<<
>>

Глава 4 Кризис земства и либеральная мысль: теория В.П. Безобразова и А.Д. Градовского



I

1870-1880-е годы — время, когда деятельность земства регулировалась Положением от 1 января 1864 г., и эти два десятилетия можно считать особым периодом в его истории. К 1871 году земские учреждения были введены уже в 32 губерниях Европейской России, и русская общественность могла оценить то новое, что они внесли в ее жизнь.
Какой же была эта оценка?
Мы видели, как уже князь Васильчиков, завершая свое обстоятельное исследование «О самоуправлении», не скрывал разочарования в земстве. Постепенно это настроение разлилось в широких общественных слоях и стало господствующим. Главной причиной послужили всевозможные стеснения земской деятельности, которые были частью общего реакционного курса внутренней политики. В вышедшей в 1871 году книге А. А. Головачева «Десять лет реформ» скептическое отношение либеральных кругов к земству проявилось самым отчетливым образом.
Первоначально книга Головачева была опубликована в «Вестнике Европы» в виде серии очерков. Ее автор приходился двоюродным братом А.М. Унковскому, лидеру тверских дворян-либералов, и сам был заметной фигурой в этой среде. В своих письмах к редактору «Вестника Европы» М.М. Стасюлевичу Головачев утверждал, что в основании всех реформ можно обнаружить «заднюю мысль», которая «парализует в самом корне все хорошее», что они дали1.
Мысль эта состоит в стремлении «всегда оставить неприкосновенной прежнюю суть дела, прикрывая это либеральными формами»2. Выражая желание поскорее приступить к рассмотрению земской реформы как главного предмета своих статей, Головачев заявлял, что именно «в земском деле всего более поражает задняя мысль дать только форму самоуправления, а не сущность»3.
Как видим, мысли Головачева явно перекликались с тем, что писал Васильчиков, но Головачев выражал это настроение, пожалуй, еще решительнее князя. В одном из писем Стасюлевичу он раскритиковал статью Васильчикова о земской повинности в России, заявив, что она «клонится к возвеличению действий земских учреждений» и местами «доходит до совершенной наивности». Сам же Головачев полагал, что «очень за немногими исключениями в деятельности земства похвалить нечего», хотя и соглашался с князем, что оно «и не могло ничего сделать» при существующих условиях4. Особенно раздражала Головачева земская избирательная система, в которой он находил «много уродливого, начиная с сословности выборов и кончая цензом гласных»5.
У Головачева была, впрочем, и своя задняя мысль: он обещал Стасюлевичу показать при рассмотрении финансовых реформ «невозможность ввести действительный контроль (за исполнением государственной росписи. — А.В.) при отсутствии политического контроля», опирающегося «на представительные учреждения». Попутно он собирался обличить несостоятельность земства как избирательного собрания для будущего центрального представительства6.
Но в самих статьях Головачев не высказался столь откровенным образом. Так, он лишь мимоходом посетовал на ограниченность политического значения земства «в общей системе государственного управления»7. Однако само изложение подводило читателя к выводам, которые Головачев сформулировал в письмах к Стасюлевичу.
Отмечая апатию общества, утрату им интереса к реформам и новым учреждениям, Головачев объяснял это характером самих реформ, их бесплановостью и отрывочностью, попытками «частных улучшений без изменения основных начал»8.
А начала, на которых покоился прежний строй, Головачев именовал не иначе как «крепостническими».
Соглашаясь с требованием «постепенности» реформ, он писал, однако, что сам понимает постепенность совершенно иначе: «Постепенность должна идти не от частностей к общему, а наоборот»9.
С этой точки зрения Головачев и рассматривает земскую реформу. Прежде всего он замечает, что новые учреждения, земские и судебные, превратились как бы в придаток старых, не заменив их собой. Причина этого — недоверие правительства к обществу и его самоуправлению — земству. Этим же он объясняет и усиление централизации, наблюдавшееся в то время: правительство стало искать опору в собственных местных учреждениях. Несмотря на возникновение земства, губернатор по-прежнему именуется «хозяином губернии», а само земство на каждом шагу подвергается контролю и опеке10. На этом основании Головачев отказывается признать за земством «то значение, которое образованный мир придает понятию самоуправления»11.
В его понимании признаки подлинного самоуправления диаметрально противоположны тем, которыми отличается земство. В основном самоуправление заключается «в праве местных обществ заведывать местной администрацией посредством избранных ими лиц, стоящих под контролем тех же обществ»12. Даже прежние дворянские собрания, имевшие право контроля за налоговыми сметами местного управления, могли, по мнению Головачева, с большим основанием называться органами самоуправления, чем земство, которое таким правом не обладает13. Мало того, при распределении «предметов ведомства» (т.е. компетенции) между администрацией и земством следовало бы сначала выделить те задачи, которые могут быть выполнены центральным правительством, а все остальные передать в ведение местного самоуправления. Но в действительности была тщательно очерчена именно компетенция земства, администрация же получила полный простор14. Ответственность органы самоуправления должны нести только перед своими избирателями и независимым судом, а не перед администрацией, подобно земству. Отсутствие исполнительной власти, необходимость просить помощи у губернатора для исполнения своих решений — другой важнейший недостаток земства15. Отмечал Головачев и скудость земских средств, вызванную ограничением в обложении торговых и промышленных заведений, после чего основная тяжесть земских сборов пала на земли, крестьянские и помещичьи16.
По Головачеву, перечисленные недостатки земства и привели к столь раннему упадку его деятельности, когда земство, так сказать, завяло, не успев расцвести. Соответственно, Головачев призывал дать земству подлинную самостоятельность и независимость от администрации. Он настаивал на территориальной системе выборов в сочетании с имущественным и образовательным цензами, полагая, что собрания должны представлять интересы местности в целом. Хорошо, если в земстве будет больше крестьян, ибо крестьянство сильнее всех заинтересовано в земских делах, но Головачев все же надеялся, что и дворянство свое влияние сохранит, благодаря превосходству в образовании17.
Умный и критичный наблюдатель, Головачев сумел сжато, но не в ущерб полноте обрисовать слабые стороны в организации и положении земства. Однако в объяснении их причин он поостерегся заходить слишком далеко, отнеся их лишь на счет инерции старых порядков, к которым люди привыкли18. Как бы то ни было, многие замечания Головачева по поводу изъянов земской реформы были впоследствии подхвачены либеральной мыслью. Поскольку в 1870-1880 годы юридическое положение земств не претерпело существенных изменений, то и недостатки эти были постоянной мишенью для критики со стороны либералов. Публицистика тех лет единодушно отмечала вялость и рутинность земской деятельности на протяжении 1870-х годов, неуклонное разочарование общества и прессы в земстве19. Как правило, коренную причину этого видели в несоответствии земства эталону подлинного самоуправления. А.Д. Градовский писал в 1878 году, что за земством можно признать лишь «значение первого шага к новому порядку вещей», и выражал надежду, что «порядок этот в результате будет самоуправлением»20. На разрыв между законодательной теорией и практикой земского дела также указывали очень часто: всеобщим пожеланием было, чтобы земство получило хотя бы те права, которые ему следуют по букве закона21.
В сочинениях либеральных исследователей земства конца 1870 — начала 1880-х годов нетрудно выделить устойчивый комплекс причин, которые, по их мнению, мешали земству стать органом настоящего самоуправления.
1. Его административная беспомощность, отсутствие исполнительной власти, несоответствие между его обязанностями и правами. Считалось, что отсутствие у земства «принудительной» власти связывает его по рукам и ногам и ставит в зависимость от местной полиции, земству не подчиненной. «Управлять без власти нельзя, а власти у наших земств нет», — писал О.К. Нотович22.
2. Стеснения деятельности земства со стороны правительства, изъятие из его ведения целого ряда дел.
3. Назойливая административная опека, чересчур широкие права губернаторов относительно постановлений земских собраний, а также отсутствие мелкой земской единицы. А.Д. Градовский объяснял стремление правительства усилить полномочия губернаторов тем, что после 1861 года оно лишилось в лице дворянства опоры в местности и стало искать ее в усилении своих органов на местах; земство же дать ему опоры не могло, поскольку «слияние сословий» еще «не выразилось во всесословной организации мелких... единиц управления»23.
4. Преобладание во многих земствах личных, групповых или узкосословных интересов (об этом писали В.Ю. Скалой, профессор В.В. Ивановский, еще ранее Головачев)24. Близкий к сословному характер выборов.
5. Узость финансовой базы земства, вызванная неравномерным обложением торговли и промышленности, с одной стороны, и земледелия — с другой; возложение на земство обязательных расходов на государственные нужды25.
II

Итак, А.А. Головачев, а еще ранее князь Васильчиков поставили диагноз неблагополучного состояния земства, ставший общепризнанным в либеральной мысли последующих лет. Следовательно, перед либеральными теоретиками должен был встать вопрос: что нужно сделать, чтобы земство стало органом подлинного самоуправления?
Поиск ответа во многом зависел от тех интеллектуальных веяний, которыми была насыщена европейская политико-правовая мысль 1860-1870-х годов. В самых общих чертах направление ее развития в те годы можно обозначить как переход от метафизических и спекулятивно-идеалистических концепций естественного права, ярчайшим образчиком которых была философия Гегеля, к позитивистскому истолкованию правовых явлений. Методологической его основой стали в первую очередь сочинения О. Конта и Д.С. Милля.
Обычно позитивистскую юриспруденцию делят на две разновидности, два основных течения: 1) юридический позитивизм (легизм), нередко еще именуемый догматической юриспруденцией, поскольку это направление ограничивает свою задачу описанием, обобщением и систематизацией исходящих от государственной власти норм, отвлекаясь от их социального содержания, и фактически отождествляет право с законом, и 2) социологический позитивизм, изучающий право как социальный феномен, произведение конкретной исторической эпохи и общественной среды26. Общим для обоих направлений является отрицание каких бы то ни было абсолютных или «естественных» прав и, как следствие этого, признание возможности только относительных, приобретаемых прав, которые нуждаются в санкции государственной власти, даже если не исходят прямо от нее. Всякие надысторические, умозрительные принципы, с точки зрения которых можно оценивать существующее право, ими отвергаются и признаются бесполезными фикциями.
Все это, впрочем, есть только идеальная модель позитивистского подхода к праву, редко воплощавшаяся в творчестве тех или иных ученых во всей полноте. В действительности имел место не полный и окончательный переход к позитивистскому истолкованию права, а сильнейший крен в эту сторону при сохранении многих пережитков метафизики. Один из видных представителей позитивизма — Н.М. Коркунов однажды посетовал в своей лекции (1878 г.), что, отойдя от старых идей естественного права, наука «не решается еще прямо перейти на другую, новую почву», отчего многие «не признают абсолютного характера права», но по-старому «противополагают право и целесообразность, как взаимно исключающие понятия»27.
Другим рудиментом идеалистической школы было понятие сущности. Оно нередко встречалось в трудах правоведов-позитивистов, хотя, как принято считать, последовательный позитивизм отказывается от поиска сущности явлений, в том числе и правовых. Это особенно заметно в трудах немецких исследователей самоуправления, хотя большинство их определенно принадлежало к лагерю позитивистов. По авторитетному свидетельству профессора В.В. Ивановского, отличительной чертой германской науки о самоуправлении было то, что она не ограничивалась изучением догмы права, положительного законодательства, как английская и французская, но и уделяла большое внимание вопросу о сущности, «природе» самоуправления, о соотношении в его деятельности общественного и государственного элементов28. А поскольку Германия традиционно рассматривалась русскими либеральными правоведами как «житница научных идей» 29, то и они, как увидим, вскоре переняли этот подход.
В чем же причина этой особенности науки о самоуправлении на востоке Европы? Во-первых, нельзя сбрасывать со счетов могучую традицию немецкого философского идеализма — его влияние сильно сказывалось даже вопреки очевидному преобладанию позитивистских идей. Во-вторых, либеральные правоведы в Германии и России находились в совсем ином (и, надо сказать, более трудном) положении, нежели их западные коллеги: имея целью обосновать должный порядок (в частности, в области самоуправления), они не могли ограничиться изучением существующих норм, а вынуждены были апеллировать к отвлеченному понятию «сущности самоуправления». Что касается англо-французской правовой мысли, то ее положение было гораздо более выгодным: в этих странах либерализм уже был господствующей политической доктриной, а наличный правовой порядок в целом отвечал либеральным требованиям. Этого никак нельзя было сказать о Германии, лишь недавно начавшей освобождаться от пут абсолютизма, а тем более о самодержавной России.
Возможно, это обстоятельство объясняет и особенное распространение в Германии и России именно социологической разновидности позитивизма: ведь в отличие от догматической юриспруденции она не сводит существующий правопорядок к произвольным предписаниям законодателя (а в России таковым был абсолютный монарх), но раскрывает его исторически обусловленный и потому преходящий характер. В той же лекции Н.М. Коркунов хорошо показал ее привлекательность для либералов, сказав: «Психология и история одинаково указывают нам на изменяемость права, на отсутствие в нем абсолютного, вечного. Все право есть исторически сложившееся и исторически слагающееся. Каждый данный юридический порядок есть порождение своего времени и должен исчезнуть вместе с ним. Все юридические институты не только многократно изменялись, прежде чем достигли современной своей структуры, но и в будущем также должны изменяться, и притом не только изменяться, но и заменяться одни другими». А закончил он призывом: «Так пусть же и в нашей общественной жизни не будет окаменелых форм, заслоняющих нам свет будущего!»30.
Неудивительно, что русские юристы не могли не увлечься столь манящими перспективами, к тому же подкрепленными авторитетом германской науки. Под огнем тотальной критики естественно-правовых концепций сдавались даже очень стойкие гегельянцы, такие как К.Д. Кавелин. А приверженность Б.Н. Чичерина естественному праву в его неогегельянской интерпретации воспринималась не иначе как анахронизм. Даже сам П.Г. Редкий, учитель Чичерина и один из столпов гегельянства в России, в 1860-х годах сделался последователем Конта и на лекциях своих развенчивал прежнего кумира, Гегеля!31. Новое поколение ученых историко-юридической школы (В.И. Сергеевич, А.Д. Градовский и др.) являются уже приверженцами позитивизма. Одному из них, Александру Дмитриевичу Градовскому (1841-1889 гг.), в истории мысли о самоуправлении принадлежит особенное место.
Градовский происходил из мелкопоместных дворян Воронежской губернии. Он закончил (в 1862 г.) юридический факультет Харьковского университета, где учителями его были Д.И. Каченовский и С.В. Пахман (оба — последователи позитивизма)32, а в 1866 году защитил в Петербургском университете магистерскую диссертацию, после чего получил там кафедру государственного права. Всего два года спустя он защищает докторскую диссертацию под заглавием «История местного управления в России» (т. 1, СПб., 1868 г.)33. Создавая с необыкновенной скоростью свои ученые труды («Я по природе своей писака», — шутливо заметил он одному из друзей)34, Градовский находил время и для того, чтобы знакомиться с новейшей европейской литературой по своему предмету. Поначалу он испытывает сильное влияние идей Лоренца Штейна и через него — гегельянства, но вместе с тем овладевает позитивным учением Опоста Конта35. Оно производит на него столь сильное впечатление, что к началу 1870-х годов Градовский окончательно становится его последователем.
Впрочем, уже пространная рецензия Градовского на книгу Чичерина «О народном представительстве», напечатанная в «Русском вестнике» в 1867 году, свидетельствует о глубоком воздействии на ее автора позитивистских идей36. Градовский критикует Чичерина за то, что тот видит в представительстве некое
право граждан, отличное от прав государства, и тем самым «не идет дальше Гегеля». По мнению Градовского, вопрос об исконных правах граждан «есть печальный продукт революционно-метафизической школы» и со времен французской революции использовался для разрушения существующего порядка. На самом же деле право представительства «принадлежит не к числу прирожденных прав гражданских, а к числу прав приобретаемых или даруемых верховною властию ввиду чисто государственных потребностей»37. Итак, Градовский разделяет важнейший позитивистский постулат: права исходят от государственной власти и даются ею ради достижения определенных целей.
Другой упрек Градовского Чичерину состоит в том, что для него народное представительство является единственно возможной формой участия в политической жизни страны. При такой постановке вопроса «форма является чем-то главным, высоким, единственным, к чему народ должен готовиться целые века»38. Сам же Градовский считает, что не в форме дело. Представительное правление есть участие общества в правительственной деятельности, а те или иные классы общества получают это право тогда, когда они становятся «действительными по отношению к правительству силами». Чтобы они не превратились «во вредную и оппозиционную силу», вызывающую общественные потрясения, нужно «ввести их в правительственные сферы, где они сделаются живою связью между верховной властью и народом, обильным источником правительственных сил»39. Слово «сила» отнюдь не случайно так часто встречается у Градовского: очевидно, что для него, как вообще для позитивистов, в особенности немецких (Р. Иеринг и др.), сила рождает право, а право без силы — ничто.
Поэтому, согласно Градовскому, корень вопроса лежит именно в том, чтобы «ни один элемент общества... не оставался вне правительственной организации и участия в политической жизни страны»40. «С точки зрения истинной социологии» форма этого участия может быть самая разная: политически зрелое общество «сумеет само выработать пригодную для себя форму»41. Но в любом случае в вопросе о представительстве речь идет «не о сокращении сферы правительственной и расширении области частной деятельности, а о новой организации правительственной сферы, чрез введение в нее общественных элементов, которым через это придается правительственный характер»42.
К этой аргументации стоит присмотреться внимательнее. Социологический подход к правовым институтам, дающий их содержанию первенство перед формой, позволял Градовскому настаивать на допущении общества к некоторому участию в государственной жизни, прежде чем станет возможным введение полноценного народного представительства43. Рассматривая государство как разумную силу, примиряющую «разнообразие общественных стремлений», говоря о единстве интересов государства и общества, Градовский расчищал путь для идеи о совместимости самодержавия с либеральными принципами (свободой печати, местным самоуправлением и т.д.), доказательством которой он впоследствии прославился44. Вместе с тем в его статье угадывается желание дать понять власти, что введение народного представительства в будущем неизбежно и стремлением к нему общества опасно пренебрегать.
Взгляды, высказанные Градовским в статье о теории представительства, были вскоре перенесены им и на местное самоуправление. В начале 1868 года в «Русском вестнике» было напечатано обширное теоретическое введение к его «Истории местного управления в России», озаглавленное «Государство и провинция». Оно было написано под сильным воздействием Л. Штейна и его учения об управлении. Впервые в русской политико-правовой литературе в нем обосновывалось государственное значение деятельности местного самоуправления.
Государство Градовский рассматривал как верховный союз, призванный удовлетворять интересы общества как целого и возвысившийся до личного сознания45. Но помимо интересов целого общества существует еще и многообразие частных, местных интересов, которым лучше всего отвечает местное самоуправление46. Это, однако, не означает, что его деятельность не носит государственного характера.
Подобно Л. Штейну, Градовский разделял компетенцию органов самоуправления на две сферы: «естественную» (собственную) и «правительственную» (делегированную). Однако неуклонную историческую тенденцию он видел в том, что эта «естественная сфера нисходит на второй план, а в некоторых государствах вовсе утрачивается... Все это, при исследовании вопроса о самоуправлении, выдвигает на первый план чисто правительственные задачи»47. В конечном счете, утверждал Градовский, «вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти»48, то есть самоуправление — часть общей государственной системы, но построенная на привлечении общественных элементов, участвующих через это в политической жизни страны49.
Опираясь на эту концепцию, Градовский выступил против чичеринского оправдания централизации. Как известно, Чичерин утверждал, что правительство бессильно, если имеет в местности лишь некоторые органы, заведующие к тому же «ничтожным количеством дел»50. Не есть ли прямой вывод отсюда, спрашивал Градовский, что правительство должно иметь там много органов, заведующих большим количеством дел? Мнению Чичерина он противопоставил историческую тенденцию русского законодательства, которую видел в неуклонном ограничении функций местных правительственных органов, прежде всего должности губернатора, обязанностями надзора, а не прямого управления, которое законодатель стремился передать в руки местных обществ, исторически сословных. Это сочетание — деятельность общественных органов под надзором правительственных —лучше обеспечит взаимодействие между обществом и государством, нежели централизация по-чичерински, полагал Градовский51. Поэтому на рубеже 1860-1870-х годов он защищал принципы земской реформы и возражал против планируемого усиления губернаторской власти, доказывая, что изначальная обязанность губернатора — это контроль, а не действительное управление52.
III

Толчок дальнейшему развитию идеи государственного значения земского самоуправления дали реформы окружного и провинциального устройства в Пруссии в 1872 и 1875 годах. Они были проведены правительством Бисмарка по настоянию партии национал-либералов, в те годы составлявшей его главную опору в рейхстаге. Ведущую роль в их обосновании сыграл Р. Гнейст, сам принадлежавший к этой партии. Результатом реформ явилось создание единой системы местного управления, сочетавшей в себе принципы выборности и назначения от монарха. Правомерность отношений внутри нее должны были обеспечить так называемые административные суды, устроенные по рецепту Гнейста: состав их был смешанным, то есть наполовину выборным, а наполовину назначаемым53. Главное должностное лицо окружного управления — ландрат — рассматривался как правительственный чиновник, «охранитель государственного интереса в земстве». Он назначался королем из числа лиц, удовлетворявших формальным цензовым требованиям. В этом нельзя не видеть следования указаниям Р. Гнейста, как и в том, что участие в представительных и исполнительных органах самоуправления было не добровольным, а обязательным54.
Местные реформы в Пруссии были с большим вниманием встречены русскими либералами, и недаром. Ведь притеснения земства со стороны правительства они рассматривали как знак «недоверия к обществу», свидетельство раскола между обществом и государством; надлежало показать, что для недоверия и отчуждения нет оснований. Относительное сходство социально-политических условий Пруссии и России побуждало русских либералов к заимствованию из Германии методов решения насущных проблем земского самоуправления. Кроме того, влиянию именно немецкого опыта способствовали распространенная неприязнь к французской централизации и здравое мнение о самобытности английских местных учреждений и трудности подражания им. А теперь рассмотрим конкретные формы, в которые вылился процесс заимствования и переработки иностранных образцов для целей и нужд российских либералов.
В 1874 году в «Русском вестнике» появилась работа академика В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление». Как уже говорилось, он давно сотрудничал в изданиях Каткова и разделял его увлечение английскими порядками. Но под влиянием прусских реформ он внес в свою позицию поправки: английское управление все еще было его идеалом, там он находил тождество, нерасторжимое единство правительственного и общественного элементов; в Пруссии же эти элементы хотя и были слиты воедино, но все же оставались различимы. «Поэтому местный административный строй Пруссии к нам ближе и пример ее реформы для нас назидательнее, чем могут быть... английские порядки», — писал Безобразов55.
Чего же именно, по его мнению, недоставало самоуправлению в России в сравнении с прусским? В первую очередь государственного характера, когда органы самоуправления по отношению к населению являются настоящей государственной властью со всеми ее правами и обязанностями. Земским же учреждениям «никто и ничто не подчинен в уездном или губернском управлении», они лишены исполнительной власти, и отсюда проистекает их бессилие. «Им дано много воли (по обложению налогом) и никакой власти (по взысканию налогов)»56. «Все отношения наших земских органов к действующим подле них правительственным властям и к частным лицам носят на себе исключительно общественный (частный) характер, — сетовал Безобразов, — и когда эти отношения юридические, то они существуют только в силу частного гражданского, или договорного, права (в силу найма, контракта и пр.)»57. Ведая государственными по существу своему делами, земства не имеют прав государственных органов, а только их обязанности, полагал Безобразов. Отсюда он делал вывод, что «эти земские учреждения еще не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы»58.
Общий смысл его рассуждений клонился отнюдь не к подчинению земства бюрократии (как ошибочно заключил В.В. Гармиза)59, а к тому, чтобы, во-первых, усилить земство наделением его государственными полномочиями и, во-вторых, привести его права в соответствие с обязанностями. Достичь этого Безобразов хотел, связав земство с государственной системой. Постановка земских учреждений в уровень с государственными позволит, как думал Безобразов, соединить «жизнь общества и жизнь государства в одно живое целое». «Этот процесс, — писал он, — немыслим при бюрократических формах управления, разлучающих общество с государством и даже ставящих их в два враждебные лагеря»60. Допустимо сомневаться в целебности предложенного им лекарства, но очевидно, что ничего похожего на стремление подчинить земство бюрократии тут нет.
Практические предложения Безобразова (разработанные в самой общей форме) имели целью «создать административные органы государственной власти на почве земской»61. Так, он предлагал слить губернские правления и ряд иных бюрократических институтов с губернскими земскими управами, которые, однако, должны были сохранить свою самостоятельность и подлежать только судебно-административному контролю62. Поскольку административные суды, в отличие от общих, действовали в сфере публичного, а не частного права, то ответственность перед ними символизировала государственное значение земства63.
Пример прусских реформ и книга Безобразова повлияли и на позицию Градовского, склонив его к решительному признанию государственного характера любой деятельности самоуправления64. В своем главном сочинении «Начала русского государственного права» он объявил бесплодными все попытки «искать для самоуправления какую-либо особую почву» и разграничить интересы местные и государственные, политические, как это делал, к примеру, А.И. Василь-чиков. «Политика, — писал Градовский, — неизбежно примешивается к очень многим "пользам и нуждам", несмотря на кажущуюся их "скромность"»65. Следовательно, рассуждал Градовский, если дела разделить нельзя, то не нужно и создание двойной иерархии властей, что может повести только к соперничеству между ними. Система самоуправления предполагает «тождество органов общественного и государственного управления на местах»66.
В статьях «Переустройство нашего местного управления», напечатанных в «Голосе» в январе 1881 года, Градовский утверждал, что наблюдается «странный» процесс «разделения власти от предметов ведомства»: «В руках правительственных мест и лиц... осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти»67. Необходимо, полагал он, соединить власть с компетенцией, придумав такие формы, в которых «все элементы местного управления могли бы действовать вместе» (выделено автором. — А.В.)68. Разумное решение он видел в создании «учреждений одного порядка, имеющих земское основание и правительственную санкцию»69. Однако проект слияния властей был начертан им очень бегло: суть его состояла в назначении губернатором из числа выбранных земством кандидатов так называемого «уездного начальника», наделенного властью приводить в исполнение постановления земского собрания; губернатор (как и исправник в уезде) сохранял за собой лишь обязанность наблюдения и контроля. Помимо этого, предусматривалось упрощение уездного управления в целом, многочисленные присутствия и управы заменялись подотчетным земству «уездным присутствием», сходным по своей идее с земским судом Екатерины II, но уже на всесословной почве70.
Градовский доказывал необходимость образования мелкой земской единицы, что, по его мнению, привело бы к «слиянию сословий», уравнению их в правах и повинностях и дало бы опору как земству, так и правительству. В самом земстве должны быть представлены «не отвлеченные категории лиц, а общественные единицы», члены которых связаны общими местными интересами71.
В целом именно в трудах Градовского концепция государственного местного самоуправления была развита наиболее полно. В теоретико-правовом смысле она имела явную позитивистскую основу и была выводом из ключевых посылок позитивизма. Ведь позитивизм не знает иных прав и полномочий, кроме исходящих от государственной власти, а характер их и объем ставит в зависимость от соображений целесообразности, то есть, в конечном счете, от усмотрения той же власти. Отсюда и определение, данное Градовским местному самоуправлению: он видел в нем передачу государством «некоторых своих задач в руки местного населения», представители которого «должны действовать на правах государственных властей»72. Склонность Градовского к социологическому истолкованию выразилась в его тезисе, что местное самоуправление, вопреки распространенному мнению, служит не для удобства отправления местных дел, которые более близки и доступны местным жителям, а для поддержания известной формы правления, в которой заинтересованы «высшие и зажиточные классы», вследствие чего административная система каждого государства тесно связана с началами его политического устройства. Однако Градовский не дал должного развития этой интересной мысли применительно к России, а неожиданно извлек из нее следующий силлогизм: если самоуправление есть «понятие политическое», то оно должно стать частью государственной системы73.
IV

Здесь неизбежно возникают вопросы: насколько реалистичны были планы «слияния» земских и бюрократических институтов? В самом ли деле опыт местных реформ в Пруссии мог быть полезен русскому земству?
Еще В.П. Безобразов писал, что «учреждений, тождественных с нашими земскими, и вопросов, ими возбуждаемых, нет нигде в свете»74. Следовало бы сказать, что нигде в политически цивилизованном мире не было и подобной государственной системы. Ведь все работы Штейна и Гнейста, являвшихся крупными авторитетами в глазах русских либералов, пронизаны одной идеей, одной мыслью — требованием конституционного государства, управления по законам и через законы. В Пруссии (не говоря уж об Англии) были конституция и парламент, которых не было в России; немецкое чиновничество считалось образцовым в Европе. Между тем едва ли нужно на бесчисленных примерах доказывать, что отсутствие уважения к закону (а зачастую и самого закона) было древнейшей язвой русской жизни, излечить которую не могли ни реформы Александра II, ни любые другие реформы; что самодержавие, не знающее закона над собою, не способно создать правовое государство; что русская бюрократия, своими привычками и взглядами вполне отвечавшая духу абсолютизма, ее породившего, вряд ли могла мирно «слиться» с земскими деятелями в единых «государственно-общественных учреждениях», и т.д.
Все эти простые соображения были либо известны, либо, в принципе, доступны для понимания и тогда, а не только сейчас. Тем не менее Кавелин, Безобразов, Градовский, Чичерин и другие менее крупные ученые, люди широкого кругозора и европейской образованности, надеялись на самодержавие и его прогрессивную роль, считали его совместимым с правовыми нормами и развитым самоуправлением, тем самым весьма рискуя навлечь на себя обвинение в том, что срывают плоды иноземных теорий, не желая знать почвы, на которой те выросли. Однако нет причин усомниться в искренности их убеждений. Здесь нужно коснуться более общих вопросов, иначе самое, быть может, существенное в либеральной мысли пореформенных десятилетий останется непонятным.
Типичное объяснение, даваемое в историографии феномену поддержки многими либералами самодержавия, умещается в несколько тезисов: либерализм — идеология буржуазная; в России буржуазия была слаба; не имея возможности рассчитывать на самостоятельные «средние классы» как орудие либеральных реформ, русские либералы вынуждены были уповать на инициативу «сверху», на самодержавие.
В этом рассуждении много истинного. Это, что называется, верное историко-социологическое объяснение. Однако чего-то в нем не хватает, точнее, оно само не дает ощущения полной ясности. Ведь из факта слабости русской буржуазии, незрелости русского общества логически не следует, что для либеральных целей пригодно самодержавие. Видно, было что-то такое в этом самодержавии, что прельщало либеральных мыслителей, располагало к надеждам на него. Тут уместно вспомнить слова Пушкина: «...Правительство все еще единственный европеец в России. И сколь бы грубо и цинично оно ни было, от него зависело бы стать сто крат хуже. Никто не обратил бы на это ни малейшего внимания»73. Ощущение того, что самодержавие, как бы невыносимо оно подчас ни было, все-таки не в полную меру пользуется своей деспотической властью, стоит выше общества, его окружающего, было присуще не одному лишь Пушкину, а только выражено им лучше других. У Пушкина это признание вырвалось в эпоху Николая, а как должно было окрепнуть доверие либералов к самодержавной власти при Александре II, когда эта власть пошла навстречу пожеланиям «образованного общества» — пусть осторожными, неверными шагами, но все-таки пошла! Заметим, что Кавелина, Градовского или Чичерина труднее всего упрекнуть в незнании русской истории: они знали ее превосходно. И в истории этой они находили, что самодержавная власть дала России, в смысле просвещения и прогресса на европейский лад, гораздо больше, чем любые народные бунты или общественные движения. А уже на их веку правительство царя-реформатора, казалось, оправдывало свою репутацию «европейца». Отсюда надежды на самодержавие и целый ряд иллюзий на этой почве.
И все же либералу, уповающему на самодержавие, не позавидуешь: когда эти надежды рушились (а рушились они неизбежно), образовывалась трагическая пустота. Впечатляющее тому свидетельство — бесцензурная книга Чичерина «Россия накануне XX столетия», вышедшая в Берлине под псевдонимом «Русский патриот», в которой былой сторонник «честного самодержавия» изложил свои заветные мысли. Эпоха реакции ни капли не оставила от его прежних надежд. Чичерин сознавал, что «неограниченная монархия есть образ правления, пригодный для младенческих народов, а отнюдь не для зрелых... Она может довести народ до известной, довольно низкой ступени, но никак не далее», а потребность в законном порядке «может быть удовлетворена только переходом от неограниченной монархии к ограниченной»76. Однако, утратив прежнюю точку опоры, Чичерин не мог обрести новой. Как совершится эта перемена образа правления? Рассчитывать на добровольную уступку самодержцем власти — значит не знать человеческой природы. Революция? В нее Чичерин не верил, точнее, не хотел верить. Общество? Но «апатичное и покорное русское общество... не способно ни к какому энергическому действию, ни к какой инициативе». Оставалось последнее, худшее из средств — внешняя катастрофа, проигранная война: быть может, она ускорит созревание общественного сознания... Не без тайной надежды ускорить его и писал Чичерин свою книгу77.
Не будем решать, насколько взгляды либеральных идеологов на роль государства, народа, общества в русской истории были правильны или, напротив, неверны. Дело в другом. Недостаточно просто констатировать, что вера либералов в возможность самодержавной инициативы была неизбежна, ибо вытекала из раскладки абстрактных социальных сил. Нужно еще и объяснить историко-психологически, почему она была усвоена сравнительно легко.
Вместе с тем не следует переоценивать приверженность либеральных теоретиков абсолютизму — они хорошо знали цену этому образу правления. В этом смысле очень любопытно отношение к самодержавию Градовского, и любопытно именно своей двойственностью. С одной стороны, Градовский составил себе репутацию идеолога просвещенного самодержавия, не раз заявляя в печати, что любая реформа в России может совершиться «лишь по почину и с освящения верховной власти, которой одной верит народ, и справедливо верит, потому что он, в течение четырехсот лет, не имел основания верить чему-либо иному»78. Подобная привязанность к существующей власти имела свои корни, помимо прочего, и в том непростом положении, в котором тогда находилась либеральная профессура. Она испытывала сильнейшее давление со стороны радикально настроенного студенчества, частые волнения которого усиливали в ней потребность в прочном порядке и тягу к твердой, но разумной власти. Многим русским юристам — в том числе Кавелину, Лохвицкому, Чичерину — пришлось пережить немало трудных минут во время студенческих возмущений79. О том, какие сцены подчас разыгрывались в университетских аудиториях, дает представление следующий эпизод, случившийся в 1869 году в Петербургском университете и описанный Р.И. Сементковским:
«Произошли студенческие беспорядки, назначен был университетский суд, и на суде Градовский решительно высказался за наложение на некоторых студентов-радикалов строгого дисциплинарного взыскания. Нет ничего тайного, что не обнаружилось бы рано или поздно. [...] Когда Градовский явился на лекцию, студенты загнали его в коридоре в угол и начали поносить бранными словами — такими словами, какими перебраниваются только ломовые извозчики. Сцена эта продолжалась долго. Градовский был бледен, как полотно, и отмалчивался, опасаясь, очевидно, как бы его не ударили. Хотя я не знал, что у него сердечная болезнь, да ее, может быть, тогда еще не было, тем не менее мне за него страшно стало, и я крикнул: «Господа, что вы делаете? Ведь так убить человека можно!». Но меня не слушали, и только выругавшись всласть, студенты, наконец, отпустили Градовского, который поспешил уехать домой»80.
Неудивительно, что одной из постоянных тем публицистики Градовского стали обращенные к молодежи увещевания оставить опасные радикально-народнические увлечения. Призыву «идти в народ» Градовский противопоставлял свой лозунг: «Задача учащейся молодежи состоит в увеличении русской интеллигенции»81.
С другой стороны, в студенческой среде Градовский скоро приобрел известность как «тайный конституционист, принципиальный враг абсолютизма»82. Даже описанный выше эпизод не развеял это мнение и не поколебал его популярности. Сементковский видит причину тому в «антиправительственных аллегориях, которыми он зачастую угощал нас на лекциях», и этот факт подтверждают другие слушатели Градовского83. Таково было мнение не только студенческой среды — недаром печать приписывала Градовскому авторство проекта болгарской конституции84, а затем и «конституции Лорис-Меликова». Намеки конституционного свойства, хотя и очень осторожные, содержатся и в научных произведениях Градовского85.
Так что едва ли мы ошибемся, сказав, что вся ученая деятельность Градовского была проявлением его скрытой оппозиции абсолютизму. Не видя возможности изменить сам источник власти — неограниченную волю монарха, — Градовский (а вслед за ним и лучший ученик его, Коркунов) старался связать ее посредством юридических процедур и обрядов (судебной проверкой указов, нормой о непротиворечии их законам и т.п.)86, а также приведением в систему наличного законодательства, с которым хотели приучить считаться самого его автора, — самодержавную власть. Видимо, по их замыслу, это было бы ограничением абсолютизма исподволь и укрощением его деспотической сущности.
В этом они — прямые наследники знаменитого создателя Свода законов, поклонники конституции в душе, но согласные, за невозможностью большего, принять и «закономерное самодержавие». Многозначительно само отсутствие единства в оценках деятельности Сперанского и Градовского: обоих зачисляли и в разряд слуг самодержавия, маскировавших его в одежды законности, и в ряды тайных его противников. Обе оценки недалеки от истины, отражая противоречивость русского либерального сознания, стремившегося привить абсолютизму либеральные привычки и уважение к независимым учреждениям, которые, в не ясном пока еще будущем, должны были изменить саму природу его.
Таким образом, в эпоху Александра II ближайшим политическим ожиданием для либеральных теоретиков было просвещенное самодержавие, прислушивающееся к голосу «образованного общества», соблюдающее закон и допускающее широкое самоуправление87. Отсюда и нежелание либеральной мысли тех лет дать вразумительный ответ на вопрос, отчего «законодатель» не проявляет доброй воли развивать земское самоуправление, а, наоборот, склонен его ограничивать. Внимание на этом не задерживалось, ответы давались как-то вскользь: законодательство, мол, пошло по ложному пути «случайно» (Нотович), по «недоразумению» (Безобразов), а то и вопреки собственным намерениям (Градовский)88. Осознание теснейшей зависимости самодержавной власти от бюрократии, на которую в 1889 году метко указал М.П. Драгоманов («Теперь в России действительно несогласимо местное самоуправление с монархическим самодержавием — так как это последнее теперь немыслимо без бюрократии»)89, крайне медленно проникало в либеральную среду. Считалось хорошим тоном, ругая бюрократию, возлагать упования на самодержавную власть как единственно возможное средство преобразования русской жизни. Такое понимание отношений в триаде «самодержавие — бюрократия — общество» имело несколько следствий.
Во-первых, либералы хотели представить свою позицию «истинно консервативной», а себя — консерваторами в
«европейском» смысле слова. Подобную мысль высказывали Градовский, Безобразов, не чужд ей был и Головачев90. Это позволяло либералам именовать своих оппонентов справа не «консерваторами», а «реакционерами» или даже «ретроградами»91 (т.е. терминами, имевшими явно отрицательный смысл), и претендовать на сближение с властью, которой «консервативные» элементы ближе, так сказать, по определению, нежели «либеральные», «реакционные» или любые другие.
Во-вторых (и это тесно связано с предыдущим моментом), либеральные теоретики и публицисты стремились подыскивать аналогии своим планам в истории российского законодательства92. Этот прием создавал им репутацию «консерваторов» и отклонял обвинение в радикализме, и, кроме того, как бы обязывал правительство (понимаемое как идея, отвлеченно от конкретных лиц) проводить в жизнь свои же собственные принципы, следовать своему же собственному направлению.
Другая черта идеологии земского либерализма — недоверие к буржуазии — сильно сказалась в некоторых концепциях земства. Больше всего пеклись об интересах «земли», а не «капитала». Последнему опасались доверять земское самоуправление, обвиняя его в равнодушии или корыстных расчетах; на опыт городского самоуправления смотрели с опаской93. Чичерин так отзывался о Московской Думе: «Отсутствующее дворянство, равнодушное купечество и наглая демократия»'4. На поверку, за вычетом большинства дворянства с его абсентеизмом, крестьянства, которое часто признавалось не способным к полноправному участию в земских делах, и «своекорыстных» торгово-промышленных классов, оставалось не так уж много — более или менее узкий слой земских деятелей и лиц интеллигентных профессий, на которых только и можно было вполне положиться в деле земского самоуправления.
Следствием этого являлось то обстоятельство, что главной точкой опоры для либерализма была сама верховная власть, к которой и апеллировали либеральные теоретики. По их мысли, единение власти и либерального общества должно было произойти именно в сфере местного самоуправления. Введением земства в государственную систему Градовский, Безобразов и их последователи рассчитывали обеспечить влияние общества на дела государства, «учреждения которого обогатятся новыми элементами и освежатся соприкосновением с живыми силами общества» (слова Градовского)95. Земство должно стать государству «своим», а не «чужим». Отсюда и та настойчивость, с которой они указывали на необходимость дать представителям земства статус государственных должностных лиц. Н.М. Коркунов писал в статье, посвященной памяти Градовского, что «в силу особенностей нашего государственного строя» «у нас государственная служба имеет и политическое значение как единственная форма участия общества в общей государственной жизни»96.
Концепция государственного местного самоуправления сложилась в общем виде к 1878 году, когда в «Сборнике государственных знаний», выходившем под редакцией В.П. Безобразова, была напечатана обширная статья А.Д. Градовского «Системы местного управления на западе Европы и в России», пропагандировавшая опыт прусских реформ. В плане политическом эта концепция была вызвана к жизни стремлением вывести земство из того ущемленного положения, в котором оно тогда оказалось. В то же время осуществление этой идеи рассматривалось ее адептами как своего рода замена конституции, средство добиться законности и ограничения бюрократического произвола без формального ограничения самодержавия. В.П. Безобразов писал о местном управлении в Пруссии и Англии: «Именно в этой правомерности хода государственной машины, а никак не в праздном парламентаризме, навсегда осужденном трагическою историею Франции, заключается вся задача новейшего европейского государства»97. Обосновать эту идею либеральным теоретикам помог социологический позитивизм, с его склонностью (проявившейся уже у позднего Лоренца Штейна) переносить акцент с форм правления на формы управления, заменять проблему принципов политического строя вопросом наиболее целесообразной организации административного устройства98. Казалось, что такая постановка вопроса открывает дорогу прогрессу в либеральном смысле слова, но без перемены в характере власти. Можно предположить, что подобный прагматический подход импонировал М.Н. Каткову, который, по выражению одного исследователя, всю жизнь боролся с «идеологией» как системой отвлеченных, не связанных с жизнью принципов99, а прогресс понимал как «улучшение на основании существующего», когда «истинным предметом хранения» являются не «формы», а сами «зиждительные начала человеческой жизни», дать которым «соответствующее положение» и значит совершить преобразования100. Этим, вероятно, и объясняется тот факт, что идея государственного значения местного самоуправления сошла именно со страниц изданий Каткова, в которых на протяжении ряда дет помещали свои труды В.П. Безобразов и А.Д. Градовский.
И все-таки оставалось вопросом: такой ли уж практичной была эта идея, могла ли она, в своей либеральной интерпретации, воплотиться в жизнь при самодержавном строе? Жизнь скоро дала ответ на этот вопрос.
<< | >>
Источник: Верещагин А.Н.. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). — М.: Междунар. отношения,2002. — 192 с.. 2002

Еще по теме Глава 4 Кризис земства и либеральная мысль: теория В.П. Безобразова и А.Д. Градовского:

  1. Глава 4 Кризис земства и либеральная мысль: теория В.П. Безобразова и А.Д. Градовского
  2. Глава 5 Теория в действии: правительственный кризис и земская контрреформа (1878-1890 гг.)
  3. Глава 4 Кризис земства и либеральная мысль: теория В.П. Безобразова и АЛ. Градовского
  4. Глава 5 Теория в действии: правительственный кризис и земская контрреформа (1878-1890 гг.)
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -