<<
>>

Приложение F Стандарты судебной деятельности (в аспекте управления в судебной системе) (комментарий к рекомендациям Киевской конференции)


Т.Г. Морщакова, заместитель председателя Конституционного Суда Российской Федерации в отставке, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации
Стандарты независимой судебной власти обсуждаются в разных аспектах как на национальном, так и на международном уровнях.
При этом в практической деятельности национальной судебной системы нельзя не исходить из нескольких простых аксиом.
Существует международный стандарт справедливого правосудия, сформировавшийся на базе общепризнанных принципов и норм международного права, а также развиваемый наднациональной Страсбургской юрисдикцией — Европейским судом по правам человека, официально признанной как на уровне российской Конституции, так и на уровне международных обязательств Российской Федерации. Не соблюдать этот стандарт невозможно так же, как невозможно не соблюдать заключенные международные договоры («pacta sunt servanda» — один из общепризнанных принципов международного права и современного конституционализма). Но при этом значение международных стандартов правосудия, как и значение международных стандартов во многих других областях, определяется все-таки тем, что они формулируют только необходимый, должный минимум. С этой точки зрения то, что содержится в международных документах (и обязательного, и рекомендательного характера), никогда не может служить основанием для снижения уровня демократического правового развития в национальной судебной системе. И наконец, ясно, что международное сотрудничество, безусловно, предполагает взаимодействие, в том числе и национальных правовых систем. Но, конечно, предлагая свои пути решения однотипных задач, однотипных вопросов, все страны, все члены международного сообщества не вправе рассчитывать на то, что они, исходя из своих особенностей могут быть освобождены от соблюдения общепризнанных стандартов и тем более норм международного права. Это позволяет определить задачи в данной области для национальных практик.
Реальная жизнь стандартов, в каких бы нормах они ни выражались, в общепризнанных принципах международного права, в обязательных или в рекомендательных документах всегда связана с непрерывным уточнением понимания сущности этих стандартов. Кроме того, эта реальная жизнь всегда связана с необходимым внешним и внутренним мониторингом следования этим стандартам, то есть требуется постоянное изучение того, как реализуются эти общепризнанные подходы на национальном уровне. Такой мониторинг не может не проводиться международными инстанциями, заинтересованными в соблюдении стандартов, сформулированных на международном уровне. Но он не может не проводиться и национальными, внутригосударственными инстанциями. И наконец, должны существовать формы взаимодействия между этими двумя уровнями (наднациональным и национальным) в практической работе по реализации той или иной конкретной задачи в связи с обеспечением стандартов, в частности также в сфере правосудия.
Эти важные обстоятельства являлись, среди других, основой рекомендаций, разработанных и принятых на Киевской конференции, проведенной Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ в 2010 году[541].
Тематика рекомендаций особенно интересна потому, что в них обращается внимание на такие аспекты независимого суда, которые часто остаются на втором плане.
В области судебной деятельности прежде всего подчеркиваются требования к существу решений, к процедурам, в которых они принимаются, и, может быть, меньший акцент, хотя в последнее время внимание к этому все же возрастает, делается на том, в зависимости от каких из объективных факторов (совсем не процессуального характера) складывается реальное положение дел в судебной системе. Речь идет о стандартах в сфере судебного управления, отбора и назначения судейских кадров, их ответственности, а также в сфере распределения обязанностей внутри судебной системы по судебному управлению. При этом нельзя, естественно, не исходить из того, что стандарты применительно к этим задачам должны быть направлены на достижение одного главного публичного и индивидуального интереса, который выражается в короткой и понятной формуле: по каждому правовому спору должно обеспечиваться вынесение решений компетентным, независимым и беспристрастным судом.
Рекомендации, принятые в области судебного управления благодаря бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ подчеркивают именно эту идею. Главная их цель — обеспечивать компетентное независимое и объективное разрешение споров методами, в том числе свойственными решению управленческих задач в судебной системе.
Тот материал, на котором основаны рекомендации, представляет собой очень тщательную инвентаризацию всего, что произошло в национальных правовых системах в государствах-участ- никах разработки этих рекомендаций, а именно в странах Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии.
Эта инвентаризация позволяет, с одной стороны, уточнить некоторые международные стандарты не с точки зрения какой-нибудь корректировки их в сторону снижения, а с точки зрения наполнения их конкретным содержанием и приспособления их к национальным судебным системам названных стран. Но, с другой стороны, эти рекомендации воплощают определенный результат механизма обратной связи. Они, собственно, основаны на этом механизме, потому что информация из национальных судебных систем была тщательно проанализирована и учтена при разработке данного документа.
По итогам детального изучения национальных правовых систем и практического опыта, связанного с гарантиями независимости судебной власти, в них предлагаются варианты решений, которые могут служить устранению угроз независимости судей и отвечающей этой цели должной организации судебного управления и корпоративного самоуправления в судебной системе, а также — процедур отбора, назначения и оценки судебного персонала (имеются в виду прежде всего непосредственно судейские кадры) и, наконец, ответственности судей в связи с независимостью всего судейского корпуса в целом и каждого судьи в отдельности. Проблемы рассматриваются применительно к их решению во вне- процессуальных формах, то есть во внепроцессуальной деятельности, поскольку условия, связанные непосредственно с судебными процедурами, вытекающие из сложившихся и закрепленных в международных договорах стандартов справедливого правосудия, ранее уже рассматривались и нашли свое закрепление в целом ряде международных рекомендательных документов (Европейская хартия о статусе судей, Бангалорские принципы независимости судей и т.д.). Киевские рекомендации являются необходимым дополнением к ним.
Прежде всего нужно отметить, что рекомендации исходят из широкого понятия судебного управления, относя к нему и деятельность специальных органов судейского сообщества, и функции, осуществляемые внутригосударственными органами исполнительной власти и, наконец, внепроцессуальные функции председателей судов (от низшего до высшего) в национальной судебной системе. Рекомендации ориентируют на соблюдение важных принципиальных положений, которые сами по себе не формулировались раньше отдельно как принципы управления в судебной системе.
Какие это принципы? Первым можно назвать нацеленность этого управления на то, чтобы исключить любое влияние на принятие судебных решений и в то же время обеспечить в области осуществляемого в судах администрирования такое положение, при котором суд действительно может функционировать как компетентный, независимый и беспристрастный.
Второй принцип, который очень четко выражен в рекомендациях, — это принцип прозрачности в системе судебного управления. Принцип, уже известный в процессуальных областях деятельности судебной системы, но пока мало развиваемый именно в сфере администрирования внутри судебной власти.
Третий принцип — это принцип разграничения полномочий по осуществлению судебного управления, что позволяет уже формулировать конкретные рекомендации по его внедрению, ориентированные на подходы и опыт, имеющиеся в разных правовых системах. На этом хотелось бы остановиться особо, потому что именно разграничение полномочий в сфере судебного управления не является предметом пристального внимания в национальных правовых системах ряда стран Восточной Европы. В российском контексте принцип разграничения полномочий между различными субъектами судебного управления также не является последовательно признаваемым и тем более господствующим.
В связи с этим в рекомендациях выделены основные функции, которые можно рассматривать как особенные в системе судебного управления. Выделение этих функций или полномочий представляется особенно важным, потому что именно на основе их дифференциации можно говорить о разграничении задач по судебному управлению в судебной системе, в том числе между различными осуществляющими это судебное управление органами.
Только выделив первоначально все управленческие функции, имеет смысл обратиться к тому, как эти функции могут распределяться между различными субъектами администрирования в судебной среде. Именно эта задача как совершенно конкретная, прикладная, имеет в каждой национальной судебной системе свои особенности.
Какие функции надо признать, согласно этим рекомендациям, заслуживающими отдельного внимания и отдельного субъекта управления в сфере судебного администрирования? Прежде всего это, конечно, функция отбора кандидатов на судейские должности, — она подчеркнута в рекомендациях в качестве самостоятельной функции, несовместимой с другими. Вторая функция — это обеспечение развития судейской карьеры и обучения на судейских местах. Третья функция, тоже специфическая и важная, — оценка профессиональной деятельности. И наконец, четвертая функция — осуществление дисциплинарного воздействия на судей, то есть функция по привлечению судей к дисциплинарной ответственности. Обособлена, естественно, и такая задача, как финансирование судов. Она может рассматриваться отдельно, так как реально решается в большинстве национальных правовых систем отдельными же субъектами администрирования.
Но другие названные функции, включая отбор судей, обеспечение обучения судей и развития их карьеры в ходе осуществления профессиональной деятельности, оценка профессиональной деятельности и дисциплинарное воздействие на судей в случае совершения ими дисциплинарных проступков, во многих национальных порядках, информация из которых была получена и обобщалась ОБСЕ, не осуществляются как раздельные. Многие из них возлагаются одновременно на один и тот же орган, и именно это заслуживает пристального внимания. Поэтому стоит задача обсуждать, каким субъектам — неважно, как они называются — с точки зрения их основных полномочий и других целевых функций может быть поручено исполнение названных обязанностей внутри судебной системы.
Прежде всего, рекомендации исходят из того, что реализация функций по судебному управлению не может находиться под контролем одного органа, потому что тогда не исключаются ни неограниченное (абсолютистское) влияние этого органа на администрирование в судебной системе по разным его направлениям, ни излишняя (во всяком случае, явно видимая для общества) корпоративность при решении вопросов судебного управления. С этой точки зрения в рекомендациях прежде всего подчеркивается необходимость отдельной реализации особым субъектом управления такой функции, как отбор судебных кадров, отбор кандидатов на судейские должности. В большинстве случаев отбор кандидатов на судейские должности объединен на практике не только с назначением на должность, но и с такими возникающими в последующем внутри судебной системы и судебной деятельности моментами, как удаление судей с судейской должности. Это является негативным фактором, отрицательно влияющим как на качество отбора, так и на независимость судей в судебной системе, ибо в результате может быть поставлена под сомнение объективность при привлечении судьи к ответственности в связи с его поведением, в котором те же, ранее отбиравшие его органы обнаруживают какие-то признаки проступка, предусмотренного законом в качестве основания дисциплинарной ответственности.
Поэтому большое внимание в рекомендациях уделено первоначальному этапу отбора кандидатов на судейские должности, и при этом выдвигается важное требование к составу органов, осуществляющих отбор на судейские должности: должно быть гарантировано принятие этим органом независимых решений. Здесь должно исключаться влияние органов исполнительной власти, если они по национальному законодательству участвуют в назначении судей.
На самом деле должны быть точно разграничены функции руководства судебной системы, то есть председателей судов всех уровней, с одной стороны, и функции органа, оценивающего пригодность кандидата к осуществлению будущей судейской деятельности. Необходимость такого разграничения настоятельно подчеркивается в рекомендациях.
Орган, занимающийся конкурсным отбором судей, как это подчеркивается в рекомендациях, должен состоять из таких про- фессионалов-юристов, которые могут занимать независимую позицию, которые не будут следовать политическим указаниям и соображениям и которые не будут (здесь я уже возвращаюсь к российскому контексту) действовать ни по принципу клановости, ни по принципу протекционизма. Эти два иностранных слова, как характеризующие состояние российских практик назначения судей, могут быть употреблены в данном контексте достаточно смело, потому что официальными российскими инстанциями в качестве упрека судебной системе был назван именно подбор кадров по принципу клановости и протекционизма, что, в частности, было отмечено еще в 2006 году в письменном ответе Генеральной прокуратуры на доклад комиссара по правам человека Совета Европы г-на А. Хиль-Роблеса[542], который проводил мониторинг независимости судебных органов Российской Федерации.
Генеральная прокуратура, рассматривая его замечания, прямо указала, что в судебной системе Российской Федерации не изжито формирование судейских кадров по принципу клановости и протекционизма. Рекомендация, содержащаяся в документе ОБСЕ, как раз нацелена на то, чтобы уйти от этого. Поэтому пропагандируется идея отграничения полномочий органа по конкурсному отбору кандидатов на судейские должности как от тех органов, которые потом осуществляют руководство — в процессуальных и непроцессуальных формах — деятельностью уже работающего судьи, так и от органов, которые уполномочены на применение к судье серьезных дисциплинарных санкций, вплоть до удаления с должности и лишения судейского статуса.
Согласно предлагаемым рекомендациям в процессе отбора кандидатов на судейские должности должна быть минимизирована функция председателей судов: в нашей системе регулирования на них может возлагаться только задача объявления конкурса на появившиеся вакантные должности. Эта позиция, очевидно, будет вызывать не только удивление, но, возможно, также и критику со стороны нашей судебной системы и ее руководителей, однако недопустимо исходить из того, что председатели судов являются работодателями для будущего судьи. Поэтому они не вправе по своим представлениям и усмотрению ни обеспечивать назначение на должность, ни, далее, инициировать соответствующие процедуры и влиять на решение вопросов о привлечении судьи к ответственности и о его удалении с должности.
Такое решение представляется достаточно логичным и в то же время достаточно простым. Действительно, во всех странах отбор кандидатов на судейские должности требует специального статусного уровня для членов тех органов, которые его производят. Это, конечно, должны быть высокие профессионалы. Это, конечно, должны быть действующие судьи, что закреплено в том числе в Европейской хартии о статусе судей. Но согласно предлагаемым рекомендациям в такие органы, осуществляющие профессиональный отбор кандидатов, которые не должны состоять из одних только судей, необходимо также привлечение представителей других юридических профессий.
Согласно российскому опыту квалификационные коллегии судей, которые занимаются отбором кандидатов на судейские должности, тоже имеют в своем составе представителей юридической общественности. Но речь идет, согласно рекомендациям, также и о том, что к работе в этих комиссиях, советах (они по-разному могут называться в национальных судебных системах) должны привлекаться и представители такой профессии, как адвокаты, не говоря уже, конечно, о правовой профессуре.
Главное, что при этом должно быть подчеркнуто: органы, осуществляющие отбор кандидатов на судейские должности, не должны руководствоваться никакими политическими соображениями и никакими другими соображениями, кроме профессиональных критериев, то есть кроме проверки профессиональной пригодности. Но в российском контексте такое требование должно распространяться не только на квалификационные коллегии судей, не только на участвующих сейчас в отборе и представлении кандидатов председателей судов, которые в принципе не должны осуществлять эту функцию. Это требование должно относиться и ко всей последующей процедуре рекомендации судьи на должность, в частности, имеющей место в Администрации Президента РФ, указом которого производится назначение. Этот этап отбора, согласно общим рекомендациям, должен быть тоже прозрачным, что в действующих практиках до сих пор вообще не достигается.
С точки зрения требований к процедуре отбора и назначения важно подчеркнуть, что судья не должен оставаться здесь безгласным объектом деятельности любых органов, включая контрольные органы исполнительной власти или органы судейского сообщества. Он должен иметь возможность знать все, что характеризует его согласно информации, собираемой структурами, отбирающими кандидатов на судейские должности; получить доступ к этой информации, иметь возможность обжаловать такую информацию и иметь возможность быть заслушанным этими органами по любому поводу, касающемуся его кандидатуры.
В рекомендациях содержится важное положение, согласно которому каждый кандидат должен не только сдать письменные и устные экзамены по специальной программе, которая предусмотрена для отбора на судейские должности (ее наличие и содержание должно утверждаться нормативно-правовыми актами), но также пройти определенное устное собеседование в оценивающем профессиональную пригодность кандидатов органе по темам, которые, согласно рекомендациям, объявляются заранее. Этот момент технологии представляется важным, так как ограничивает возможность произвола при оценке участников конкурса.
В плане названного ранее принципа разделения функций в рекомендациях подчеркивается невозможность соединения в одном органе судейского сообщества таких полномочий, как полномочия по отбору кандидатов на судейские должности с одной стороны, и по удалению в дальнейшем с судейских должностей — с другой.
Нетрудно представить себе простую ситуацию, которая складывается, когда этот принцип не соблюдается: сначала кандидат признается, пусть даже в самых демократических процедурах отбора, проводимых уполномоченным органом, пригодным и, следовательно, этот орган ставит ему определенные требования к его будущей процессуальной деятельности, а потом этот же орган фактически проверяет, были ли выполнены его указания, и в связи с несоответствием судьи параметрам означенного судейского поведения с этой должности его удаляет. Такая замкнутая цепь решения этих вопросов в одном органе, безусловно, нарушает границы независимого положения, независимого статуса судьи и заранее ограничивает его в будущем поведении определенной программой, которая на этапе отбора кандидатов уже может быть транслирована будущему судье. Эта программа, по существу, может включать любые условия, так как она никакому контролю не подвергается.
Разграничение функции привлечения судей к дисциплинарной ответственности и отбора кадров предполагает, что функцию дисциплинарного воздействия на судью должен осуществлять отдельно существующий институт, отдельный орган. Неважно, как называется эта инстанция внутри национальной судебной системы, но члены, входящие в состав этой инстанции, лишающей судью полномочий, не должны исполнять никакие другие функции, кроме рассмотрения именно вопросов привлечения к ответственности, — никакие функции, связанные как с другими формами администрирования в судебной системе, в том числе с финансированием судов, с судейской карьерой, так и с процессуальной проверкой правильности выносимых судебных актов.
Конечно, в состав дисциплинарного органа (это специально отмечается в рекомендациях) не должны входить руководители судебной системы. Здесь российская национальная судебная система может испытывать некоторое чувство гордости, так как это у нас прямо запрещено законом. Однако это положение должно существовать не только на бумаге, но и соблюдаться в действительности, а реальное состояние дел показывает, что всю дисциплинарную практику квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества сейчас определяют именно руководители судебной системы. Тогда тем более укрепляется их позиция именно как работодателей: они представляют кандидатов на судейские должности, они обозначают круг будущих требований к судье, они в случае несоответствия этим требованиям, какой бы субъективисткий или политический характер эти требования ни носили, могут возглавить процесс дисциплинарного удаления судьи и лишения его статуса. Это не соответствует стандартам рекомендаций, которые не могут не учитываться.
Представляется, что из сформулированных в них положений для российского контекста особенно актуальны: исключение политических соображений при отборе кандидатов на судейские должности; отделение органов отбора кандидатов от органов, лишающих статуса судьи; наконец, устранение из этого процесса председателей судов при представлении кандидатов и обеспечение независимости членов тех органов судейского сообщества, которые решают все эти вопросы. Соответственно, для российской практики можно сформулировать уже теперь целый ряд предложений, чтобы эти идеи могли быть воплощены.
Особое внимание в рекомендациях уделено таким субъектам судебного администрирования, как председатели судов. В этом отношении нельзя не отметить, что по результатам обобщения опыта стран регионов Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии выявляются сходные тенденции, что объяснимо, поскольку речь идет о странах, существующих и функционирующих теперь в качестве самостоятельных суверенных государств на постсоветском пространстве, и их проблемы с формированием функций председателей судов — в силу сходного генезиса — представляются однотипными. С учетом этого в Киевских рекомендациях были сформулированы вполне понятные, в том числе исходя и из российской практики, следующие требования, или, если более строго характеризовать их по их юридической природе, запреты: руководитель суда, являясь полноправным судьей, не вправе вмешиваться в осуществление правосудия другими судьями, работающими в возглавляемом им суде; он не должен участвовать, как уже упоминалось, в отборе кандидатов на судейские должности; не может определять, ни в какой степени, даже самой незначительной, те суммы, которые составляют служебное вознаграждение судьи, то есть не может влиять на размер его заработной платы; не может участвовать в распределении льгот, пока они продолжают существовать в составе служебного вознаграждения для судей, хотя надлежит стремиться к их отмене — при повышении уровня материального обеспечения судьи; председатель не должен злоупотреблять своими административными функциями по распределению ресурсов, чтобы исключалась возможность их распределения не по объективным критериям, а в качестве средства давления на судью; не может распределять между судьями дела, то есть передавать их в производство каждого судьи по своему усмотрению.
Мотивируя позицию, согласно которой льготы для судей вообще не должны существовать, рекомендации исходят из того, что высокий уровень заработной платы судей должен гарантировать, чтобы судья не зависел от таких дополнительных стимулов. Однако, как представляется, при составлении рекомендаций было учтено разное положение и необходимость определенного учета сложившейся ситуации внутри каждой из стран. В случае сохранения льгот, определенных для судейского корпуса, рекомендовано, чтобы эти льготы и критерии их предоставления были перечислены в законе, а не определялись по воле руководителей судов.
Очень важная область рекомендаций касается процедур приобретения должностей председателей судов, то есть руководителей всех звеньев судебной системы. К этой процедуре предъявляются довольно серьезные требования. Считается, что назначение на должности председателей судов должно обязательно учитывать рекомендации судейского сообщества; что органы судейского сообщества, которые формулируют рекомендации по поводу назначения председателей судов, должны при этом учитывать мнение судей конкретных судов; что процедура отбора руководителей должна предполагать не только публичное объявление вакансий, но и предоставление возможности для подачи заявлений со стороны тех, кто хочет быть кандидатом на эти должности. При этом исполнительная власть, назначая председателей судов, должна быть либо ограничена списком кандидатов, предлагаемых судейским сообществом, либо ему должно принадлежать право вето, если назначение осуществляется самой исполнительной властью.
С позиции этих стандартов заслуживает внимания особое положение, существующее в Российской Федерации, где председатели судов назначаются на эти должности так же, как федеральные судьи, а именно Президентом Российской Федерации. Однако необходимо отметить одну особенность законодательного регулирования в этой области, которая заключается в том, что названное полномочие Президента Российской Федерации по назначению председателей судов не закреплено в Конституции РФ. Оно определяется только законом. Следовательно, законодательная власть в этом смысле совершенно свободна в выборе и другого метода приобретения руководителями судов своих административных полномочий — речь идет именно об административных, а не о судейских их полномочиях.
Рекомендации подчеркивают положительное значение такого способа формирования кадров руководителей судов, как их непосредственные выборы в судах, что, естественно, является более демократической процедурой. В то же время указывается, что срок полномочий председателей судов, назначаемых на должности, а не избираемых в судах, должен быть строго ограничен относительно небольшим периодом времени и в законодательных правилах должно содержаться предписание о невозможности повторного назначения на эти должности. Эти положения действительно создают достаточную основу как минимум для размышлений о необходимых перспективах законодательного регулирования в Российской Федерации, исходя из того, что аналогичные задачи по изменению рассмотренных процедур остаются актуальными.
Определенное внимание уделено в рекомендациях подготовке судейских кадров: подготовке как в период отбора на судейские должности, или до этого отбора, так и в процессе прохождения судейской службы. Здесь выделяются два аспекта. Доступ на судейские должности должен быть обеспечен для лиц, которые имеют достаточно большой практический опыт в других юридических профессиях. Прежде всего как источник резерва для выдвижения на судейские должности рассматривается адвокатская профессия. Сформулирован тезис о необходимости соблюдать определенный баланс при назначении на судейские должности между теми, кто является выпускником вуза, и теми, кто обладает практическим опытом, прежде всего в профессии адвоката[543].
Важным моментом является также идея специальной подготовки судейских кадров в специальных учебных заведениях, если (как очень тактично указано в рекомендациях) такие специальные учебные заведения предусмотрены в национальной системе отбора и подготовки судейских кадров.
Эту рекомендацию в определенной степени можно рассматривать как обязывающую к размышлению над тем, не надо ли иметь в правовой системе специальное учебное заведение, которое готовило бы судей, тем более что согласно Киевским рекомендациям должно было бы соблюдаться очень важное требование к этому учебному заведению — это учебное заведение должно быть независимым учебным заведением, прежде всего от исполнительной власти и от судебной администрации, чтобы обеспечивались необходимые стандарты профессиональной подготовки, то есть стандарты, которые действительно отвечают общественным требованиям к судейской профессии, а не только те, которые могут быть удобны для лиц, руководящих судебной системой, осуществляющих в ней администрирование. Исходя из этого, согласно предлагаемым рекомендациям, требует совершенствования и подготовка кандидатов в процедуре отбора на судейские должности — не только с точки зрения прозрачности конкурса, прозрачности экзаменов, возможности обжаловать их результаты, но и с точки зрения профессиональных требований к знаниям и практическим навыкам. Здесь подчеркиваются два аспекта. Во-первых, должна проводиться проверка умения кандидата вести заседание, составлять письменные документы, правильно понимать и толковать закон — это область профессиональных юридических знаний. Во-вторых, предполагается проверка в области общественной компетенции, а именно: умение уважительно относиться к людям, вести собеседование, умение помочь людям найти общую позицию в правовом споре. И в-третьих, отдельно для отбора на руководящие должности в судебной системе предлагается специальная проверка на качества лидера. Такая многосторонняя проверка требует усложнения деятельности как по разработке ее программ и методов, так и по организации процедур отбора кандидатов.
Относительно процедур отбора важно, чтобы они не только были прозрачными, но чтобы любой отказ в представлении и назначении на должность кандидата, успешно прошедшего квалификационные экзамены и собеседование, был мотивирован, даже если это отказ со стороны высшего должностного лица государства. Этот отказ, согласно рекомендациям, безусловно, может быть предметом вторичного рассмотрения в органах, осуществляющих отбор кандидатов.
Такой институт повторного рассмотрения российская практика знает применительно к случаям, когда председатель суда не представляет рекомендованного органом судейского сообщества кандидата на должность. Тогда возможны повторное рассмотрение этого кандидата и преодоление негативного отношения к нему председателя суда путем голосования квалифицированным большинством в две трети голосов квалификационной коллегии судей. Но в рассматриваемом документе такая рекомендация содержится применительно к случаям отказа в назначении на должность судьи со стороны главы государства и других ветвей власти, которые, согласно национальным системам, осуществляют такое назначение.
Последний (но не по значимости) и очень важный раздел рекомендаций — это раздел, связанный со спорными в определенной степени для нашего восприятия подходами и терминологией, а именно с проблемами соотношения подотчетности судей и их независимости. Речь идет о соотношении понятия ответственности судьи перед обществом в целом и перед судейским сообществом с его независимостью при вынесении решений. Подотчетность судей в том значении, в котором этот термин используется в рекомендациях, понимается прежде всего как ответственное поведение судьи перед обществом и потом уже только дополняется аспектом, который связан с возможностью привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Представляется, что в этой части рекомендаций сформулированы очень важные требования. Прежде всего они касаются того, как могут быть сформулированы основания дисциплинарной ответственности.
Рекомендации исходят из того, что основанием дисциплинарной ответственности может являться грубое, непрофессиональное, непростительное поведение судьи, влекущее определенный ущерб для репутации всего судейского сообщества и для всей судебной системы. Но такая оценочная категория при формулировании оснований дисциплинарной ответственности многократно дополнена в рекомендациях требованиями, которые определяют пределы возможного привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, — формулируется целый ряд запретов, существенных для обеспечения независимого принятия судьей судебных решений. Первый среди них заключается в том, что привлечение к дисциплинарной ответственности не может иметь своим основанием содержание вынесенных судьей решений, независимо от того, идет ли речь о единичном выраженном судьей по конкретному по делу мнении или об отражающих позицию судьи по делам статистических показателях, — они тоже не могут являться основанием для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность не может распространяться на случаи судебных ошибок. Она не может распространяться и на случаи расхождений в толковании правовых норм при их применении судами. И наконец, последний запрет — она не может распространяться на критику судебной системы со стороны судьи. Этот набор запретов принципиально важен при формулировании оснований дисциплинарной ответственности.
В Государственной думе в настоящее время также рассматривается вопрос о том, как усовершенствовать основания дисциплинарной ответственности судей, и какие изменения можно внести в закон о статусе судей, который эти основания в очень общей форме предлагает правоприменительным инстанциям, осуществляющим дисциплинарное производство в отношении судей. Поэтому в этой части Киевские рекомендации также актуальны для России.
Уже упоминалось, что дисциплинарный орган должен быть отдельно существующим от органа отбора на судейские должности, что в него не должны входить руководители судебной системы, но, более того, предлагается, чтобы дисциплинарное производство (именно само возбуждение его) не могло инициироваться руководителем суда. В то же время за председателем суда должно сохраняться право обратиться в дисциплинарный орган с жалобой на судью, как ни странно, может быть, это звучит применительно к нашим обыкновениям, потому что трудно представимо, чтобы начальник жаловался на подчиненного. Но, однако, исходя из того, что судьи, включая и председателей судов, имеют равный судейский статус, такой подход представляется оправданным. При этом дисциплинарный орган уже сам будет решать, имеются ли у него основания по этой жалобе, в том числе руководителя суда, возбудить дисциплинарное производство.
Кроме того, обращается внимание на необходимость соблюдения процессуальных гарантий, обеспечивающих защиту прав судьи при привлечении к дисциплинарной ответственности, в том числе гарантий, обеспечивающих его право на обжалование таких решений в судебный орган. Причем характерным является общий принцип прозрачности деятельности органов судебного управления в его распространении и на процедуру привлечения к дисциплинарной ответственности.
Дисциплинарное производство предполагается производством, осуществляемым в открытом порядке. Закрытость рассмотрения дисциплинарных дел допускается только в том случае, когда судья возражает против открытого рассмотрения и когда орган, осуществляющий дисциплинарное производство, сочтет, что приводимые судьей основания должны быть учтены, то есть что они могут служить мотивом для проведения закрытого разбирательства.
Следующий аспект, связанный с оценкой деятельности судей, с их подотчетностью, ответственностью и независимостью, — это аспект оценки качества работы. Представляется принципиальным, что в рекомендациях, сформулировано следующее требование: оценка профессиональной деятельности судьи возможна только по качественным характеристикам его деятельности, а не по количественным. К качественным характеристикам деятельности судьи относятся его юридическая компетентность, личная компетентность, включая способность справляться с нагрузками, способность принятия самостоятельных волевых решений, использования новых технологий, и его общественная компетентность как человека, который должен способствовать утверждению в обществе правового мира.
Как оценивать эти качества? Ясно, что это очень трудная задача, и она требует разработки специальных программ, но привлекает совершенно доступный метод оценки, который предложен в рекомендациях. Помимо того что критерии оценки должны закрепляться на законодательном уровне и в подзаконных актах, принимаемых внутри судебной системы, помимо того что должно закрепляться регулярное проведение таких проверок и их методы, предложена также конкретная технология, безусловно, заслуживающая внимания.
Оценка должна производиться на местном уровне, там, где судья работает, и прежде всего главными ценителями его успехов должны быть такие же судьи. Оценка деятельности одного судьи может реально проводиться группой судей, специально получающих в отношении своего коллеги такую задачу. И конечно, они будут разбираться не со статистикой, а с конкретными решениями, с материалами рассмотренных дел. Эта деятельность должна быть поддержана тем, что в судебной системе должен внедряться такой метод контроля качества работы судьи, как наблюдение. Конечно, это все вызывает к жизни активное использование методов, которые используются в социологии. Это очень сложные методы, но, очевидно, такие подходы неизбежны.
Если обратить внимание на то, как обсуждались процессы возможной оценки деятельности полиции в соответствии с проектом закона о российской полиции, то и там можно увидеть обращение к такого рода методам, как наблюдение или оценка работы полиции населением, то есть фактически речь идет об оценке работы со стороны потребителей услуг. Это предлагается и по отношению к оценке работы судей, притом что одним из возможных методов считается и опрос других участников процесса, прежде всего адвокатов. Это могло бы обеспечивать достаточно объективный подход, в том числе не только с позиций других судей, но и с позиций разных участников судебных процедур. Это — компоненты определенного социального контроля за судебной деятельностью.
Большое внимание в процессе социального контроля за судом должно уделяться требованиям прозрачности по отношению к процедурам и результатам судейской деятельности. Здесь можно назвать такие важные моменты, как обязательность (с точки зрения Киевских рекомендаций) полной фиксации хода судебного заседания не путем стенограммы или протоколирования, а путем как минимум аудиозаписи, что предусмотрено в РФ еще с 2007 года Государственной программой развития судебной системы. Это находит поддержку теперь и на уровне международной научной экспертизы, на уровне международного экспертного сообщества, участвовавшего в разработке рассматриваемых рекомендаций, что подтверждает также важность данного стандарта организации судебной деятельности.
Естественно, большое внимание уделено вопросу о полной публикации судебных решений, полной публикации судебной статистики, об электронных базах данных, которые должны быть доступны бесплатно для пользователей. При этом в качестве обязательного условия признания такой базы достаточным средством для информирования общества о том, что происходит в судебной системе, провозглашается обязательная индексация вынесенных решений по предмету и персоналиям судьи, который это решение принимал. Это требует грандиозной организационной работы, но должно быть поставлено в план мероприятий, которые сейчас реализуются для обеспечения повсеместного применения электронных технологий в судебной деятельности.
Особый аспект независимости судебных органов при принятии решений связан с таким чисто специфическим, характерным только для уголовных дел моментом, как обвинительный уклон. Это тот недостаток деятельности судебных систем на постсоветском пространстве, который трудно преодолим. Киевские рекомендации связывают его преодоление с недопустимостью рассматривать оправдательный приговор по уголовным делам как неудачу органов уголовного преследования и суда. Это очень точный подход. Он предполагает изменение системы показателей оценки органов, действующих на досудебных стадиях процесса, чтобы любой отказ от преследования в случаях его необоснованности не расценивался как негативный показатель деятельности правоохранительной и судебной системы, чтобы у органов обвинения не возникало определенной заинтересованности «продавить» свою позицию в суде, несмотря на отсутствие доказательств.
Кроме того, особое внимание в рекомендациях уделяется необходимости повышения условий для свободы усмотрения при решении судьей вопроса об аресте. Это уже касается моментов, связанных с процессуальным законодательством. И наконец, тоже чисто процессуальная рекомендация, обращенная прежде всего к законодателю, заключается в том, чтобы оправдательные приговоры, оправдательные вердикты могли обжаловаться только в исключительных случаях. Это должно быть реализовано путем формулирования в законодательстве на национальном уровне специальных оснований, лишь при наличии которых было бы допустимо обжалование оправдательных приговоров судов.
Наконец, последний штрих. В рекомендациях обращено внимание на формы судебной деятельности, о которых принято говорить как об обеспечивающих руководство судебной практикой или поддержание единства судебной практики. Сформулирован отдельный тезис, согласно которому образцовые решения, то, что в каких-то правовых системах признается прецедентом, или руководящие общие разъяснения либо директивы высших судебных органов не должны носить обязательного характера. Над этим тоже предстоит думать российскому законодателю и российской правоприменительной практике.
<< | >>
Источник: Е.В. Новикова, А.Г. Федотов, А.В. Розенцвайг, М.А. Субботин. Верховенство права как фактор экономики / международная коллективная монография ; под редакцией Е.В. Новиковой, А.Г. Федотова, А.В. Розенцвайга, М.А. Субботина. — Москва : Мысль,2013. — 673 с.. 2013

Еще по теме Приложение F Стандарты судебной деятельности (в аспекте управления в судебной системе) (комментарий к рекомендациям Киевской конференции):

  1. Содержание
  2. Приложение F Стандарты судебной деятельности (в аспекте управления в судебной системе) (комментарий к рекомендациям Киевской конференции)
  3. Примечания
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -