Признание государств, членство в международных организациямх и мирное урегулирование споров
Несмотря на множество критических мнений о качестве и значимости международного права[429], одной из основных его функций является идентификация его первичных (основных) субъектов, то есть государств.
Практика признания государств помогает осознать, что международные организации играют в этом все более и более важную роль. Когда новые государства возникают или находятся в процессе своего формирования, международные организации способствуют их международному признанию, принимая решения, имплицитно нацеленные на этот эффект (признание), или допуская членство этих новых государств, тем самым молчаливо признавая их государственность, поскольку членство, как это имеет место во многих международных организациях, признается только за государствами[430].Хотя признание одних государств другими является подчас сугубо декларативным и может конституировать правовой статус правительства, только если оспариваются[431] фактические предпосылки этого (то есть наличие или отсутствие эффективного контроля), споры вокруг государств-преемников бывшей Югославии и их членства в ООН[432] привели к долгим годам неопределенности и немалому числу спорных решений, включая те, что были приняты Международным судом, при выборе его юрисдикции, приемлемости дела и доступа к Суду в делах с участием Сербии (или бывших республик ФРЮ — Сербии и Черногории)[433].
Более того, провозглашение независимости Косова в 2008 году лишь спровоцировало новые споры, поскольку основывалось на праве на самоопределение, в то время как Сербия полагала, что это было демонстративным нарушением ее территориальной целостности, охраняемой международным правом. Примечательно, что Косово было создано после нескольких лет международного присутствия и управления этой территорией многими международными организациями, а именно: ООН, НАТО, ЕС, ОБСЕ (которые действуют там и сегодня), и после гуманитарной интервенции государствами — членами НАТО в 1999 году, правомерность которой широко оспаривается в связи с отсутствием предварительного решения Совета Безопасности ООН.
Прямо противоположные взгляды Сербии и Косова на проблему заставили существовавшие ранее вместе территории искать поддержки у Генеральной ассамблеи ООН, а также привели к обращению в Международный суд для получения его консультативного заключения[434]. Ожидалось, что суд определенно выскажется по вопросу о праве наций на самоопределение и выделение в целях самосохранения, однако, к разочарованию многих, суд ответил на заданные вопросы в такой форме, что практически оставил их без ответа[435].Членство в международных организациях стало одной из самых важных целей вновь образованных государств. Условия достижения этой цели зависят от каждой конкретной организации и, как правило, предписаны ее уставом. Однако, как можно убедиться в случае с ООН и некоторыми региональными организациями, такими, например, как ЕС или НАТО, условия вступления могут меняться в зависимости от конкретных кандидатов и их союзников и, что еще важнее, от их оппонентов.
С одной стороны, политическая реальность, связанная с составом Совета Безопасности ООН, такова, что она подчас препятствует даже подаче заявления на вступление Косова в ООН; с другой стороны, Македония была вынуждена пойти на компромисс и в конце концов была признана под названием Бывшая югославская республика Македония[436].
Спор о наименовании между Македонией и Грецией остается нерешенным уже более двадцати лет. После того как в 2008 году НАТО отказало Македонии в присоединении к этой организации, Македония подала в Международный суд заявление против Греции, в котором говорилось о нарушениях Грецией своих обязательств по договору в соответствии с Временным Соглашением между этими странами от 13 сентября 1995 г. В 2011 году суд вынес решение в пользу Македонии[437].
Реакция ЕС на югославские кризисы и признание им новых государств, созданных после распада СФРЮ и Советского Союза, была весьма противоречивой и одной из наиболее спорных. Когда в декабре 1991 года, спустя шесть месяцев после начала боевых действий, Совет министров EC решил признать стремление бывших югославских (и бывших советских) республик к независимости, это признание было совершено под условием принятия на себя новыми государственными властями обязанности соблюдать различные «хельсинские нормы». EC оговорил, среди прочего, что новые государства должны конституировать себя на демократической основе; признать положения Устава ООН, Хельсинского Заключительного акта и Парижской Хартии ОБСЕ, особенно в отношении верховенства права, демократии и прав человека; а также продемонстрировать приверженность урегулированию посредством соглашений всех разногласий, возникающих в связи с государственным правопреемством.
Кроме того, для югославских республик требовалось предпринять широкий круг мер для защиты прав национальных меньшинств в новых государственных границах, а также подтвердить конституционные и политические гарантии отсутствия каких-либо территориальных претензий к «соседнему государству Сообщества»[438]. Такой образ действий заметно отличается от обычной практики, согласно которой международное признание государства осуществлялось на основе не-политических критериев[439].Поскольку международные организации не могут обеспечить решение всех проблем в мире, их решение, в особенности вопросов войны и мира, не может быть найдено без построения некоторого специального международного института[440]. Большинство международных организаций создано на неопределенный срок и для своего успешного функционирования нуждаются в поддержании мирного сосуществования всех своих участников, как, впрочем, насколько это возможно, и государств, не являющихся членами международных организаций. Для этого большинство международных организаций предусматривает различные механизмы по мирному урегулированию споров. В ряде случаев международными организациями принудительные меры использовались против недавно образованных государств на территории бывшей Югославии (резолюции Совета Безопасности ООН, интервенция НАТО).
Тем не менее примеры, когда международные организации обладают полномочиями для реализации своих решений в отношении своих членов, редки, и в большинстве случаев государства-члены свободны решать, какой именно механизм они хотят применить, чтобы достигнуть мирного разрешения их спора. Международные организации могут играть важную роль, поощряя конфликтующие стороны использовать имеющиеся средства для мирного урегулирования споров или содействуя такому процессу. При этом, поскольку обычно они не могут навязывать свой выбор государствам-членам, их способ действий, как правило, включает в себя упорные переговоры, сочетающие метод кнута и пряника. Примером успешного содействия процессу переговоров, позволивших прийти к заключению арбитражного соглашения, было участие ЕС в разрешении пограничного спора между Словенией и Хорватией[441].
Важность мирного урегулирования споров, осуществляемого при посредничестве региональных организаций, обусловливается главным образом способностью таких организаций оказывать поддержку государствам-членам или оказывать на них давление при урегулировании конфликтов с их участием. Легитимацию, предлагаемую крупной региональной структурой, ее политическое влияние на ход локального конфликта нельзя недооценивать. Региональные организации выполняют важную задачу, в том числе и в качестве форума, связывающего государства-члены, особенно когда их дипломатические отношения разорваны из-за споров и постоянный диалог между сторонами спора невозможен. Помимо возможности неофициальных встреч они предлагают государствам-сторонам спора еще и свои собственные механизмы для урегулирования локальных споров[442].
Серьезным достижением в развитии международных организаций, которое возникло в ходе разрешения острых конфликтов на территории бывшей Югославии, было учреждение Советом Безопасности ООН Международного уголовного трибунала по вопросам индивидуальной уголовной ответственности для бывшей Югос- лавии[443]. Хотя решения этого суда не наделены прецедентной силой, они, несомненно, способствовали кристаллизации международного гуманитарного права и развитию международного уголовного права.