<<
>>

§1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа


В 1921-28 гг. внутреннее положение советской России было крайне сложным. На экономическом и политическом положении страны серьезно сказывались последствия двух войн. Экономика находилась в упадке.
По сравнению с 1913 г. в несколько раз сократилось производство продуктов и товаров, отвратительно работал транспорт. Существенными были материальные потери - интервенты разграбили и вывезли за границу 9240 пудов золота, 943 вагона различных ценностей . Остановились многие фабрики и заводы, затоплены шахты и рудники. Разруха в промышленности и на транспорте, прекращение работы многих заводов и фабрик привели к сокращению численности рабочих, превращению части из них в кустарей, к уходу в деревню, к безработице. Перебои в снабжении продовольствием, топливом, предметами первой необходимости вызвали недовольство всего населения. Рабочие высказывались за ослабление ограничения мелкой торговли и обмена, за отмену заградительных отрядов, которые препятствовали ввозу в города продуктов, выменянных в деревне, их раздражало и отступление от эгалитаристского принципа военного коммунизма. Требования к уравнению в потребностях рядового и ответственного работника, как отмечалось на X съезда РКП(б), «проходит красной нитью по всем постановлениям и резолюциям беспартийных ораторов на любом рабочем собрании» .
Внутренний кризис в стране обнаружил недовольство и значительной части крестьянства - основного класса до и после революции. Оно в своей массе по-прежнему оставалось мелким, раздробленным, сохранило частную собственность на орудия и средства производства. После революции произошло «осереднячивание» бедноты, улучшилось материальное положение крестьян. Крестьяне, получившие от новой власти землю, в годы гражданской войны выступали на стороне большевиков, потому что возвращение помещиков, угроза потерять землю, восстановление диктатуры белых генералов рассматривались ими как большая опасность, чем диктатура большевиков. В то же время, очень остро воспринималась продразверстка и вызывала недовольство. Принудительные заготовки по уездам и деревням вели к отказам и сопротивлению крестьян, а с конца 1920 г. они стали перерастать в восстания, мятежи и политический бандитизм, охватившие целые районы страны.
В декабре 1920 г. в Москве небольшая группа вышедших из партии эсеров выработала «основные положения» и начала агитацию по стране за создание союза крестьян. Крестьянские союзы воз-никли в Сибири, Тамбовской и других губерниях, на Северном Кавказе был создан «Союз трудовых земледельцев». Один из представителей Крестьянского союза нелегально направился за границу для образования представительства организации в других странах. В 1921 г. на всей территории страны зарегистрировано 139 случаев агитации за создание «Крестьянского союза», в 1923 г. - 543, а за первое полугодие 1926 г. - 748 . Но самые большие трудности были связаны с конфликтом между властью и значительной частью ее социальной базы. Это выразилось в мятежах, восстаниях, политическом бандитизме, массовом недовольстве политикой коллективизации и др. Деревня требовала создания Союзов трудового крестьянства для зашиты своих интересов, рабочие часто прибегали к забастовкам.
В условиях, когда потеря власти большевиками становилась вполне реальной, X съезд РКП(б) в марте 1921 года принял резолюцию о замене продразверстки с крестьянских хозяйств натуральным налогом, что означало допущение и развитие рыночных отношений, призванных стимулировать восстановление и развитие экономики, причем экономики многоукладной.
В условиях НЭПа допущение и развитие рыночных отношений в стране происходило в сложных условиях, т.к.
в ходе революции в стране решался целый комплекс задач, стоявших перед разными социальными слоями, участвующими в революции - за социализм, за землю, за национальное освобождение. В то же время для един-
ственной правящей партии главной была задача социалистических преобразований, а задачи демократического характера не были основными. Выступая на XIII конференции РКП(б) И.В.Сталин говорил в связи с НЭПом: «демократии развернутой, полной
демократии, очевидно не будет» . Такая установка свидетельствует, что в политической области в условиях НЭПа большевики не стремились к сотрудничеству с другими партиями и политическими силами; а это не соответствовало новым условиям гражданского мира. Не способствовали этому и некоторые взгляды В.И.Ленина на перспективы использования принуждения в государственном управлении. В марте 1922 года в письме Л.Б.Каменеву он подчеркивал: «Величайшая ошибка думать, что нэп положил конец террору. Мы еще вернемся к террору и к террору экономическому.
Иностранцы уже теперь взятками скупают наших чиновников и вывозят остатки России... Монополия [внешней торговли] есть вежливое предупреждение: ... придет момент, я вас за это буду ве-шать» .
Для развития системы советского государственного управления важнейшее методологическое значение имела и еще одна мысль высказанная В.И.Лениным: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас в области хозяйства все есть публично-правовое, а не частное. Мы допускаем капитализм только государства» . Большевики были убеждены, что кризис политики «военного коммунизма» не означал еще провала коммунистической доктрины в том виде, как она виделась в нелегальный период подготовки революции, поэтому они и не пересматривали II программу коммунистической партии, принятую в 1919 году. В значительной степени в связи с этим НЭП не стал определяющей политикой в развитии всех сфер общественной жизни страны и не трансформировался в систему, с которой социалистическая перспектива выглядела бы совершенно иной. Наоборот, НЭП рассматривался как временное отступление. Общая концепция новой экономической политики отсутствовала.
В начале 20-х годов теоретическое осмысление развития революции в России принадлежало В.И.Ленину. В таких основополагающих вопросах, как диктатура пролетариата, руководящая и направляющая роль партии и др. он оставался на прежних позициях. Но по мере вхождения России в НЭП В.И.Ленин выступил инициатором определенной демократической коррекции политической системы общества. В последних своих статьях конца 1922 — начала 1923 годов, уже будучи тяжело больным, он высказался за «коренную перемену всей точки зрения нашей на социализм». Предложения, высказанные в этих статьях, содержали новое в управлении экономикой страны: использование в ней «оборота», «соревнования», т.е. рыночных механизмов; высказывалось намерение покончить с бесконтрольностью и безотчетностью политбюро РКП(б), провести разделение функций партийных и государственных органов. В 1923 году он характеризовал социализм как «... строй цивилизованных кооператоров при общественной собственности на средства производства» .
На XII съезде партии (апрель 1923 г.) были попытки вернуться к последним работам В.И.Ленина, но руководители ЦК не смогли должным образом оценить суждения Ленина. Выступая перед съездом, И.В.Сталин заявил, что в последних работах Ленина, он ничего нового не нашел .
Многие в руководстве страны осознали бесперспективность жестко централизованного управления народно-хозяйственным комплексом, сложившимся в годы гражданской войны . К числу таких ученых и государственных деятелей относятся А.Айхенвальд, П.Богданов, Н.Бухарин, А.Гинзбург, М. Гроссман, Ф.Дзержинский,
А.Кактынь, Х.Керве, А.Рыков, Г. Сокольников и многие другие, которые поняли значимость таких мощных факторов экономического роста, как материальная заинтересованность и хозяйственная свобода предприятий . Они достаточно жестко критиковали политику «военного коммунизма», ставшую, по их мнению, тяжелым уроком для общества. Основным критерием любых хозяйственных мероприятий, по их мнению, должно быть «развитие производительных сил страны и увеличение суммы хозяйственных благ» . Причину краха экономической политики 1918-1920 годов они видели в отсутствии заинтересованности работников в увеличении производительности труда, в развитии производительных сил. Поэтому необходима принципиально новая система, основанная на слиянии личных и общих (общественных) интересов. При построении новой системы хозяйствования централизованное государственное управление необходимо обязательно сочетать с рыночными институтами, развитием инициативы и предприимчивости .
Одним из наиболее последовательных приверженцев идеи экономической свободы и конкурентно-рыночных форм хозяйствования, сочетаемых с энергичным воздействием государства на ход экономических процессов с 1921 года, становится А.И.Рыков. Выступая на IV Всероссийском съезде Советов Народного Хозяйства (май 1921 г.), он критиковал прежние методы управления экономикой. В новых условиях, считал он, необходима система, в которой конкуренция заняла бы достойное место . Выступая на XII съезде РКП(б), он признавал, что «управлять страной, которая насчитывает более 130 миллионов жителей, которая охватывает одну шестую часть суши, управлять ею из Москвы, на основе бюрократического централизма, невозможно» .
Сторонники предоставления местным органам и предприятиям большей экономической свободы считали, что основной принцип построения новой системы управления должен состоять «в сочетании руководящей и регулирующей роли государства с хозяйственной самостоятельностью и инициативой первичных промышленных ячеек» .
Серьезно осложняло выработку концепций государственного управления борьба в высшем руководстве за политическую власть, происходившая в 20-е годы, которая приняла характер противоборства между различными течениями в партии: правыми, левыми и центром. В социально-экономической области «левые» стояли за усиление планового руководства государственного сектора, за более быстрые темпы развития промышленности, за увеличение налогообложения зажиточных слоев деревни. Лидером «левых» выступал Л.Д.Троцкий, затем к нему присоединились Г.Е.Зиновьев и Л.Б.Каменев. «Правые» в лице Н.И. Бухарина, А.И.Рыкова, М.П.Томского, М.И.Калинина выступали за ограниченное плановое вмешательство в экономику, экономически обоснованные тем-пы индустриализации, умеренное обложение деревенской верхушки. «Центр» в лице И.В.Сталина и его сторонников лавировал между «левыми» и «правыми» в зависимости от политической конъюнктуры и ситуации в стране и теоретических нововведений не выдвигал .
На XII съезде партии (апрель 1923 г.) большинство делегатов склонялось к более либеральной хозяйственной модели. Поэтому политические решения 1923-1924 годов ориентировали на поиск целостного хозяйственного механизма, в первую очередь, в государственном секторе. Предполагалось «овладеть законами рынка и умело пользуясь их действием... победить нэп ее же методами» , «.научиться согласовывать элементы государственного хозяйства в их взаимодействии как между собой, так и с рынком» . Это стимулировало теоретические поиски путей решения проблемы. Теоретические концепции обсуждались в различных ведомствах, публиковались на страницах печати. Одна из первых теоретических дискуссий, которая пыталась определить сущность и перспективы новой системы хозяйства, прошла в начале 1923 года в Коммунистической академии.
Дискуссия 1923 года выявила определенные теоретические подходы к пониманию НЭПа. Е.А.Преображенский предложил рассматривать НЭП как товарно-социалистическую экономику, подчеркивая, что этот термин лучше определяет суть проблемы .
В.П.Милютин склонен был, как и Н.И.Бухарин, рассматривать го-сударственное хозяйство диктатуры пролетариата как «государственный социализм» . Эти оценки обсуждались и на XII съезде партии. Выступившие на съезде делегаты подчеркивали, что место НЭПа в процессе перехода от капитализма к социализму не опре- делено . Предлагалось сформировать специальную комиссию с целью разработки теоретической платформы о соотношении НЭПа и социализма. Но такая комиссия на съезде не была создана, а были приняты решения, нацеливающие на поиск и установление правильных соотношений плана и рынка .
В конце 1923 года против точки зрения, которая противопоставляла плановое хозяйство товарному, выступил В.А.Базаров . Соглашаясь с тезисом, что социализм будет «законченным плановым хозяйством», В.А.Базаров видел в сочетании товарного рынка и планового хозяйства диалектическое, движущее к социализму про-тиворечие, а НЭП с наличием рынка и системой хозрасчета в госпредприятиях - основной предпосылкой для успешного планирования. В 1924 году В.А.Базаров предложил концепцию понимания социалистических перспектив страны через развитие разнообразных хозяйственных форм, в том числе и через привлечение иностранного и частного капитала .
Теоретические дискуссии о сущности новой экономической политики как о периоде первоначального социалистического накопления проходили в 1924-1925 гг. В зависимости от понимания методов социалистического накопления оформлялись два подхода к решению этой проблемы: более гуманный, эволюционный и более жесткий, основанный на классовом, антагонистическом принципе. За эволюционный подход выступали Н.И.Бухарин,
В.А.Базаров, А.М.Гинзбург, Н.Д.Кондратьев, М.П.Рудаков, Л.Н.Юровский и ряд других экономистов. Н.Д.Кондратьев считал, что необходимость соединения плана и рынка диктуется всей сис-темой народного хозяйства в годы НЭПа, так как на основе конкурентно-рыночных отношений функционировали предприятия частного и кооперативного секторов хозяйства, а рынок был связующим звеном и для госпромышленности. Наличие рынка и анализ его законов он рассматривал как предпосылку для научного планирования. В зависимости от формы собственности он дифференцировал регулирующую роль государства: руководство государственным сектором и регулирующее воздействие на частнопредпринимательские формы хозяйства . М.П.Рудаков, развивая теорию и практику управления, идеи научной организации труда и рационализации производства, пытался «увязать» план с хозрасчетом . Л.Н.Юровский писал о необходимости признать и принять НЭП как новую форму хозяйствования - товарносоциалистическую, понимая под эти термином наличие сильной государственной власти и развитие имеющихся товарных форм, закономерности эволюции которых надо познавать .
Во время дискуссии 1923-1924 годов с «левой» троцкистской оппозицией о соотношении плановых и рыночных методов руководства народным хозяйством, Н.И.Бухарин видел путь к социализму через укрепление ряда рыночных механизмов: завершение денежной реформы, проведение политики низких и стабильных цен, нормализации товарооборота и укрепления смычки города с деревней; и уже на основе накопления как в социалистической промышленности, так и в крестьянском хозяйстве считал возможным идти к плановому хозяйственному руководству и к социализму .
Оппозиция видела путь к плановому хозяйству в планомерном развитии госпромышленности и насыщении рынка товарами и на этой основе предполагала достичь нормализации экономических отношений с крестьянством и установления смычки. Акцент оппозиция делала на повышении роли Госплана и усилении планового руководства .
Весной 1925 года Бухарин выпустил в свет книгу «Путь к социализму и рабоче-крестьянский союз». Если кратко сформулировать некоторые положения о судьбе НЭПа и перспективы ее перехода от основ к системе, то они выглядят следующим образом:
а) гармонизация и затухание классовых противоречий,
б) изменение форм, перенесение их в среду рыночной экономики и на поле конкуренции, в) вытеснение и преодоление враждебных социализму хозяйственных форм на основе роста и усиления со-циалистических предприятий, г) втягивание крестьянства в новый строй, в том числе кулачества, с помощью коллективизации и кооперации, д) полный отказ от административного зажима, методов команды и приказа и решительный, полный и безоговорочный переход к методам убеждения .
Конец дискуссии об определении сущности НЭПа положил XIV съезд партии (декабрь 1925 г.). Острая дискуссия с «новой оппозицией» по вопросу о возможности построения социализма в стране на съезде была дополнена еще двумя принципиально важными вопросами: вопросом о дальнейшей судьбе НЭПа и вопросом о природе госпромышленности, социалистическая или
госкапиталистическая она в своей основе . Были отвергнуты все точки зрения на госкапитализм, кроме одной, в соответствии с которой главной была принадлежность промышленности государству и отсутствие эксплуатации одного класса другим .
Решения XIV съезда показали, что руководство партии не собиралось долго задерживаться на этапе переходного периода и потому не заинтересовано в глубокой теоретической разработке проблем переходной экономики в целом и госкапитализма в частности.
