти было то, что, несмотря на формально-юридическое разведение понятий закона и указа в «Основных государственных законах» 23 апреля 1906 года, фактически через всеподданнейшие доклады министров императору сводилось на нет разделение властей на законодательную и исполнительную. Посредством этого права утверждалось, по крайней мере, равенство в регулировании государственного управления между законом и распоряжением. К этому следует добавить и право Совета министров, министров и главноуправляющих, генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников издавать распоряжения, преследующие цели государственного управления. Все это, вместе взятое, и представляло тот огромный поток нормативно-правового регулирования государственного управления, в котором могли просто утонуть те прогрессивные начала и изменения в системе государственного управления, диктовавшиеся потребностями времени.

Другой особенностью правового регулирования государственного управления стало начатое 14 августа 1881 года указом царя «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и все расширявшееся вплоть до начала XX века применение чрезвычайных мер правительством для обеспечения общественного порядка. Применение этих мер было настолько широким, что дало основание В.И.Ленину назвать этот закон фактической российской конституцией.

Еще одной ведущей особенностью правового регулирования государственного управления было сохранение и развитие традиций патернализма в определении эффективного развития страны, что проявилось в засилье административно-правовых актов по управлению казенного сектора экономики и стремлении императивно влиять на развитие и негосударственных корпораций.

Основные государственные законы 1906 г. значительно расширили возможности внеправового воздействия на государственное управление, предоставив правительству возможность их применения не в установленном порядке, а в порядке чрезвычайном. Причем применение 87 статьи в предвоенный период было настолько широким, что давало либеральным публицистам повод критиковать уже целую отрасль чрезвычайно-указного права.

В целом, если подводить итог начальному периоду развития государственного механизма России по конституционному пути, то, очевидно, что он занимал особое место среди государств, развивавшихся по этому пути. При этом надо отметить, что российская империя существенно использовала тот опыт, который был накоплен Германией, развивавшейся по пути монархического конститу-ционализма, отличавшегося особым положением монарха в системе органов государственной власти.

Заимствуя западные формы государственно-правового закрепления монархической власти, Российское государство, тем не менее, не утратило своей авторитарной природы, не трансформировалось в конституционное государство. В политическом отношении здесь, очевидно, следует говорить о временном компромиссе буржуазного либерализма с самодержавием и применении тех традиционных методов и средств, которые были необходимы для сохранения стабильности всей системы. Закрепление мер конституционного ограничения монархии в России исследуемого периода стало формой отхода от абсолютизма. Таким образом, было только обозначено начало движения в сторону конституционной дуалистической монархии. Это дает основание говорить о псевдо- монархическом конституционализме, так как практически вслед за принятием Основных законов 1906 года, а часто и на их основе, шло укрепление режима личной власти монарха, опиравшегося на институты чрезвычайного положения и силовые структуры власти.

Первая мировая война стала серьезным испытанием для всего государственно-правового регулирования общественных отношений, но, в первую очередь, она стала испытанием оптимальности построения и деятельности всего механизма государства и, прежде всего, той его части, которая должна была обеспечивать оборонительную функцию государства. Это было возможно только за счет скоординированности действий различных ветвей власти, и, конечно, той ее ветви, которую мы называем исполнительной. В довоенный период разделения властей на конституционной основе не произошло. Не произошло этого и в построении вертикали власти в масштабе всей страны. Аппарат исполнительной власти был построен на бюрократических принципах централизации с подчинением ее лично монарху. Органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие в аппарате государства, представлено не было.

Летом 1915 года состоялось крупнейшее поражение русской армии, в полном объеме обнажившее все несовершенство государст-венного механизма и его правового регулирования и поставившее в повестку дня реформу системы государственного управления, позволившего обеспечить, в первую очередь, действующую армию всем необходимым, а также хоть в какой-то степени обеспечить функционирование внутреннего рынка страны.

Следствием этого стало создание системы чрезвычайных органов, представленных четырьмя Особыми совещаниями: по обороне, по топливу, по перевозкам и по продовольствию. Это были в полной мере чрезвычайные органы, т.е. они не предусматривались Основными государственными законами и создавались в порядке ст. 87 (чрезвычайной) Основных законов, и, кроме того, наделялись правом реквизиции и секвестра имущества, принадлежавшего различным физическим и юридическим лицам. Причем чрезвычайные права этих государственных органов расширялись по мере изменения внутриполитической и экономической ситуации в стране. Так, к концу 1916 г. были разработаны основные положения о введении в стране продразверстки, и только боязнь ввести хлебную монополию в стране остановила власти от ее введения. Надо сказать, что в период Первой мировой войны в полном объеме получило применение чрезвычайно-указного законодательства, начатое еще законом 14 августа 1881 г., которое не останавливалось ни в годы революции 1905 г., ни в годы Первой мировой войны — прецедент, который в последующей истории России найдет широкое применение.

Еще одним элементом, призванным усовершенствовать систему государственного управления, стало создание под эгидой Земсоюза и Земгора различных общественных организаций, способствующих функционированию оборонно-промышленного комплекса. Возникновение этих организаций было явлением совершенно иного качества, которое вместе с Военно-промышленными комитетами вполне могло способствовать улучшению положения в стране.

Анализ деятельности всех органов исполнительной власти и старого, и нового образца говорит о схожести их построения и деятельности исключительно на бюрократически-чиновничьих принципах, что в конечном итоге не обеспечило ни успехов действующей армии, ни стабилизации обстановки внутри страны. Более того, участие в политических играх, в борьбе за власть привело, в конце концов, к утрате доверия к власти широких кругов русского общества и свержению полностью дискредитировавшего себя самодержавия.

Система органов государственного управления при Временном правительстве не успела сложиться из-за краткого периода его существования, а также из-за неясности тех хозяйственнополитических принципов, которые оно пыталось претворить в социально-экономическую жизнь. Три крупных направления деятельности Временного правительства отнимали все их силы. С одной стороны, необходимо было реформировать учреждения старого режима; с другой стороны, задача ведения войны требовала оптимизировать деятельность органов, работающих на оборону; и, наконец, третье направление, на которое было обречено Временное правительство, - нарастающая революционная стихия. На неуспех деятельности Временного правительства существенное влияние оказала занятая им позиция «непредрешенчества» в вопросе будущей формы российского государства.

Какой-либо программы реформирования системы органов исполнительной власти у Временного правительства не было. Поэтому оно пошло по пути приспособления высших органов исполнительной власти царского периода к новым условиям, попыток обеспечить внутреннюю организацию их деятельности. Что касается системы органов местной власти, то им был нанесен не-поправимый удар циркуляром 5 марта 1917 г., в соответствии с которым они упразднялись. Именно этот циркуляр обеспечил длительный хаос власти на местах и борьбу между собой вновь возникавших форм власти.

Не отличались последовательностью и продуманностью шаги Временного правительства по созданию новых государственных органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие различных государственных органов в реализации государственных программ. Именно неспособность Временного правительства легальными средствами наладить продовольственное снабжение в стране привело к введению хлебной монополии, последовательное проведение которой стало невозможным из-за недостатка сил и средств.

И еще одно важное наблюдение, имевшее серьезные последствия для будущего развития событий в России. После прихода к власти Временное правительство превратилось в единственный высший орган государства, объединявший в себе и законодательную, и исполнительную власть. Даже Сенат и Синод находились у него в подчинении. Весьма опасным с точки зрения создания зако-нодательных, правовых основ власти выглядит такое положение. Оно скорее должно было объективно способствовать авторитаризму, а не демократическим основам власти. Что и проявилось, на взгляд автора, к осени 1917 г., когда состоялся Корниловский мятеж, а затем и чрезмерное укрепление авторитета А.Ф.Керенского.

Первыми шагами советского государства в реорганизации механизма власти после падения Временного правительства, в том числе и власти исполнительной, стала попытка приспособления старого госаппарата, чиновничества к решению новых задач. Это формирование советского государственного аппарата на основе использования некоторых частей прежнего имело более широкие масштабы, чем предполагалось. Механизм исполнительной власти, в частности, включал в свой состав практически все те министерства и ведомства, которые существовали до революции, за исключением Министерства двора и некоторых других. Новые органы исполнительной власти строились фактически на принципах, унаследованных от старого царского аппарата. Причем новый государственный механизм включил в свой состав и те чрезвычайные органы власти, которые еще оставались после Февральской революции, - имеются в виду те особые совещания, которые были образованы в 1915 г., и различные комитеты и совещания, возникшие после февраля 1917 г. Значительно в больших масштабах, чем это предполагалось раньше, был использован штат профессиональных чиновников-бюрократов в работе новых государственных органов.

Охватившая с весны 1918 г. всю территорию страны гражданская война и иностранная военная интервенция чрезвычайно усилили централизм в построении органов исполнительной власти сверху донизу.

Жесткая система главкизма, которая характеризует этот период государственного управления подавляла инициативу мест, жестко ограничивала самоуправление советских органов.

Централизованную систему органов исполнительной власти, построенную в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. дополняла система чрезвычайных органов власти от ВЧК по борьбе с контрреволюцией и саботажем до различных иных органов отраслевого или регионального масштаба, обладающих чрезвычайными полномочиями. Фактически это была система чрезвычайных органов исполнительной власти, главная цель которой состояла в том, чтобы, опираясь на жесткие методы принуждения, добиваться решения неотложных задач государства на важнейших направлениях внутренней и внешней политики.

Таким образом, в годы гражданской войны была создана хоро-шо отлаженная бюрократически централизованная система аппаратных структур. Система, которую возглавлял аппарат правящей партии, т.к. в годы гражданской войны превращение органов власти и управления в однопартийные усилилось. Эту сложившуюся систему управления советским государством мы вполне могли бы охарактеризовать как административно-командную. Более того, с полным основанием можно говорить о том, что победа в гражданской войне была в решающей степени обеспечена именно этой системой государственного управления. Применение других, менее жестких начал в отправлении власти могло лишь повторить опыт царской России периода 1914-1917 гг.

Отрицая в своей деятельности по руководству страной опыт и сущность буржуазного права, Советское государство, созданное на основе принципа объединения, а не разделения властей, издавало огромное количество нормативно-правовых актов, призванных вносить организующий момент в жизнь общества. Однако отказ от устоявшихся правовых порядков, процедур и средств правового регулирования привел к появлению такого количества нормативноправового материала, пользование которым было весьма проблематично. Все это отрицательно влияло на состояние правопорядка и законности в стране.

Существенным недостатком, влиявшим на эффективность государственного управления, усиливавшим бюрократизацию государственного аппарата, был общий недостаточный уровень культуры и образованности населения, который помог бы вновь принимаемым в госаппарат людям эффективно усваивать ремесло профессионального управленца.

В программном документе - Конституции РСФСР 1918 г. — подчеркивается, что по сущности РСФСР - это государство диктатуры пролетариата. Едва ли с этим можно согласиться, т. к. чис-ленность собственно пролетариата в России была ничтожно мала. Сложившееся государство можно охарактеризовать как типичное переходное авторитарно-партийное государство с чрезвычайно сложной социально-политической структурой и в большой степени опирающееся в своей деятельности не на легитимные, а на чрезвычайные методы деятельности.

Возможными вариантами развития такого государства могло быть либо следование в направлении обеспечения социального развития общества и формирования гражданского общества во всей его многосложности, либо это мог быть вариант ускоренной модернизации страны с жестким использованием властью методов принуждения, вплоть до прямого насилия. Исходные составляющие для этих вариантов в полном объеме присутствовали в Советском государстве образца конца 1920-начала 1921 гг.

Дальнейшее ее развитие столкнулось с главной проблемой выбора: либо идти по пути дальнейшего развития и расширения ее рыночных начал, либо - по пути форсированной реализации утопической идеи построения социализма, как ее видела укрепившаяся у власти группа государственных деятелей во главе с И.В.Сталиным. Реализация первой составляющей данной альтернативы могла привести к обществу с рыночной экономикой и демократическими институтами власти. Развитие административной системы по этому пути повлекло за собой корректировку экономического, политического и идеологического курса страны, разрушение номенклатурно-бюрократического государственного аппарата, развитие сотрудничества различных социальных сил общества взамен классовой борьбы в условиях враждебного окружения и др. Необходимо было вносить существенные изменения в сам механизм властвования по пути дальнейшего укрепления демократических законодательных и организационных основ их деятельности, построенных на прочных началах административного права, последовательно развивающих основные демократические положения Конституции.

Направление реформы административной системы и ее развития по рыночному пути в корне противоречило «социалистической перспективе» страны, как ее видел И.В.Сталин и его окружение которые главным считали «управление вещами», а не людьми, на основе господства государственной собственности, централизованного планового управления экономикой страны, внедрения жесткого метода государственного управления с использованием принуждения в крайних формах внесудебных репрессий для быстрейшего достижения «социалистических рубежей». 1.