XIV съезд партии (декабрь 1925 г.) взял курс на изменение структуры экономики , на вытеснение частного капитала через «рост социалистической промышленности» и кооперирование крестьянских хозяйств. Развитие товарооборота теперь ставилось в зависимость от развития промышленного производства и финансовых возможностей государства. Количественное расширение госсектора, плановое централизованное воздействие на все народное хозяйство стали рассматривать как приближение к социализму. При этом руководство страны переоценивало зрелость социалистических элементов в экономике (безоговорочное признание государ-ственных предприятий последовательно социалистическими, преувеличение степени «социалистичности» реально существо-вавших кооперативных форм и т.п.). Более того, в 1925 году была отменена натуральная форма продналога, которая гарантировала продовольственное снабжение городов и армии. Таким образом, товарно-денежные отношения между городом и деревней в денежной форме были поставлены в зависимость от стихии рынка.
НЭП менял не только подход к организации экономики страны, но и требовал создания такого правового порядка, при котором обеспечивались права всех физических и юридических лиц, выступающих на рынке, независимо от общественно-экономического уклада. Рыночные отношения с их практикой заключения договоров (купли-продажи, подряда, мены, залога и т.д.) требовали детального правового регулирования со стороны государства, соблюдения достигнутых соглашений, юридических гарантий равноправных отношений, что требовало переработки всего законода-тельства.
Демократическая коррекция всей общественной жизни страны предполагала изменение метода государственного руководства: от целесообразных к основанным на законе. В большинстве публикаций начала 20-х годов подчеркивается мысль о том, что переход к НЭПу в сфере государственного управления означает укрепление революционной законности, без которой осуществить НЭП было невозможно. Многие авторы биографических работ о В.И.Ленине свидетельствуют , что именно от него исходили самые важные инициативы по укреплению законности в стране, именно ему принадлежит краткая формула революционной законности: «соблюдать свято законы и предписания Советской власти и следить за их исполнением всеми» . Однако ни он, ни его соратники не проводили разницы между законом как результатом деятельности высших органов законодательной власти и распоряжениями или декретами высших органов государственного управления, что вытекало из их отрицания принципа разделения властей и опыта гражданской войны по применению репрессий и террора. Даже провозгласив граж-данский мир и путь реформ, он не отказался от возможности применения террора в будущем, предложив «открыто выставить принципиальное и политически правдивое (а не только юридиче- ски-узкое) положение, мотивирующее суть и оправдание террора, его необходимость, его пределы. Суд должен не устранять террор; обещать это было бы самообманом или обманом, а обосновать и узаконить его принципиально, ясно, без фальши и без прикрас» . Проведение в жизнь этих и других жестких классовых установок делали проблематичным установление законности как таковой, представляющей собой особый режим общественной жизни, характеризуемый верховенством закона, безусловным исполнением его требований, как гражданами, так и должностными лицами государства, а также существованием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и защиту личности от произвола. В то же время законность означает точное и полное выражение права в законе и его осуществление в практической деятельности всех субъектов права . При таком ее понимании, законность становится важнейшей характерной чертой государственного режима того или иного государства.
Однако у руководства страны в то время не сложились общие взгляды на роль и значение законности как метода осуществления государственной власти. Спектр суждений был достаточно широк. Н.И.Бухарин считал, что следует «скорее переходить к более «либеральной» форме соввласти: меньше репрессий, больше законности, больше обсуждений, самоуправления» . Председатель ВЦИК М.И.Калинин говорил: «Мы хотим законность сделать фактором государственного строительства» . Член Президиума ЦКК
А.А.Сольц считал, что главная задача состоит в том, «чтобы за всеми слоями населения обеспечить те права, которые мы считаем необходимым ему обеспечить в интересах нашего строительства» . Представления И.В.Сталина о законности носили весьма поверхностный характер. Так, летом 1924 года он отметил, что пролетарская законность имеет решающее значение для работы госаппарата . Противоречивые взгляды высказывали многие руководители. Л.Б.Каменев в 1922 году доказывал невозможность построения советской власти на основе строгого соблюдения законности . В марте 1923 года член ВЦИК Н.Осинский рекомендовал превратить Совнарком (правительство) из законодательного органа исключительно в распорядительно-управляющий, а всю законодательную работу сосредоточить только во ВЦИК . Фактически это было предложением отделить исполнительную власть от законодательной, носившим принципиальный конституционный характер. Однако Л.Б.Каменев увидел в нем «самолюбование юридическими формулами и рациональными конструкциями.», «... партия не позволит под видом такой «рационализации» проводить политическую ревизию ленинизма» . Л.Б.Каменева поддержал Г.Е.Зиновьев, утверждавший, что «пропаганда главенства для Советов не ЦК, а ВЦИК, есть формула освобождения их от партийного руководства, смягчения партийной диктатуры и даже замены её «трудовой де- мократией» .
Проведение курса на укрепление законности оживило ее теоретико-правовое осмысление. В многочисленных дискуссионных статьях в юридических журналах того времени нашли отражение различные взгляды на правопорядок и законность в России 20-х годов. Одни считали, что только переход к НЭПу, к допуску частно-хозяйственного сектора сделал возможным и необходимым ее развитие и укрепление . Д.И.Курский назвал требование об укреплении революционной законности «тоской по буржуазной законно- сти» . Известный философ, историк и экономист В.Н.Сарабьянов утверждал, что вообще незачем разрабатывать новое законодательство, и тем более «не может быть и речи о статьях закона, защищающих право на какие бы то ни было виды... частной собственности...». По Сарабьянову, декреты Советской власти - «не законы, не правовые нормы, а боевые приказы и распоряжения, передаваемые по прямому проводу». Суд должен руководствоваться не законом, а «голосом революционной совести» . Член коллегии НКЮ А.Г.Гойхбарг возражал против термина «право» и считал, что при социализме права быть не может, а есть только технические и организационные правила, временно и вынужденно применяемые в переходную эпоху. По его мнению, ГК РСФСР должны регулироваться только допускаемые в НЭПе буржуазные отношения, частногражданский оборот . Некоторые авторы считали, что «законность, как правомерность общественной жизни, есть система устроения общественного бытия, эмпирический закон, указывающий исторический путь общественной жизни культурных народов, независимо от экономических форм и политических условий их существования» . С этой точки зрения, объективной стороной права является не классовая политика, а стабильная система правовых норм, и потому законность является внеклассовой.
Интересные взгляды прослеживались в многочисленных рабо-тах ведущих правоведов страны, таких как П.И.Стучка, Н.В.Крыленко, Е.Б.Пашуканис, М.С.Строгович и др. В работах этих авторов были сформулированы положения о классовом характере законности, ее соотношении с демократией, роли в социалистическом строительстве и т.д. Например, Н.В.Крыленко определял законность как «требование исполнения и разумного проведения в жизнь революционной законности, т.е. законов, установленных революцией, всем обществом в целом и каждым гражданином в от- дельности» . П.И.Стучка отмечал, что победа пролетарской революции дает силам революции новое мощное орудие - государственную власть, что создает возможность воздействовать на ход развития и в правовом порядке .
Взгляды на право и законность как на уступки, связанные с НЭПом, как на какие-то юридические пережитки буржуазного строя, которые по мере развития социализма будут якобы ограничиваться и отмирать, проявились и в дискуссии о соотношении целесообразности и законности, при этом предпринимались попытки сочетать и синтезировать оба принципа как в области правотворчества, так и правоприменения. Член коллегии НКЮ Я.Н.Бранденбургский писал: «Революционная законность не исключает революционной целесообразности, а должна комбинировать с ней, чтобы достичь той цели, которая перед ней поставлена развитием нашей революции» . Однако вопрос о соотношении этих двух категорий так и остался открытым , что, в свою очередь, свидетельствовало об идеологизированных взглядах многих советских юристов 20-х годов на законность и правопорядок.
В процессе укрепления законности в нашей стране в 20-е годы выделяется несколько этапов. В период 1921-1923 гг. руководство страны определилось с законодательством, его пределами и рамками, структурой и формами правоохранительных органов. Тогда же были ликвидированы последние антисоветские выступления, уг-рожавшие существованию самой власти, установлен определенный правопорядок.
В период 1923-27 годов процесс укрепления законности последовательно развивался. Но он имел целый ряд особенностей и проходил весьма противоречиво. Требуемый правопорядок насаждался чаще всего сверху. В каждом звене партийного и государственного аппарата законность стала применяться только к низовому уровню, а на своем уровне она воспринималась зачастую скептически. На местах в распоряжении населения действенных рычагов, способных защитить правопорядок, было крайне мало. Сказывались слабая правовая осведомленность людей, административный произвол и пережитки «законности» периода гражданской войны.
Несмотря на многие сложности и противоречия, к 1927 году в стране были заложены основы такого правопорядка, для которого характерными были регулярные съезды советов, обычные и пленарные заседания исполкомов и их отделов. В ходе их работы рассматривались многочисленные вопросы по всем направлениям деятельности, в том числе касающиеся установления и поддержания правопорядка. Советы издавали обязательные для всего насе-ления постановления, позволявшие регулировать отношения в регионе на основе закона с учетом местных особенностей и т.д. Систематически публиковались отчеты правительства Союза ССР и Российской Федерации, Верховного Суда и Прокурора республики, органов НКВД РСФСР, статистические сборники, в которых имелся раздел, освещающий положение правоохранительных органов и борьбу с преступностью. Издавалось большое количество общесоюзных и российских юридических журналов. В 1927 году Н.И.Бухарин писал: «Никогда пролетариат не имел такого доверия к нашей партии, как сейчас. Никогда крестьянство в своей массе не было так «советски» настроено, как в настоящее время. Никогда советская власть не была так внутренне прочна, как в данный момент. И никогда не было так мало репрессивных воздействий, как в текущий год нашей жизни... Мы переходим все быстрее на точку зрения революционной законности... Это видит всякий, кто следит за нашим законодательством, за судебной практикой, за выборными компаниями в Советы» .
Под влиянием курса на укрепление законности в середине 20-х годов некоторые правоведы стали склоняться к мысли о возможности построения социалистического правового государства в стране. Наиболее полно их взгляды выразил А.В.Малицкий. Он писал: «Советское государство - есть государство правовое, осуществляющее свою деятельность в условиях правового режима, где каждый орган власти в исполнении своих общественных функций, своих должностных актов подчинен закону» . Другими словами, процесс развития советского государства от диктатуры пролетариата до ее отмирания виделся в освобождении его от насилия, а не в расширении его применения.
В 1927 году Н.Н.Полянский оценивал политику укрепления законности как «господство объективного правопорядка», как торжество «идеи ограничения власти правом».
Само понимание сути и задач законности в период НЭПа пришло к середине 20-х годов. Это нашло отражение в двух фундаментальных законодательных актах о судоустройстве Союза ССР и РСФСР, в которых были сформулированы задачи советского правосудия в этой области: а) ограждение завоеваний пролетарской революции, рабоче-крестьянской власти и правопорядка, ею установленного; б) защита интересов и прав трудящихся, и их объединений; в) укрепление общественно-трудовой дисциплины и солидарности трудящихся: г) осуществление революционной законности в личных и имущественных отношениях граждан . Все это позволяет утверждать, что в 1925-1926 годах произошла опре-деленная либерализация режима по основным направлениям развития: в экономике, политике и идеологии.
Теоретическое переосмысление проблем совершенствования административно-правового регулирования общественных отношений в России 20-х годов велось с учетом богатого дореволюционного опыта русских административистов. Развитие теории российского административного права в начале ХХ века было неразрывно связано с именами таких выдающихся ученых- юристов, как И.Т.Тарасов, В.В.Ивановский, В.Ф.Дерюжинский, Э.Н.Берендтс, А.И.Елистратов, которые в своих трудах обосновали переход от полицейского права к административному и теоретически разработали основы нового понимания этой отрасли.
И.Т.Тарасов научно обосновал само понятие новой отрасли - административное право, ввел в понятийный аппарат новой отрасли права понятие «исполнительная власть», которая была проанализирована им как центральный институт административного права. Характеристика исполнительной власти как ветви государственной власти логически привела его к различию между законом и распоряжением. Закон - это согласованная воля всех граждан страны; распоряжение, как акт управления - воля органа исполнительной власти, издавшего данное распоряжение. Распоряжения - это всего лишь одна группа актов управления. Распоряжение опирается на закон, издается на его основе и во исполнение его, заключает в себе часть воли закона, нормативно по природе. Характеристику исполнительной власти дополняла характеристика административного принуждения, которое составляет присущий исполнительной власти элемент. Исполнительная власть осуществляет власть принудительную через полицию, которая структурно складывается из мер дисциплинарного, административного и уголовного воздействия. Важнейшее место в административном праве, по его мнению, занимает институт обеспечения законности в государственном управлении. При этом он считал, что исполнительная власть может рационально и законно функционировать лишь при наличии системы контрольно-надзорных органов, включающей контрольную деятельность государственных органов за решениями администрации и полиции, надзорную деятельность прокуратуры, контроль общих судов при рассмотрении должностных преступлений, право граждан обжаловать незаконные действия администрации в вышестоящие органы, административную юстицию, т.е. систему специальных административных судов, рассматривающих административные иски граждан по поводу нарушения их прав администрацией .
В сочинениях ученых-административистов В.В.Ивановского ,
В.Ф.Дерюжинского , Э.Н.Берендтса и А.И.Елистратова идеи И.Т.Тарасова были не только научно признаны, но и продолжены путем исследования новых правовых конструкций и институтов административного права, принадлежащих к ее Общей и Особенной частями. В Общей части рассматривались три группы вопросов: система органов исполнительной власти (органов управления), формы административной деятельности и административная юстиция. В Общей части просматривался раздел, в котором исследуются нормы административного права, административные правоотношения, сущность государственного управления. Особенная часть строилась по отраслевому принципу, включая в себя управление экономикой, военным делом, финансами, просвещением, социальным обеспечением и т.д. Новым в системе складывающейся науки административного права стал раздел о формах административной деятельности. К таким формам относили административные акты с их подразделением на нормативные распоряжения и индивидуальные предписания, и административное принуждение. Исследовался еще один новый правовой институт административного права - институт государственной службы. Ранее этот институт находился в составе государственного права. Новым в административном праве было стремление юридически обосновать новые отношения между государственной властью и гражданином: должностное лицо рассматривалось как субъект ад-министративного права, на которого возложена обязанность общественного служения; гражданин наделяется правомочием требовать услуги со стороны должностного лица и обжаловать его незаконные действия в судебном органе. Эти положения вошли органичной частью в систему административного права, представленного в работах А.И.Елистратова, который выпустил обобщающую работу по административному праву в 1917 году, накануне Октябрьского переворота . В ней он представил для обсуждения свою систему административного права, в Общую часть которой включил особенности правоотношений в сфере государственного управления; анализ юридических актов публичного права; систему административных учреждений России; институты защиты публичного права и важнейший из них - институт судебного обжалования актов государственного управления. В Особенную часть А.И.Елистратов включил регулирование личных, вещных и обязательственных пуб-личных прав граждан .
Основные положения своей теории административного права
А.И.Елистратов активно разрабатывал и развивал уже в послеоктябрьский период, стремясь теоретически осмыслить изменения, произошедшие в государственном управлении советской России. Надо отметить, что не все ученые-административисты заняли конструктивную позицию научного переосмысления процессов в области административно-правового регулирования общественных отношений в новой России. Например, В.Ф.Дерюжинский не принял советскую власть и открыто критиковал ее, видя будущее России на путях конституционно-монархической формы правления .
Разработка основных начал советского административного права отражена в обширной библиографии и представлена целым рядом исследований, опубликованных в центральных и местных журналах в этот период. В многочисленных публикациях авторы анализировали основные традиции и тенденции развития административно-правовой мысли и административно-правового регулирования как в западноевропейских странах, так и в дореволюционной России. С точки зрения общей теории права рассматривали закономерности развития основных институтов адми-нистративного права, стремились объективно раскрыть особенности развития советского административного права, весьма активно и продуктивно разрабатывали вопросы системы и структуры советского административного права в его взаимосвязи с другими отраслями.
Проблемы, связанные со строительством местных советов, в особенности проблема советского централизма и децентрализации, нашли свое отражение в работах М.Владимирского и Л.М.Кагановича . Местное управление рассматривалось в работах А.И.Елистратова, Г.С.Михайлова и В.Н.Беляева . В разработке проблем районирования в РСФСР следует отметить работы
Н.Колесникова и В.П.Дурденевского . Формы административной деятельности, анализировались в статьях А.Н.Колесникова,
Л.Кобалевского и А.М.Турубинера, В.А.Власова и др. Проблеме укрепления революционной законности были посвящены работы К.А.Архипова, В.Яхонтова, В.Дябло и Носова . Вопросы дисциплинарной ответственности служащих и рационализации госаппарата анализировалась в ряде работ А.Н.Колесникова, Э.К.Дрезена и М.П.Рудакова . Общие проблемы развития административного права рассматривались в работах Н.П.Карадже-Искрова,
А.И.Елистратова, В.Кобалевского и А.Ф.Евтихеева . Анализу системы советского административного права посвящены публикации
А.М.Турубинера, А.Н.Одарченко, и А.Горбунова .
В трудах советских юристов 20-х годов период «военного коммунизма» анализировался как период расширения планового начала, когда государственная власть берет на себя организацию всей хозяйственной и культурной жизни путем централизации и регламентации всей жизни страны. Это означало необычайное развитие публичного права, в особенности административного права, которое понималось в тот период как синоним советского права вообще.
После введения НЭПа государство расширяет пределы частного оборота, укрепляет централизацию, сокращает исключительные полномочия органов государственной власти, подвергает более точной регламентации их деятельности. Изменяется весь характер административного права. Однако основные его принципы остаются неизменными. Среди них можно выделить следующие. Ведущим в нем остается публично-правовое начало, а частное гражданское правовое регулирование допускается только тогда, когда этого требует охрана интересов государства и трудящихся. Еще одним ведущим принципом административно-правового регулирования остается отказ от принципа разделения властей и, прежде всего, отделения законодательной власти от исполнительной, в связи с чем нет необходимости в создании системы сдержек и противовесов в деятельности отдельных ветвей власти . Советское государство не знает двойственности в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е.
оно не знает разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали. Поэтому руководящим принципом советского государства является принцип «демократического централизма», при котором нет противопоставления этих органов власти . По мнению советских правоведов того периода, правовое положение должностных лиц в советском государственном аппарате отличается от правового положения должностных лиц на Западе, для которых характерным является особый правовой статус по сравнению с другими категориями госслужащих. По советскому праву правовое положение должностных лиц не отличается от правового положения лиц, работающих по найму, т.к. оно регулируется одним и тем же кодексом законов о труде, коллективными трудовыми договорами и характеризуется отсутствием специальных законов о социальном страховании и социальном обеспечении, а их наем и увольнение осуществляется обычным порядком. Исключением здесь был запрет на совмещение службы родственников , службы в государственных и частных учреждениях , иностранных фирмах и организациях , их особая уголовная и дисциплинарная ответственность. Иными словами, советские государственные должностные лица не образуют твердо обособленной группы, что в действительности не имело место, т.к. уже в это время госаппарат начинает обособляться через введение различных списков номенклатурных должностей, которые могут замещаться только коммунистами. По этой причине ответственность советских должностных лиц подчинялась не общепринятому на Западе правилу возложения на государство ответственности за убытки, причиненные непра-вильными действиями должностных лиц с сохранением за государством права регресса, применяя его лишь в виде исключения в соответствии с ГК РСФСР 1923 г. , т.к. основным принципом признавалось, что государство не может отвечать за акты власти: если эти акты противоправны, нарушается воля государства, а вместо нее наличествует воля должностного лица, которое и должно нести ответственность. Если акты правомерны, ни о какой ответственности не может быть и речи.
В соответствии с распространенными тогда взглядами в советской юридической науке правовое положение личности в советском праве строилось строго на основе классового подхода, при котором отрицались принципы формального равенства, формальной свободы и субъективных прав личности. Наоборот, подчеркивалось ее зависимое положение, вплоть до открытого признания за ней средства для достижения целей государства . Служебное положение личности в советском государстве особенно явно выглядело при анализе советской административной юстиции, функции которой возлагались на прокуратуру и рабоче-крестьянскую ин-спекцию. В них любой гражданин мог обжаловать административные акты власти, но эти органы не имели права отменить эти акты, т.к. защита интересов частных граждан не главная цель этих учреждений .
В связи с отрицанием принципа разделения властей, в государственном механизме весьма своеобразно решался советскими юристами вопрос о разграничении компетенции между судебными и административными органами, особенно в случае конфликта между ними в вопросе о подсудности. Здесь действовало правило: если дело принято к производству судом, нарушитель не мог быть подвергнут административному воздействию, за исключением случаев, когда суд сам передает дело административным органам.
Весьма противоречивым были высказывавшиеся в это время мнения об иерархии источников административного права или, как тогда писали, о закономерностях управления. Одна из точек зрения состояла в том, что в советской России законами являются все юридические нормы общего порядка, независимо от того, от какого органа они исходят , причем связанность администрации законом умеряется революционной целесообразностью и передачей в руки административной отрасли управления, что означает делегирован- ность нормотворчества в данной области . При этом каждый ниже-стоящий орган власти может издавать нормы, неурегулированные высшими органами . Практика пошла еще дальше. В том же 1926 году было принято специальное положение об издании местными исполкомами и городскими советами обязательных постановлений, в соответствии с которыми право издания обязательных постановлений строго регламентировалось, а передача своих полномочий нижестоящим органам запрещалась.
На основе анализа процессов, протекавших в области государственного и местного управления, изучения местного опыта, в юридических кругах Советского Союза к середине 20-х годов сложилось отношение к административному праву как к общей теории советского управления с особым выделением в предмете административного права в Общей части: проблем административной организации госаппарата и государственной службы; правовых форм управленческой деятельности и взаимоотношений органов управления с гражданами; обеспечения законности в деятельности административных органов и совершенствования работы госаппарата; в Особенной части - административно-правовых мер обеспечения общественного порядка и безопасности; административно-правовых мер борьбы с общественными аномалиями; административно-правовых мер по решению жилищных проблем, управлению культурными учреждениями и социальным обеспечением граж- дан .
При этом важно отметить, что в это время формируется понимание административной организации как определенной админи-стративной системы, включающей в себя структуру органов власти, формы административной деятельности и взаимоотношений органов управления с гражданами, которые в совокупности и образуют определенную систему управления . Основой этой системы является диктатура пролетариата, а главным элементом - система Советов. Ее развитие рассматривалось по пути постепенного перехода от управления людьми к управлению вещами — хозяйством, трудом, трудовыми процессами, в связи с чем постепенно теряет свое «значение правовое регулирование и само право» . Основным принципом, образующим деятельность советской системы управления, признавался демократический централизм, под которым понималась определенная самостоятельность советов на местах в решении местных вопросов (в том числе и на законодательном уровне) и организация выполнения постановлений центральных органов власти .
В разделе о правовых формах административной деятельности основное внимание уделено было системе актов государственного управления, под которыми понималась система обязательных постановлений советов разных уровней и органов специальной компетенции - наркоматов, а также административному принуждению в различных формах, юридические пределы которого закреплялись законодательно.
Взаимодействие органов управления с гражданами советским административистам того времени виделось в узаконениях пас-портной системы и права на передвижение, правового положения печати, административного надзора за зрелищами, реализации конституционного права граждан на собрания и союзы, правовому положению церкви в советском государстве, а также в чрезвычайных мерах, под которыми понималась возможность введения чрезвычайных мер охраны революционного порядка и военного положения. При этом обращает на себя внимание явно недостаточная теоретико-правовая проработка и всесторонность их правового обоснования. Эта недостаточность, а также чрезмерное внимание, уделенное мерам административного принуждения, объективно способствовали возрождению «чрезвычайщины» в 30-е годы, когда в стране окончательно утвердилась административная система командно-принудительного типа, ставшая основной причиной деформаций в области государственно-правового развития нашей страны.
Третий период в развитии понимания и осуществления законности в исследуемый период, а именно 1928-29 гг. был в решающей степени связан с новыми партийно-политическими установками конференций и съездов РКП(б) и означал свертывание общеправовых начал законности.
Сторонники авторитарного государства обвинили
В.В.Малицкого в том, что его утверждения о правовом государстве не соответствуют ленинскому анализу диктатуры пролетариата, что советское государство не может быть охарактеризовано специфическими понятиями буржуазного правоведения. Нападки на
В.В.Малицкого и его единомышленников особенно резко прозвучали в выступлениях Л.М.Кагановича 4 ноября 1929 года в Институте советского строительства и права. В своем докладе на тему «Двенадцать лет строительства Советского государства и «борьба с оппортунизмом» он заявил: «...Мы отвергаем понятие правового государства ... Если человек, претендующий на звание марксиста, говорит всерьез о правовом государстве и тем более применяет понятие «правового государства» к советскому государству, то это значит, что он... отходит от марксистско-ленинского учения о госу- дарстве» . Этого оказалось достаточно, чтобы теория правового государства надолго исчезла из трудов советских юристов в позитивном плане. Тех правоведов, которые пытались отстаивать необходимость соблюдения законности, стали обвинять в попытках возродить буржуазные правовые концепции и даже во «вредительстве на правовом фронте» . Суждения, утверждавшие самостоятельную роль права, были объявлены ложными и даже вредными , одобрена была точка зрения М.Резунова, считавшего, что «Марксист изучает право не как самоцель, а ради его целесообразного практического классового применения, ради изменения и преодоления правовой формы по мере развития социалистического хозяй- ства»4.
Усиление классовой составляющей законности означало отступление от гарантий прав личности в общественных, прежде всего, экономических отношениях и усиление позиций государства в руководстве всеми сферами общественной жизни. В этот период было сформулировано также теоретическое обоснование перехода к модели государственного механизма, обеспечивающего форсированный переход к социализму.
XIV конференция РКП(б) утвердила политический курс на победу социализма в одной отдельно взятой стране, XIV съезд РКП(б) провозгласил победу социалистического строительства в СССР основной задачей партии и объявил о переходе к индустриализации страны. В решениях XV конференция РКП(б) (октябрь- ноябрь 1926 г.) провозглашалось: «в относительно минимальный исторический срок нагнать, а затем превзойти уровень индустриального развития передовых капиталистических стран». В 1929 году XVI партконференция РКП(б) утвердила оптимальный вариант пятилетнего плана, который предусматривал форсированное строительство фундамента социалистической экономики . Эти политические стереотипы не только шли рядом с практикой НЭПа, но и идеологически утверждались как приоритетные перед трезвым, разумным подходом к созданию и развитию модели государственного управления адекватной НЭПу. Стремление в исторически короткие сроки завершить «социалистическую реконструкцию» привело к требованию использовать неправовые методы для получения провозглашенного результата. Уже на XIV съезде РКП(б)- ВКП(б) (декабрь 1925 г.) был реанимирован лозунг союза рабочего класса с крестьянством периода гражданской войны: опора на бедноту, прочный союз с середняком, борьба с кулачеством. XV съезд (декабрь 1927 г.) требовал наступления на кулака и борьбу с кулацкими тенденциями. Объединенный Пленум ЦК ЦКК (апрель 1928 г.) поставил ближайшей целью удар по кулакам. Пленум ЦК (ноябрь 1928 г.) предложил предусмотреть необходимые ограничения уже для тех крестьянских хозяйств, которые из трудовых превращаются в кулацко-эксплуататорские, а не только для последних.
После XIV съезда РКП(б)-ВКП(б) (декабрь 1925 г.) И.В.Сталин и его окружение все чаще начинают прибегать к государственному разрешению противоречий в экономике, а рыночные рычаги ослабляют. Эта тенденция стала стремительно нарастать в 1928 году после XV съезда, когда Сталин окончательно утвердился во главе компартии и государства. В усиливавшейся борьбе за власть партийная верхушка не сумела сохранить принцип коллективного ру-ководства, раскололась и привела к ситуации, при которой большевики прибегали к методам разрешения разногласий путем вывода оппонентов из политической жизни. В ходе непрерывных споров и столкновений, сопровождавшихся оргвыводами, складывалась нервозная обстановка: у одних нарастало чувство ожесточения, у других - апатии, равнодушие. Отмеченные обстоятельства сильно ослабляли политическую волю и желание сторонников новой экономической политики добиваться ее продолжения. Вследствие этого падало их влияние на принятие государственных решений, что в немалой степени содействовало нарастанию военно-коммунистических настроений, которые стали проводиться Сталиным и его сторонниками.
Сильное наступление на сам принцип укрепления законности произошло на XV съезде ВКП(б) (декабрь 1927 г.). Воспользовавшись критикой деятельности правоохранительных органов со стороны Г.К.Орджоникидзе, заместитель наркома РКИ СССР Н.М.Янсон подверг критике курс на укрепление правопорядка в стране. По его мнению, в органах юстиции следовало провести небольшую революцию «снизу доверху», поскольку защита законности превращается «в буквоедство, а она должна быть связана с жизненной целесообразностью». По его мнению, профессиональный юридический уклон не полезен советской юстиции, являющейся новой формой юстиции . Секретарь ЦКК-РКИ М.Ф.Шкирятов говорил: «Суд должен руководствоваться не только буквой закона, а нужно подходить к этому закону своим пролетарским революционным чутьем» . Член Президиума ЦКК А.А.Сольц вообще призывал: «... поменьше юристов» . Необходимо отметить, что взгляды И.В.Сталина и его окружения на НЭП и правопорядок имели среди российских правоведов не только сторонников, но и оппонентов. Однако их взгляды постоянно подвергались серьёзному давлению. Дискуссии по правовым проблемам в стране в 20-е годы и, особенно во второй половине, проходили жестко. Сторонники Сталина требовали идейной чистоты советской науки о праве. Они опирались на суждения классиков марксизма-ленинизма о государстве и праве, программные документы, решения съездов, конференций пленумов и ЦК коммунистической партии, выступления вождей. Классовая ориентация участников дискуссий приводила их к парадоксальным выводам. В мае 1926 года на заседании секции права Коммунистической Академии прошла дискуссия, в центре которой стояли вопросы построения уголовной репрессии в пролетарском государстве. В ходе дискуссии ее участники объявили понятие справедливости атрибутом «мелкобуржуазного сознания», которое подлежит преодолению в ходе исторического развития .
В ходе дискуссий о советском праве конца 20-х годов произошел отказ от принципа «непрерывности правового порядка», о котором еще в 1917 году известный русский юрист Б.А.Кистяковский писал, чтобы «новый государственный порядок был действительно правовым, т.е. обладал известным постоянством, прочностью и ус-тойчивостью, он должен отличаться «правовой преемственно- стью» . Вместо того, чтобы творчески применить это положение, в ходе дискуссии стали заниматься «расчисткой» революционного права от старого «хлама». Те творческие находки, что не вписывались в идеологические рамки, подвергались резкой критике и отбрасывались. Так, П.И.Стучка утверждал: «Нам надо беспощадно бичевать покушение наших советских юристов на проведение теорий сближения нашего права с буржуазным» . На основании этого утверждения были признаны ошибочными верные теоретикоправовые положения, высказанные государствоведом Я.М.Магазинером в начале 20-х годов: «Исключительная и самодовлеющая защита классов в ущерб и за счет интересов целого - есть извращение правовой роли государства, как бы часто это извращение ни наблюдалось» .
Существенным пробелом в советском праве 20-х годов являлось отсутствие правового определения и законодательного оформления места и роли коммунистической партии в системе государственных органов страны. Юристы ограничились лишь констатацией сложившегося порядка. П.И.Стучка оценивал положение РКП(б)- ВКП(б) как «государственную власть Коммунистической партии в РСФСР». Г.С.Гурвич считал, что компартия есть «стержень советской организации». С.М.Бродович утверждал: «От партии исходит проникающая весь советский аппарат тенденция к единству».
А.М.Турубинер связывал роль партии с целью всего советского государственного строя - социалистическим переустройством об- щества . Неопределенность положения партии на конституционном поле не позволила в будущем правовыми средствами пресечь произвол и беззакония со стороны ее аппарата.
В течение первых лет после перехода к НЭПу была осуществлена крупная кодификация права, принято новое, достаточно развитое законодательство по всем основным отраслям права. Будучи классовым по содержанию, оно по сравнению с периодом гражданской войны, содержало определенные нормы, соблюдающие права конкретной личности, усиливало социальную и правовую защищенность граждан. Постепенно законодательство становилось одним из решающих факторов осуществления внутренней политики. В целом оно способствовало утверждению основ законности и устанавливало в обществе определенную степень справедливости и гуманности.
Быстрое реформирование и развитие экономики в 20-е годы определило и темпы роста количества правовых актов. Уже к концу 1922 году в Российской Федерации имелось свыше 4 тысяч опубликованных в Собрании Узаконений законов и иных нормативных (чаще ве-домственных) актов. Председатель Верховного Суда РСФСР П.И.Стучка писал в 1929 году в связи с этим: «Мы, казалось, «сожгли» в 1919 г. все старые законы, а между тем цифра одних послереволюционных законов превышает цифры германских»
Краткий анализ узаконений по основным отраслям права, принятых в начале и середине 20-х годов, показал, что новая экономическая политика получила свои очертания, рамки и пределы именно в законодательстве, изданном в тот период.
Главным в законодательстве становилось строгое разграничение прерогатив государственных и хозяйственных органов, прав и обязанностей граждан. Для его изменения требовалось внесение соответст-вующих поправок путем строго определенной правовой процедуры.
В мае 1921 года делегаты X конференции РКП(б), выслушав разъяснения В.И.Ленина по поводу НЭПа, проголосовали за принятие проекта «наказа от СТО» (Совета Труда и Обороны) местными советскими учреждениями и поручили фракции ВЦИК превратить его в закон . Этим было положено начало подготовке и оформлению законодательства по основным отраслям права.
Уже в декабре 1921 года XI конференция РКП(б) записала в своих решениях: «... очередной задачей является водворение во всех областях жизни строгих начал революционной законности. Строгая ответственность органов и агентов власти и граждан за нарушение созданных Советской властью законов и защищаемого ею порядка должна идти рядом с усилением гарантии личности и имущества гра-ждан.
Новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономической политики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке... Судебные учреждения Советской республики должны быть подняты на соответствующую высоту» .
Указания об укреплении законности содержались во многих резолюциях съездов, конференций и пленумов РКП(б)-ВКП(б), проходивших в 20-е годы . Многочисленные решения партийных органов свидетельствуют, что курс на укрепление правовых начал руководство компартии не только инициировало, но и взяло на себя ответственность за его проведение в стране. Этот курс был закреплен уже в решениях IX Чрезвычайного съезда Советов (декабрь 1921 г.). Съезд принял «Наказ о хозяйственной работе», в котором отразил резолюцию XI конференции РКП(б) о водворении во всех областях жизни страны строгих начал революционной законности. Не ограничиваясь этим, съезд потребовал от Наркомата юстиции не допускать малейшего стеснения деятельности частных торговцев и предпринимателей, но вместе с тем строжайше карать любые попытки отступления от неуклонного соблюдения законов республики. В решениях съезда содержались и принципы введения государственных предприятий в рыночные отношения и указывалось, что они должны работать на началах точного хозяйственного расчета, при этом суды должны обращать «больше внимания на судебное преследование бюрократизма, волокиты, хозяйственной нераспорядительности» . Позднее в мае 1925 года курс на укрепление законности как государственный прин-цип подтвердил на союзном уровне 3-й Съезд Советов Союза ССР и потребовал усиления борьбы «... с административным произволом, грубым и невнимательным отношением к гражданам и вообще всякого рода фактами злоупотребления власти; широкого ознакомления рабочих и крестьянских масс с советским законодательством и с порядком обжалования действий органов власти, нарушающих за- кон» .
Декрет ВЦИК РСФСР от 21.03.21 «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом» был дополнен декретом СНК РСФСР от 24 мая 1921 г. «Об обмене» , который подтверждал право населения на свободную продажу, обмен и покупку продуктов сельского хозяйства, оставшихся у него после выполнения натурального налога. Ряд законодательных актов, принятых в 1921-1922 годах, специально оговаривал продажу определенных категорий имущества (предметов кустарной и фабрично-заводской промышленности, изделий из продуктов сельскохозяйственного производства и др.) и вводил оплату товаров и услуг, предоставленных государственными организациями физическим и юридическим лицам. Важную роль в деле раз-вития товарно-денежных отношений сыграла группа актов, регламентировавших деятельность частнокапиталистического сектора экономики. Так, декрет СНК РСФСР от 5 июля 1921 года предоставил товариществам и другим объединениям, а также отдельным гражданам право арендовать государственные промышленные предприятия. Декрет СНК от 7 июля 1921 г. установил, что каждый гражданин может организовать мелкопромышленное предприятие с числом рабочих не более 20 .
Летом 1921 г. началась перестройка государственной промышленности в соответствии с наказом совнаркома Российской Федерации от 9 августа 1921 «О проведении в жизнь начал новой экономической политики» и постановлением Совета Труда и Обороны от 12 августа
г. «Основные положения о мерах к восстановлению крупной промышленности и поднятию и развитию производства» . В управлении государства остались только важные для интересов страны предприятия. Промышленность была подвергнута концентрации и трестированию, т.е. объединению на началах хозяйственного расчета наиболее крупных, технически оборудованных, территориально целесообразно расположенных фабрик, заводов, копей и т.д. в каждой отрасли хозяйства. Отмеченные узаконения составили общие очертания новых подходов к правовому регулированию экономики. Необходимо было внести изменения в действовавшее законодательство, подготовить и принять новое законодательство о хозяйственноимущественных отношениях в гражданском обороте.
Сбалансированный подход к решению стоящих задач выразился в создании для этой цели специальной комиссии СНК под председательством Наркома юстиции Д.И.Курского. Проекты новых законов перед внесением во ВЦИК подлежали рассмотрению и одобрению со стороны ЦК, дававшего заключение о том, каким должно быть советское законодательство. 1922-1923 гг. стали тем периодом, когда были приняты основные законы практически по всем отраслям права. Сравнительно полное гражданско-правовое регулирование получили товарноденежные и имущественные отношения после издания ВЦИК 22 мая
года «Декрета об основных частных имущественных правах, признаваемых в РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР» , а затем Гражданского кодекса РСФСР, который был введен в действие с 1 января 1923 года. Вновь принятые законы предоставили гражданам (физическим лицам) и юридическим лицам (государственным учреждениям, предприятиям и их объединениям, кооперативным и акционерным обществам) широкий спектр прав: право собственности на немуниципализированное жилое строение; право застройки; право собственности на фабрично-заводские, торговые и промышленные предприятия; продукты промышленного и сельскохозяйственного производства; право залога; право на изобретение, товарные знаки;
право на создание различных видов товариществ и т.д. Граждане теперь могли заключать различные договоры, которые давали сторонам законное основание на судебную защиту. ГК РСФСР давал законо-дательные гарантии, обеспечивающие развитие товарно-денежных отношений и их устойчивость. Его нормы стали достаточно твердым и гибким орудием регулирования имущественных отношений. Наконец, кодекс установил рамки и пределы регулирования гражданско- правовых отношений.
10 апреля 1923 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли декрет «О государственных промышленных предприятиях, действующих на началах коммерческого расчета (трестах)». Декретом подтверждалось положение о том, что государственные предприятия, переведенные на хозрасчет, выступают как самостоятельные юридические лица и ведут работу ради получения коммерческой прибыли. Хозрасчет устанавливался на уровне треста, отвечавшим за рентабельную работу входящих в него предприятий по своим долговым обязательствам в пределах собственного имущества .
В развитие решений IX съезда Советов по земельному праву, 22 мая 1922 года ВЦИК издал Закон о трудовом землепользовании и 24 мая 1922 года - Постановление о порядке рассмотрения земельных споров. Их тексты с изменениями вошли в подготовленный Земельный кодекс РСФСР , который зафиксировал отмену права частной собственности на землю и провозгласил государственное достояние на нее. Все земельные угодья составляли единый государственный фонд, из которого земли предоставлялись трем группам землепользователей, в том числе земледельцам и их обществам. За волостями, селениями и другими сельскохозяйственными объединениями закреплялось в трудовое пользование все то количество земли, которое ими фактически обрабатывалось и было законно предоставлено государственными органами. По Кодексу земля закреплялась за отдельными крестьянскими дворами и за колхозами на праве трудового пользования, и предоставлялась возможность безвозмездного, без ограничения срока пользования землей для ведения сельского хозяйства, при условии применения личного труда к обработке земли. Субъектом права трудового пользования по Кодексу являлись как единоличные крестьянские хозяйства, так и колхозы. Кодекс юридически закреплял земельные общества как объединения землепользователей. Общества были лишены общеадминистративных функций. Основной функцией земельных обществ являлось установление и изменение порядка пользования сельскохозяйственными угодьями. Порядок землепользования избирался земельным обществом из числа форм, указанных в Кодексе: общинной, участковой или товарищеской. При общинном порядке землепользования сохранялись уравнительные переделы земли между дворами. При участковом порядке землепользования за каждым двором признавалось право на землю в неизменном размере в виде участков чересполосных (участково-чересполосный порядок) или отрубных, или хуторских участков. При товарищеском порядке землепользования за каждым землепользователем признавалось право на совместное участие в пользовании общими землями, закрепленными за товариществом. Кодекс подробно регламентировал и правовую форму организации единоличного крестьянского двора.
Переход к НЭПу вызвал серьезные изменения системы регулирования трудовых отношений. В течение 1921 и 1922 годов была отменена всеобщая трудовая повинность, приняты законы о добровольном привлечении к труду, о коллективных договорах, утверждены основные положения о тарифах. Итог этой работе подвел Кодекс законов о труде РСФСР, принятый ВЦИК 30 октября 1922 года1. Нормы КЗоТ распространялись на всех работающих по найму на государственных, кооперативных и общественных предприятиях, в учреждениях и хозяйствах всех форм собственности. КЗоТ закреплял как общую норму рабочего времени восьмичасовой рабочий день, строго ограничивал применение сверхурочных работ, предусматривал ряд мероприятий по охране и оздоровлению труда и т.д. Кодекс допускал уход с работы по собственному желанию с обяза-тельным предупреждением об уходе за известный срок. В нормах КЗоТ, в отличие от централизованного нормирования условий труда в период гражданской войны, был установлен лишь минимум трудовых гарантий. Он мог быть повышен в порядке регулирования трудовых отношений между предприятием и работником на основе коллективных и индивидуальных договоров. Коллективный договор становился особой формой нормирования условий труда, определявшей правовое положение профсоюзов, порядок разрешения трудовых споров и т.д. Основной организационно-правовой формой привлечения к труду рабочих и служащих признавался индивидуальнотрудовой договор. Однако права договаривающихся сторон по определению содержания трудовых отношений были не безграничны. КЗоТ формулировал обязательный минимум и пределы трудовых прав, закрепленных твердыми нормами, не подлежащими изменению соглашением сторон.
С переходом к НЭПу многие деяния, трактовавшиеся в годы гражданской войны властями как представлявшие общественную опасность (нарушение хлебной монополии, невыполнение продразверстки, труддезертирство и т.д.), перестали считаться преступными. Подготовке уголовного законодательства власти уделили максимум внимания. Уголовный кодекс (далее УК) РСФСР ВЦИК принял 26 мая 1922 года только после рассмотрения ряда альтернативных проектов. УК содержал основные положения нового уголовного права: в нем было дано материальное определение
преступления; утвержден принцип ответственности только при наличии вины в форме умысла или неосторожности; указаны высшие и низшие пределы наказания и приведен точный их перечень. УК стал первым кодексом, где была разработана особенная часть, содержащая систему конкретных преступных деяний, его принятие позволило укрепить стабильность уголовного закона . В развитие Конституции СССР 1924 года были изданы «Основные начала уголовного законодательства СССР и союзных республик» , которые стали новым шагом в упрочении правовых основ уголовной политики: получило дальнейшее развитие понимание материального состава преступления, что нашло свое выражение в отказе от преследования малозначительных преступных деяний; было подчеркнуто, что ответственность наступает за вину, а не за результат правонарушения;
была введена возможность неприменения сроков давности по особо опасным преступлениям; расширено понятие необходимой обороны и др.
С 1 января 1927 года вступил в силу новый УК РСФСР, который, за исключением статей о контрреволюционных преступлениях и особо опасных преступлениях против порядка управления, не являлся принципиально отличным от УК 1922 года. Издание его было вызвано необходимостью приведения в соответствие уголовного законодательства РСФСР с общесоюзным законодательством. В нем нашли отражение и определенные правовые новации: устанавливалась ответственность за недоносительство; список наказаний пополнился пунктом о предостережении; введен институт погашения судимости и переработаны многие диспозиции и санкции статей особенной части УК. В 1927 г. ЦИК СССР принял Положение о преступлениях государственных , которое внесло изменения в соответствующие статьи УК 1926 года: вместо глав «Контрреволюционные преступления» и «Преступления против порядка управления» была введена глава «Преступления государственные», состоявшая из двух частей — контрреволюционные преступления и особо для СССР опасные преступления против порядка управления и главы «Иные преступления против порядка управления» . «Положе-ние» ввело новые статьи, предусматривавшие ответственность за антисоветские действия. Этим же «Положением» был унифицирован состав контрреволюционной пропаганды и агитации, в него включены всевозможные формы агитации и пропаганды, содержавшие призыв к свержению, подрыву и ослаблению советской власти без контрреволюционных целей. Равно каралось изготовление, хранение или распространение литературы того же содержания .
К особенностям УК 1922 и 1926 годов следует отнести его жесткость и даже жестокость. Суровые санкции в виде высшей меры наказания предусматривались против лиц, посягавших на интересы государства, например, контрреволюционные действия. Другие, не менее жесткие меры наказания касались тех, кто совершил преступления против личности и имущества, а также и за превышение власти со стороны представителей государства.
НЭП требовал установления в качестве гарантий ее осуществ-ления защиты интересов и прав личности, твердого порядка судопроизводства, судебной охраны гражданских прав, права обвиняемого на защиту и т. д. Эти функции выполняли процессуальные кодексы .
ГПК РСФСР введен в действие с 1 сентября 1923 года . Кодекс исходил из положения о соблюдении грани между удовлетворением законных интересов граждан и злоупотреблениями НЭПа и предоставлял тяжущимся сторонам широкие права и свободу действий. Они были вправе начинать процесс путем предъявления иска, изменять основания иска, увеличивать или уменьшать свои исковые требования, предъявлять суду доказательства, оканчивать спор путем мирного соглашения, обжаловать судебное решение. Эти принципиальные положения сочетались с активностью и инициативой суда и прокуратуры в гражданском процессе. Активность суда проявлялась как в собирании необходимых доказательств, так и в выявлении фактов, имеющих существенное значение для дела, а также в разъяснении сторонам их процессуальных прав и обязанностей, в проверке их процессуальных действий. Прокурору ГПК давал широкие возможности принимать участие во всех стадиях процесса. Он имел право по своей инициативе как начать дело, так и вступить в него в любой стадии, если, по его мнению, этого требуют интересы государства и трудящихся. Право прокурора вступить в дело путем предъявления иска к нарушителю закона было совершенно новым явлением в судопроизводстве, имело принципиальное значение. ГПК предусмотрел публичное, гласное и устное разбирательство гражданских дел на языке большинства населения данной местности с обеспечением права выступать на суде на своем родном языке и знакомиться с материалами дела через переводчика.
Новое уголовно-процессуальное законодательство РСФСР формировалось в несколько этапов. В 1922 году ВЦИК принял УПК РСФСР , просуществовавший совсем немного времени. В связи с принятием в ноябре 1922 года Положения о судоустройстве РСФСР , постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 года был утвержден новый УПК РСФСР , который представлял собой новую редакцию кодекса 1922 года. Существенные изменения в УПК внесло Постановление ВЦИК от 16 октября 1924 года . У народного суда расширялась подсудность, суду второй инстанции разрешалось в известных пределах изменять приговор в части назначенной меры наказания и т.д. В связи с образованием СССР, 31 октября 1924 года ЦИК СССР принял «Основы уголовного судопроизводства СССР и союзных республик» , окончательно закрепившие основные положения уголовного процесса.
УПК 1923 года и «Основы» 1924 года определяли единый порядок судопроизводства. Суды, прокуратура, органы следствия и доз- нания были обязаны руководствоваться уголовным и уголовнопроцессуальным законодательством РСФСР. Одним из главных стало требование всесторонне и объективно исследовать обстоятельства дела. Кодекс установил систему стадий уголовного процесса. В нее вошли возбуждение уголовного дела, дознание или предварительное следствие, предание суду, судебное разбирательство, кассационное рассмотрение и исполнение приговора. УПК гарантировал обвиняемому право на защиту и закрепил основы доказательственного права и перечень их источников.
Надзор за законностью применения задержания и ареста возлагался как на прокуроров, так и на судей. Предварительное расследование проводилось под надзором прокурора, который осуществлял также контроль за правильностью исполнения судебных приговоров. Дела по существу рассматривались в одной инстанции. Проверка приговоров по жалобам и протестам производилась в касса-ционном порядке. Основанием к отмене приговора служили нарушения процессуального и материального закона. Недостатком новых законов стало допущение внесудебного рассмотрения уголовных дел некоторых категорий.
6 июля 1923 года ЦИК СССР принял Конституцию СССР, которую окончательно утвердил II Всесоюзный съезд Советов 31 января 1924 года. Вслед за общесоюзным Основным Законом были приняты конституции союзных республик. Вместе с другим законодательством они составляли законодательную базу государства.
Несмотря на положительные тенденции в развитии законодательства в 20-е годы, в процессе его формирования с самого начала прослеживается тенденция придания законам узко классового характера и отказа от общеправовых принципов. Так, в марте 1922 года СНК РСФСР был издан декрет о праве истребования предметов домашнего обихода их владельцам из чужого пользования . На основании этого декрета бывшие собственники стали подавать в суды многочисленные иски о возвращение своей дореволюционной собственности. Особенность гражданских дел, заведенных в суде по этому поводу, состояла в том, что спорное имущество после революции в основном было национализировано. Суды оказались в затруднительном положении. Выход был найден простой. ВЦИК, имевший более высокий статус в законотвор-честве, образовал осенью 1922 года специальную комиссию для обсуждения и внесения поправок в гражданское законодатель-ство. Комиссия постановила: «Декрет совнаркома . об ис-требовании предметов домашнего обихода отменяется» . Кроме того, комиссия отклонила предложение, по которому за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, отвечает учреждение. Комиссия посчитала, что это может налагать слишком большую ответственность на государственные учреждения, поэтому ст. 407 ГК была принята в следующей формулировке: «За вред, причиненный непра-вильными служебными действиями должностного лица, установленными судом, учреждение отвечает только в случаях, предусмотренных особым законом... и т.д.» Таким образом, были ограничены процессуальные рамки борьбы с бюрокра-тизмом, нередко допускавшие нарушения закона по идеологическим соображениям. Здесь очевидно влияние инер-ции мышления периода гражданской войны. Но особенно сильно влияние гражданской войны и «военного коммунизма» прослеживается в уголовном законодательстве, многие поправки в котором носили внеправовой характер. Так, УК и 1922 года, и 1 926 года содержали понятие социально-опасный элемент как самостоятельное, помимо преступления, основание уголовной ответственности. Ст. 7 УК (1926 г.) гласила о необходимости наказания лиц, представляющих опасность по своей связи с преступной средой вне зависимости от того, совершило оно преступное деяние или нет. Такое лицо могло быть подвергнуто высылке (ст. 49 УК 1922 г.). Административная высылка в этом случае оказалась в УК. Вместо исчерпывающего перечня лиц, к которым она могла быть применена, статьей устанавливались расплывчатые критерии связи с преступной средой и прошлой деятельностью, что создало легальную основу для репрессий. В обоих УК сохранился институт аналогии , что позволяло объявлять преступными действия, опасные существующему правопорядку, но не предусмотренные особенной частью кодекса, и судить лиц за их совершения. В уголовном законодательстве тех лет отсутствовала норма о добровольном отказе от преступления, зато присутствовала редакция неоконченного преступления, незавершенного по каким- либо причинам, что позволяло привлекать к уголовной ответствен-ности только за приготовление к преступлению. Не вписывались в НЭП и другие изменения и дополнения, вносимые в уголовное законодательство. В июле 1923 года Н.В.Крыленко предложил следующие поправки в ст.ст. 57 и 63 УК РСФСР 1922 года. Согласно первоначальной диспозиции ст. 57 УК контрреволюционными признавались те преступления, которые были направлены на свержение советской власти. Н.В.Крыленко рекомендовал вставить в текст статьи кроме слова «свержение» еще два слова: «подрыв и ослабление» советской власти, что позволяло признать контрреволюционными деяния, которые не были прямо направлены на свержение советской власти, но могли как-то покушаться на завоевания Октябрьской революции . Не менее одиозной была и поправка к ст. 63 УК. Согласно изначальной диспозиции вредительство определялось как «участие в организации, противодействующей в контрреволюционных целях нормальной деятельности советских учреждений или использующих таковые в тех же целях». В новой редакции диспозиция ст. 63 излагалась так: «Противодействие нормальной деятельности государственных учреждений и предприятий или соответствующее использование их для разрушения и подрыва государственной промышленности, торговли и транспорта (экономическая контрреволюция)». Из проекта исчезло прямое указание на наличие во вредительстве контрреволюционной цели, что позволяло применять объективное вменение и игнорировать умысел как неотъемлемую часть состава преступления . Эти поправки к ст.ст. 57 и 63 УК были приняты.
В действующее законодательство вносились также и меры чрезвычайного характера, причем делалось это путем прямого заимствования чрезвычайного законодательства царского периода. Речь в данном случае идет о декрете 8 марта 1923 г., который так и назывался «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного по- рядка» . Этот декрет почти буквально воспроизводил Положение о чрезвычайной охране 14 августа 1881 г. и о военном положении 1892 г. К характерным чертам принятого декрета 8 марта 1923 г. относятся: во-первых, как и до революции, чрезвычайные меры применяются тогда, когда это будет признано нужным высшими административными органами; во-вторых, содержание чрезвычайных мер всех типов сводилось к передаче административных функций в более крепкие, чем нормальные органы; в-третьих, полномочия административных органов расширялись; в-четвертых, устанавливалась исключительная подсудность. И хотя декрет еще не упоминает о суровых мерах внесудебной репрессии, шаг он в этом направлении делает.
Очевидно, что в системе кодексов РСФСР принятых в первой половине-середине 20-х годов явно не хватает административного кодекса, и источники того времени говорят о том, что работа над ним велась. Он должен был быть принят в 1925 году, дополняя и развивая положения Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года в области советского строительства. Решение о его разработке было принято на Х Всероссийском съезде советов и поручено НКВД РСФСР .
Разработка административного кодекса вызвала оживленную дискуссию среди государствоведов и административистов по поводу объема нормативного материала, включаемого в него. Одни авторы настаивали на широком подходе к административноправовому материалу и включению в него норм всех отраслей права, так или иначе затрагивающих систему советского управления. Другие считали необходимым включить в него только собственно административно-правовые нормы. Последняя точка зрения возобладала, и в проект вошли нормы, объединенные по следующим разделам: 1) обеспечение революционной законности в советском управлении; 2) обязательные постановления и административные взыскания; 3) публичные права граждан; 4) охрана революционного порядка и общественной безопасности. Тем не менее, законодательного закрепления данный кодекс в РСФСР не получил, но стал основой Административного кодекса Украины, принятого в 1927 году .
Одной из основных причин, по которой оказалось невозможно кодифицировать административное законодательство, стала достаточно громоздкая процедура принятия административных норм и их введения в оборот. По этой процедуре опыт мест в области административного права собирался в центре, оформлялся в декретах, уточнялся в инструкциях и циркулярах, а затем возвращался на места для новой их корректировки . Основой такого порядка стал декрет СНК РСФСР об установлении связи рабочего центра с низовым аппаратом .
В 1927 году НКЮ РСФСР была осуществлена достаточно продуманная систематизация административного законодательства, в которой приняли участие представители НКВД РСФСР, ОГПУ, НК РКИ РСФСР, НК Труда РСФСР и Госплана РСФСР . Сборник действовав-ших административных законов РСФСР включил в свой состав нормативный материал, в основном совпадавший с аналогичным материалом Административного кодекса Украины 1927 г. В основу систематизации был положен принцип объединения нормативно-правового материала по предмету правового регулирования и юридической силе нормативных актов. В связи с этим в сборнике предусматривались три крупных раздела: содержание административной деятельности, под которой понималась охрана революционного порядка и безопасности; формы административной деятельности или меры административного воздействия; административные органы, их права и обязанности в сфере внутреннего управления.
Ко второй половине 20-х годов относится выработка устоявшейся точки зрения на источник административного права, под которым понимались те правовые материалы - законы, постановления и инструкции, — в которых юридически оформляется система советского управления . При этом вопросы административного права в большинстве своем относились к сфере компетенции союзных республик, а к общесоюзному законодательству относились вопросы гражданства, въезда и выезда из СССР, о союзных обществах и союзах, о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, о санитарной охране границ и некоторые другие сосредоточенные в Собрании законов СССР.
Административное же законодательство РСФСР публиковалось в основном в Собрании узаконений РСФСР. В целом система источников административного права РСФСР выглядела следующим образом: Конституция РСФСР, важнейшие законы, развивающие положения конституции и регулирующие организацию и деятельность центральных и местных органов РСФСР; административные законы и ведомст-венные циркуляры и инструкции в их развитие; ведомственные нормативные акты, публиковавшиеся в специальных органах республиканских органов, таких как «Бюллетень НКВД», «Еженедельник Наркомпроса», «Бюллетень Наркомздрава», «Вопросы социального обеспечения». Кроме того, нормативные акты местных советов публиковались в сборниках обязательных постановлений.
Отказ от принципа разделения властей в организации деятельности советского государства логически привел к тому, что в его практике область законодательства и управления принципиально не разделялись по разным учреждениям. Это было, по мнению советских юристов, коренным отличием советского права, которое исходит из того, что нормотворчество неразрывно связано с адми-нистрированием, законотворчество с управлением . Такое положение было закреплено и на конституционном уровне. В соответствии с Конституцией СССР 1924 года Центральный ис-полнительный комитет Союза «издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения» и «объединяет работу по законодательству и управлению Союза ССР» . Совнарком СССР «является исполнительным и распорядительным органом ЦИК», который «издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза ССР» . В пределах российской республики носителем верховной власти являлся ЦИК РСФСР, который был верховным законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР . Совнаркому РСФСР принадлежало «общее управление Российской Республикой», он мог издавать декреты и по-становления, обязательные на всей территории РСФСР» . Отсюда теоретики административного права не видели противоположности между законом как актом законодательного органа и актом, исходящим от органа управления в виде обязательного постановления. Поэтому различие между нормативными актами, издаваемыми общесоюзными, республиканскими высшими органами советской власти и обязательными постановлениями, издававшимися местными советами, сводилось к различию союзных, республиканских и местных законов . Обязательные постановления, издававшиеся местными органами советской власти, имели, по их мнению, ту же юридическую природу, что и акты высших органов власти - они являются общеобязательной нормой, а не конкретным распоряжением тому или иному гражданину. Признавались они местным законом и потому, что исходили от местных органов советской власти, относившихся к органам общей компетенции, в отличие от органов специальной компетенции - наркоматов, чьи акты по своей юридической природе отличались от обязательных постановлений местных советов. Это различие состояло, прежде всего, в том, что обязательные постановления местных советов адресовались всем гражданам, устанавливали их обязанности и права. Нормативные акты органов специальной компетенции (наркоматов) так же, как и их инструкции и правила относились к единым государственным органам и должностным лицам. Серьезным пробелом в этом отношении было отсутствие в середине 20-х годов общего урегулирования вопросов об условиях и порядке издания ведомственных нормативных актов для всех ведомств РСФСР. Более того, условия и порядок издания обязательных постановлений местными исполкомами не распространялись на обязательные постановления наркоматов . Права местных органов по изданию обязательных постановлений в начале второй половины 20х годов регулировались специальными положениями 1926 года и 1927 года .
В соответствии с этими положениями обязательные постановления местных органов власти не должны были противоречить действующим законам, постановлениям, инструкциям и другим актам народных комиссариатов и вышестоящих исполкомов. Данное правило вносило определенную путаницу во взаимное сопод-чинение нормативных актов по вертикали органов общей компетенции (ЦИК и совнаркомы), но уравновешивалось тем положением, что распоряжения наркоматов обязательны только в тех случаях, если они не противоречат постановлениям Совнаркома и ВЦИК. Право издания обязательных постановлений принадлежало исполкомам и их президиумам, а также горсоветам и их президиумам. Отделы исполкомов и другие местные учреждения такого права были лишены. В течение всего периода 20-х годов шло законодательное уточнение прав тех или иных советских органов на издание обязательных постановлений, что нашло свое отражение в установлении перечневой системы, определявшей рамки нормо-творческой деятельности местных органов, при этом права местных советов систематически уточнялись и конкретизировались в разных сферах управления.
Контроль за изданием обязательных постановлений со стороны вышестоящих органов выражался в их последующем просмотре , для чего каждое обязательное постановление должно было посылаться в вышестоящий исполком, а обязательные постановления, издававшиеся краевыми, областными и губернскими исполкомами - в НКВД РСФСР или автономной республики.
Следует отметить, что среди советских правоведов середины 20-х годов не было единства в определении юридической природы советского закона и иных нормативных актов и распоряжений, исходящих от государства. Во многом это объясняется наличием в советском государстве нескольких органов, наделенных законодательными полномо-чиями, поэтому для государства характерна была не иерархия государственных органов, а иерархия законодательных актов. Все авторы пытались дать определение советского закона, противопоставляя его прочим актам, исходящим от государственной власти. Одни из них основывали свои формулировки на материальных критериях, а другие - на формальных, но по существу, у них речь шла не об актах, а об органах их издающих .
Практическое разрешение этих теоретических трудностей нашло в принятых Постановлениях 1924 г. и 1926 г. о порядке опубликования законов и распоряжений правительства, в соответствии с которыми за-конодательными актами считались только акты, изданные определенными органами и надлежащим образом опубликованные. К таким органам относились: в СССР - Всесоюзный съезд Советов, ЦИК, его Президиум, СНК и СТО СССР; в союзных республиках - Съезды Советов республик, ЦИКи и их президиумы и Советы народных комиссаров. Эти акты должны были публиковаться в первом отделе Собрания законов СССР или Собраний узаконений республик.
От законов отличались нормативные акты ведомственного характе-ра (циркуляры и инструкции) и нормативные акты, адресованные непосредственно гражданам (обязательные постановления). Наиболее урегулирован был при этом вопрос о содержании и формах обязательных постановлений. Тем не менее, в литературе установилось понимание инструкции как нормативного акта, исходящего от центральных и местных органов власти к подчиненным должностным лицам, содер-жащего в себе порядок проведения в жизнь законодательного акта, разъясняющего его смысл и содержание. Циркулярами считались разъяснительные или директивные указания должностным лицам, касающиеся их ведомственной работы. Под обязательным постанов лени- ем понималось правило, исходившее от административного органа власти, адресованное гражданам, устанавливавшее их определенные обязанности, неисполнение которых влекло административную или судебную ответственность; при этом оно могло распространяться как на всю территорию административно-территориальной единицы, так и на ее часть . Соответствующие решения устанавливали перечень круга вопросов обязательных постановлений для всех исполнительных комитетов на местах. Обязательные постановления относились к преимущественным формам местного правотворчества, хотя в некоторых случаях это могли делать и наркоматы, но в этом случае точно указывался предмет этих постановлений. От нормативных административных актов теория и практика отличали административные распоряжения, под которыми понимались индивидуальные акты администрации, посредством которых возникали, изменялись или прекращались конкретные юридические отношения административного характера. Они могли быть правительственными актами и актами местной администрации, актами власти и исполнения, актами свободного и связанного усмотрения. По содержанию административные акты представляли собой либо требование выполнения определенных действий гражданином, либо требование воздержания от определенных действий, либо разрешение совершать определенные действия, либо положительную услугу со стороны органа власти. Особым видом административных актов считалось принуждение, которое предполагало три вида административных действий: административное выселение, исполнение за счет обязанного и непосредственное принуждение, цели которых состояли в принуждении граждан к исполнению законных распоряжений администрации или законов.
Совокупность норм конституционного характера, норм союзного и республиканского законодательства, обязательные постанов-ления местных органов государственной власти и нормативно-правовые акты специальной компетенции (наркоматов) в совокупности представляли собой пласт регулятивных норм, в которых закреплялось правовое положение российских граждан, органов государственной власти и различных юридических лиц, их права и обязанности в сфере государственного управления. Они очерчивали субъективные права и юридические обязанности в административном правоотношении регулятивного характера. Эти акты охватывали вопросы организации центральных и местных органов власти советского государства; административных границ населенных пунктов; удостоверения личности; прописки и передвижения населения; порядка организации и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли; правила о культах; вопросы цензуры печатных изданий; наблюдения за производством торговли, публичных сборов и самообложения населения; борьбы со стихийными бедствиями; борьбы с беспризорностью, проституцией, венерическими болезнями, хулиганством и пьянством; наблюдения за порядком пользования государственным флагом и печатями с государственным гербом.
Поскольку в советском государстве хозяйственная деятельность была самостоятельной отраслью государственного управления, в советском праве сформировалась система нормативных актов, регулировавших организацию и деятельность государственных трестов, синдикатов и акционерных компаний с участием государственного капитала.
Тресты делились на союзные, республиканские и местные. Их деятельность строилась на одних и тех же принципах, и они находились в ведении ВСНХ СССР, ВСНХ союзных республик и их местных органов. Их правовое положение регулировалось Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1927 г. Постановление подробно регламентировало порядок организации и деятельности этих учреждений, взаимодействие их составных элементов и под-чиненность вышестоящим органам, права и обязанности этих юридических лиц, систему их управления и порядок использования ими доходов. Наряду с трестами промышленного характера существовали торговые предприятия, именовавшиеся торгами, их работа нормировалась Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1927 г. Потребность в согласованной торговой и заготовительной деятельности вызвала к жизни объединения типа синдикатов, создававшихся трестами на основе особого соглашения. Деятельность синдикатов регулировалась Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 февраля 1928 г. Разновидностью государственного предприятия были государственные акционерные компании, чье правовое регу-лирование осуществлялось на основе Положения ЦИК И СНК СССР от 17 августа 1927 г. Эти общества отличались от трестов паевым составом капитала. Практика тех лет знает и смешанные акционерные общества с участием государственного и частного капитала. Законодательство тех лет шло по пути разграничения таких обществ и подразделяло их на общества с преобладанием государственного капитала и общества с преобладанием частного капитала. Соответственно, на них распространялось действие либо постановлений ЦИК и СНК СССР, либо особыми извлечениями из государственных постановлений. Практика масштабного государственного управления в различных сферах в период НЭПа знает привлечение к государственному строительству различных общественных организаций в виде земельных обществ, крестьянских обществ взаимопомощи, профессиональных союзов и кооперации. Земельные общества рассматривались как объединения трудовых землепользователей, причем формы землепользования были различны, но они должны были действовать под контролем местных органов власти. Основной нормативный акт, регулировавший порядок их организации, - Земельный кодекс РСФСР ст. 57 и ст. 60. На крестьянское общество взаимопомощи возлагалась важная государственная задача - социальное обеспечение и поднятие культурного уровня деревни, а на местные органы советской власти возлагалась обязанность всемерной помощи этим хозяйствам . Положение профсоюзов определялось добровольностью членства, свободой организации и свободой борьбы за лучшие условия труда, не исключавшей возможность забастовки и на государственном предприятии. Государство оказывало покровительство этим организациям. Предметная их деятельность регулировалась трудовым законодательством . Кооперация к середине 20-х годов рассматривалась государством как организация первоочередного сотрудничества для достижения общегосударственных целей. После перехода к НЭПу в нормативных актах об организации кооперативных объединений в различных сферах подчеркивается добро-вольность ее членства, самостоятельность деятельности и всемерное государственное покровительство .
Правовое регулирование свободы печати в РСФСР, начиная с 1918 года, приобретает ярко выраженную классовую направленность, о чем свидетельствует ст. 14 Конституции РСФСР 1918 года, которая была воспринята ст. 5 Конституции РСФСР 1925 года. В годы гражданской войны в стране существовало единое государственное издательство при Наркомпросе , которое осуществляло и издательскую деятельность, и контроль за ней на всей территории РСФСР. После гражданской войны издательская деятельность была децентрализована. Однако понимая насколько велика сила печатного слова и стремясь не допустить на страницы печатных изданий антисоветской пропаганды и агитации, а также информации, разлагающей общественную нравственность, СНК РСФСР 6.06.1922 г. учредил Главное управление по делам литературы и издательств (ГЛАВЛИТ) Это была строго централизованная система, организованная применительно к административно-территориальному делению страны, которая осуществляла все виды цензуры: военную, политическую, идеологическую и др. Цензура носила предварительный характер, т.е. ГЛАВЛИТ имел широкие права в области печати: право открытия издательств, издания органов периодической и непериодической печати, издания отдельных произведений, составления списков произведений печати, запрещенных к продаже, распростране-нию и исполнению, а также право издания обязательных распоряжений и инструкций по делам печати и репертуара. Он обладал широкими правами по приостановлению изданий, сокращению тиражей и закрытию отдельных издательств. Органы ОГПУ содействовали ГЛАВЛИТУ в борьбе с подпольными и запрещенными изданиями и надзоре за типо-графиями, борьбе с контрабандным провозом запрещенной литературы.
В связи с привлечением частного капитала в полиграфическую промышленность в стране постепенно складывается разрешительный порядок открытия предприятий в этой отрасли, который был закреплен постановлением СНК РСФСР от 3.09.1927 г. Что касается книжной торговли, то в период 1921-1926 гг. действовал разрешительный порядок открытия предприятий торговли . Однако в июле 1927 года разрешительный порядок на торговлю произведениями печати был отменен, а взамен была введена обязательная регистрация государственных и негосударственных предприятий торговли печатными изданиями в отделах торговли местных исполкомов. Общее регулирование производственной и торговой деятельностью в масштабе СССР возлагалось на Госкомитет по делам печати Наркомторга СССР, положение о котором было принято в конце 1927 г. С правилами, регулирующими печать, близко соприкасаются правила, регулирующие контроль за репертуаром. При этом надзор за зрелищами возлагался ГЛАВЛИТОМ на отделы народного образования губерний , а контроль за репертуаром на специальный комитет при ГЛАВЛИТЕ . Репертком в своей деятельности руководствовался разрешительными правилами, такой же порядок был установлен и для открытия предприятий по устройству публичных зрелищ . Юридической гарантией права граждан на собрания и союзы стали ст.ст. 6 и 7 Конституции РСФСР 1925 года. Руководство страны видело в массовых общественных организациях значительный резерв в деле решения различных проблем общественного развития. В решениях XIII, XIV и XV съездов РКП(б) неоднократно подчеркивалась необходимость поддержки инициативы трудящихся по созданию различного рода добровольных обществ. В условиях новой экономической политики эта инициатива значительно расширилась. В годы НЭПа четко прослеживается стремление государства не только придать регулируемый характер их деятельности, но и обеспечить себе прямое руководство этими объединениями через введение разрешительной системы организации добровольных обществ. Начальным этапом развития этой тенденции стало принятие декрета ВЦИК 3 августа 1922 года и инструкции ВЦИК в развитие декрета, которые достаточно строго регламентировали порядок создания и деятельности доброволь-ных обществ и союзов. Эти акты легли в основу утвержденного 6.02.1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР Положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли . К таким обществам относились научные, художественные, спортивные, пожарные, общества спасения на водах и др. Здесь обращает на себя внимание явная недостаточность критерия отнесения обществ к данной категории, поскольку целый ряд частно-хозяйственных обществ и кооперативов могли быть отнесены к данной категории, т.к. многие из них, в том числе и акционерные, либо не распределяли прибыль между своими членами, а направляли ее на культурно- просветительные цели, либо члены его, работая по трудовому договору, получают обычную заработную плату, а не прибыль .
Указанный нормативно-правовой акт достаточно подробно определяет условия и порядок организации добровольных обществ и их союзов, разграничивает их по масштабам их деятельности, определяет круг их учредителей. Обращает на себя внимание строго разрешительный порядок их образования, при котором обязательным является разработка устава по определенной форме и его регистрация в соответствующем органе советской власти. Ни одно общество или союз не могло легально начать свою деятельность до утверждения его устава и последующей регистрации. Уставы всесоюзных обществ и союзов утверждались Совнаркомом СССР, всероссийских и союзов - НКВД РСФСР, областных - НКВД автономных республик, краевых, губернских окружных и уездных - административными отделами соответствующих исполкомов. Специально оговаривались структура устава, возможность отказа в его утверждении и детально расписывалось, какие органы и в какие сроки осуществляли регистрацию обществ и союзов, порядок обжалования постановлений, касающихся регистрации обществ и союзов, надзор и наблюдение за деятельностью обществ и союзов.
Порядок устройства публичных собраний, шествий и манифестаций административным законодательством не рассматривался. Для местных органов власти руководящим правовым началом в этом отношении была ст. 6 Конституции РСФСР 1925 года.
Крупный пласт норм административного воздействия представляли собой нормы, содержащие меры административного принуждения. В принятой терминологии того времени, они относились к мерам социальной защиты, применение которых возможно в административном порядке в определенных законом случаях. При этом достаточно распространенной в то время точкой зрения на методы административного воздействия было мнение о том, что постоянно действующим методом является метод убеждения, а принуждение остается как постоянный, готовый резерв .
После окончания гражданской войны одним из первых нормативных актов, регулирующих право органов, применяющих административное воздействие, стал декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. о порядке наложения административных взысканий . Он определил формы и виды наказаний, а также категории проступков, за которые возможно наложение наказаний на граждан в административном внесудебном порядке. Оно связывалось с нарушением обязательных постановлений исполкомов и состояло в возможности применить лишение свободы до двух недель, принудительные работы без лишения свободы до одного месяца и штраф не свыше определенной суммы. Позднее, с 16 марта 1922 года, при неуплате штрафа стал возможен арест до одного месяца . В дальнейшем законодательство о наложении административных взысканий идет по пути уточнения и закрепления права их наложения за органами советской власти разного уровня. Это декрет от 5 апреля
г. и положение от 28 июня 1926 г. Законодательство 1927 года пошло по пути дальнейшего уточнения права наложения ад-министративного взыскания и возможной его экономии. Они значительно понижают высший предельный размер и определяют его разно для городской и сельской местности. Положение 28 июня
г. содержит исчерпывающий список органов, имеющих право налагать эти взыскания, и сам порядок их наложения, предусматривающий обязательное составление протокола и вынесение постановления, а также содержит право подвергнувшегося взысканию на пересмотр и обжалование решения о наложении взыскания. Неправильное наложение взыскания могло повлечь за собой не только его отмену, но и привлечение должностного лица, его наложившего, к ответственности по ст.ст. 109 и 110 УК РСФСР.
Кроме случаев нарушения обязательных постановлений местных органов власти, административное взыскание могло применяться в случаях, указанных в УК и специальных узаконениях. Это ст. 192 УК РСФСР о нарушении постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, которые издаются по специальному поручению центральных органов общей компетенции. При этом ведомства могли самостоятельно придавать штрафную силу своим нормативным актам. Целый ряд статей УК РСФСР (ст.ст. 61, 74, 85, 100, 108, 133) также предусматривают наряду с уголовной и административную ответственность, причем эта ответственность устанавливается в том же порядке, как и ответственность за нарушение обязательных постановлений.
К сожалению, административная практика тех лет дает примеры значительного количества случаев наложения административных взысканий, среди которых значительный удельный вес составляли штра- фы . В связи с этим было принято Постановление об ограничении наложения штрафов в административном порядке . В соответствии с этим оно стало возможным, только если штрафы прямо установлены законом; если они установлены инструкциями и обязательными поста-новлениями ведомств СССР, союзных республик и местных советов в случаях и пределах, определенных законом.
Теория и практика того времени к мерам административного воздействия относила также реквизицию и конфискацию имущества. Данные меры могли применяться на основании «сводного закона о реквизиции и конфискации имущества», принятого ВЦИК и СНК РСФСР 27 марта 1927 г. Реквизицией считалось принудительное возмездное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в частном владении у физических или юридических лиц, кооперативных и общественных организаций. Она осуществлялась исключительно на основе специальных постановлений ЭКОСО РСФСР либо местным органом власти только в местностях, объявленных на военном или исключительном положении; проводить их могли адми-нистративные отделы губернских и окружных исполкомов. Под конфискацией понималось принудительное безвозмездное отчуждение имущества в пользу государства по суду, в случаях особо указанных в законе, по распоряжению уполномоченных лиц. Она применялась либо как дополнительная мера социальной защиты, либо в целях изъятия имущества, обладание которым было запрещено для частных лиц законом (ст. 23 ГК РСФСР). При производстве конфискации в административном порядке в тот же день должен составляться особый акт, как и в случае реквизиции. Лица, чье имущество конфисковалось или реквизировалось, могли подать жалобу в порядке подчиненности лица или органа, производившего реквизицию или конфискацию .
Усиление публично-правовых методов в государственном управлении достаточно специфично отразилось на нормативноправовом регулировании взаимоотношений органов управления с гражданами. Надо отметить, что среди государствоведов и админи- стративистов того времени была распространенной точка зрения, достаточно цинично выражавшаяся следующим образом: «... у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане» . Более того, служебное положение личности, понимание ее как средства достижения целей советским государством подчеркивались многими теоретиками государственного права .
Тем не менее, перечень основных политических и гражданских прав советских граждан, юридически первоначально закрепленных в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 года, вошел в состав первой Конституции РСФСР, а затем в измененный текст Конституции РСФСР, утвержденной в мае 1925 года. Определенное развитие юридических гарантий прав и свобод личности, провозглашенных в Конституции
РСФСР, нашло закрепление в процессуальных кодексах России, а также в иных нормативно-правовых актах советской власти, определяющих гарантии личности, правила передвижения граждан и обеспечивающих свободу совести, слова, собраний и союзов. Так, УПК РСФСР 1923 года исходит из общеправовых принципов в вопросе о личном задержании в ст.ст. 6-7, которые прямо говорят о том, что никто не может быть лишен свободы и заключен под стражу иначе, как на основании закона и в соответствии с законом. Незаконное задержание могло повлечь за собой лишение свободы в соответствии со ст. 115 УК РСФСР. УПК РСФСР регулировал общие условия и порядок личного задержания, притом тоже на основании закона и в строго определенных законом случаях (ст.ст. 100, 103, 104 УПК РСФСР 1923). Более того, с принятием Основ уголовного судопроизводства СССР в 1924 году эти гарантии становились общесоюзными. Целый ряд статей УПК РСФСР (ст. 158, 159) и Основ уголовного судопроизводства (ст. 100) оговаривают сроки задержания и возможность освобождения от него с передачей на поруки общественным организациям трудящихся. Юридические гарантии личности при задержании нашли свое закрепление и в некоторых административно-правовых нормах; в частности, в руководящих инструкциях НКВД РСФСР по милиции о праве подвергать задержанию граждан, подозреваемых в нарушении обязательных постановлений и других распоряжений советской власти или виновных в контрреволюционных выступлениях, посредников и пособников проституции, изобличенных в незаконном приготовлении, хранении и сбыте спирта и спиртосодержащих веществ (ст.ст. 45, 47, 92 Инструкции участковому надзирателю 17 ноября 1923 г.) .
Во всех остальных случаях органы милиции могли подвергнуть задержанию лицо только на основании специальных ордеров, выдаваемых прокуратурой, начальниками административных органов и другими уполномоченными на то лицами.
Производство арестов органами ОГПУ определялось особыми правилами, установленными ВЦИК РСФСР от 6.02.22 г. В этих правилах определялись должностные лица, имеющие на это право, основания задержания, его сроки и порядок осуществления.
Отдельные категории лиц в РСФСР пользовались особыми гарантиями в отношении ареста: к ним относились члены ВЦИК и ЦИК СССР, члены местных исполкомов, прокуроры и их помощники, председатели и члены губернских судов, народные судьи и следователи, а также дипломатические представители и сотрудники дипломатических миссий, и члены их семей. Производить задержание этих лиц можно было лишь на основании особых правил и процедур.
Административно-правовые гарантии и неприкосновенности жилища осуществлялись через установление особых условий входа сотрудников милиции в случае служебной необходимости в частные квартиры граждан, нормирование производства обысков и выемок и установление порядка выселения граждан из занимаемых помещений. Эти правила устанавливались административными органами в лице начальников административных отделов или сельских советов в точном соответствии с УПК РСФСР. Административное выселение регулировалось законом 14 июня 1926 г. и допускалось только из домов специального назначения (школ, больниц, домов на территории фабрик и заводов), а также из домов, закрепленных за предприятиями учреждениями. В нем оговаривались сроки, условия, порядок осуществления, уполномоченные органы и порядок обжалования постановления о выселении.
После окончания гражданской войны, в связи с переходом к свободному найму рабочей силы юридической гарантией права личности на свободу стало решение ВЦИК РСФСР 24 января 1922 г. о предоставлении гражданам РСФСР права беспрепятственного передвижения по всей территории РСФСР, получившее дальнейшее правовое закрепление в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 5). В 1923 и последующих годах был осуществлен переход к системе легитимации, под которой понимались правила удостоверения личности. Первым стал декрет об удостоверении личности 20 июня 1923 г. , в котором был указан только один документ, выдаваемый НКВД РСФСР. По постановлению ВЦИК и СНК
РСФСР 18 июля 1927 г. круг документов, удостоверяющих личность, был расширен, выдавались они разными органами, но должны были содержать одинаковые сведения, достаточные для удостоверения личности гражданина. Право выдачи этих документов предоставлялось местным органам милиции, волостным исполкомам и сельсоветам. Причем это удостоверение не должно было служить источником фис-кальных сборов.
Паспортная система по советскому праву того времени сохранялась только для иностранцев, проживающих на территории РСФСР и граждан СССР, выезжающих за рубеж. Выдача паспортов гражданам СССР, выезжающим за границу, и порядок въезда и выезда в пределы СССР регулировались системой законодательных актов СССР и ведомственными актами НКВД РСФСР.
Кроме паспортной системы существенно ограничивали право свободного передвижения граждан РСФСР административная высылка, ссылка и отсылка. Под высылкой понималось удаление лица из данной местности, под ссылкой - выдворение лица на жительство в конкретной местности, под отсылкой - отказ к въезду в страну иностранцу . Высылка применялась к лицам, чье пребывание в данной местности считалось опасным по характеру их деятельности в прошлом и настоящем, а также в связи с контактами в преступной среде. Административные меры принуждения регулировались как декретами ВЦИК , так и ведомственными инструкциями НКВД и ГПУ , а также общесоюзным положением о правах ОГПУ в части административных высылок и ссылок . Эти нормативные акты предусматривали категории лиц подлежащих ссылке, высылке, порядок их проведения и надзора за высылаемыми, а право вынесения постановления о них, которое декретом ВЦИК от 22 июля 1922 г. предоставлялось особой комиссии НКВД РСФСР, включавших в свой состав представителей ГПУ и НКЮ РСФСР. Законность административной ссылки контролировалась Прокуратурой.
После гражданской войны, по мере перехода к гражданскому миру чрезвычайные меры революционного порядка отменялись и становились мерами исключительного характера. В условиях складывающегося нового правопорядка эти меры находят законодательное урегулирование. Основным актом, регулирующим исключительные полномочия, было общесоюзное Положение о государственных мерах охраны революционного порядка от 3 апреля 1925 г. Оно предусмат-ривало возможность введения либо исключительного, либо военного положения. Исключительное положение могло быть введено в случае явной и прямой угрозы свержения власти, массовых посягательств на личность и имущество граждан при стихийных бедствиях и как переходная мера от военного положения. По законодательству РСФСР исключительное положение вводилось постановлением президиума ВЦИК и СНК РСФСР в отдельных губерниях по представлению НКВД РСФСР . Согласно Положению в исключительных случаях гражданская власть сохранялась за местными исполкомами с предоставлением им особых полномочий по изданию обязательных постановлений, наложению административных взысканий, высылке лиц опасных в данной ситуации за пределы региона и др. Вводится исключительное положение на срок не более трех месяцев.
Военное положение могло вводиться постановлением ЦИК СССР, при этом высшая власть в данном регионе могла передаваться военнореволюционным комитетам, действующим на основе особых положений о них.
Зарекомендовавшей себя системой обеспечения эффективности действия нормативно-правовых актов в западноевропейских странах стало учреждение административной юстиции в виде особых административных судов, через которые можно было обжаловать и отменить неправомерно принятое решение по применению того или иного нормативного акта. Это признавалось и признается важным направлением укрепления законности в деятельности административной системы. В советской России функция укрепления законности в деятельности госаппарата возлагалась на образованную в 1920 году Рабочекрестьянскую инспекцию и учрежденную в 1922 году прокуратуру.
При этом прокуратура должна была осуществлять надзор от имени го-сударства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц через возбуждение уголовного преследования против виновных, а органы рабочекрестьянской инспекции должны были рассматривать жалобы на несовершенство госаппарата, пренебрежительное отношение должностных лиц, бюрократизм, волокиту и т.д.
Система обжалования решений органов власти и управления дополнялась ведомственным порядком подачи жалоб и порядком обжалова-ния действий административных органов, изданных НКВД РСФСР . При всей детальности правил подачи и рассмотрения жалоб в различных инстанциях, обращает на себя внимание положение, которое сводит на нет деятельность всей системы - это отсутствие у этих органов права отменить обжалованный акт. Нормы, регулирующие ответственность должностных лиц, подразделялись на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Должностные преступления (ст.ст. 109-121 УК РСФСР) рассматривались губернскими и народными судами. Иски к государственным органам о возмещении ущерба, причиненного действиями должностных лиц, в административном порядке подлежали рассмотрению губернских судов в гражданском судопроизводстве. Дисциплинарная ответственность устанавливалась за нарушение служебного долга и дисциплины, которые требовали судебных мер защи- ты . Законодательство предусматривало два вида дисциплинарной ответственности: проступки, влекущие дисциплинарную ответственность на основании статьи УК, и нарушения правил внутреннего рас-порядка на основе КЗоТ. Второй вид дисциплинарных проступков мог повлечь взыскание в соответствии с табелью взысканий за нарушение трудовой дисциплины в государственном и управленческом аппарате, принятой Народным комиссариатом труда СССР 26 ноября 1926 г. Наложение дисциплинарных взысканий осуществлялось в течение 1923-28 годов дисциплинарными судами в порядке подчиненности. В 1928 году ВЦИК и СНК РСФСР упразднили дисциплинарные суды и стали налагать дисциплинарные взыскания в порядке подчиненности на основании соответствующего положения 1927 года .
Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц, устанавливалась только в случаях, особо указанных в законе (ст.ст. 407 и 407а), примером которых могла служить незаконная конфискация или реквизиция. В этом случае действовал закон, принятый в марте 1927 года .
Таким образом, система нормативно-правового обеспечения дея-тельности советской административной системы накопила ко второй половине 20-х годов достаточно большой и разноплановый правовой материал, который требовал теоретического осмысления и кодификации законодательства с точки зрения сбалансированного обеспечения интересов личности, общества и государства. Однако в это же время начал достаточно интенсивно развиваться и реализовываться курс на усиление плановых начал в деятельности государственного механизма и укрепление централизма в построении всей административной системы. Отразилось это и на нормотворчестве, которое в советском государстве было неразрывно связано с администрированием, законодательство с управлением. Все нормотворческие (они же и администрирующие) органы делились на две группы: общей компетенции и специальной. Принцип иерархическою подчи-нения предполагался во взаимоотношениях органов общего управления с органами специального управления. Взаимоот-ношения органов специального управления высших систем с органами общего управления низших систем основывались на принципе соподчинения органам общего управления высшей системы, а взаимоотношения с органами специального управ-ления низших систем основываются на принципе иерархиче-ского подчинения последних соответствующим органам специального управления высшей системы. По мере перехода от органов общего управления высшей системы (СССР) к орга-нам общего управления специальных систем (союзные респуб-лики, автономные республики, области... города, округа и т.д.) все более сужается круг предметов ведения органов общего управления и все более стирается грань между нормативными актами общего и специального управления. Все это вносило серьезную путаницу в нормативное обеспечение деятельности органов государственного управления и деятельности нормо-творческих органов.
Отход от принципов и дальнейшего развития НЭПа произошел после кризиса хлебозаготовок 1927-28 годов, в ходе ликвидации которого были возрождены в широком масштабе принудительные меры периода гражданской войны. Это выразилось в выдвижении на первый план законодательных норм, сложившихся в годы гражданской войны, в усилении полномочий чрезвычайных органов, в отказе от правового оформления отношений для дальнейшего развития НЭПа и, наоборот, в принятии актов, подрывающих НЭП. Опыт хлебозаготовительной кампании 1927-28 гг. подвел руководство страны к принятию закона, вызвавшего тяжелые последствия в весьма недалеком будущем. Им стало Постановление ВЦИК и СНК РСФСР 26 марта 1928 года «О карательной политике и состоянии мест заключения» , в котором допускался ряд ограничений уголовного и уголовно-процессуального законов. В их числе: упрощение хода предварительного следствия; предъявление обвинения виновному лицу только по одному преступлению, даже если оно совершило их несколько с целью не затягивать и не усложнять следствия; введение регламента судебного заседания; ограничение прений сторон на суде; установление коротких сроков для рассмотрения кассационных жалоб и др.
Поворот во внутренней политике во второй половине 20-х годов стал в определяющей степени возможен еще и в связи с серьезными ослаблениями позиций сторонников НЭПа в руководстве страны. В 1926 году умерли Ф.Э.Дзержинский и Л.Б.Красин, в 1928 году А.Д.Цюрупа. Сыграл свою негативную роль и факт назначения наркомом юстиции Н.М.Янсона. Вновь назначенный нарком озвучил свои представления и точку зрения о правопорядке на IV съезде прокурорских и следственных работников. Сначала он потребовал изжить формальный подход в работе прокуратуры. Затем сообщил, что подготовлен проект нового УПК, в котором выделены дела, разбираемые судьей единолично, ограничена возможность кассационного обжалования по определенной группе дел, и, наконец, устанавливал единую сокращенную форму ведения дела и процесса .
Партийный аппарат в конце 20-х годов практически весь состоял из ставленников И.В.Сталина. Идеи Бухарина партийные функционеры воспринимали с большим трудом. Им был намного понятнее и приемлемее упрощённый план индустриализации страны в варианте генсека, чем теоретические построения редактора газеты «Правда» по поводу НЭПа. Осенью 1929 года началась полоса публикаций в печати и выступлении с целью окончательной дискредитации Бухарина как теоретика и «любимца» партии. Он был объявлен лидером и вдохновителем «правого» уклона. На ноябрьском (1929 г.) пленуме ЦК Бухарин был выведен из политбюро ЦК. Одновременно шло искоренение бухаринского наследства. От-брасывались такие принципы НЭПа, как сотрудничество классов, гражданский мир, сбалансированное, эволюционное развитие, а также курс на укрепление законности и др. На их месте утверждались в качестве официальной идеологии прежние административно-командные методы, ставшие политической установкой сталинизма.
Возрождение административно-командного стиля в работе партийного аппарата стало проявляться в сочинении длинных резолюций с многочисленными пунктами, которые требовали от руководителей учреждений и организаций, а также членов партии, что и где делать, как поступать, с угрозами, в случае невыполнения. Если в начале и середине 20-х годов парткомы (чаще на губернском, окружном или областном уровне) нередко обсуждали темы рыночных отношений, конкуренции с нэпманами, причины неудач и пути выхода из них, то с 1928 года и позднее в отношении частного сектора рассматривались меры в основном запретительного и директивного характера.
В 1928-1929 годах в области уголовного законодательства были приняты акты, направленные на борьбу с лицами, препятствующими осуществлению идеологизированных, чрезвычайных мероприятий властей, вмешательство государства в экономические отношения, особенно в деревне. ВЦИК и СНК 26 марта 1928 года издали постановление, устанавливающее ответственность за нарушение законов о национализации земли , чаще всего за ее скрытую куплю-продажу. 29 марта 1928 года появился закон, карающий ростовщичество и различного рода сделки, заключенные на кабальных условиях . Критерии кабальности были весьма расплывчаты. 3 декабря 1928 г. СНК СССР и 9 сентября 1929 г. ВЦИК и СНК РСФСР установили уголовную ответственность за организацию лжекооперативов, содействие им и участие в них. 28 июня 1929 года был введен в действие законодательный акт, повышавший ответственность кулаков за невыполнение обязательств по поставкам и налогам .
Перечисленные и другие законы носили внеправовой характер, ломали привычный уклад жизни и взаимоотношения крестьянства. Вместе с чрезвычайными методами проведения хлебозаготовок они подрывали экономическую основу крестьянского хозяйства, грубо попирали честь и достоинства земледельца. Отсюда рост сопротивления крестьян, доходившего до вооруженных выступлений. Увеличение случаев террора в отношении должностных лиц и общественных работников, а также стремление властей всеми доступными средствами подавить возмущение крестьян и запугать их, вызвали издание Постановления ВЦИК и СНК от 25 марта 1929 г., устанавливавшего повышенную уголовную ответственность за угрозу должностным лицам и общественникам .
Тенденция на упрощение роли и значения уголовного процесса вели к подрыву начал законности в уголовном судопроизводстве, к подмене правовых гарантий гражданам усмотрением отдельных лиц. В конце 20-х годов эта тенденция только обозначилась, в полном объеме она будет реализована в 30-е годы.
Серьезные изменения произошли в земельном законодательстве. 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил «Общие начала землепользования и землеустройства» . Существенно новым по сравнению с Земельным кодексом в данном законодательном акте являлся вопрос о землеустроительном почине. Теперь инициатива принадлежала не только самим землепользователям, но и соответствующим государственным органам. То есть «Общие начала» прямо декларировали активное вмешательство государства в поземельные отношения. Причем предусматривалось проведение уже обязательного земле-устройства, в том числе для ограничения захватнических стремлений кулаков и прекращения особо острых запутанных земельнохозяйственных отношений. На этом чаще всего настаивала деревенская беднота.
Классовая направленность «Общих начал» ярко проявилась и в том, что землеустройство для надобности государственных учреждений и предприятий, а также для организации земельной площади коллективных хозяйств производилось вне очереди. По заявкам прочих землепользователей рациональная организация сельскохозяйственных угодий выполнялась в первую очередь для тех из них, кто переходи к формам хозяйствования, наиболее благоприятствующим кооперированию, коллективизации и поднятию технического уровня сельского хозяйства. Наоборот, землеустройство, направленное на образование хуторских и отрубных хозяйств, производилось в последнюю очередь, вплоть до полного оставления этих заявок без исполнения в тех случаях, когда образование хуторов вело к росту и укреплению кулачества.
Серьезные изменения в конце 20-х годов были внесены в законодательство о труде, показавшие, что и в области управления промышленными предприятиями и налаживания на них производства руководство страны также обращается к чрезвычайным мерам. 21 февраля 1929 г. ЦК обратился с письмом ко всем партийным организациям «О поднятии трудовой дисциплины» . СНК СССР 6 марта 1929 года издал постановление «О мерах к укреплению трудовой дисциплины», которым предоставил администрации государственных предприятий право самостоятельно налагать на работников все виды наказаний, предусмотренных табелью взысканий на промышленных предприятиях, в том числе увольнение при первом же грубом нарушении трудовой дисциплины. 23 мая 1929 г. Наркомат труда СССР своим постановлением запретил принимать на работу лиц на те же предприятия, откуда они были уволены за нарушение трудовой дисциплины, в течение шести месяцев . Наркомат юстиции РСФСР 15 марта 1929 года направил на места циркулярное письмо «О задачах суда и прокуратуры в борьбе за укрепление трудовой дисциплины», в котором потребовал «проявить твердость и жесткость» в борьбе с грубыми нарушениями трудовой дисциплины. Органы юстиции должны были поддерживать решения администрации госпредприятий об увольнении за «появление в нетрезвом виде, небрежном отношении к работе и т.п., хотя бы по табели взысканий за эти нарушения полагались бы более мягкие меры взыскания» . Из этого видно, что сама прокуратура встала на путь нарушения законности.
Табель взысканий также претерпела серьезные изменения. В новой ее редакции, утвержденной НКТ СССР 27 августа 1929 года остались два вида взысканий: выговор и увольнение с работы. Для служащих ЦИК и СНК СССР 13 октября 1929 года установил среди прочих наказаний за нарушение трудовой дисциплины смещение на низшую должность на срок не свыше одного года .
Приведенные акты составляли лишь часть законодательства, которым были оформлены чрезвычайные меры в деревне и по организации работы промышленных предприятий. Для вновь принятых законов характерно серьезное усиление классовой идеологической направленности с целью поворота экономики с естественного пути развития на умозрительную схему движения в виде скачка, великого перелома. Вместо продуманной политики реформ, обеспеченной юридическими механизмами, упор делается на политический лозунг и взгляды политических лидеров. Эти представления оформлялись в неправовые законы, которые навязывались обществу чрезвычайными методами государственными органами, получившими чрезвычайные полномочия. Использование чрезвычайных мер деформировало правовое регулирование периода НЭПа и привело к внедрению в практику внеправовых законов, несовместимых с общими принципами права и разрушавших создававшийся в этот период правопорядок.
Новая экономическая политика была направлена, прежде всего, на преодоление кризиса власти, который разразился в стране на заключительном этапе гражданской войны, и ее введению не предшествовали глубокий анализ ситуации и разработка программы ее осуществления. НЭП рассматривалась как временная мера, и поэтому программные документы большевистской партии о построении социализма не корректировались.
Программа НЭПа как развитие российского общества в условиях многоукладной экономики и опора на законность деятельности всех субъектов российского общества, внедрение юридических гарантий их деятельности во всех сферах жизни общества стала складываться лишь постепенно и под влиянием экономических успехов страны. В руководстве страны не было единства в понимании НЭПа и законности, а многие руководители партии и государства отдавали предпочтение методам времен гражданской войны - чрезвычайщина оказалась крайне живучей.
Тем не менее, на определенный период времени, в руководстве страны укоренились взгляды на законность и демократизацию жизни всего российского общества как необходимые условия осуществления НЭПа. Большая заслуга в этом отношении принадлежит юристам — участникам многочисленных дискуссий о правовом аспекте НЭПа, воспитанникам русской правовой школы, сотрудничавшим с советской властью и работавшим над юридическим обеспечением всестороннего реформирования советского государства. В своих публикациях авторы с позиций общей теории права, теории административного права анализировали закономерности становления и развития государственного управления в Западной Европе и России, старались понять особенности и юридически обосновать современное им состояние, и спрогнозировать будущее развитие советской государственности. Весьма плодотворными были поиски юристов-теоретиков и практиков в области теории адми-нистративного права, основные институты которого (как и его структура) были сформулированы и обоснованы ко второй половине 20-х годов.
Процессу теоретико-правового осмысления российской правовой действительности сопутствовал процесс становления и развития новой правовой базы деятельности государства, укрепления правовых начал и развития законности в его функционировании. В целом можно выделить три этапа в развитии правовых основ деятельности советского государства в 20-е годы.
В течение первого этапа - 1921-23 гг. — разрабатывается и начинает применяться достаточно развитое конституционное и отраслевое законодательство, по-новому определяющее правовое положение разных категорий населения в различных сферах жизни общества и обеспечивающее юридические основные рамки и гарантии для различных форм собственности, вводящее правовые начала в деятельность государственных органов и иных субъектов, участвующих в государственном управлении.
Второй этап приходится на 1923-27 гг., в течение которых происходит дальнейшее укрепление новых правовых начал в жизни общества, они распространяются вширь и вглубь. В это же время начинает осуществляться коренная реформа всей системы государственного управления, перестройка системы государственных органов через расширение избирательных прав граждан, через стремление добиться баланса структурных элементов этой системы.
Теоретическая разработка проблем административного права в этот период отличается несколькими особенностями. Во-первых, их разработка осуществлялась в непосредственной привязке к разработке теории социалистического государства с ее идеологизацией и политизацией, упоре на диктатуру пролетариата, обеспеченной однопартийной политической системой; реализацией принципа объединения, а не разделения властей; приматом политики над всеми остальными явлениями общественной жизни; определенным пренебрежением к возможностям именно административно-правового регулирования, а не прямого директивного администрирования. Во-вторых, с точки зрения структурного построения административного права основное внимание уделялось Общей, а не Особенной части, которая была представлена достаточно скромно. Этот пробел должно было восполнить принятие Административного кодекса, разработка которого была осуще-ствлена в 1925 году, но он так и не был принят в РСФСР, хотя и нашел законодательное закрепление на Украине .
Оценивая теоретическую разработку проблем административного права в 20-е годы, следует отметить, что авторы, стремившиеся осмысливать эти проблемы с марксистских позиций, исходили из высказывания К.Маркса о том, что «администрация есть организация деятельности государства» . Разработка проблем социалистического управления шла в общем направлении классического его понимания, которое выражается в том, что, во-первых, оно обеспечивает взаимодействие элементов системы; во-вторых, оно обеспечивает перевод системы в новое состояние; в-третьих, оно оказывает упорядочивающее воздействие в разных сферах жизни общества - экономике, политике и др.; в-четвертых, оно предполагает наличие двух элементов: субъекта и объекта управления; в- пятых, оно предполагает подчинение объекта управления субъекту управления; в-шестых, само управление, управленческая деятельность состоит из стадий сбора информации об объекте управления, выработки управленческих решений, организации исполнения, контроля за исполнением решения. С этой точки зрения разработка административно-правовых проблем государственного управле-ния в целом шло по линии его теоретико-правового обеспечения. В частности, в трудах ряда ученых-административистов, таких как В.Кобалевский, просматривается, хотя и не облеченное в определенную формулировку, понятие административной системы как совокупности государственных органов и негосударственных субъектов, участвующих в осуществлении публичных функций на уровне государственного управления в строго очерченных правом рамках, обеспечивающих их скоординированное взаимодействие на основе закрепленных законом прав и обязанностей. Необходимо было дальнейшее сосредоточение усилий административноправовой науки на разработке демократической составляющей административной системы, что не было сделано.
К этому же времени относится и дальнейшее укрепление нормативно-правовой базы осуществления государственного управления, получают свое дальнейшее развитие теоретическое обеспечение административного права по важнейшим проблемам его структуры и институтов ученые-юристы достигают консенсуса. В вузах страны читаются курсы административного права, обеспеченные программами и учебниками, подготовленными советскими юристами. Формируется развитое административное законодательство, позволяющее успешно осуществлять государственное управление на разных уровнях общественных отношений, включающее в себя нормы права, регулирующие деятельность как центральных и высших, так и местных органов государственного управления, а также иных субъектов, выполняющих определенные государственные функции и сотрудничающих с административными органами в различных сферах.
В то же время и нормативный материал того времени, и анализ научных публикаций и документов говорят о том, что иллюзии гражданской войны о перспективах использования чрезвычайных методов в мирное время не были преодолены. Более того, эти иллюзии нашли законодательное закрепление в некоторых законах, которые были использованы как юридическая база для осуществления репрессий в 30-е годы.
Третий этап - 1927-29 гг. - период, на который приходится деформация, а в последствии и свертывание нового правопорядка. На последние два этапа приходится ожесточенная борьба политических группировок внутри партии и в руководстве страны. Укрепление позиций И.В.Сталина и его окружения в руководстве страной означало в то же время победу в государственном управлении той части государст-венного аппарата, которая считала возможным обеспечить прогресс общества за счет форсированных темпов его развития, поддерживая эти темпы в основном за счет принуждения, пренебрегая при этом интересами отдельного человека, рассматривая его как средство для достижения глобальной цели - построения социализма.
В условиях провозглашения «великого перелома», усиления партийного диктата в проведении политической линии на развернутое наступление социализма по всему фронту, развитие административной системы государства пошло по пути искоренения какой-либо критики намеченных партией мероприятий и реализуемых органами государственного управления, запрета отступлений от этой линии; оценки достижений работы органов государства по степени достижения целей, поставленных партией; постепенного игнорирования требования закона; руководства страной на основе ведомственных подзаконных актов; возрождения в больших масштабах, чем ранее, целесообразности.
<< | >>
Источник: Гиляров Е.М.. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1929 гг.: Монография. М.: НИЯУ МИФИ,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа:

  1. О правовой системе современной России
  2. Введение
  3. Политико-экономическая и оперативная обстановка в стране. Организация деятельности ЭКУ ВЧК — ОГПУ по защите экономической безопасности государства
  4. ПОЛОЖЕНИЕ о ведомственных Комиссиях по борьбе с взяточничеством
  5. §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа
  6. §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа
  7. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  8. § 1. Предмет «Основ римского гражданского права»
  9. 2. В. И. Ленин и совершенствование советского государственного аппарата
  10. Развитие государственного аппарата РСФСР
  11. Глава 5. Государство и рынок: специфика российской диалектики развития
  12. Глава 7. Основные формы переходного периода и пути их реализации
  13. Кризис отечественной экономики
  14. Введение
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -